事故認定書的缺陷與修改

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一、交通事故認定書的存在的欠缺

從《中華人民共和國民事訴訟法》第63條規定的證據類型來看，交通事故責任認定書因由公安機關制作，故應為公文書證，具有較高的證明效力。交通事故認定書的作用有三個方面：其一是作為交通警察機關對違章的當事人進行行政處罰的依據；在交通肇事刑事案件中，證明被告人是否有罪；在民事賠償案件中，交通事故認定書又起著確定賠償義務人是否應當承擔民事賠償責任以及應當賠償多少損失的證據作用。如此重要的公文書證，卻存在一系列欠缺之處，不僅與法理不合，也引起了司法實踐中矛盾和混亂。

首先，交通事故認定書實際上已經成為認定事實與承擔責任的當然依據。

行政訴訟、刑事訴訟和民事訴訟這三種類型的訴訟中，其證據的形式、證據的收集程序、證明的目的、證據的要求、證明的標準等各方面都存在不同和差異，盡管很多證據可以同時作為這三種程序的證據使用，但像交通事故責任認定書怎么能讓其當然成為認定事實與承擔責任的依據？事實上法院在審理交通事故案件時確實如此，只要有了交通事故責任認定書，一般都直接按照交通事故責任認定書的交通事故責任認定作出判決。

其次，交通事故認定書直接作為民事訴訟的責任承擔依據及刑事責任的依據與證據法基本理論不符。

交通事故認定書作為交通警察機關對違章當事人的行政處罰的證據，應當是順理成章的，但直接作為民事訴訟的責任承擔依據及刑事責任的依據卻與證據法基本理論不符。因為是否應當承擔相應的責任以及應當賠償多少損失，只能由人民法院依據相關的證據（包括道路交通事故責任認定書以及其他證據）經過分析后才能予以確定，這根本不是交通警察機關的職責范圍。

再次，道路交通事故責任認定行為不可訴，事實上成為終局性的東西，影響和限制了當事人的訴權和知情權，同時對公安行政機關失去必要的監督，有可能導致行政權力的濫用。

《道路交通安全法》正式實施之后，交警部門在處理道路交通事故時，原則上只負責原因分析和責任判定。至于到底怎樣賠，誰來賠，可以由交警來調解，也可以直接向法院起訴。目前交警部門已不予復議。交通事故的當事人因不服交警部門作出的責任認定也不能向人民法院提起行政訴訟。因為1992年最高人民法院和公安部聯合下發的《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》的第4條明確規定：“當事人僅就公安機關作出的道路交通事故責任認定和傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的，人民法院不予受理。”所以，行政上不復議和人民法院不立案都是有依據的。這就使得交通事故認定書實際上成為終局性的東西，影響和限制了當事人的訴權和知情權，同時對公安行政機關失去必要的監督，有可能導致行政權力的濫用。

盡管法院擁有司法審查權，對交警部門作出的交通事故認定書可以不予采信，即當事人對作出的行政處罰不服提起行政訴訟或就損害賠償問題提起民事訴訟的，以及人民法院審理交通肇事刑事案件時，人民法院經審查認為公安機關所作出的責任認定、傷殘評定確屬不妥，則不予采信，以人民法院審理認定的案件事實作為定案的依據。但是事實上法院在審理交通事故案件時，只要有了交通事故責任認定書，一般都直接按照交通事故責任認定書的交通事故責任認定作出判決。

二、對交通事故認定書的修正

針對交通事故認定書的上述欠缺，應該采取以下措施予以修正：

第一，通過立法加以完善，明確交通事故認定行為的行政復議和行政訴訟程序。

修改《中華人民共和國道路交通安全法》第73條之規定和1992年最高人民法院和公安部聯合下發的《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》第4條之規定，使交通事故責任認定行為成為可復議和可訴訟的具體行政行為，維護交通事故當事人的合法權益。

從法理上說，道路交通事故責任認定本質上應屬于一種依法履行職權的具體行政行為。具體行政行為必須具備以下構成要件：（1）主體必須是行政主體。公安交通管理部門經授權依法對交通安全實施管理職能，取得依法處理交通事故的行政執法主體資格。（2）在內容上,必須向對方當事人(行政相對人)作出具有效果意思的表示。從交通事故認定書看，它能夠對相對人產生直接的法律后果。道路交通事故認定書一經作出并送達當事人，即對當事人的權利義務產生影響。不論是調解還是訴訟，交通事故認定書的存在都對當事人的權利義務產生重大影響。（3）在程序上,必須按照法律規定的時間和方式送達行政相對人。公安部《交通事故處理程序規定》第46條第3款明確規定“交通事故認定書應當加蓋公安機關交通管理部門交通事故處理專用章，分別送達當事人?！币虼?，無論從主體資格上，程序上，還是內容上來看，交通事故認定都是具體行政行為。這種行為從事實到責任認定以及認定程序是否符合規則應當可訴，否則它必將成為終局性的東西，影響和限制了當事人的訴權和知情權，同時也會對公安行政機關失去必要的監督，導致行政權力濫用。

第二，在現有法律框架內，區別情況，把交警部門的交通事故認定行為界定為可訴的具體行政行為。

《中華人民共和國行政訴訟法》立法的精神就是要擴大對公民權利的保護，使對公民合法權益產生影響的行政行為越來越多的納入司法審查的范圍，以更好地規范行政權力的行使。對認定交通事故責任的行為予以司法審查與這種立法精神是相吻合的。道路交通事故責任認定并未排除在人民法院行政訴訟受案范圍之外。根據新法優于舊法的原則，關于“當事人僅就公安機關作出的道路交通事故責任認定和傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴訟或者民事訴訟的，人民法院不予受理”的規定不應再予以適用。

因此，對于道路交通事故責任認定應根據其性質可以分別不同情況和階段作出不同的處理：

1.當事人單獨對道路交通事故責任認定提起行政訴訟，人民法院應當受理，使交通事故當事人的合法權益及時得到救濟。

2.在道路交通事故損害賠償糾紛訴訟期間一審辯論終結前，當事人提出異議的，應告知其提起行政訴訟。如果提起行政訴訟的，應當中止正在進行的訴訟。如果沒有提出異議或者雖然提出異議并不提起行政訴訟的，法院可以將其作為正常的證據進行審查、分析和判斷，決定是否采納認定書的意見。允許交通事故當事人對公安機關的責任認定書提起行政訴訟，可以充分保障當事人的訴訟權利和知情權利，糾正、減少和避免公安行政機關草率進行責任認定的現象。

3.道路交通事故損害賠償糾紛一審辯論終結之后，不得再提起訴訟。因為只有當事人及時主張權利，法院才能及時處理案件，提高解決糾紛的效率，也才能盡早使各方當事人從中解脫出來。

當然，道路交通事故責任認定書同時具有證據的功能，這與行政行為的性質并不矛盾。人民法院根據道路交通事故責任認定書的證據功能進行事實認定時，對證據效力的認定和取舍應當符合證據運用的一般規則，應當充分考慮證據的特性與證據形成的主客觀因素，同時應將交通事故責任與損害賠償責任相分離，避免二者同一關系的誤區。