民辦高校民法地位深究

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一、現(xiàn)行法律制度對(duì)民辦高校民法地位的界定

我國(guó)《高等教育法》第30條明確規(guī)定：“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格，依法享有民事權(quán)利,承擔(dān)民事責(zé)任。”《民辦教育促進(jìn)法》第5條規(guī)定：“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位。”《民辦教育促進(jìn)法》第9條規(guī)定：“舉辦民辦學(xué)校的社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)具有法人資格。舉辦民辦學(xué)校的個(gè)人，應(yīng)當(dāng)具有政治權(quán)利和完全民事行為能力。民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具備法人條件。”因此，由教育部審批設(shè)立的民辦高校與公辦高校的法律地位是相同的，具有法人資格。1998年國(guó)務(wù)院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》將學(xué)校的性質(zhì)定位為事業(yè)單位，并規(guī)定：事業(yè)單位是指為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)或其他組織舉辦或其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。上述對(duì)學(xué)校的定位和定義同樣適用于高等院校，而且一直沿用至今。然而，民辦高校的辦學(xué)資金來源廣泛，并不僅限于國(guó)有資產(chǎn)或國(guó)家財(cái)政撥款，如依上述定義，則民辦高校不能被界定為事業(yè)單位。為進(jìn)一步對(duì)民辦高校進(jìn)行定位，國(guó)務(wù)院頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，首次提出了“民辦非企業(yè)單位”的概念，即“企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織”。后民政部制定的《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法（試行）》也將民辦高校定性為“教育類民辦非企業(yè)單位”。

二、現(xiàn)有制度缺陷

（一）民辦高校自身相關(guān)法律制度不完善，使其難以保持法人地位的獨(dú)立性

在具體操作中，民辦高校從成立到運(yùn)行的各個(gè)階段都無法獨(dú)立開展活動(dòng)。在整體運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，投資方、教育行政管理部門、高校管理層等都會(huì)施加影響，在招生、人事、教學(xué)、財(cái)務(wù)等方面都會(huì)存在無法協(xié)調(diào)的問題。教育行政部門是國(guó)家教育政策的執(zhí)行者，當(dāng)然要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，只是在監(jiān)督過程中容易“越位”。[1]目前設(shè)立民辦高校的資金主要來源于捐資和投資。捐資是財(cái)產(chǎn)贈(zèng)與行為，行為完成后，學(xué)校便與捐資者脫離關(guān)系，捐資者不參與高校的直接運(yùn)轉(zhuǎn)管理工作，也不求回報(bào)；而投資指有關(guān)個(gè)人或組織將資金投向所設(shè)立的高校，并憑借其對(duì)資金的所有權(quán)享有高校運(yùn)轉(zhuǎn)帶來的收益權(quán)。我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》第35條規(guī)定：“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。”法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是法人享有的以經(jīng)營(yíng)管理權(quán)為核心的全部財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和。這種財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)際上就是高校擁有的對(duì)其法人財(cái)產(chǎn)的絕對(duì)支配權(quán)。這就要求民辦高校與投資者之間就財(cái)產(chǎn)所有權(quán)完成一個(gè)轉(zhuǎn)讓程序，以確保雙方的財(cái)產(chǎn)權(quán)是完全分離的。現(xiàn)行法律制度僅僅規(guī)定民辦高校對(duì)投資者的投資享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但并未規(guī)定如何保障該項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，無論是企業(yè)法人還是事業(yè)單位法人，其實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)都需要有完善的制度構(gòu)架作支撐，而民辦高校在民法上模糊的法律地位，致使其很難真正享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（二）民辦高校法人地位的系屬性質(zhì)界定模糊

我國(guó)《民法通則》在設(shè)立自然人、法人雙元結(jié)構(gòu)的同時(shí)，將法人細(xì)分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人。在上述四類法人中，最難界定的是事業(yè)單位法人。事業(yè)單位為我國(guó)獨(dú)有的一種法人類型，雖設(shè)立已久，但內(nèi)涵與外延仍然比較模糊，與“事業(yè)”、“單位”等概念的區(qū)別仍然撲朔迷離。[2]上文提到的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》對(duì)事業(yè)單位已經(jīng)給出明確定義，實(shí)際上是依據(jù)設(shè)立主體、公益特性、資金來源和行業(yè)分類四種要素綜合界定事業(yè)單位的。依據(jù)該四種要素來判斷，公辦高校當(dāng)然屬于事業(yè)單位，而民辦高校因其資產(chǎn)來源的多元化而很難被定義為事業(yè)單位，以致有關(guān)的規(guī)章制度將民辦高校定義為“教育類民辦非企業(yè)單位”。“教育類民辦非企業(yè)單位”從字面含義上理解當(dāng)屬于非企業(yè)法人類別。上文已提到，《民法通則》規(guī)定了三種非企業(yè)法人：機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人。依照目前的法律制度規(guī)定，民辦高校這種所謂的“教育類民辦非企業(yè)單位”無法歸類于這三種非企業(yè)法人。我國(guó)民辦高校身份界定的種種缺陷，在實(shí)踐中自然會(huì)產(chǎn)生許多難以解決的問題。在《民法通則》締造的民事法律關(guān)系中，其既不屬于企業(yè)法人，又無法被納入非企業(yè)法人。民辦高校以何種身份和地位出現(xiàn)、相關(guān)的權(quán)利義務(wù)如何明確界定等諸多問題和矛盾無法得到妥善解決。

三、完善民辦高校民法地位的制度建議

正所謂：“名不正言不順，言不順事不成。”為了確保民辦高校的健康發(fā)展，必須明確其法律地位。名正則言順，實(shí)際中存在的諸多矛盾及障礙都能得到合理解決。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的法律制度規(guī)定和事業(yè)單位的發(fā)展方向，建議在民法上確立民辦高校事業(yè)單位法人的法律地位，同時(shí)完善其作為事業(yè)單位法人的相關(guān)法律制度。

（一）擴(kuò)大事業(yè)單位的含義，將民辦高校納入其中原有界定事業(yè)單位的四要素為舉辦主體、公益屬性、資產(chǎn)來源和行業(yè)屬性：舉辦主體為國(guó)家機(jī)關(guān)或其他組織，建議對(duì)“其他組織”作擴(kuò)大解釋，將企業(yè)和自然人納入其中；公益屬性即指事業(yè)單位成立的目的是為了社會(huì)公益，這也是民辦高校的成立目的；資產(chǎn)來源原為國(guó)有資產(chǎn)，建議對(duì)其作擴(kuò)大解釋，將其他資產(chǎn)來源納入其中，允許資產(chǎn)來源多元化；行業(yè)屬性包含教育、科技、文化、衛(wèi)生等，民辦高校顯然符合這一規(guī)定。當(dāng)前，事業(yè)單位改革正在有條不紊地開展，從事公益服務(wù)的事業(yè)單位將實(shí)行以聘用制度和崗位管理制度為主要內(nèi)容的人事管理制度。這與目前民辦高校的體制已日益趨同。由此可見，民辦高校被列為事業(yè)單位是有一定實(shí)踐基礎(chǔ)的，僅需將資產(chǎn)來源的國(guó)有屬性限制取消即可。

（二）對(duì)投資者應(yīng)當(dāng)允許存在合理回報(bào)，不應(yīng)以此為由將民辦高校排除在事業(yè)單位之外有學(xué)者認(rèn)為事業(yè)單位是以公益為目的的，民辦高校存在投資回報(bào)，故不能賦予民辦高校事業(yè)單位法人的法律地位。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)存在一定的片面性。民辦高校的成立目的同樣是為了社會(huì)公益，而不是為了回報(bào)。在設(shè)立民辦高校的過程中，允許投資人收取合理回報(bào)與其公益目的并不沖突。臺(tái)灣地區(qū)有學(xué)者就認(rèn)為，在私立學(xué)校法人制度中，一概限制營(yíng)利是不足取的，將私立學(xué)校定位于更接近社團(tuán)法人的法人類型，并建立更接近社團(tuán)法人的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，在私立學(xué)校內(nèi)部建立包括決策、執(zhí)行與監(jiān)督三種權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)，才是更重要的。[3]我國(guó)之所以鼓勵(lì)、支持并發(fā)展民辦高校，一個(gè)很重要的出發(fā)點(diǎn)就是國(guó)家財(cái)政能力不足以支撐所有教育開支，因而需要其他社會(huì)資源參與進(jìn)來。允許合理回報(bào)是為了更好地吸引投資者向?yàn)樯鐣?huì)公益而開展的國(guó)家教育事業(yè)投資，以彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政能力的不足。《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法（試行）》將民辦高校視為“教育類非企業(yè)單位”，而排除在“事業(yè)單位”之外，是對(duì)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條的錯(cuò)誤理解。事業(yè)單位更多強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)公益的成立目的，而非其他形式上的規(guī)定。故此，筆者認(rèn)為將民辦教育納入事業(yè)單位是有法律基礎(chǔ)的。

（三）明確民辦高校獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)和法人治理結(jié)構(gòu)，確保其法人地位的獨(dú)立性，避免被相關(guān)各方左右而影響其事業(yè)單位法人的法律地位要解決民辦高校法人地位獨(dú)立性的問題，就必須解決民辦高校法人財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性的問題。由于民辦高校的投資者或多或少存在營(yíng)利目的，如果民辦高校被投資者控制，則勢(shì)必影響其設(shè)立的公益目的。《民辦教育促進(jìn)法》相關(guān)規(guī)定已經(jīng)賦予了民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但這只解決了民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利來源問題。故此，我國(guó)的相關(guān)法律制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)定，在投資者收取回報(bào)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)其投資所有權(quán)與收益權(quán)的完全分離，以確保民辦高校能夠?qū)崿F(xiàn)獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。民辦高校在明確與投資者的產(chǎn)權(quán)關(guān)系后，應(yīng)進(jìn)一步建立起合理的法人治理結(jié)構(gòu)，具體可借鑒公司治理模式，并進(jìn)一步細(xì)化完善《民辦教育促進(jìn)法》中民辦高校與教育行政部門以及與投資者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。