電力行業(yè)投融資機(jī)制革新

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1當(dāng)前我國(guó)電力行業(yè)投融資體制存在的問(wèn)題分析

1．1電力行業(yè)體制改革的滯后

電力企業(yè)存在嚴(yán)重的政企不分現(xiàn)象。電力行政職能、行業(yè)職能和企業(yè)職能“三權(quán)分立”，國(guó)家電力公司不是完全意義上的企業(yè)，實(shí)際上依然具有相當(dāng)強(qiáng)的行政職能，許多地方電力企業(yè)仍然依賴于政府。

政企不分使電力企業(yè)既無(wú)法行使投資主體的權(quán)利，也無(wú)須對(duì)投資的效果和風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)。企業(yè)只關(guān)心是否能爭(zhēng)取到項(xiàng)目的立項(xiàng)，獲得更多的投資，對(duì)如何提高企業(yè)的整體實(shí)力，如何加強(qiáng)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。

許多電力企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰。在集資辦電政策下形成的項(xiàng)目，投貸不分、產(chǎn)權(quán)界定、收益的劃分至今仍有糾紛。一些地方投資者對(duì)其出資項(xiàng)目，既要擁有產(chǎn)權(quán)分電分利，又要擁有債權(quán)收本收息。在一些電廠中，不同機(jī)組的投資者不同或投資比例不同，以至出現(xiàn)了“一廠多制”、“一期多制”的核算方式，存量資產(chǎn)與增量資產(chǎn)相互分割。

1．2融資渠道過(guò)于單一，資本金來(lái)源不足

我國(guó)電力行業(yè)主要依靠國(guó)家財(cái)政資金，而財(cái)政資金是有限的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，民間資本和外資都無(wú)法介入電力行業(yè)建設(shè)中，這就造成電力建設(shè)資金嚴(yán)重不足，嚴(yán)重阻礙了電力行業(yè)的發(fā)展。

進(jìn)入“九五”期間，國(guó)家對(duì)新建項(xiàng)目實(shí)行資本金制度和項(xiàng)目法人責(zé)任制。資本金制度要求項(xiàng)目出資者必須用規(guī)定的資本金來(lái)源對(duì)電力項(xiàng)目注入資本金，資本金達(dá)不到20％比例的，就不能進(jìn)行相關(guān)籌資和融資活動(dòng)。電力項(xiàng)目投資大、建設(shè)期長(zhǎng)、投資回收慢，一般投資者受投資能力和收益的限制，不愿進(jìn)入這一領(lǐng)域。目前，網(wǎng)、省級(jí)電力公司資本金來(lái)源主要是企業(yè)提取的折舊、利潤(rùn)及部分利稅返還、賣用電權(quán)資金、電建基金及國(guó)家開發(fā)銀行提供的軟貸款等。主要依靠現(xiàn)有電力企業(yè)的自有資金，無(wú)法對(duì)新建項(xiàng)目注入足夠的資本金。

1．3融資渠道不夠暢通，投融資行為不規(guī)范

當(dāng)前的新建項(xiàng)目大都采取股東融資方式，因此投資者在資本金不足的壓力下，必須籌措巨額建設(shè)資金。

現(xiàn)階段投融資主體的融資渠道為：一是中央投資者的融資主渠道，主要是國(guó)家開發(fā)銀行。1994－1995年開行已向中央電力企業(yè)提供2000億元貸款，另外，也通過(guò)政府貸款，世行、亞行貸款等；二是地方投資者的融資渠道，一部分采用電建基金，另一部分通過(guò)地方商業(yè)銀行，還有一部分通過(guò)政府貸款、世行、亞行貸款等；三是外資，其中大多采用海外銀團(tuán)聯(lián)合貸款。

雖然各類投資者自有融資渠道，但就國(guó)內(nèi)投資者說(shuō)，融資渠道不夠暢通，融資手段單一，融資缺口壓力大。對(duì)于目前國(guó)際上流行的設(shè)備出口信貸、銀團(tuán)貸款、海外債券、股票、共同基金等，我國(guó)電力行業(yè)利用的規(guī)模還很小。

對(duì)國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行、證券市場(chǎng)及閑散資金也沒(méi)有采取有效的方式進(jìn)行集中。同時(shí)，由于與投融資機(jī)制改革有關(guān)的配套改革措施還沒(méi)有到位，以項(xiàng)目公司進(jìn)行的融資遲遲不能推行。

1．4企業(yè)投資效益低下

企業(yè)投資未達(dá)合理回報(bào)率。根據(jù)有關(guān)部門資料顯示，目前電力企業(yè)的資產(chǎn)收益率為4．22％，資本金利潤(rùn)率為6．22％，對(duì)外投資收益率為4．17％，收益率偏低。

新建項(xiàng)目還貸能力差。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)“八五”期間國(guó)有電力企業(yè)實(shí)際還貸能力只有應(yīng)還貸款數(shù)的50％左右；1996年需還貸款為365億元，實(shí)際還貸220億元，還貸缺口為40％左右。

基建費(fèi)用超過(guò)概算。由于投資計(jì)劃、工程進(jìn)度、承包合同及相關(guān)費(fèi)用的控制等諸多方面的問(wèn)題，基建費(fèi)用的控制一直不是很理想，一般的電建項(xiàng)目完工后，超出計(jì)劃20％~30％的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

1．5電力資本市場(chǎng)不完善

電力企業(yè)本身的積累遠(yuǎn)不能滿足新建項(xiàng)目的資本金需求，必須依靠外部籌措外部資金，這就需要存在一個(gè)較為完善的資本市場(chǎng)。通過(guò)建立電力資本市場(chǎng)，將各種基金、保險(xiǎn)公司、信托公司等眾多金融中介機(jī)構(gòu)積累起來(lái)的資金轉(zhuǎn)化為電力建設(shè)的長(zhǎng)期投資；同時(shí)在資本市場(chǎng)上發(fā)行股票和債券，并組建電力產(chǎn)業(yè)投資基金，可以為電力工業(yè)籌措大量建設(shè)資金。我國(guó)的電力資本市場(chǎng)尚處于起步階段，電力工業(yè)在資本市場(chǎng)上籌措的資金還很有限。

1．6投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制沒(méi)有真正建立

電力工業(yè)的投資來(lái)源主要是中央政府和地方政府，但政府投資主體不明確，政企不分使得政府投資責(zé)任虛化，從屬于政府的投資電力項(xiàng)目的國(guó)有企業(yè)無(wú)法行使投資主體的職責(zé)，也無(wú)須對(duì)投資的效果和風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)。而目前的投資主體的多元化更多的是從屬于項(xiàng)目決策體制的政府和部門投資“審批制”和審批權(quán)限的“分權(quán)化”，它不能從內(nèi)在機(jī)制上形成投資風(fēng)險(xiǎn)約束。在這種條件下，實(shí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制也難以達(dá)到良好的效果。

現(xiàn)行的上網(wǎng)電價(jià)模式，雖然保護(hù)了投資者的利益，降低了投資者的風(fēng)險(xiǎn)，提高了集資辦電的積極性，但使投資者考慮較多的是如何籌到錢，而對(duì)投資方式、資金來(lái)源、資金結(jié)構(gòu)、投資項(xiàng)目成本等方面考慮很少，只要能籌到資金，項(xiàng)目能上就行。不管項(xiàng)目投資成本多高，最后都能從上網(wǎng)電價(jià)中走出去，造成有的電廠還款期短，尤其是利用外資項(xiàng)目，難以促使境外投資者降低借貸資本的籌措成本。這種上網(wǎng)電價(jià)缺乏投資成本約束，難以形成投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。

2原因分析

2．1我國(guó)政府在改革中的定位不夠準(zhǔn)確

由于目前從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的改革不夠徹底，我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)際處于兩種體制并存的局面，政府的定位還不準(zhǔn)，主要表現(xiàn)為：

（1）由于路徑依賴，政府在很多投資領(lǐng)域還在充當(dāng)唯一的投資者，導(dǎo)致這些領(lǐng)域缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素，不按市場(chǎng)規(guī)律辦事，資金利用率比較低，浪費(fèi)比較嚴(yán)重。

（2）政府直接參與經(jīng)濟(jì)，既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。政府一方面是法律法規(guī)的制定者和執(zhí)行者；另一方面又直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，勢(shì)必會(huì)影響法律法規(guī)的權(quán)威性和執(zhí)行效果，在競(jìng)爭(zhēng)中難以體現(xiàn)公平、公正的原則，影響了市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行。

一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家具有雙重目標(biāo)，即一方面通過(guò)降低交易費(fèi)用使社會(huì)總產(chǎn)出最大化，以增加全體人員的福利；另一方面確保統(tǒng)治集團(tuán)壟斷租金最大化。因此，政府行為受國(guó)家雙重目標(biāo)的約束，一是通過(guò)法律建設(shè)、制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)和設(shè)施建設(shè)等方式積極建立和保護(hù)有效率、低成本的市場(chǎng)秩序；二是政府直接參與經(jīng)濟(jì)，又有可能犧牲經(jīng)濟(jì)效率，難以保證社會(huì)利益最大化。

（3）我國(guó)現(xiàn)行的多級(jí)分權(quán)決策機(jī)制依然存在多方面的問(wèn)題。一是分權(quán)導(dǎo)致中央決策無(wú)法得到徹底貫徹，中央對(duì)投融資的調(diào)控能力下降，對(duì)投融資的引導(dǎo)不力；二是地方政府為了自身政績(jī)的需要，盲目上項(xiàng)目，導(dǎo)致大量重復(fù)建設(shè)，資源嚴(yán)重浪費(fèi)；三是地方政府為了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，采用行政手段和為企業(yè)提供擔(dān)保等形式要求銀行向企業(yè)發(fā)放貸款，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)和金融秩序；四是投融資管理機(jī)構(gòu)重疊，政出多門，政策之間不協(xié)調(diào)，甚至相互矛盾。

2．2企業(yè)主體缺位現(xiàn)象比較嚴(yán)重

所有者缺位問(wèn)題是一直困擾我國(guó)電力企業(yè)改革的主要問(wèn)題。由于改革不徹底和國(guó)有資產(chǎn)的特殊性，我國(guó)電力企業(yè)的產(chǎn)權(quán)一直不明晰，所有者一直不明確，無(wú)法建立起有效的責(zé)任制和相應(yīng)的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。由于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者并不是企業(yè)的所有者，因此往往只關(guān)注企業(yè)的社會(huì)影響力和自身利益，而忽視提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和效益，導(dǎo)致大量資產(chǎn)閑置和浪費(fèi)。同時(shí)，由于電力企業(yè)有國(guó)家擔(dān)保，往往更容易從銀行取得貸款，常常出現(xiàn)資金使用效率不高的現(xiàn)象。

3創(chuàng)新我國(guó)電力行業(yè)投融資體制的構(gòu)想

3．1深化電力體制改革，理順行業(yè)管理關(guān)系

要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，深化電力體制改革，促進(jìn)電力企業(yè)體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)，建立和完善公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范有序的電力市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和有效的政府監(jiān)管體制，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)電力工業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

實(shí)施“政企分開，省為實(shí)體”的行業(yè)管理體制的改革，將政企合一、垂直壟斷經(jīng)營(yíng)管理的電力工業(yè)部改組為公司；建立統(tǒng)一開放、公平競(jìng)爭(zhēng)的電力交易市場(chǎng)，推行廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的改革；加快電力聯(lián)網(wǎng)步伐，實(shí)現(xiàn)電力資源的優(yōu)化配置；健全電力行業(yè)內(nèi)部管理機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)面向市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)能力。

3．2完善項(xiàng)目資本金制度，建立投資主體的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制

在投資領(lǐng)域?qū)嵭匈Y本金制度，主要目的是增進(jìn)出資人的責(zé)任，是投資活動(dòng)中建立責(zé)任約束機(jī)制的重要措施。通過(guò)落實(shí)項(xiàng)目責(zé)任人和自有資金，項(xiàng)目的規(guī)劃、融資、還貸、資產(chǎn)的保值增值以及招標(biāo)定標(biāo)、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等行為才有了基本的依托和保障。

這個(gè)問(wèn)題需考慮以下幾個(gè)方面：一是項(xiàng)目資本金制度的建立。項(xiàng)目資本金制度是指項(xiàng)目出資者必須用規(guī)定的資本金來(lái)源，對(duì)所投資的項(xiàng)目注入資本金。目前，國(guó)電公司對(duì)電力行業(yè)的資本金比例要求是：除核電外其他至少要達(dá)到20％，新建項(xiàng)目要嚴(yán)格按此比例執(zhí)行。項(xiàng)目資本金制度的具體要求就是實(shí)行資金自籌，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)；二是落實(shí)項(xiàng)目資本金制度，努力開辟融資渠道。

3．3組建一批龍頭性的電力上市公司，使之成為電力項(xiàng)目融資的主體

通過(guò)組建一批龍頭性的電力上市企業(yè)，可以在國(guó)內(nèi)或國(guó)際股票市場(chǎng)融得所需的建設(shè)資金，改善企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)，為企業(yè)的持續(xù)、健康、快速發(fā)展打下基礎(chǔ)。企業(yè)上市還有助于促使企業(yè)建立全新的激勵(lì)、約束機(jī)制，提高透明度，使公司運(yùn)作規(guī)范。

資本市場(chǎng)的發(fā)展不僅擴(kuò)大了企業(yè)的融資渠道，而且為社會(huì)閑散資金轉(zhuǎn)化為投資資金創(chuàng)造了條件。

3．4廣開資金來(lái)源渠道，形成多元化的投資主體

電力建設(shè)資金來(lái)源渠道要實(shí)現(xiàn)多源化，應(yīng)主要由依靠中央財(cái)政撥款，擴(kuò)展到國(guó)內(nèi)銀行貸款、企業(yè)自有資金、民間資本、利用外資、風(fēng)險(xiǎn)資本、證券融資等等。

民間投資進(jìn)入電力行業(yè)雖然已有些年頭，但在電力行業(yè)全部投資中所占比重仍然不足，行業(yè)內(nèi)國(guó)有經(jīng)濟(jì)所占比重明顯高于全國(guó)平均水平，這主要是因?yàn)殡娏π袠I(yè)的高度壟斷性。要進(jìn)一步開放電力市場(chǎng)，采取各項(xiàng)措施鼓勵(lì)和吸引民間投資積極參與電力建設(shè)與生產(chǎn)。

要不斷改善國(guó)外投資者在發(fā)電領(lǐng)域的投資環(huán)境，促進(jìn)外資項(xiàng)目參與公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。外資不僅拓展了融資渠道，分散了項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)，還可以引入先進(jìn)的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)。如采用國(guó)際通行的項(xiàng)目管理和國(guó)際采購(gòu)方法，將有利于降低項(xiàng)目建設(shè)成本和加快建設(shè)進(jìn)程。

利用電力行業(yè)顯著的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，憑借電力企業(yè)良好的市場(chǎng)信譽(yù)和明確的投資目標(biāo)，有資信吸引市場(chǎng)上的中小投資者和閑散資金，從而豐富投資主體的構(gòu)成，優(yōu)化電力行業(yè)的資本結(jié)構(gòu)。

3．5組建電力項(xiàng)目公司，實(shí)行項(xiàng)目法人制管理

組建電力項(xiàng)目公司，使之成為電力項(xiàng)目融資的載體。項(xiàng)目公司實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，就是使項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值實(shí)行全過(guò)程負(fù)責(zé)。實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的目的是為了明確投資的責(zé)任主體，法人不僅享有投資決策權(quán)，而且必須承擔(dān)相應(yīng)的投資風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。通過(guò)明確項(xiàng)目法人，規(guī)定自有資金的來(lái)源和最低比例，達(dá)到控制投資風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)企業(yè)降低成本規(guī)范經(jīng)營(yíng)的目的。

3．6發(fā)揮各種項(xiàng)目融資方式的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)電力行業(yè)建設(shè)

項(xiàng)目融資是20世紀(jì)60年展起來(lái)的一種對(duì)投資者只有有限追索權(quán)或無(wú)限追索權(quán)的融資方式。它是指貸款人在最初考慮安排貸款時(shí)，先滿足工程項(xiàng)目本身的開發(fā)、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)，以項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流量及收益作為還款資金的來(lái)源，并將項(xiàng)目資產(chǎn)作為抵押擔(dān)保物的融資方式。

目前我國(guó)常用在電力項(xiàng)目建設(shè)的項(xiàng)目融資方式有BOT（Build－Operate－Transfer建設(shè)經(jīng)營(yíng)移交）模式以及BOT的衍生方式：TOT（Transfer－Operation－Transfer移交經(jīng)營(yíng)移交）模式和TBT（Transfer－Operation－Transfer移交運(yùn)營(yíng)移交）模式。在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中常用的其他一些融資方式如PFI（PrivateFinanceInitiative私人融資活動(dòng)）模式、PPP（Public－Private－Partnership公私合作模式）和ABS（Asset－Backed－Securities以資產(chǎn)為支撐的證券化融資模式）等，都可以引入到電力項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)。電力產(chǎn)業(yè)基金、電力信托等新型金融產(chǎn)品也可以成為電力項(xiàng)目融資的重要渠道。