農村房屋所有權分析論文

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一、二元經濟結構下的農村房屋所有權

衣食住行是人的最基本要求。在農村基本解決溫飽問題之后,農民住房這一基本權利就突出地擺在我們面前。但是,我國法律對農村房屋所有權的取得、行使和保護沒有明確的規定,只對農村村民宅基地的取得、行使相關權利有相應的限制性規定。例如,《土地管理法》第62條規定,農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅,應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃,并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地,經鄉(鎮)人民政府審核,由縣級人民政府批準;其中,涉及占用農用地的,依照本法第44條的規定辦理審批手續。農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準。《物權法》第152條規定,宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利,有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。該法第153條同時規定:宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家有關規定。法律的嚴重缺位造成八億農民住房這一基本權利得不到充分的保障,也更突出了我國長期以來存在的二元經濟,乃至二元社會的深層次問題。

在我國城市化進程中,長期靠過度剝奪農業和農民來發展工業和城市。城市和農村兩大經濟系統被人為地割裂開,這就是所謂的二元經濟結構,其發展的嚴重后果是導致我國的二元社會結構,即在一國之內人為地劃分為城市和農村、市民和農民兩個社會和階層。其主要表現為:

1.工、農業產品價格“剪刀差”。從統購統銷到實行合同訂購,國家通過“剪刀差”從農民那里拿走6000-8000億元。據專家測算,通過“剪刀差”、征地、農民工務工等方式,全國農民每年仍向城市做出大約2萬億元的貢獻。

2.城鄉收入差距。城鄉居民之間存在較大的收入差距,并且這種收入差距不斷加大,導致社會貧富分化加劇。1978年前我國城鄉收入比是2.6!1,而到2003年,收入比卻升至3.2：1。

3.1958年通過、至今仍有效的《戶口登記條例》確定了“一國兩策、城鄉分治”的戶籍管理制度,中國公民由此被分為“農業人口”和“非農業人口”,即從法律上將全國公民劃分為兩種身份和壁壘森嚴的兩個世界。農村的孩子只有考上大學或參軍轉干才能合法地從一個世界(農業)轉換到另一個世界(非農業),這造成了城市居民和農村居民在競爭起點上的不平等。

4.城市居民和農村居民在基本權利和社會福利方面的實際不平等。這些具體表現在:(1)農村居民在求學、就業、醫療衛生、社會保障和自由遷徙等基本權利方面和城市居民不平等;(2)農民在享受政府公共產品供給方面與城市居民有天壤之別;(3)農民和城市居民的社會負擔不一樣,城市居民對國家的責任主要是納稅,并且個人所得稅有起征點,而農民的負擔卻多種多樣,既有人力也有金錢負擔,并且金錢方面的負擔主要表現為“費”,這種亂攤派、亂收費是沒有起征點的。(4)農民在土地產權、房屋所有權等問題上與城市居民享有的權利不平等。

在這種“以鄉養城、城鄉隔離”的體制下,涉及城市居民房屋所有權的法律、法規有《憲法》、《民法通則》、《物權法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城市房屋權屬登記管理辦法》、《城市規劃法》(2007年10月28日修改為《城鄉規劃法》)、《建筑法》等。城市居民不僅可以享有國有土地的使用權,還可以享有城市房屋所有權。而在農村,涉及農民房屋所有權的法律只有《憲法》、《民法通則》、《物權法》和《土地管理法》,農民在自己賴以生存的土地上,僅能享有一處宅基地的使用權,不能“合法”地享有其宅基地上房屋的所有權(即不能領有國家房屋登記機關統一頒發、全國通用的《房屋所有權證》)。

物權是個人獨立自主的前提,任何法律人格都建立在完全的物權之上,沒有獨立自主的物權也就沒有獨立的法律人格。物權法的基本功能就在于保護個人對社會財富的擁有,其結果是激發個人對財富的不斷追求,而個人對財富的增長又能促進整個社會財富的增長。個人財富的增長,也是一個人全面發展和個性解放的前提,在這個意義上,擁有財富的個人才是自由的。而只有自由的人才能更好地創造社會財富,才能享受幸福的生活。應該說,在個人的財富當中,占有較大比例的部分是以房屋不動產的形式表現出來的,在農村尤為如此,我國農民的全部積蓄幾乎都用在建房上。而我國某些法律似乎僅保護少數人的物權,多數法律還在繼續維護、確認城市和農村、非農業人口和農業人口這種不平等的現狀,這是現行法律的最大缺陷。

二、農村房屋所有權方面的法律規定及其缺陷

雖然我國《憲法》第13條規定公民的合法的私有財產不受侵犯。但憲法本身并未對“合法”進行明確規定,而交由其他法律來界定。

《民法通則》第3條規定當事人在民事活動中的地位平等。第5條明確規定,公民、法人的合法的民事權益受法律保護,任何組織和個人不得侵犯。該法第75條同時規定,公民的個人財產,包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產資料以及其他合法財產。公民的合法財產受法律保護,禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收。對于以上條文所提到的“合法”,《民法通則》本身依然沒有做出具體的規定或解釋,而又交由其他法律、法規來進一步落實。

《物權法》第2條規定,因物的歸屬和利用而產生的民事關系,適用本法。本法所稱物,包括不動產和動產。《物權法》中涉及房屋所有權制度的主要條款包括該法第9條(不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅,經依法登記,發生效力;未經登記,不發生效力,但法律另有規定的除外)和第30條(因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或者消滅物權的,自事實行為成就時發生效力)。因此,根據《物權法》的以上規定,可以大膽推斷:農村的房屋可能因為不屬于“合法建造”或“未經登記”而不發生物權的效力。

從《憲法》到《民法通則》,再到最近才制定、實施的《物權法》,雖然法律一再強調公民在法律面前一律平等、公民的權利受法律的平等保護,但筆者認為至少在房屋所有權方面,城市居民和農村居民是顯然不平等的。

從城市的房屋所有權制度的演變來看,在進行住房制度改革以前,我國在城鎮實行國家統一分配的福利性分房制度(公有住房租用制度,即公有房居住者僅有使用權而沒有其他的權利)。上世紀80年代末“房改”以后,由原來的公房制度逐漸過渡為現在的商品房制度,即房屋統一由開發商進行商業化開發,購房者(主要是城市居民)在自由競爭的房地產市場上購買房屋,取得房屋的所有權。根據《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城市房屋權屬登記管理辦法》、《城市規劃法》、《建筑法》等法律、規章的規定,開發商在城市進行房地產開發必須取得《國有土地使用證》、《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》、《建設工程施工許可證》、《商品房銷售(預售或現售)許可證》(簡稱“五證”)等合法手續才能將房屋向社會銷售。而購房者在購買商品房、向國家繳交相關稅費之后,憑購房合同及完稅證明等手續便可向國家相關部門申領房屋產權證。所以,在城市購買商品房,只要符合法律規定的條件,是完全可以向不動產登記機關申請登記并取得不動產的權屬證書。從法律意義上看,不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權(對于房屋而言是房屋所有權人依法對其所有的房屋享有的占有、使用、收益和處分的權利)的證明。實行商品房制度以后,在城市逐漸形成房地產市場。

對于農村居民而言,在現行的法律框架下,法律只是籠統地說“合法的財產受保護”,但怎樣才讓農民的房屋變成“合法”卻沒有法律規定。首先,《房地產管理法》和《房屋權屬登記管理辦法》都是“城市”的(《建筑法》雖未冠以“城市”,但該法第83條規定,搶險救災及其他臨時性房屋建筑和農民自建低層住宅的建筑活動,不適用本法。新修訂的、2008年1月1日生效的《城鄉規劃法》第41條第2款規定,在鄉、村莊規劃區內使用原有宅基地進行農村村民住宅建設的規劃管理辦法,由省、自治區、直轄市制定。這對農村住宅建設問題又留下令人費解的尾巴),沒有一部全國統一適用的建設法、住宅法,農村的房屋當然會被不動產登記“拒之門外”。既然農村的房屋未經國家統一規劃并進行權屬登記,根據《物權法》及相關的房地產規定,是否農民的房屋都是“非法建筑”?八億農民的房屋所有權被法律有意無意地遺忘!其次,房地產的原則是“地隨房走”,在農村卻變成“房隨地走”,即農村只有宅基地方面的規定,卻沒有房屋方面的法律規定。并且現行的法律限制一戶農民只能申請一塊宅基地(與一個城市居民可以同時合法擁有多處房產形成鮮明對比),并且該宅基地只能在本村,這無疑將農民緊緊地捆綁在自己的土地上,失去了遷徙自由。再次,農民只能將其房屋轉讓給本經濟組織的成員,并且一旦轉讓就不能再申請宅基地。而城市居民可以將其房屋轉讓、出租給任意人,并且轉讓后還可以再購買房屋。因此,從這點來看,農民的民事權利能力是受到限制的,我國的房地產市場只存在于城市,農村是沒有房地產市場的。那么,農村是否需要房地產市場?農民能否屬于住房消費者?限制農民的民事權利能力是否合理?其答案是不言自明的,住宅權是最基本的人權,農民和城市居民作為同一個國家的公民理應在法律面前人人平等。

三、對完善農民房屋所有權法律和保護農民利益的展望

我國《土地管理法》之所以規定農民只能以“戶”為單位申請一處宅基地,并且農民的房屋只能在本村內轉讓,除了受到二元經濟思想的影響之外,據說還是出于對耕地、農用地的保護———從而保證我國的糧食生產及糧食安全。但《土地管理法》有沒有達到其預定的目標?雖然我國已實行堪稱世界上最嚴厲的耕地保護法律,但1996年我國的耕地面積約為19.51億畝,到2003年減少至18.51億畝,至2006年又減少至18.27億畝。所以禁止農民自由轉讓房屋、宅基地并不能達到保護耕地的預期目的。

另外,近一段時間來我國某些大城市房價居高不下,毗鄰這些城市的農村和開發商聯合進行房地產開發,由于土地的性質是集體的,因此無法辦理正規的產權證(購房者只能領到鄉、鎮政府頒發的“產權證”或“榮譽村民證”)。但其房屋價格比市場價低一半,有的甚至只有市價的三分之一,所以這類建在集體土地上的房產還出現銷售火爆的現象,這就是引人注目的“小產權房”問題。就此問題,建設部還曾在2007年6月18日通過新聞發言人的形式向社會“購買新建商品房風險的提示”,其中包括“城市居民不要購買在集體土地上建設的房屋。目前的法律法規不允許在集體土地上進行房地產開發。不允許集體土地上建設的房屋向本集體經濟組織以外成員銷售。目前,有些村集體經濟組織在本村集體土地上集中建設農民住宅樓,用于安置本集體經濟組織成員,但在安置過程中,擅自擴大銷售對象,以較低的價格向本集體經濟組織以外成員銷售。非集體經濟組織成員購買此類房屋,將無法辦理房屋產權登記,合法權益難以得到保護。有些項目允諾辦理的‘鄉產權’、‘小產權’,均不符合法律規定,不受法律保護”等內容。所以,“小產權房”問題成為政府、農村集體組織、本地農民、開發商和外來購房者之間利益的多層次“博弈”。其實,“小產權房”問題也是市場和行政管制、農村和城市、法律和道德之間沖突的一種表現,也是農民爭取合法房屋所有權、渴望開放農村房地產市場的一種正當回應。

《憲法》和相關法律規定農村的土地和宅基地歸村集體所有,他們當然有權決定自己土地尤其是宅基地的用途。但一直以來,政府壟斷土地的一級市場,政府以很低的價格從農民手中強行征收土地,然后以幾十甚至幾百倍的高價轉讓給開發商,“賣別人的地來給自己賺錢”。農民當然明白其中的潛在利益,希望能獲得高額補償。其結果是導致農民和政府在征地補償過程中的對立情緒和沖突,也彰顯了法律的不合理和不公平。因此,筆者認為,將來應重點從以下幾方面來保護農村房屋所有權和農民利益。

1.打破城鄉隔絕、地域界限和身份限制,構建全國統一、公平競爭和城鄉和諧的大市場(包括房地產市場),通過市場機制,對城鄉資本、人員、技術信息等市場要素進行公平、自由的流動。除了準許農民到城市自由擇業、居住之外,還應允許城市居民到農村買房甚至投資,最終實現“把窮人留在城市(哪怕只住廉租屋),讓富人住在農村(有條件的還可住別墅)”。這樣,帶動國家和民間資本對農村的投資,興建幼兒園、中小學、醫院等配套公共設施,改善農村的居住和投資環境,也使農民通過各種途徑賺城里人的錢而走上富裕的道路,讓農民充分享受現代化的成果和城市文明。通過城鄉的雙向交流,可以使城市的房價降下來,緩解交通堵塞;也可促使農村的經濟加快發展,從而實現城鄉統籌、和諧發展。

2.統一法制,使城鄉居民的基本權利在法律上真正人人平等,讓城鄉居民處于公平競爭的同一起跑線上。在房屋所有權制度方面,應設立全國統一的不動產登記機關,對于符合法律規定條件的農村房產給予登記并頒證。那種認為農民的房屋不重要或其房產價值低而不給予登記的看法是毫無根據的,法律應重在疏導而不是堵塞。法律應預設適當的條件,只要農民的房屋符合法律規定的條件就能領到房屋產權證,引導農民向“規范建房、合理利用土地”的健康方向發展。

3.國家應加強對耕地的保護,因為我國是人口大國,耕地減少必然涉及到國家的糧食安全。但這樣一個涉及國家經濟安全的問題應由政府進行宏觀調控,并且應依法進行。而不能全部由農村和農民來承擔,更不能以保護糧食安全為由限制農民合法出售宅基地和荒地的使用權,甚至拒絕為農民辦理房屋產權證。

4.建立全國統一的住房保障制度。住房保障是指由于住房所具有的特性及房地產市場所存在的固有缺陷,中低收入人群往往難以僅依賴市場機制來解決自身的住房問題,從而由政府出面干預房地產市場,為住房困難者提供一定的住宿條件,以維護他們最基本的需要。我國目前的住房保障形式包括廉租住房、經濟適用房和住房公積金三種形式。住房保障體系已慢慢在城市建立,但農民尚未能享受國家的住房保障待遇。是否在農村就不需要住房保障制度?是否農民都有適于居住的房屋?回答是否定的。社會上有一種觀點認為,農民的土地同時具有社會保障的功能,因此,農村似乎不需要住房保障,這其實是很片面的看法。我國目前的農村集體土地承包制和宅基地使用制度都很不健全,農民的土地保障功能是很弱的。隨著我國經濟發展水平的提高,特別是農村房地產市場的開放,作為一項公民依法享有的基本權利,農村中的住房困難戶理應和城市中的低收入人群一樣,享有住房保障的權利。

關鍵詞:農村宅基地使用權/農村房屋所有權/農民利益保護

內容提要:我國目前僅存在農村宅基地使用權的法律規定,而沒有農村房屋所有權的明確規定,致使農民的合法利益無法得到保護。長期存在的二元經濟結構使得城鄉居民處于不平等的地位,導致農民的權利容易受侵,以致申領房屋產權證的權利也沒有。文章通過分析現行有關法律存在的缺陷,對將來農村房屋所有權和農民利益的保護提出建議。