基本法律修改權失范研究論文

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[內容提要]：基本法律修改權是全國人大常委會的一項重要的立法權，其行使狀況直接關系到法律制度的穩定性和公信力。本文通過實證分析，指出基本法律修改權在目前仍存在失范現象，這將對法律制度的變更方式以及民意基礎產生不良影響。憲法的授權不明、解釋制度的不科學以及最高權力機關內部權力結構不合理則是造成失范現象的深層原因。而要徹底改變這一現象則必須從憲政的角度著手。

[關鍵詞]：基本法律修改權，失范現象，弊端，原因探析

眾所周知，全國人民代表大會常務委員會（以下簡稱全國人大常委會）是行使國家立法權的機關，其立法權限在憲法第六十七條及《立法法》第七條等條款中已被明確規定。本文通過對近兩年幾部基本法律的修改情況分析，對全國人大常委會的基本法律修改權的行使現狀、潛在弊端及產生原因進行探討。

一、行使現狀

在《立法法》生效前，雖然憲法對全國人大常委會所行使的立法權及其權限已作了界定，但是仍然無法避免全國人大常委會自我強化立法權力，甚至逾越立法權限。《立法法》試圖要改變這種現狀，使各個立法主體的行為走向規范化。然而，這一良好的愿望能否實現呢？本文想通過實證分析作為解答。

自2000年7月1日《立法法》生效至2001年5月，全國人大常委會共對兩部基本法律進行了修改。它們分別是：2001年2月28日全國人大常委會第二十次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國民族區域自治法〉的決定》、2001年4月28日全國人大常委會第二十一次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國婚姻法〉的決定》。從修改情況來看，具有以下幾個特點：

首先，修改范圍非常廣泛。《民族區域自治法》原有67個條文，本次修改了29個條文，占原條文數的43.28%；增加了12個條文，占原條文數的17.91%；刪除了2個條文，占原條文數的2.99%；共計修改了43個條文，占原條文數的64.18%，此外，還對序言部分的第一、三、五自然段的有關內容進行了修改。相比較而言，《婚姻法》的修改范圍就更廣了，該法原有37個條文，此次修改了21個條文、增加了17個條文、刪除了1個條文，分別占原條文數的56.76%、45.95%和2.7%，共計修改了39個條文，占原條文數的105.41%.毋庸置疑，這種大范圍的修改已經很難用“部分補充和修改”來描述，而將其定性為“法律的重新制定”恐更為恰當。

其次，修改內容都涉及到了原法所確定的基本制度。就《民族區域自治法》而言，本次修改涉及到七個基本制度的變遷，包括制度定位、財政收支制度及國家補助辦法改革、投資金融支持政策的優化、教育文化支持政策的改革、地區之間對口支持政策的法制化、少數民族干部配備優惠政策的確立以及法律實施的嚴格化，其中最重要的修改就是在序言中將民族區域自治制度的定位從過去的“重要政治制度”提升到了“基本政治制度”。《婚姻法》的修改也涉及到七個基本制度的改變，包括重婚的嚴格規制、家庭暴力的法律控制、無效婚姻和可撤消婚姻制度的確立、夫妻財產制的改革、離婚制度的變更、老年人權益保障制度的完善、法律責任的明確。難以否認，上述基本制度的修改都涉及到了法律的核心部分和主要內容，并非一般的“小修小補”。

再次，修改時機特別微妙。兩部法律的修正案草案的二審程序都是在全國人大常委會第十九次會議上完成的，而三審及表決分別是在第二十次會議和第二十一次會議上進行的。這兩次全國人大常委會會議正好是九屆全國人大第四次會議召開前的最后兩次常委會會議。需要特別指出的是，九屆全國人大第四次會議上也審議通過了一部基本法律修正案-《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國中外合資經營企業法〉的決定》。該修正案的修改范圍遠沒有《民族區域自治法》和《婚姻法》來得廣，也很少涉及基本制度的改變。

二、潛在弊端

上述白描式的敘述不僅有助于我們發現制度運作過程中的問題，而且促使我們分析暗藏在制度實踐背后的潛在弊端。的確，從全國人大常委會修改兩部基本法律的情況來看，我們很難對《立法法》立法宗旨的有效實現持樂觀態度，至少有以下兩個方面讓我們為之擔憂：

（一）基本法律民意性的缺失

基本法律是一個憲法概念。憲法為了明確兩個行使國家立法權的主體之憲法地位和立法權限的不同，在第六十二條第（三）項和第六十七條第（二）項分別規定全國人大所立之法為“基本法律”，全國人大常委會所立之法則為“其他法律”。基本法律分為“刑事、民事、國家機構”方面的基本法律和“其他的”基本法律。前者的外延因列舉而比較明確，而后者，是指“除刑事的、民事的、國家機構的以外其他方面必須由全國人民代表大會制定和修改的重要法律。”就內涵而言，基本法律可以從兩個方面來理解，“一方面，從法律的性質上看，‘基本法律’對某一類社會關系的調整和規范，在國家和社會生活中應當具有全局的、長遠的、普遍的和根本的規范意義。另一方面，從調整內容上看，‘基本法律’所涉及的事項應當是公民的基本權利和義務關系；國家經濟和社會生活中某一方面的基本關系；國家政治生活各個方面的基本制度；事關國家主權和國內市場統一的重大事項；以及其他基本和重大的事項。”由此可見，基本法律在我國法律體系中占有非常重要的地位，其效力僅低于憲法，并成為構建我國法律體系的主要基石。那么，憲法之所以將基本法律的制定和修改權賦予全國人大，這是因為全國人大組成人員廣泛的代表性能夠較為客觀地反映廣大公民對法律的需求及其評價，使基本法律的原則和內容盡可能地反映廣大公民的意志，從而具有廣泛的可接受度而利于其有效實施。因為“人民與人民代表的恰當比例不僅反映了代表大會的代表程度，而且進而確立了立法的正當合法性”，基本法律的代表性是設置其制定修改制度的重要出發點和坐標，因此，在實際運作過程中，“代表性”是不能忽略的。

然而，從《婚姻法》和《民族區域自治法》的修改情況來看，基本法律代表性的缺失是顯而易見的。這樣大規模、深層次的修改必然會導致許多利益的調整和行為方式的巨大轉變。這應由民意代表基礎更為廣泛的人大代表通過民主程序作出科學決策，唯有這樣，修改后的法律才不至于難以實施。

（二）基本制度變更的隨意性

基本制度是一部法律的重要組成部分，也是法律關系的重要調整機制，因此，基本制度的變更往往影響到整部法律的定位和價值取向。這種價值定位明顯改變甚至前后迥異的狀況在兩部基本法律的修改中并非少見。

婚姻法修正案首次確立了無效婚姻和可撤消婚姻制度，不僅規定了四種無效婚姻的情形和一種可撤銷婚姻的情形，還規定了無效婚姻、可撤銷婚姻的法律后果。這種修改無異于婚姻效力制度的重大變更，而婚姻效力制度是婚姻法律制度的重要組成部分，是《婚姻法》的基石和支柱，因此，它的變更勢必對原有婚姻法律關系產生“牽一發動全身”的影響，其波及面之廣可想而知。這樣的制度變更僅僅通過全國人大常委會來實現未免顯得草率。

同樣，民族區域自治法的修改也涉及到許多基本制度的變更。最為突出的是此次修正案提升了民族區域自治制度的地位，從原來的“重要政治制度”上升到“基本政治制度”。該制度定位上的變化實質上反映的是中央與民族自治區域以及民族自治區域與其他地區之間關系的重大的調整，也就是說它涉及到國家結構形式層次上的關系的調整，是憲法層次的制度變更，實際上已經超出了全國人大常委會立法權力所及的范圍了。

三、原因探究

全國人大常委會在行使基本法律修改權時之所以產生上述現象，并有違反憲法和《立法法》本意之嫌，以下因素不允忽視：

（一）授權不明-弱制約手段

憲法第六十七條第（三）項和《立法法》第七條都規定全國人大常委會在全國人大閉會期間有權對其制定的法律“進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。”這一規定試圖對全國人大常委會的基本法律修改權行使的時間、程度、底線加以約束，以便規范這種修改權。但遺憾的是，上述努力至少在理論上未能實現。因為上述規定至少存在兩處模糊語言。對修改權的三個約束條件中，除了“閉會期間”是比較明確之外，“部分補充和修改”、“不得同該法律的基本原則相抵觸”的文意都比較模糊。何謂“部分”？“部分”有無量化的指標？判斷的標準是什么？“基本原則”的范圍有多廣？如何界定“抵觸”？“不同”是否意味著“抵觸”？這些立法語言的含義都沒有得到明確的詮釋，以致于規范本身存在著較大的解釋空間，立法者的真實意圖很難得到有效參透。

模糊的語言不僅可以成為行為者的一種可資辯護的理由，而且能夠成為其拓展行為空間的有效工具。而當法律規定一個比較明確的行為空間時，行為者只能嚴格地按照法律地授權行事。為了適應進一步對外開放的形勢和需要，適應我國加入世界貿易組織的進程，根據世界貿易組織規則和我國的對外承諾，我國在去年、今年分別對三部外資企業法進行了修改，修改的主要內容都是確立與世界貿易組織規則相適應的規則，三部法律在審議通過前所經歷的程序也都是一樣的。但是，《中外合作經營企業法》和《外資企業法》是2000年10月31日由九屆人大常委會第十八次會議通過的，而《中外合資經營企業法》卻是2001年3月9日在九屆人大第四次會議上通過的。原因很簡單，因為《中外合資經營企業法》明確規定，該法的修改權屬于全國人民代表大會，全國人大常委會不可能越俎代庖，所以，雖然該法的修改內容和前兩部外資企業法基本相同，其修改的幅度也遠遠比不上《婚姻法》和《民族區域自治法》，但是其修改程序卻非常嚴格地遵循著原法的規定，“不敢越雷池一步”。耐人尋味的是，也正是在這一次修改中，關于修改權屬于全國人大的規定被廢除了，廢除的理由是這樣的：“在常委會審議中，委員們提出，現行中外合資企業法第15條關于‘本法修改權屬于全國人民代表大會’的規定，是1979年我國改革開放初期作出的，當時這樣的規定是必要的，有利于保證投資環境的穩定。根據1982年憲法和去年制定的立法法的規定，在全國人民代表大會閉會期間，全國人民代表大會常務委員會可以對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。為了更好地適應對外開放的需要，便于及時修改完善，可以不再繼續保留‘本法修改權屬于全國人民代表大會’的規定。”很有意思的是，這一修改意見是由全國人大常委會提出的，而依據又是憲法第六十七條和《立法法》第七條，模糊授權較之于明確授權對于行為者而言的有利性一目了然。

或許立法者在授權時本就不想用一個明確的標準去限制修改行為，因此，在這種情況下探求立法真意的可能性幾乎不存在，同時也是毫無意義的。如果上述假設成立的話，那么試圖從修改權限和標準上約束全國人大常委會的努力幾乎注定要失敗。

（二）解釋制度-有效的反制約手段

如果說憲法和《立法法》的授權條款是一種制約手段的話，那么全國人大常委會所擁有的法律解釋權則可以成為一種有效的反制約手段。

憲法第六十七條第（四）項和《立法法》第四十二條都確認全國人大常委會有法律解釋權。根據上述規定，全國人大常委會既可以對自身制定的法律進行解釋，也可以對全國人大的基本法律進行解釋。而設置這種解釋制度的一個重要理由是探求立法真意的目的能夠實現。這種考慮不是沒有道理的。但是，當解釋成為一種權力后，其所要實現的目的不僅僅是探求真意。它可以成為制約立法權的重要手段。尤其當立法權的制約對象成為法律解釋的法定主體時，探求真意幾乎不在解釋者的視野之內。當行為者成為解釋者時，它幾乎可以成為真理的化身。

我們探求憲法第六十七條第（三）項的真意目的是監督全國人大常委會的基本法律修改權，但是，根據憲法第六十七條第（四）項和《立法法》第四十二條的規定，要實現這種監督必須通過全國人大常委會行使法律解釋權來實現。也就是說，被監督者同時也是監督者。這一悖論使監督成為理論上的泡影。

而到目前為止，掌握解釋與不解釋以及如何解釋主導權的全國人大常委會尚未對憲法第六十七條第（三）項做出解釋，盡管在其內部也存在要求解釋的呼聲，盡管其內部不同機構間對該規定已經存在理解上的分歧。但不解釋對于全國人大常委會來說是比較有利的選擇，因為，盡管存在上述制度設計上的悖論，如果解釋者放棄主導權做出哪怕也是很模糊的解釋的話，其修改權無疑要受到其解釋（更確切的說是一種“承諾”）的約束。

解釋權對于權力主體來說是至關重要的，它是確保權力主體行為合法性的有效工具，而如何行使解釋權也是一個非常微妙的問題。一般而言，權限的明確度與行為的自由度是成反比的，越是明確的授權，行為主體（一般是被授權主體，下同。）的自由空間就越小，對其行為合法性的鑒別和監督就越容易；授權越寬泛、模糊，行為主體的自由空間就越大，對其行為合法性的鑒別和監督就越困難。解釋權的行使狀況事實上制約著授權的明確度，所以解釋權往往能夠成為一種非常有效的監督工具，是解釋者監督行為者的必要條件。這種制度設計在解釋者與行為者不具有同一性時會運行得相對有效，但如果解釋者與行為者是同一主體時，解釋權變得尷尬起來。因為這是解釋者對自身行為的評價，當行為與授權規范存在某種不協調時，對行為的解釋變得困難起來，非此即彼的判斷總會讓行為者左右為難，所以此時“不解釋”就成為一種理所當然的選擇。況且，憲法上并不存在對“解釋不作為”的制約機制。這是不僅是避免尷尬的一種方法，更是回避監督的有效手段，“部分”、“基本原則”等不確定法律概念遲遲未有法定解釋也許正是基于這個原因吧！

（三）權力結構不合理

全國人民代表大會作為我國最高國家權力和立法機關，其享有的職權是很廣泛的。要有效地行使這些職權、完成繁重的任務則需要充分的時間，因此，會期的設置是關鍵。我國憲法規定，“全國人民代表大會會議每年舉行一次”，這是我國全國人大的例會制度。除非有特殊情況，全國人大每年只舉行一次會議。從1954年一屆全國人大第一次會議至2000年九屆全國人大第三次會議的47年間，全國人大共舉行了34次會議，會期總計511天，每次會議平均會期為15.03天。而15天的時間里全國人大要完成多項議程，通常包括：聽取、審議并通過國務院的《政府工作報告》、《全國人大常委會工作報告》、《最高人民法院工作報告》、《最高人民檢察院工作報告》、任免有關國家機關工作人員以及立法等。從實踐來看，聽取、審議、通過《政府工作報告》要占據大部分的會期。通常《政府工作報告》在全國人大會議開幕的當天由國務院總理向大會報告，在會議閉幕的那天由大會表決通過，中間會期的主要任務是審議該報告。繁重的任務卻只有簡短的會期，我們當然不能期盼分身乏術的人大代表在如此倉促的情況下完成大量的立法工作。

為了解決全國人大會期的弊端，理論界在1982年憲法通過之前曾經展開了廣泛的討論。許崇德先生對我國的物理代表制提出批評，并主張應當減少代表數量并實行兩院制，以提高全國人大的工作效能。潘念之先生則主張代表的專職化，讓常委會經常地開展工作，而不是每季度開幾天會。曹思源先生明確建議“新憲法應規定全國人民代表大會每年定期舉行兩次例會”。董成美先生則認為，全國人大代表數目在1500人左右就可以了，并指出“全國人大一年開會一次畢竟時間很短，因此，加強全國人大常委的工作是非常重要”。

從上述觀點可以看出，學者們對于全國人大的工作效能均持否定的態度。但在如何提高工作效能上有不同的主張。有的學者注重對全國人大本身結構和功能的改造和加強，有的學者則傾向于通過加強全國人大附屬機構尤其是常委會的職能來解決這一問題。現行憲法顯然傾向于后一種選擇，即以子體的功能彌補母體的缺陷。對于這種選擇，彭真同志是這樣解釋的：“我國國大人多，全國人大代表的人數不宜太少；但是人數多了，又不便于進行經常的工作。全國人大常委會是人大的常設機關，它的組成人員頁可以說是人大的常務代表，人數少，可以經常開會，進行繁重的立法工作和其他經常工作。所以適當擴大全國人大常委會的職權是加強人民代表大會制度的有效辦法。”修憲者首先承認全國人大代表規模對于開展經常立法工作的制約（即“人數多了，又不便于進行經常的工作”）；接著強調常委會與全國人大之間的同源關系（即“它的組成人員也可以說是人大的常務代表”），潛臺詞無非是兩個立法機關在意志上能夠有效統一，全國人大常委會的立法可以看成是甚至就是全國人大的立法；最后，既然兩個立法機關的立法沒有本質的區別，讓全國人大常委會的結構（即“人數少，可以經常開會”）發揮作用，來完成本應由全國人大承擔的經常性立法工作。面臨多重任務而又不能在會期制度上做較大的擴充性的變革的情況下只能做出這樣的選擇，讓全國人大主要發揮議政功能，而將絕大部分的立法功能剝離到常委會，這是一種內部分工的結果。因此，全國人大自然將常委會的立法與自身的立法等同視之，而對自身的立法、立法權進行監督似乎是難以想象的，這也許可以解釋為什么全國人大至今還沒有撤銷過一部違反憲法和基本法律的其他法律的原因。由于兩個立法機關之間的同源性，如果其他法律與基本法律“不一致”，在全國人大看來，它絕不是“違反”基本法律，而將其解釋為“修改”基本法律更為妥當。

此外，由于《立法法》第八條模糊了“基本法律”和“其他法律”之間的效力，我們設想的讓全國人大對其常委會的立法進行監督的可能性幾乎不存在。而一旦“基本法律”與“其他法律”之間的效力等級差別被淡化，全國人大常委會至少從理論上可以制定“基本法律”。既然能制定“基本法律”，那么對“基本法律”進行修改就更不“應該”被約束了，而事實上到目前為止也從未受過約束。上述推論不管合理與否都讓筆者出乎意料，這也是行文至此的無奈之處。

四、對策設想及結語

行文至此，我們已經非常明顯地感覺到，基本法律修改權的失范不僅僅是立法制度層面的問題，而是關系到國家權力結構調整的憲政問題，并多少帶有路徑依賴的痕跡。而解決這一問題的較為徹底的方案無疑也要從憲政的角度予以考量。筆者無力提出一攬子的解決方案，也不敢以制度設計者自居。在此僅提出一些粗淺的建議，筆者認為，要解決這一問題，對全國人大與常委會之間組織結構以及權力結構的調整必不可少。通過縮小全國人大的代表數使代表走向精英化和獨立化，使其能真正行使立法職能。同時，將法律解釋權賦予一個獨立的機構，使其能夠有效監督常委會的基本法律修改權。當然，這僅僅是一些淺見，望能拋磚引玉。轉貼于中國論

注釋：

1、全國人大常委會依照憲法規定有權對基本法律進行“部分補充和修改”。為論述方便，本文將此種權力簡稱為“基本法律修改權”，除有特別說明之外。

2、憲法第六十七條規定的全國人大常委會的立法權有：（一）解釋憲法、監督憲法的實施；（二）制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；（三）在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸；（四）解釋法律；（五）撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令；（六）撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。

3、《立法法》第七條規定，“全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。”此外，該法第四十二條、第八十八條第（二）項、第八十九條第（一）、（二）、（三）項以及第九十條、第九十一條還規定了全國人大常委會的其他立法權。

4、《立法法》第一條規定，“為了規范立法活動，健全國家立法制度，建立和完善有中國特色社會主義法律體系，保障和發展社會主義民主，推進依法治國，建設社會主義法治國家，根據憲法，制定本法。”

5、見表一。

6、見表二。

7、見表二。

8、《中外合資經營企業法》原有15個條文，本次修改5個條文，占原條文數的33.33%；增加1個條文，占原條文數的6.67%；刪除1個條文，占原條文數的6.67%；共計修改7個條文，占原條文數的46.67%.修改的重點在于確立與世界貿易組織規則相一致的外企管理模式。

9、憲法第六十二條第（三）項。

10、張春生主編：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2000年版，第24頁。

11、張春生主編：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2000年版，第24頁。

12、徐向華、林彥：《我國<立法法>的成功和不足》，《法學》2000年第6期。

13、本屆全國人大共有代表2979名，與13億人口的平均比例約為1：43萬，全國人大常委會委員與13億人口的比例近1：1000萬。兩者代表性的懸殊顯而易見。參見徐向華、林彥：《我國<立法法>的成功和不足》，《法學》2000年第6期。

14、雖然《婚姻法》修改過程中曾“廣泛”地征求意見，但是，這種征求意見的方式與人大代表審議的方式相比，乃是一種非正式的表達方式（政治學意義上的，非法律意義上的），因此，其意見是否被采納、為何不被采納的決策主要取決于人為的、偶然的因素。然而，人大代表在審議程序中發言是一種正式的表達方式，對其意見的采納與否也是制度化的，這種制度保障使得法律修改中的“代表性”能夠得到凸現。

15、《婚姻法》第十條規定，“有下列情形之一的，婚姻無效：（一）重婚的；（二）有禁止結婚的親屬關系的；（三）婚前患有醫學上認為不應當結婚的疾病，婚后尚未治愈的；（四）未到法定婚齡的。”

16、《婚姻法》第十一條規定，“因脅迫結婚的，受脅迫的一方可以向婚姻登記機關或人民法院請求撤銷該婚姻。”

17、《婚姻法》第十二條規定，“無效或被撤銷的婚姻，自始無效。當事人不具有夫妻的權利和義務。同居期間所得的財產，由當事人協議處理；協議不成時，由人民法院根據照顧無過錯方的原則判決。對重婚導致的婚姻無效的財產處理，不得侵害合法婚姻當事人的財產權益。當事人所生的子女，適用本法有關父母子女的規定。”

18、國務院于2000年9月向全國人大常委會提出了對這三部法律進行修改的議案。第九屆全國人大常委會第十八次會議對國務院提出的議案進行了審議，常委會經過審議，通過了關于修改《中華人民共和國中外合作經營企業法》的決定和關于修改《中華人民共和國外資企業法》的決定，第九屆全國人民代表大會第四次會議上通過了關于修改《中華人民共和國中外合資經營企業法》的決定。參見《全國人民代表大會常委會公報》2001年第三號。

19、顧昂然：《關于〈中華人民共和國合資經營企業法修正案（草案）〉的說明》，參見《全國人民代表大會常委會公報》2001年第三號。

20、“人們認為，既然法律解釋要探尋和依照立法原意或立法意圖，全國人大常委會作為全國人大的常設機關和本身擁有立法權的機關，比其他機關更有發言權。”參見張志銘：《關于中國法律解釋體制的思考》，《中國社會科學》1997年第2期。

21、事實上，以“制衡理論”為基礎的美國式的三權分立下的司法權（其核心是法律解釋權，即“tosaywhatthelawis”）更多的是承擔制約立法權的職能，而不僅僅是解決糾紛。

22、《立法法》第四十二條第二款規定，“法律有以下情況之一的，由全國人民代表大會常務委員會解釋：（一）法律的規定需要進一步明確具體含義的；……。”

23、全國人大常委會辦公廳研究室政治組在對憲法第六十七條第（三）項進行非正式解釋后提出，“今后全國人大常委會應通過憲法解釋明確此項權限。”參見全國人大常委會辦公廳研究室政治組編：《中國憲法釋義》，中國民主法制出版社1996年版，第211頁。

24、全國人大常委會法制工作委員會是這樣解釋的：“全國人大常委會對全國人大制定法律的補充和修改受到一定的限制：第一，只能在全國人大閉會期間進行補充和修改。第二，這種補充和修改必須限于‘部分’的范圍內，即在原有法律的基礎上增加部分內容，或者對原有法律的內容進行部分改變。……第三，這種補充和修改不得同該法律的基本原則相抵觸。”（參見張春生主編：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2000年版，第27頁。）而全國人大常委會辦公廳研究室政治組則認為，“實踐中部分補充修改中的‘部分’是比較難以把握的界限。有學者提出，判斷是否是‘部分’補充和修改，應該有個質的標準和量的標準。質的標準就是不得修改原法律最核心、最主要的條款。量的標準可規定所補充修改的法律條文總數不得超過原有條文的三分之一。但這不是憲法的原意。”（參見全國人大常委會辦公廳研究室政治組編：《中國憲法釋義》，中國民主法制出版社1996年版，第211頁。）

25、憲法第六十二條。

26、憲法第六十一條。

27、憲法第六十一條規定，“如果全國人民代表大會常務委員會認為必要，或者有五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，可以臨時召集會議”，但是，從1954年一屆全國人大一次會議至今從未召集過臨時會議。

28、此數據是根據《中外代議制度比較》提供的資料計算的。參見田穗生、高秉雄、吳衛生、蘇祖勤著：《中外代議制度比較》，商務印書館2000年版，第201頁。

29、“山東代表姜健一人提交了58件議案和建議，等她在大會工作人員處全部登記完畢，她才長舒了一口氣說：‘這幾天，光征集代表簽名就有600多人次，快累壞了。’‘為了這600多個簽名，這些日子，我這張嘴就沒停過。’”摘自《浩大的“簽名”工程》，《中國人大》2002年第5、6期，第47頁。

30、詳見許崇德：《修改憲法十議》，《民主與法制》1981年第3期。

31、詳見潘念之：《有關修改憲法的幾點意見》，《民主與法制》1981年第4期。

32、詳見曹思源：《關于修改憲法的十點建議》，《民主與法制》1981年第2期。

33、詳見董成美：《試論現行憲法如何修改的幾個問題》，《民主與法制》1982年第3期。

34、彭真：《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》。事實上，這種困境在我國公司制度中也存在，作為公司人格基礎的股東大會無法有效行使權利，只能依靠董事會和經理層進行日常運作，而這無法避免董事會和經理層的行為超越股東大會監督的情況，最終導致“母子倒錯”的權力行使結構，即母體被子體控制和指揮。

35、事實上，全國人大代表對于全國人大常委會的認同感一直很強，通過比較近幾年常委會工作報告與“兩高”工作報告的通過率就可以一目了然。

36、這一點從現行憲法規定賦予全國人大常委會解釋憲法和法律的職能也能得到驗證。

37、“假設全國人大常委會、各專門委員會及委員長會議能有效運作，那么，全國人大全體會議一年一次也就夠了。開會太多，實在勞民傷財。”（鄭宇碩：《全國人民代表大會之加強》，載翁松燃編：《中華人民共和國憲法論文集》，中文大學（香港）出版社1985年版，第163-164頁。）但實際上，這樣運作的直接結果，是代表的獨立性被削弱，代表最終成為被組織者、被領導者，進一步“母子倒錯”。“為廣泛聽取人民群眾對有關議案的意見，擴大了全國人大代表列席常委會會議的范圍，……對代表視察辦法也做了改進，本次大會前，安排在京全國人大代表回原選舉單位參加視察。為了更好地發揮香港、澳門全國人大代表的作用，常委會組織港澳代表分別到貴州、甘肅、湖北、安徽進行視察，……對（代表提出的，作者注）議案中提出的制定、修改有關法律的建議有不少已被常委會采納。”“常委會將和地方人大一起，進一步探索、總結新形勢下做好代表工作的辦法和措施，使這項工作逐步規范化、制度化。”（摘自2002年《全國人民代表大會常務委員會工作報告》）在“母子倒錯”的結構下，要想發揮代表大會對常委會的監督作用幾乎很難。

38、徐向華、林彥：《我國<立法法>的成功和不足》，《法學》2000年第6期。此外，該法第七十九條也沒有將“基本法律”和“其他法律”的效力予以區分，而將二者籠統地稱為“法律”。