勞動教養制度改革取向論文

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[摘要]勞動教養是我國特有的一種制度，近年來存廢之爭呈現白熱化趨勢。必須堅持實踐是檢驗真理的唯一標準，用法律實施的效果來檢驗法律存在的合理性。勞動教養制度的存在從總體上來說是合理的，它維護社會治安的穩定，符合和體現了最廣大人民的根本利益；隨著我國社會的，勞動教養制度仍然顯示其存在的合理性和必要性；刑法定性和定量因素并存符合國情，不宜取消，勞動教養制度不可或缺。但勞動教養制度在運作機制上同時也存在著嚴重缺陷。勞動教養制度的改革要從我國的國情出發，堅持社會主義的法治原則，走創新和制度創新的路子，實現勞動教養制度的法治化。

[關鍵詞]勞動教養合理性缺陷立法改革

中國的勞動教養制度已經存在了50年，在我國建設社會主義法治國家和國際人權斗爭日益尖銳的新形勢下，面臨前所未有的挑戰。我國勞動教養制度的改革已成為國內甚至國際法學界和人權組織關注的一個焦點。筆者從事勞教工作多年，本著對勞動教養制度改革的關心和理性思考，不揣冒昧，試就勞動教養制度的合理性及改革取向提一些不成熟的見解。

一、勞動教養制度存在的合理性

如何評價一項法律制度？它的標準是什么？這是評判勞動教養制度存在是否合理首先要解決的問題。我們認為，任何法律制度都是現實關系和現實社會要求的表現，判斷一項法律制度存在是否合理，必須堅持實踐是檢驗真理的唯一標準，用法律實施的社會效果來檢驗，看它是否符合和體現我們黨提出的“三個代表”的重要思想。我們說勞動教養制度的存在具有其合理性和必要性，其主要原因在以下三個方面：

（一）它的社會需要和社會價值來看，它符合和體現了最廣大人民的根本利益

社會領域里，一項制度的存在是否合理，評判基準為特定時空條件下是否符合最大多數人的最大利益。勞動教養50年的曲折歷程，盡管受到過創辦初期“反右”斗爭等運動的消極，但它的主流仍然集中體現了在社會治安需要中擴大，在發揮社會功能中發展這一勞動教養發展的客觀性和必然性。尤其是在黨的十一屆三中全會以來，勞動教養制度已成為社會治安綜合治理，維護社會穩定和保障改革開放順利進行的一項重要手段，在同違法犯罪作斗爭的過程中發揮了不可或缺的重要作用。據統計，勞動教養自創辦至今全國已收容了300多萬違法犯罪人員。這些人經過勞動教養回歸社會以后，90％左右的人都能夠遵紀守法，自食其力，由過去社會上的“害群之馬”，成為今天社會主義化建設的有用之材。正如著名的法學家儲槐植教授所說的，勞動教養“對滿足社會需要功不可沒。維護社會治安秩序，符合最大多數人的利益，這是勞動教養存在的合理性的基本緣由”。1

（二）勞動教養制度在運作機制上也是朝著法治化的方向發展的

一是勞動教養從黨內指示開辦，逐步納入法制建設的軌道，先后頒布了《國務院關于勞動教養的決定》和《國務院關于勞動教養的補充規定》，以及國務院批轉的公安部《勞動教養試行辦法》等多種法律、法規和規章制度，基本做到了有法可依；二是在審批程序上，國務院1982年1月批轉的公安部《勞動教養試行辦法》明確規定：“需要勞動教養的人，均由省、自治區、直轄市和大中城市的勞動教養委員會決定?！睆闹贫壬戏穸斯布k案、審批于一體的做法。三是在勞動教養的執行上，特別是在我國改革開放以來，進行了富有成效的探索。如探索勞教工作特色，創辦勞動教養學校，創建現代化文明勞教所等等。近年來更是把法律咨詢和法律援助引入到勞教場所中來，在保護勞教人員的合法權益上取得了很大進展。因而，贏得了國內廣大人民群眾和國際友好人士的贊揚。

（三）隨著我國社會發展，勞動教養制度必須進行改革，但從社會需要這個角度來說，勞動教養制度仍然日益顯示出其存在的合理性和必要性

從政治上看，隨著我國社會的發展，維護社會穩定的任務并沒有減輕。鄧小平同志曾經指出：“中國的問題，壓倒一切的是需要穩定。沒有穩定的環境，什么都搞不成，已經取得的成果也會失掉?！眲趧咏甜B作為國家維護政治統治與社會秩序的手段顯然具有其存在的合理性。從經濟上看，我國已進入計劃經濟向市場經濟的轉型時期，隨著市場化、城市化的進程，人、財、物的流動，違法犯罪活動也進入了案件的多發時期。有學者預測，由于社會轉型的相關效應、市場經濟的相關效應、規范缺失、道德失范等原因，我國的違法犯罪仍將維持在一個較高的水平。從法律上看，我國刑法建立在行為本位的基礎上，犯罪的概念兼有定性和定量的因素。越來越多的專家、學者認為，我國刑法的這一規定符合我國的國情，從保護人權的角度來看也有正面意義，刑法的定量因素不宜取消。而治安管理處罰和刑罰之外尚有兩塊領地專屬勞動教養，其一是多次違反治安管理、屢教不改、治安管理不足以懲戒，刑法上又沒有相應罪名的。如強制戒毒后復吸毒者，處以勞動教養。其二是“大法不犯、罪錯不斷、危害治安、百姓憎惡、法院難辦”的“刑法邊緣行為”，客觀惡行不重而主觀惡習較深，構不成犯罪，刑法對之只能無奈；這就是我國刑法的結構性缺損，而勞動教養制度正好彌補了刑法的結構性缺損。因此，作為處置“刑法邊緣行為”的勞動教養制度其存在的必要性也就當然不可或缺。隨著我國社會的發展，勞動教養制度仍然有必要長期存在。

二、現行勞動教養制度存在的缺陷

勞動教養制度盡管在總體上有其存在的合理性，但作為一項法律制度本身，在運作機制上它又存在著嚴重的缺陷。具體來說，勞動教養制度在運行機制上存在三個方面的嚴重缺陷：

（一）勞動教養的法律依據效力不足、法律性質與其實際嚴厲程度不相適應

1.勞動教養的法律依據效力不足。現行勞動教養工作的基本法律依據是全國人大常委會批準、國務院公布的《關于勞動教養問題的決定》（1957年）、《關于勞動教養問題的補充規定》（1979年）和國務院批準、公安部的《勞動教養試行辦法》（1982年）。其中《決定》和《補充規定》雖經全國人大常委會批準，但由于它們都是由國務院頒布的，因而其本質上應屬行政法規.雖然《試行辦法》第1條的規定表明它是根據前述《決定》和《補充規定》而制定的，但縱觀其，我們不難發現，它實際上是對《決定》和《補充規定》的全面修改和補充，因此，事實上《試行辦法》就成為勞動教養工作的主要法律依據。我國2000年3月由全國人大通過的《立法法》明確規定：對限制人身自由的強制措施和處罰，只能由全國人大及其常委會通過制定法律來規定。顯然，《試行辦法》等不符合該要求。另外，按照對勞動教養性質的定位，勞動教養屬于行政處罰，而我國1996年全國人大通過的《行政處罰法》在其第8條所規定的7種行政處罰種類中，并無“勞動教養”這一種。該法第9條第二款還明確規定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定?！钡?4條第二款規定：“本法公布前制定的法規和規章關于行政處罰的規定與本法不符合的，應當自本法公布之日起，依照本法規定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢?！币虼?，作為行政規章的《勞動教養試行辦法》規定“勞動教養”這樣一種限制人身自由的行政處罰，也不符合《行政處罰法》的規定。還有，我國已經在1998年簽署了《公民權利和政治權利國際公約》，該《公約》第9條第一款規定：“除非依照法律所規定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由。”這里的“法律”，業內人士都清楚，應指由立法機關制定的法律。這樣，勞動教養現在已經在事實上處于缺乏法律依據的狀態，失去了作為行政處罰應有的法律地位。

2.勞動教養的法律性質與其實際嚴厲程度不相適應。勞動教養作為一種強制性教育改造的行政措施，或者作為一種治安行政處罰，其適用的對象主要是有輕微違法犯罪行為，不夠刑事處分的人。但從勞動教養的期限以及剝奪被勞動教養人員的人身自由程度看，卻比適用犯罪人的管制和拘役這兩種刑罰還要嚴厲，甚至嚴厲得多：管制的期限為3個月以上2年以下，拘役的期限為1個月以上3個月以下，而勞動教養的期限則為1至3年，必要時還可延長1年；被判處管制的犯罪人，在原居住地執行，屬限制部分人身自由的開放性刑罰，被判處拘役的犯罪人，就近執行，每月可以回家1至2天。被勞動教養的人，則要收容于專門的警衛森嚴的勞教場所，節、假日一般只能就地休息。不僅如此，刑法對于被判處拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子，在符合法律規定的條件下，還可適用緩刑，而勞動教養則無此類規定。勞動教養的這種嚴厲性，使人們都習慣于把勞改與勞教混為一談，普通老百姓視勞教與勞改一樣，都是“坐牢”，即使國家機關，也常常把二者相提并論（統稱為“兩勞人員”），有時甚至等同起來，如全國人大常委會1981年通過的《關于處理逃跑或者重新犯罪的勞改犯和勞教人員的決定》，其中第1條規定：“勞動教養人員逃跑的，延長勞動教養期限。勞動教養人員解除勞動教養后三年內犯罪，逃跑后五年內犯罪的，從重處罰，并且注銷本人城市戶口，期滿后除確實改造好的以外，一律留場就業，不得回原大中城市。其中情節輕微，不夠刑事處分的，重新勞動教養或者延長勞動教養期限……”這里，就是把勞教人員與勞改罪犯放在同一個層面上來對待的。而它與某些刑事處罰內在邏輯的顛倒，還導致實踐中出現了以下一些不正常的現象：在有的共同犯罪中，主犯被判管制、拘役或有期徒刑緩刑，而從犯卻反而被勞動教養1年以上；有的案件如盜竊，盜竊一兩千元，刑期僅為幾個月，而偷拿不足千元的幾百元錢，卻要被勞教2至3年；有的勞教人員，剛被投入勞教，便主動坦白交代勞教前的犯罪問題，懇請被法院判刑，從而用較短的刑期來免去較長的勞教期。這些現象的存在，在社會上和部分勞教人員中產生了“違法不如犯罪，勞教不如判刑”的印象，嚴重影響了法律的統一性和嚴肅性。這也說明勞動教養在執行上特色不鮮明的問題仍沒有根本解決，勞動教養至今仍被一些人稱為“二勞改”而受到非議。

（二）勞動教養的收容范圍不統一、適用的對象不穩定

1.勞動教養適用范圍缺乏一致性的統一規范。國務院《關于勞動教養的補充規定》明確規定為“大中城市”需要勞動教養的人。而《勞動教養試行辦法》增加了“對家居而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案符合勞動教養條件的人”。但《關于禁毒的決定》、《關于嚴禁的決定》等則沒有地域限制，可見，收容范圍在地域范圍和對人的效力上缺乏一致性的規范，人為地造成勞動教養的適用范圍因人因地而異，顯然有違“法律面前人人平等”的憲法原則。

2.勞動教養適用的對象不穩定。國務院《關于勞動教養問題的決定》中規定的適用對象是4種人。公安部制定的《勞動教養試行辦法》中將其適用對象擴充為6種人。其他有關法律、法規及司法文件中也有關于勞動教養適用對象的規定，適用對象增加到20多種。地規對適用對象的規定更加寬泛。隨著治安形勢的變化，收容對象適當增加是必要的。但增加過多過快，一些地方立法的權力，甚至超出了法定的范圍。適用范圍和對象的混亂，使執法、司法、行政復議、行政訴訟等適用法律造成了困難，違背了我國規章不能與法規相矛盾，法規不能與法律相沖突的法治統一原則，影響了社會主義法律體系的完整性、權威性和穩定性。不僅損害了勞動教養的法制形象；而且存在著可能被濫用的危險性，不利于保障公民的合法權利。

（三）勞動教養審批程序不正當

法治的精義在于保障公民的權利與自由。盡管勞動教養被定性為強制性教育行政措施或行政處罰，但其實質仍然是限制公民較長時間自由的一種嚴厲處罰。從法理上講，公民有免于不經審判而被監禁的權利。聯合國《公民權利和政治權利國際公約》也明文規定：“限制公民人身自由的處罰必須經合格的法庭來裁定?！眲趧咏甜B的決定不經過司法程序，執法主體從審查到批準決定，實際上均由公安機關一家負責。這種根據書面材料認定案情的做法難免會在認定證據、事實上有失偏差，依據的證據材料有時也難以真正得到核實、質證，顯然與“非經審判不得監禁”的法治精神相沖突，而且，我國現行的勞動教養法律、法規，還存在重實體輕程序的弊端。對于勞動教養案件辦理的行政程序，如調查取證、傳喚訊問、聽證申辯、賠償請求等基本操作程序均沒有明確規定。由于勞動教養決定缺乏起碼的程序保障，勞教案件也難免會因事實不清、證據不足而造成實體決定的錯誤。

三、勞動教養制度的改革取向

維護治安，是勞動教養制度賴以存在和的社會需要，而勞動教養制度存在的嚴重缺陷則是改革勞動教養制度的內在要求。正視勞動教養制度在運作機制上的嚴重缺陷，通過立法把勞動教養制度納入法治化和司法化的軌道，是改革和完善勞動教養制度的必由之路。

（一）兩種方案探討

對于勞動教養制度的改革，法學界和司法行政界提出了多種方案。有的主張取消我國刑法的定量因素，代之以定性的，實現勞動教養的犯罪化和刑罰化；有的主張參照西方國家的保安處分制度，1建立起保安處分體系，等等。筆者僅就上述兩個方案進行評析并提出我們的構想。

1.取消刑法的定量因素，不符合中國國情。這種方案實施的后果是明顯的，由于取消刑法的定量因素，并入刑法體系的就不單只勞動教養，還有現有的治安管理處罰，兩者都會在我國的處罰體系中消失。隨之而來是犯罪概念的泛化和犯罪圈的極大擴張。根據對《中國年鑒》相關資料的，治安管理處罰數大約是法院有罪判決數的5倍，也就是說，公民中的犯罪記錄將會是現在的6倍以上。這樣的后果，一有違我國的文化道德傳統，不利于社會的穩定。犯罪記錄在中國的傳統文化中，其負面社會心理效應是廣泛而沉重的，不僅對于當事人及其家屬的發展不利，而且由于社會歧視等原因，還可能引發其他事端或違法犯罪行為，增加社會的不穩定的因素。二有違建國以來提出的正確的治國與實踐，不利于化消極因素為積極因素。新中國成立以來，、鄧小平、等領導人都先后提出過“擴大面，縮小打擊面”、“化消極因素為積極因素”、“依法治國與以德治國相結合”等政策措施和治國理論，并被實踐證明是正確的。取消刑法的定量因素必然是消極因素的增加和激化，對社會主義建設事業帶來不利。三有違保護人權的宗旨。很顯然，取消刑法的定量因素，相當一部分本來只應受到勞動教養或治安管理處罰的人，將受到更為嚴厲的刑事處罰。即使從保護人權的角度去衡量，也是負面作用多于正面效應。（當然，刑法上的定量因素也有其弊端。本文從略。）從效率的角度來看，審判如此龐大的犯罪案件，審判的成本也將大幅提高，法院也不堪重負。而且，我國的刑法剛作修改，不可能在短期內又作大幅的修改，它的現實可行性顯然很小。

2.至于建立中國保安處分體系的提議，確有可取之處，但并不可行。我國勞動教養的收容性、矯正性和性，確實與西方國家的保安處分比較接近，有些方面也可以借鑒。但我們也要清醒地看到，由于西方刑事立法上犯罪概念沒有量的限制，案犯無一例外地具有適用保安處分的客觀條件構成刑法上的犯罪，而我國勞動教養的對象恰恰是沒有構成刑法上的犯罪，這有很大的不同。再者，世界上少數幾個國家判刑之外加處剝奪自由的保安處分，其當代命運已是走向衰落。原因是法院定罪判刑時很難地料定犯罪人未來再犯罪的概率究竟有多大，因而與人權保障相抵觸。這正是我國引進保安處分的風險所在。從我國的國情來看，在今后相當長的時期不宜采用保安處分制度。其理由是：保安處分作為一種著重人身危險，立足于社會防衛的制度，一旦失控極易走向反面，甚至踐踏人權，破壞法制。我國有幾千年的專制傳統，保安處分的性質和特點決定了它存在著被濫用的危險。如果沒有民主法制的保障，保安處分就不可能得到良性運行。而目前我國的民主法制建設還處于發展階段，司法實踐中濫用職權，侵犯人權的情況還依然存在，在這種社會環境下引入保安處分將十分危險。

（二）改革構想

1.確定強制教養的性質和法律地位，建立強制教養制度

我們不主張取消刑法定量因素，廢除勞動教養；也不贊同引入大陸法系國家的保安處分，建立中國的保安處分體系。而是主張建立獨立的強制教養制度，既不列入刑罰，也不納進行政處罰，而是通過制度創新，建立獨具中國特色的“準刑事處罰”制度，它的性質為“準刑事處罰”，是強制性的教育矯治措施，介于刑事處罰和治安管理處罰之間，是對我國《刑法》規定對比較嚴重的犯罪行為實施刑事處罰的一個補充。在立法時，應明確設定強制教養的法律地位。我們主張從中國刑事法律制裁體系的整體出發，對涉及公民人身自由處罰措施的實體法和程序法進行系統的清理，對刑法、刑事訴訟法和治安管理處罰等法律、法規進行相應修改，形成專門統一的強制教養法典，可稱之為強制教養法。它獨立于刑事處罰和治安管理處罰之間。其主要構想是：（1）強制教養應當擺脫傳統的勞動教養觀念理論和實踐模式的影響，從強制教養的處理對象和我國刑法犯罪概念定量因素的社會實際出發，著眼建立適合中國國情的強制教養制度。（2）對強制教養制度不宜進行行政和刑事的性質劃分，它是獨立于兩者之外的一種“準刑事處罰”。對受到處罰的對象，實行嚴格的前科否定等項不同于一般刑事犯罪的制度。（3）強制教養制度嚴格地區別于保安處分制度，應當以行為不是行為人的人身危險性作為處罰的基礎，以避免隨意性和實踐中被濫用。（4）法律不應當干預既不能納入刑法和治安管理處罰，又不能納入強制教養處罰的行為。這既是罰過（罪罰）法定原則的要求，也是轉變社會控制觀念的體現。（5）贊同對目前限制人身自由的勞動教養、收容教育和強制戒毒進行整合，統一為強制教養制度。

2.確定強制教養處罰的對象和范圍

強制教養處罰的對象針對的主要是介于治安管理處罰和刑罰之間的輕微犯罪行為人，其一是多次違反治安管理，屢教不改，治安管理不足以懲戒，刑法上又沒有相應罪名的。如強制戒毒后復吸毒者。其二是“大法不犯、罪錯不斷、危害治安、百姓憎惡、法院難辦”的“刑法邊緣行為”，客觀惡行不重而主觀惡習較深，構不成犯罪，刑法對之又無奈者。三是依照《刑法》第17條的規定，因不滿16周歲不予刑事處罰，而需要由政府收容教養的；四是依照《刑法》第18條的規定，需要由政府強制實行醫療的那部分精神病人。對于被教養人員的年齡，現行的勞動教養法規并沒有規定，筆者認為改革后的勞動教養立法應當對此予以明確。原則上改革后的勞動教養應以14歲為下限。但由于該法的法律后果主要不是懲罰，而是教養和矯治，因而對于那些雖然在14周歲以下，但對社會治安危害較大，其監護人又確無能力管教的，可以經監護人請求，通過法院判決，對確有必要的，送教養場所。至于現行《勞動教養試行辦法》對勞動教養適用范圍的地域限制，我們認為改革后的勞動教養制度應對此予以取消，理由是：隨著改革開放和化建設進程的加快，中小城鎮發展迅速，也較過去大為活躍，上述幾類人在這些地區同樣存在，因而取消收容對象的地域限制，不僅是維護這些地區社會治安的需要，也是教育、挽救和改善這些人的需要，同時，亦可體現我國“在法律面前人人平等”的原則。

3.確定強制教養的嚴厲程度和期限

確定強制教養的嚴厲程度和期限，是強制教養制度運作合理性的一個重要方面。強制教養處罰的嚴厲程度高于治安管理處罰，低于刑事處罰，三者構成治安管理處罰——準刑事處罰——刑事處罰的輕重銜接，科學合理的預防犯罪的三級制裁體系，從而形成我國對違治犯罪科學的法律處罰體系。建議在強制教養立法時，期限設定為6個月至2年，必要時可延長1年。除某些特定的違法犯罪行為人（如強制戒毒后復吸毒者）外，嚴格限制延長期限。并建議在共同犯罪案件中，主犯被判徒刑，從犯被處強制教養，其強制教養期限不得長于主犯的刑期，這應視為一項規則。

4.確定強制教養的監督機制及救濟途徑

“絕對的權力產生絕對的腐敗”。任何一種制度，不管設計得多么完善，如果缺乏有效的監督機制和救濟途徑，在實踐中也很難保證公正、公平和有效的保障人權。尤其是在今天“權力分離、權力制衡”的法治社會，越來越要求建立強有力的監督機制和救濟途徑。我國現行勞動教養之所以遭到人們的質疑，一方面是法制沖突的因素，另一方面勞動教養制度本身缺乏監督和救濟方面的規定，也是很重要的一個原因。因此，改革后的勞教制度應明確規定勞動教養的監督機制和法律上的救濟途徑，如完善國家監督和社會監督；規定行為人不服勞動教養可申辯、申請復議、提起訴訟，合法權益受到侵害有權獲得國家賠償等，以此來更好地督促國家機關依法行政，保障公民的人權。

5.改革強制教養的審批程序

建議在法院設立專門的治安法庭或教養法庭，實現勞動教養的司法化和司法程序化。將強制教養確定為準刑事處罰程序納入司法程序，體現程序公正與效率。我們認為準刑事處罰用簡易司法程序是適當的，具體設計為：公安機關辦案，由職能部門直接提起處罰申請；在基層人民法院內設置教養法庭或治安法庭，采用簡易程序，專門審理此類案件；公安機關和嫌疑人（當事人）當庭質證，可以采取訴辯等訴訟制度；司法行政機關執行；人民檢察院對執法過程實行法律監督。裁定做出后，被決定強制教養的人不服，有權提出上訴，由中級人民法院主持第二審程序。這種由基層法院進行的庭審式辦案，不僅為當事人對自己的行為提供了陳述、申辯的機會，有效地救濟和保障其合法權益，而且還能通過法定程序提高法律監督的有效性，減少執法機關在執法過程中的隨意性，兼顧到公平和效率。

勞動教養立法提出至今已十多年了，通過多年來的理論探索，已取得了不少成果，人們對勞教立法可以說是共識大于歧見。社會實踐的需要，民主法治的要求和廣大勞教工作者的愿望，呼喚新的勞動教養法早日出臺。我們翹首以待。

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