全國人大和全國人大常委會制定法沖突研討論文

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【摘要】全國人大和全國人大常委會行使國家立法權，從現行法律和立法體制歷史沿革分析，全國人大和全國人大常委會不是同一機關。基本法律與基本法律之外其他法律劃分、法律適用規則、全國人大常委會裁決和行使解釋權等法律規定不能解決全國人大和全國人大常務會制定法律之間的沖突，兩者制定法律沖突缺乏相應法律適用規則。通過個案解決和規則解決方法決定法律適用有利于法律統一，有利于維護法律權威。

【關鍵詞】全國人大；全國人大常委會；法律沖突；法律適用

【正文】

一、問題緣起：劉家海訴交警部門行政處罰案

全國人大和全國人大常委會行使國家立法權，兩者制定的法律沖突時能否適用《立法法》確立的“法的效力等級規定”或法律適用規則？《立法法》未明確規定，法學界和實務部門也見解不一。劉家海訴交警部門行政處罰案件中提出的全國人大和全國人大常委會制定的法律沖突時法律適用問題爭議值得我們關注和思考。

（一）案件事實及爭議

劉家海2005年1月27日駕駛摩托車被值勤交通民警以不按規定車道行駛為由以簡易程序處以100元罰款。劉家海不服，于2005年3月18日將交警部門訴至廣西南寧市青秀區人民法院。

原告認為，根據《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《處罰法》）第33條規定，對公民處以警告或50元以下罰款的處罰才能適用簡易程序當場處罰；而且《處罰法》第3條還特別規定，法律、法規、規章對行政處罰的規定和行政機關實施行政處罰的程序，都必須“依照本法”，這是明確排除其他法律、法規、規章作出除外規定的效力的。所以，被告對原告的處罰違反了《處罰法》規定的法定程序，應屬違法。

被告認為，根據《中華人民共和國交通安全法》（以下簡稱《交安法》）第107條第1款和公安部《道路交通安全違法行為處理程序規定》第7條第2款的規定，對原告作出的處罰是符合法律規定的。此案適用的是《交安法》而非《處罰法》，是符合新法優于舊法、特別法優于普通法的行政執法依據的適用規則的。所以，原告所訴理由不成立。

（二）一、二審判決要旨

一審法院審理認為，被告對原告作出處罰依據的是《交安法》，該法是規范道路交通秩序的特別法，按照特別規定優于一般規定的法律適用規則，被告適用上述法律規定對原告作出當場處罰100元，適用法律、法規正確，程序合法。據此，原告主張被告適用簡易程序作出處罰決定，處罰程序不合法的理由不成立，判決駁回原告訴訟請求。

二審法院審理認為，本案出現了法律規定的選擇適用問題。全國人大常委會作為全國人大的常設機關，沒有上下級的區分，應視為同一機關；全國人大和全國人大常委會制定的法律也不存在上位法和下位法的區分，只存在“基本法律”和“基本法律以外的法律”的區別。《處罰法》是全國人大制定的關于行政處罰的基本法律，《交安法》是全國人大常委會制定的關于道路交通安全管理的法律，屬于基本法律以外的法律。由于兩法不存在上位法和下位法的區分，故不存在下位法的規定與上位法的規定相抵的情形，只是出現了同一機關制定的法律一般規定與特別規定不一致的情形，即《處罰法》的上述規定屬于行政處罰適用簡易程序的一般規定，《交安法》的上述規定屬于對道路交通違法行為實施行政處罰適用簡易程序的特別規定。根據《立法法》第83條關于特別規定優于一般規定的規定，交管部門實施行政處罰沒有違反法定程序。判決駁回上訴，維持原判。劉家海不服二審判決，提出申訴。

（三）案件的法律意義

本案核心問題是關于《處罰法》和《交安法》的法律沖突如何適用。《處罰法》是1996年3月17日全國人大通過的，《交安法》是2003年10月28全國人大常委會通過的，《立法法》確定的后規定優于新規定、特別規定優于一般規定的法律適用規則之前提是“同一機關”，所以，《交安法》和《處罰法》的沖突能否適用該規則依賴對全國人大和全國人大常委會是否為“同一機關”的理解和認識。此類問題在現實中絕非個案，2008年6月1日的全國人大常委會修訂《律師法》規定律師閱卷權、會見權、調查取證權等與1996年3月17日全國人大修改通過的《刑事訴訟法》規定明顯不一致，對兩者效力學術界理解不一，[①]《律師法》實施中遭遇尷尬。[②]可見對全國人大和全國人大常委會是否為“同一機關”的分析是必要的，具有現實意義。

二、全國人大和全國人大常委會是否為同一機關

（一）從現行法律分析

1.《憲法》文本的分析

《憲法》規定全國人大常委會是全國人大的常設機關，是最高國家權力機關的組成部分，在全國人大閉會期間行使《憲法》賦予的職權。全國人大常委會由全國人大選舉產生，向全國人大負責和報告工作，接受全國人大的監督。全國人大有權罷免全國人大常委會組成人員，有權改變或者撤銷全國人大常委會作出的不適當的決定。1982年五屆全國人大第五次會議通過的全國人大組織法專門設立“全國人大常委會”一章，對全國人大常委會的組織、活動原則和工作，作了全面規定。

《憲法》對全國人大和全國人大常委會在立法語言上都使用了“機關”的法律術語，表明憲法對兩者的組織定位，明確了全國人大常委會不是全國人大的內部機構。從全國人大會常委會可以對全國人民代表大會制定的法律進行部分修改以及全國人大可以改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定等規定來看，在《憲法》規范上，全國人大和全國人大常委會存在法律地位、人員組成、職權劃分、立法權限、立法程序等方面的區別，兩者同行使國家立法權，故不是“同一機關”。

2.《立法法》文本的分析

《立法法》中“機關”與“機構”的法律術語具有明確區別。“機構”一詞在《立法法》中出現13次，其是指機關內設的具體工作部門，如人大常委會的工作機構、國務院法制機構和直屬機構。而且《立法法》在重申《憲法》全國人大及其常委會行使國家立法權及其相關規定基礎上，分別用兩節對全國人大和全國人大常委會的立法權限和程序做了規定，明確規定全國人大常委會的法律解釋權及其法律解釋的效力等同于法律，從《立法法》法律術語也可看出，全國人大常委會是常設機關并非全國人大常設（內設）機構，兩者同為國家立法權主體，雖聯系密切但區分明顯。所以，兩者不是“同一機關”。

（二）從立法體制歷史沿革分析

我國立法體制盡管歷經變動和調整。1954《憲法》規定：“中華人民共和國全國人大是最高國家權力機關。”“全國人大是行使國家立法權的唯一機關。”“全國人大修改《憲法》、制定法律，全國人大常委會解釋法律、制定法令”。可見，當時國家立法權主體僅為全國人大。1955年第一屆全國人大第二次會議通過“授權常務委員會依照《憲法》的精神、根據實際的需要，適時地制定部分性質的法律，即單行法規”的決議。1959年第二屆全國人大第一次會議又進一步確定：“為了適應社會主義改造和社會主義建設事業發展的需要，大會授權常務委員會，在全國人大閉會期間，根據情況的發展和工作需要，對現行法律中一些已經不適用的條文，適時地加以修改，作出新的規定。”兩次授權賦予全國人大常委會行使部分國家立法權，實質上改變了全國人大是行使國家立法權唯一機關的規定。1982年《憲法》擴大全國人大常委會的職權和加強它的組織，明確規定全國人大和常委會共同行使國家立法權。[③]從立法體制沿革來看，國家立法權并非是唯一而是具有基本法律和其他法律相區分的二元立法主體。

綜上所述，全國人大和全國人大常委會的法律地位并不平等，立法權限、立法程序不同，應屬不同的國家立法主體，兩者非“同一機關”，將兩者視為“同一機關”也是不符合法律規定和理論邏輯的。

立法實踐表明，最高國家權力機關大量的、經常性的立法工作是由全國人大常委會承擔的，全國人大常委會是最活躍的國家立法權主體。[④]兩者制定法之間的沖突是難免也是現實存在的，如《交安法》和《處罰法》之間、《律師法》與《刑事訴訟法》之間的法律規定的不一致，這就必須有相應的法律適用規則來解決此類問題。《立法法》是否規定了相應的法律適用規則？

三、全國人大和全國人大常委會制定法沖突法律適用規則之立法漏洞

1.《憲法》確定的全國人大和全國人大常委會立法權限劃分不能解決《交安法》和《處罰法》之間的法律沖突

《憲法》規定全國人大和全國人大常委會行使國家立法權，全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律；全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵。也就是說，全國人大和全國人大常委會在立法上依據法律規范有基本法律和非基本法律的區分，但基本法律和其他法律的內涵和外延是不明確的。“盡管在《立法法》的制定過程中，有的同志提出，應當對‘基本法律’的范圍作出具體的列舉，以便于各方面更好地理解和執行。立法機關經過反復研究，多數意見認為，現在正處于改革開放的關鍵時期，許多社會關系還沒有完全定型，將‘基本法律’的事項進行一一列舉存在許多實際困難。因此，本法仍然沿用《憲法》的有關規定，對‘基本法律’的事項不作一一列舉。”[⑤]立法實踐中全國人大常委會承擔經常性立法工作，《憲法》對基本法律界定不清，使得全國人大常委會制定的法律與全國人大制定基本法律之間的沖突成為可能。可見《憲法》對全國人大及其常委會立法權限規定的模糊性不僅不能為兩者界定明確立法權限，相反還是造成法律適用規則選擇混亂的原因，法律之間的沖突而又缺乏相應適用規則，必然影響立法和執法實踐。

2.《立法法》確定的法律適用規則不能解決《交安法》和《處罰法》之間的法律沖突

《立法法》確定“上位法高于下位法”的法律適用規則不能解決全國人大和全國人大常委會制定法沖突。《立法法》規定的的上位法和下位法是指憲法、法律、行政法規等之間層次效力，《憲法》、《立法法》對法律只有“基本法律”與“基本法律”之外其他法律之分，現行法缺乏明確規定的情況下，不能說基本法律與一般法律是兩個位階，兩者沒有同位法和上下位法之別。而且兩者統稱為法律，所以全國人大和全國人大常委會制定法沖突是不能適用“上位法高于下位法”的法律適用規則的。二審法院判決對此問題的法律理解無疑是正確的。《立法法》確定“新的規定優于舊的規定”與“特別規定優于一般規定”的法律適用規則同樣不能解決全國人大和全國人大常委會制定法沖突。《立法法》第83條規定“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”可見本法律適用規則的前提是指“同一機關”之規定，《處罰法》和《交安法》分別是全國人大和全國人大常委會通過的，如上所述，全國人大和全國人大常委會不是同一機關，所以缺乏適用本法律適用規制之前提條件。可見，一審判決適用“特別規定優于一般規定”解決《交安法》與《處罰法》之間的法律沖突值得商榷。二審判決認為“全國人大常委會作為全國人大的常設機關，沒有上下級的區分，”所以“應視為同一機關”的結論同樣也應受到質疑的。二審判決“視為同一機關”的邏輯前提就是承認他們不是同一機關，既然不是同一機關，就不符合適用《立法法》第83條法律適用規則的條件。“視為同一機關”的命題不僅難以服眾，也有超越現行法律賦予法院職權之嫌，存在一定的政治風險。

3.《立法法》確定的法律沖突全國人大常委會裁決制度不能適用《處罰法》與《交安法》之間法律沖突

有學者建議，《處罰法》與《交安法》之間法律沖突可以由全國人大常委會裁決，決定具體法律適用。《立法法》第85條規定“新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決”，這是解決法律之間新的一般規定與舊的特別規定的沖突的規定。就本案而言，《處罰法》是舊的一般規定，《交安法》是新的特別規定，兩部法律在罰款程序上沖突屬于是“新的特別規定與舊的一般規定”之情形，顯然無《立法法》適用之可能。

4.《立法法》規定的全國人大常委會行使解釋權的制度不能解決《處罰法》與《交安法》之間法律沖突

有學者建議，《立法法》規定全國人大常委會具有法律解釋權，其對法律的解釋和法律具有同等效力。所以，針對全國人大和全國人大常委會制定法沖突時可以通過《立法法》確定的全國人大常委會行使法律解釋權的方法加以解決。但《立法法》規定全國人大常委會解釋限于“法律的規定需要進一步明確具體含義的與法律制定后出現新的情況，需要明確適用法律依據”的兩種情形，《處罰法》與《交安法》之間法律沖突顯然不屬于上述情形，依法不具有適用此制度之條件。

5.《憲法》和《立法法》有關“全國人大有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當的法律”的規定也不能解決《處罰法》與《交安法》之間法律沖突

《處罰法》是1996年制定的，《交安法》是2003年通過的，其間我國社會經濟生活的變化是巨大的，全國人大常委會通過法律或修訂法律必須考量我國社會經濟生活變化，根據道路交通管理工作面臨車流量大、行人流動性強、道路交通違法行為又比較多等特點，《交安法》作出“交通警察可以當場作出200元以下罰款”的規定是符合交通警察在糾正道路交通違章過程中的特殊情況的執法實踐的，具有執法中的合理性，難謂“不適當”。又如針對律師在實踐中會見難、調查難等現實而修訂《律師法》有關內容體現國家對人權的尊重和保護，符合依法執政、依法治國的精神要求的，具有政治上的合法性，難謂“不適當”。全國人大有權改變或者撤銷全國人大常委會制定法律是具有“不適當”之情形，所以，此制度對《交安法》與《處罰法》之間、《律師法》與《刑事訴訟法》之間的法律沖突缺乏適用余地。

全國人大和全國人大常委會制定法律的沖突是現實存在，現行法律對全國人大和全國人大常委會制定法律沖突相應規則的缺失，不同機關出于諸多考量對沖突法律的不同理解和選擇性適用必然帶來司法和執法的混亂，最終受到沖擊是整個國家法治秩序。所以，尋求適當解決思路就成為論文最后要解決的問題。

四、全國人大和全國人大常委會制定法沖突之解決思路

全國人大和全國人大常委會制定法沖突或不一致，我們可通過個案解決方法和規則解決方法妥善解決法律理解和適用混亂的問題。

個案解決方法。個案解決方法就是全國人大或者全國人大常委會在制定法律時，應當盡可能將新的法律規定和舊的法律規定一并考慮作出同步修改。全國人大閉會期間，在不同該法的基本原則相抵的情況下，全國人大常委會對全國人大制定的法律進行部分修改是有法律依據的。問題是，僅僅依靠全國人大常委會對相關法律作出一攬子統籌考量缺乏現實性也難以周全，對此，立法者可以充分發揮民間法律力量，可以將法律草案公布并鼓勵相關公民、法人或者其他組織積極參與，甚至在條件允許的情況下，有關立法機關可以委托有關法律團體進行立法沖突評估，盡可能考慮周延，最大限度減少法律沖突。當然，個案解決方法最好是在新的規定尚未實施前，避免法律實施后再進行解釋猶如亡羊補牢，雖未完全不可，但畢竟造成適法中的混亂，難為上策。

規則解決方法。規則的解決方法就是通過確定全國人大和全國人大常委會制定法律不一致時法律適用規則來解決此類問題。我們在不改變現行法律適用規則的情況下，在《立法法》第83條增加一款，明確規定“全國人大和全國人大常委會制定的法律不一致時候準用第一款之規定。”如此，劉家海訴交警部門違法處罰案法律適用的爭議就有法律依據，更不會有司法終審判決后當事人和民眾的“合法性”質疑。如此，《律師法》也不會出現專家學者各說各話，實施過程中的尷尬就不會出現，這有利于樹立法律權威，有利于建設社會主義法治國家。

【注釋】

[①]修訂后的《律師法》關于律師閱卷權、會見權、調查取證權等問題的規定和《刑事訴訟法》不一致。中國政法大學陳光中教授認為，關于兩個法律之間的關系，《立法法》中只有憲法、法律、行政法規等層次的區別，沒有基本法律與一般法律之分，因此，不能說基本法律與一般法律是兩個位階。關于新法與舊法，兩者都是法律，只不過刑事訴訟法是由全國人民代表大會通過的，律師法是由全國人大常委會通過的。根據立法法中的規定，同一機關制定的法律，新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。那么，全國人民代表大會與全國人大常委會是否屬于“同一機關”？對于這個問題，筆者認為不能隨便作出解釋，需由有關機關作出立法解釋。中國政法大學樊崇義教授認為，憲法是最高法律，其他法律是否有效，只要看其是不是違憲即可。憲法規定被告人有權獲得辯護，那么新《律師法》關于律師權利的規定并不違憲，應當是有效的。在全國人民代表大會閉會期間，全國人大常委會行使最高權力機關的職權，兩者應視為同一個機關，其通過的法律應具有同樣的效力。因此，新《律師法》的規定優于《刑事訴訟法》。如果實在解釋不清楚，應當由人大常委會就二者的適用問題作出一個裁決。也有學者持不同意見，認為《刑事訴訟法》與《律師法》不是同一位階的法律，《刑事訴訟法》是上位法，《律師法》是下位法。另外，兩個法律的憲政基礎也不一樣，《刑事訴訟法》是由近3000名左右的人大代表表決產生的，而《律師法》只是由100多名常委會委員表決產生的。因此《刑事訴訟法》的效力要高于《律師法》。具體內容參見2008年2月25日的《法制日報》。

[②]《律師法》的規定在現實中難以落實，如據重慶市律協秘書長陳翔介紹，自6月1日新《律師法》實施以來，市律協已陸續接到10余起關于律師會見嫌疑人受阻的反映。有關部門認為《刑事訴訟法》高于《律師法》，所以要執行《刑事訴訟法》。具體內容可見2008年6月11日的《時代信報》。

[③]這樣規定的理由是，“我國國大人多，全國人大代表的人數不宜太少；但是人數多了，又不便于進行經常的工作。全國人大常委會是人大的常設機關，它的組成人員也可以說是人大的常務代表，人數少，可以經常開會，進行繁重的立法工作和其他經常工作。所以適當擴大全國人大常委會的職權是加強人民代表大會制度的有效辦法。”參見彭真：《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》

[④]以十屆全國人大為例，全國人大制定4件法律，全國人大常委會通過69件法律。江輝：《十屆全國人大及其常委會立法活動統計分析》，《人大研究》2008年第7期，第36-37頁。

[⑤]喬曉陽：《中華人民共和國立法法講話》，中國民主法制出版社2008年版，第88頁。