淺析現代社會大調解體制構建的必要性

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【提要】當前，我國經濟社會發展正處于黃金機遇期與矛盾凸顯期交匯的關鍵時期，為減少人民內部矛盾糾紛，全國各地都對大調解機制進行了有益探索。但由于沒有前車可鑒，大調解機制的某些概念和相關理論一直處于探討和爭論之中，而各地實踐也是五花八門，各行其是，仍存在不少問題。因此，如何進一步深化大調解機制建設，更好地發揮大調解的社會綜合治理功能以及維護社會穩定作用，是亟需我們深入探討的一個重大課題。

【關鍵詞】矛盾糾紛大調解機制

黨的十七大報告中指出，“最大限度激發社會活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素。妥善處理人民內部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導的維護群眾權益機制”。2006年11月，中共中央政治局常委羅干同志在全國政法工作會議上講話強調，“要建立和完善多方面、多層次的矛盾糾紛解決機制”，“不能把依靠政治優勢可以解決的矛盾都引向司法渠道”；發揮政治優勢，要求各級黨委、政府搞好矛盾糾紛排查調處，“注重發揮調解手段化解社會矛盾糾紛的作用，著力構建在黨委領導下，以人民調解為基礎，加強行政調解和司法調解，三種調解手段相互銜接配合的大調解工作體系”。這一重要指示立足和諧建設，以人為本，順應了當今多元化、多途徑解決民事糾紛的世界潮流。同時承繼了中華民族“和為貴”的傳統觀念，發揚我國民間調解歷史傳統，符合先進的訴訟理念和先進文化的前進方向。當前，積極構建以人民調解為基礎，行政調解為主導，司法調解為保證“三位一體”的大調解機制，實現三種調解手段的有效銜接，使其聯通互動、優勢互補、協調一致，形成規范、長效的工作機制，是擺在政法工作部門面前的一項重要而緊迫的任務。

一、現代社會構建大調解機制的必要性

大調解機制的本質在于調解。在我國，調解具有悠久的歷史傳統，無論是在幾千年的歷史文明長河，還是近現代社會主義革命和建設以及改革開放的各個階段，調解作為一項法律制度，為維護社會穩定、實現群眾自治、保障人民權益方面作出了突出貢獻，在國際上享有“東方經驗”、“東方一支花”的美譽。

（一）大調解賦予了傳統調解新的價值與使命

我國傳統的訴訟文化價值取向以“無訟”、“和為貴”為指導思想，并追求社會秩序的穩定和人際關系的和諧。調解，作為這一傳統觀念的重要載體，在中華大地上實踐和延續了數千年，對解決民間糾紛發揮了無可替代的作用，并由此形成了世界罕見的一整套的制度規范，積累了豐富的經驗。直至現代，主張法院調解的“馬錫伍審判方式”仍備受推崇，一度取得巨大成績。但隨著上世紀90年代改革開放以來，加之全球化趨勢的急劇擴張，傳統的以調解為主的審判方式受到了西方司法理念的強烈沖擊。全國法院民事調解率從上世紀80年代的80％一度下降到90年代初的60％、直至2003年的30％，來自各方的壓力使我們不得不對我國的調解工作進行重新定位。大調解的產生實質上是一次調解理念的升華和革命，其擯棄了傳統調解的非理性手段，與現代司法形式主義有機結合，實現了人民法院、公安機關、司法行政機關等多部門的聯動，為傳統調解注入了新的生機與活力。

（二）大調解體現了構建和諧社會的時代精神和要求

我國正處于矛盾的多發期，改革改制、征地拆遷、環境污染、勞資糾紛、貧富懸殊等帶來了新的不穩定因素，與此同時，我們的社會體制難以在社會分化的過程中迅速健全，不足以切實保護好弱勢群體的利益，從而導致當前社會矛盾糾紛的數量急劇上升，大量的上訪、群訪事件層出不窮。據《?t望東方》報道，僅從2003年7月1日到8月20日短短不到兩個月的時間里，到北京市委門前上訪的就達1.9萬人次，群體上訪達347批，到中紀委門前上訪的人員達1萬多人次，群體上訪453批，平均每天達100多人，創改革開放以來的歷史新高。群眾上訪和信訪的問題絕大部分是民間糾紛，是可以通過調解加以解決的。此外，從成本和效益的原則上看，調解通過簡便、快捷的方式解決糾紛，可以節約訴訟成本，避免造成司法資源的浪費。

（三）大調解順應了替代性糾紛解決機制的世界潮流

目前，世界各地普遍利用替代性糾紛解決機制解決矛盾糾紛。替代性糾紛解決機制源于英文AlternativeDisputeResolution，簡稱ADR.ADR概念源于美國，原指上世紀逐步發展起來的各種訴訟外糾紛解決方式，現已引申為對世界各國普遍存在著的、民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機制的總稱。西方發達國家在經歷了數百年的法治發展歷程后，相繼興起ADR訴訟外糾紛解決方式，并逐步被納入法制軌道，已經或日益成為當代社會中與民事訴訟制度并行不悖、相互補充的重要糾紛解決機制。有數據表明，現在美國95%的民事案件經過和解和在法院內附設的強制仲裁或調解等代替訴訟解決糾紛程序中得到解決，只有不到5%的案件進入法庭審理階段。由此可見，用調解的方式解決社會矛盾糾紛，已成為許多國家認同的較好方法之一，成為當今世界各國司法改革方興未艾的趨勢和潮流。

二、大調解機制的設置價值

盡管我國各個地方都為構建大調解機制進行了積極探索，但各地對“大調解”一詞的理解和使用仍極不規范。一般認為，大調解是指在黨委、政府的統一領導下，由政法綜合治理部門牽頭協調、司法行政部門業務指導、中心具體運作、職能部門共同參與，整合各種調解資源，對社會矛盾進行協調處理。其目的是將民間調解、行政調解、司法調解等其他各種調解資源整合在一起，把矛盾糾紛化解在基層。

人民調解、行政調解、司法調解在制度設置上是相互聯系、互為補充、協調一致的關系。人民調解被譽為政法工作的第一道防線，其特點在于“民間性、自治性”，此為人民調解區分其他調解的根本特征，也是其生命力所在。人民調解的權威來自于群眾對法律和道德的尊重，來自于公平、公正的公信，而不是國家的強制力。開展人民調解工作必須遵循依法調解、平等自愿、不妨礙當事人訴訟權利的三條原則，人民調解委員會這種非公權力的居間調解，雙方當事人達成的調解協議，具有合同性質的法律效力。行政調解體現的是“權威性、公信力”的特點，由于其以政府部門為依托，較易為糾紛當事人信服。因此，由政府出面調解的糾紛大都能順利解決。但是，行政調解屬于行政行為，其達成的調解協議、作出的處理決定并不具有法律強制效力，行政調解、處理權的實現最終要依靠人民法院的認定、執行。并且，由于一些行政調解的性質、地位、職責、權限尚無法律界定，行政調解的作用一直沒有得到長足發揮，其工作基礎與實踐經驗相對薄弱。司法調解體現的是“國家強力保障、不告不理”的特征，分為庭前調解與訴訟調解。庭前調解的性質與行政調解一樣，訴訟調解因司法權的參與，其形成的調解協議作為法院結案的一種方式，具有法定效力。司法調解制度的設置，是國家強力保障公民私法自治權利的體現，對節約司法資源、構建和諧社會具有重要意義。

三、大調解機制的運行缺陷

近年來，大調解機制在全國各地得到普遍推廣并取得明顯成效，但在認識和實踐中，仍存在一些不容忽視的問題。

（一）機構名稱不統一

一是機構設置紊亂。全國冠以大調解名義的機構名稱各異，如司法調解中心、調處中心、調訪辦、“三位一體”大調解、“四位一體”大調解、“三所一庭”聯動調解等，五花八門，各不相同。二是組成單位混亂。有綜治、司法、公安、法院、信訪、民政、農業、房管、稅務、勞動、監察等，少則兩三家，多則十幾家，而調解機構有設在鄉鎮（街道）政府，有設在司法所，也有的設在派出所，林林種種，不一而足。三是隸屬關系錯亂。有隸屬于黨委、政府領導的，有隸屬政法部門領導的，還有的隸屬綜合治理部門領導，各顯其能，各行其道。

（二）職能權限不一致

一是人民調解與行政調解混為一談。司法所是街鎮一級的人民調解委員會，從調解人員的組成來看，這種調解具有濃厚的行政性質，與人民調解委員會群體自治性組織的性質相差甚遠；從調解協議的效力來看，又具有人民調解的性質。對于這類調解組織的定性，理論界爭議很大。二是人民調解與行政調解的銜接不甚規范。如在醫患糾紛、勞動爭議、社會治安等糾紛的行政調處中，人民調解介入的工作理念、體制機制、機構建設、功能定位等方面都具有較大差異。三是越位或違規調解行為時有發生。如對個別專屬行政機關的確權、資格認定、行政許可與處罰、黨紀政紀處分等糾紛進行人民調解，有礙法律適用和程序上的公正；少數調解員在涉及本單位、部門利益的調解中，為促成調解，對當事人進行誘導，或故意不告知糾紛當事人應享有的法律權利，侵犯了當事人的合法權益。

（三）制度保障不到位

大調解機制存在諸多問題，歸根結底在于該機制缺乏一種自上而下的系統規劃和整體設計，沒有形成一整套行之有效的制度。由于立法的缺失，大調解機制無法獲得機構、人員、經費等強有力保障，從而使各個部門難以達成一致共識。一是三大調解制度存在立法上的疏漏。人民調解的性質、范圍、地位、組織結構和調解協議的效力等沒有以法律形式明確規定；行政調解的調解范圍偏小，調解原則、程序和法律責任等不清晰；司法調解的程序啟動、方式、期限和次數等沒有明確，任意性較大，有失調解工作的權威性。二是沒有建立相應的激勵機制。各部門開展大調解工作往往只作一般性倡導，缺乏硬性要求和獎懲措施，致使部分部門責任意識不夠，參與意識不強。三是調解經費得不到保障。人民調解組織自身沒有“造血”機能，調解工作經費和調解員的報酬得不到很好的落實，影響了調解員隊伍整體素質的提高和戰斗力的增強。

四、完善大調解機制的幾點思考

當前，人民內部矛盾已成為影響社會穩定的突出問題，維護社會和諧穩定的難度正逐步加大，如何進一步深化大調解機制改革，是我們急需深入和積極實踐的一個重大課題。

（一）謀求立法突破困局

當前大調解面臨的問題，不僅是借助政府、發揚傳統、依托社會的問題，還有如何立法以順應時代潮流、適應社會演變、滿足人民需求的問題。一要明確職能定位。通過立法，對人民調解、行政調解、司法調解在大調解工作體系中的地位、職能和作用加以明確，以解決目前在實際運行中定性不足、職能交叉等困難和問題。同時，要統一規范大調解的機構名稱、組織部門、隸屬機構及工作權限等，使各地開展大調解工作有章可循。二要規范程序設置。出臺人民調解與行政調解、訴訟調解相銜接的司法解釋，積極探索適用于三大調解制度通用的調解程序，最終達到同一案件、同一程序、同一調解結果。三要建立獎懲制度。將“大調解”工作納入黨建經濟一體化目標，統一管理，統一考核，對調處化解矛盾糾紛成績突出的單位、部門和個人進行表彰獎勵，對調處工作不力致使社會矛盾糾紛高發的予以責任追究。四要促進人民調解、行政調解和司法調解的協調發展。人民調解組織要做到機構、隊伍、設施、經費和待遇“五落實”，消除調解員的后顧之憂；切實保證制度、檔案、文書和程序規范化，不斷提高人民調解工作水平和規范化建設。各級行政機關包括公安、交通、文化、工商、稅務、環保和城管等部門，在處理涉及自身職能范圍的矛盾糾紛時，應當倡導優先調解，建立調解與裁決分離制度。人民法院按照能調即調，當判則判，調判結合，案結事了的要求，擴大法官主導下的調解；探索法院委托調解和法院附設調解的做法，明確哪類糾紛、在什么情況下可以委托或訴前調解，鼓勵、倡導婚姻家庭糾紛、小額債權債務糾紛訴前調解。

（二）整合資源形成合力

一是整合各方資源，加強協調機制。將綜合治理部門、司法行政部門、維穩辦、信訪辦、紀檢監察部門以及大調解領導協調等機構及其功能進行整合，改變多頭管理的局面。建立區、縣（市）及街道兩級社會矛盾調處中心，由區司法局設駐人民調解委員會，區法院派駐調解速裁組，公安、綜治、信訪、城管部門等聯合接訪，分工合作，協同作戰，搭建便捷、高效的服務平臺。對涉及跨地區、跨部門、跨行業的矛盾或重大、疑難糾紛，在區、縣（市）中心統一組織下，由各單位共同參與、協同作戰、多管齊下、聯動調處，實現信息聯網、部門聯手、上下聯動、條塊聯合的工作格局⑤。二是強化隱患排查，完善預警機制。大力加強行業性、區域性調委會建設，借助社會組織和社會力量，主動介入社會難點、熱點糾紛排查，做到情況早預測、工作早介入、問題早處理、苗頭早控制。積極引導群眾樹立正確的權利意識，了解正確的維權渠道，防止矛盾糾紛激化，減少和預防群體性事件的發生。三是加強隊伍建設，健全育人機制。鼓勵優秀的法律人才加入到人民調解隊伍中去，積極培養“專家型”人民調解員；充分發揮律師在大調解工作中的作用，開展司法所與律師事務所“所所結隊”活動，組建律師信訪工作接待志愿團，積極參與市長、區長、局長大接訪；加強業務指導，司法行政部門與法院建立工作聯席制度，由人民調解員擔任人民陪審員，參與調解和審理非經本人調解過的民事案件，提高調解能力和藝術；大力表彰和宣傳人民調解員的先進事跡，要借鑒“十大優秀法官”、“十大優秀檢察官”等評選活動的做法，推行“十大優秀人民調解員”、“十大首席人民調解員”等評優活動的開展，并通過新聞媒體將他們的工作成績向社會廣泛宣傳。wWw.gWyoO.

（三）無縫銜接共創多贏

一是將人民調解與治安調解相結合。建立人民調解進駐公安機關調解制度和調查取證協作等制度，遇到重大、復雜、疑難并可能激化的矛盾糾紛或群體性事件，由司法所干部和派出所干警共同出面，進行疏導，穩定局勢。然后根據糾紛性質，由有關部門進行處理。二是將人民調解與司法調解相結合。完善訴前告知、訴中委托和信息反饋三項制度，將爭議不大、案情簡單和不符合起訴條件的案件，及時移交人民調解委員會解決，積極探索將輕微刑事案件和刑事自訴案件移交人民調解組織調解的工作模式。通過法院確認，賦予人民調解協議以強制執行力。三是將人民調解與行政調解相結合。注重發揮司法所依法代表基層人民政府居間主導行使行政調解的職能，積極引導當事人將行政單位受理的民事糾紛、經濟糾紛、合同糾紛及輕微刑事糾紛案件等選擇人民調解。四是將人民調解與信訪工作相結合。建立工作交流制度，信訪部門將人民調解組織能夠調解解決的糾紛，及時分流到人民調解組織進行調解，對信訪部門分流來的糾紛，不屬于人民調解組織受理范圍或調解不成的，人民調解組織及時移交有權管理的行政機關或人民法院處理。