農村垃圾分類處理法律問題思考

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【摘要】今年以來，為落實好“鄉村振興”戰略，各地以垃圾分類為突破口，探索試行了一種以“科學生態宜居的法治理念”為核心，以“法制保障為主體，科學分類管理和后期監督機制有效跟進”為抓手，以“完善現有環衛體系，強化資金科技保障”為路徑的鄉村垃圾分類處理新模式。

【關鍵詞】鄉村振興；垃圾分類；新模式

在黨的報告和中央農村工作會議中提出要做好污染防治和落實“鄉村振興戰略”，科學有序推動鄉村生態振興實現生態宜居。但鄉村垃圾情況的惡化不僅成為“三大攻堅戰”中污染防治問題，也是實現生態宜居的一大阻礙。在此背景下，發表重要講話，指出實行垃圾分類，關系廣大人民群眾生活環境，關系節約使用資源，也是社會文明水平的重要體現。因此，我們有必要在鄉村振興戰略視角下以鄉村的垃圾分類為突破點，審視鄉村垃圾分類處理問題，并從法律制度上給予完善。

一、鄉村垃圾分類處理的法律政策依據

（一）國家層面立法。《環境保護法》作為我國環境保護的基本法，鄉村垃圾保護工作也應在其調整范圍之中，涉及鄉村垃圾的法律還有《固體廢物污染防治法》和《循環生產促進法》。《固體廢物污染防治法》同樣也只規定鄉村畜禽養殖過程中產生的廢棄垃圾處理，對鄉村其它方面的垃圾如何分類處置并沒有明確規定。《循環生產促進法》主要從促進循環生產的角度對農業和工業生產方面產生的廢物做出規定沒有對鄉村垃圾的分類處理有體現。（二）地方層面立法。各省區基本都制定了適合本地方的環境保護條例，有些地方順應鄉村社會發展理論，在鄉村振興背景下一些省區下屬的地方對鄉村垃圾分類處理給予明確界定。專門制定了適合鄉村的垃圾分類處理特點的條例如《云浮市鄉村生活垃圾管理條例》和《金華市鄉村生活垃圾分類管理條例》。（三）其他政策性文件。鄉村垃圾的分類處理，實際上也應遵循相關的政策性文件。《垃圾分類鄉村也要有所行動》指出垃圾分類不光城市要推進，鄉村同樣也要有行動，其分為有機垃圾、可回收廢品、不可回收垃圾和危險廢物4類。要把做好鄉村生活垃圾的分類處理工作作為推進農村人居環境整治的首要任務。《農村人居環境整治三年行動方案》探索適合鄉村生產生活的垃圾收運處理體系，指出鄉村的垃圾應就地分類和利用。

二、鄉村垃圾分類處理實踐過程中存在的不足

鄉村振興戰略提出要把我國鄉村建設成生態宜居的社會主義新農村，并將鄉村的生態文明法治建設提升到更加突出的戰略地位。由法律、行政法規、地方性法規、規章等多層級規范性法律文件組成的鄉村環境資源保護法律體系正在形成，仍對鄉村垃圾治理缺乏有效的關注。（一）鄉村垃圾分類處理主體法治理念缺失。實現鄉村生態宜居，最重要的是樹立實施主體的生態法治理念。鄉村生態宜居建設是鄉村振興的重要環節，其中政府部門、收運企業與村民都承擔著不可替代的責任和義務，任何實施主體法治理念的缺失都會直接影響鄉村生態宜居和鄉村振興的實現。1．政府部門垃圾分類處理法治理念淡薄。從我國生態文明建設的現有實例看，政府應在實施中起到引導、促進的功能。雖然，在新發展理念和鄉村振興戰略的指導下，國家和各省市部門對生態環境治理高度重視，在大氣污染治理、水污染治理上取得了顯著的成效，制定出諸多富有成效的制度，但是專門針對鄉村垃圾分類處理的制度設計甚少。2．收運企業生態法治理念缺失。收運企業是垃圾分類處理過程主要承擔者，是垃圾中轉和處置的直接主體，保護環境、創新垃圾處置方式是現代收運企業應承擔的社會責任和使命。但是有些企業為減少生產成本對收運的垃圾沒有進行專門收運和無害化處理，嚴重挫傷了在上游認真做好垃圾分類的村民。3．村民生態法治理念淡薄。村民是鄉村振興戰略實施最基本的群眾力量，也是生態宜居建設重要的實踐載體和最終的受益主體。就現狀來說，多數村民對于垃圾分類中的法律責任、公民權利等具體內容缺乏相應的了解，甚至有一定程度的村民認為垃圾分類工作是政府部門的事，與自己沒有直接聯系。（二）鄉村垃圾分類處理的法律短板突出。1．鄉村垃圾分類處理的法律法規重視程度欠缺。中國還沒有一部關于鄉村垃圾分類處理的基本法，對鄉村垃圾治理的重要性缺乏足夠的認識，并且大量關于鄉村垃圾的制度尚處于初創階段。有的法律條文規定不夠明確、具體，缺乏實質性的可操作標準。2．鄉村垃圾分類處理的制度體系不協調。我國現如今對于規制鄉村垃圾分類處理問題還沒有形成較為完備的法律體系，而是分散規定在不同的法律之中。雖然涉及鄉村生活垃圾分類處理的整個過程，卻不能有效指導村民和企業參與分類處置的具體活動。因此當前在我國現行環保法律體系中，加強鄉村垃圾分類回收處理立法和配套法律法規的建設刻不容緩。（三）鄉村垃圾分類處理的管理監督機制不完善。1．鄉村垃圾分類管理水平有待提高。鄉村垃圾的分類管理與城市大相徑庭，在鄉村像可回收的塑料制品、包裝盒等可回收垃圾都會留下賣錢；像廚房垃圾的大部分會喂養家禽；像動物糞便大多轉化為天然有機肥料，對于鄉村垃圾的治理重點是如何對剩余的垃圾分類處理。因此，要把城市和現有的鄉村分類管理辦法加以改造適應。否則就會挫傷村民的積極性，所以建立符合鄉村當地的分類辦法十分重要，不能采取一刀切，盲目追隨城市或其他地區的管理辦法。2．鄉村垃圾分類處理的監管職能不到位。根據《中華人民共和國環境保護法》第七條規定：全國的環境保護工作統一由國務院環境保護部門監督、管理。現實中他們并沒有對將法律賦予的執法權和監督權落實到真正的監管之中。主要是垃圾分類的主管機構和企業與環境保護專門機構同屬政府組成部門，從而導致在現實的環境保護工作中很難形成真正的監督功能。再者，在工作中經常會出現各職能機構之間互相推諉甚至還會出現官官相護，大大削弱監管的合力，以至于監督成為虛設。3．鄉村垃圾分類處理的監督機制單一化。在“鄉村振興”思想的指導下，各地加大鄉村地區的生態環境監督，但主要是傳統政府單一管理模式，面對廣大的鄉村地區專門的執法人員嚴重不足很難適應快速增長的鄉村違法事件，監督作用很難深入每一個行政村，至使監督效果甚微。（四）非法律因素對鄉村垃圾分類處理的影響作用。1．鄉村現有環衛清運體系與垃圾分類處理不相適應。鄉村現有的環衛體系是在提出垃圾分類處理之前制定的相關實施方案。環衛人員的理念還沒有轉變，環衛設施還沒有及時更換，像垃圾箱還是傳統的可回收垃圾和不可回收垃圾、垃圾清運車依然沒有進行相應的改造。這些都與垃圾分類處理格格不入。2．鄉村垃圾分類處理缺乏資金保證。鄉村垃圾分類處理穩定的資金投入機制尚未建立，過度依賴財政專項資金投入，渠道有待拓寬，由于缺乏有效激勵約束機制，像垃圾分類回收處理這樣存在較強公益性、運營成本高和低回報的基礎設施領域，金融資本和社會資本進入意愿不強，是鄉村垃圾分類處理的難題。3．鄉村垃圾分類處理標準需要進一步細化。首先，大部分鄉村以敞開式垃圾房收集為主，采用不分類或簡單收集的方式。這種分類處理方式不僅加大了處理難度，而且增大了垃圾的運輸量和處理量，往往還會造成二次污染。其次，多數垃圾填埋場技術水平低下，操作不規范，防護措施不足，無法達到垃圾分類處理無害化，導致大量污水滲漏，是對生態環境又一次損害。對于耕地緊張的地區，這非長久之策。

三、鄉村振興戰略視域下的法律思考

鄉村振興戰略指出，要堅持綠色發展，建設生態宜居美麗鄉村。按照“綠水青山就是金山銀山”的路子，真正實現了生態宜居和百姓富裕的統一。（一）落實生態宜居法治理念，指引鄉村垃圾分類處理實施。1．強化基層政府樹立生態宜居的法治理念是有效實施垃圾分類的重要保證。基層政府和領導干部要切實增強生態宜居的法治思維，既要將鄉村生態宜居的法治理念融入政績考核、新鄉村建設等工作的全過程，又要盡快出臺與鄉村垃圾分類處理工作相適應的政策、制度和相應的標準。轉變傳統生態治理理念，深入鄉村垃圾分類處理。2．完善收運企業落實生態宜居的法治理念是實現鄉村垃圾分類處理的核心環節。收運企業從社會形象和經濟利益出發，提高垃圾分類處理的自覺性，是激發企業的內源動力；政府需加快出臺系列積極政策推動金融、貸款、稅收減免、財政補貼向垃圾分類處理好的企業傾斜，是激運企業的外源動力。3．強化村民養成垃圾分類的法治理念是實現鄉村垃圾分類處理的關鍵。基本的、大眾化的普法宣傳是健全村民落實垃圾分類法治理念的重要方式。應通過深入形式多樣的垃圾分類普法宣傳教育活動，幫助村民意識到自身的權利與義務，使之成為自覺守法、認真落實垃圾分類的法治主體，將鄉村振興內化為農民的自覺行動。營造垃圾分類就是新時代的社會風尚。（二）完善鄉村垃圾分類處理法律法規和制度供給水平。1．提升位階，專門立法。由于建立專門的鄉村垃圾分類處理法的時機還不成熟，但應細化法律的可操作性和指導性，減少總括式一攬子授權，并及時對所授權事項進行必要監督和制約，在法律條件完善之時即時將授權事項上升為法律法規，即加強立法的位階。提請國務院立法機構制定一套適合全國的行政法規或通過地方人民代表大會適時制定適合本地鄉村垃圾特點的地方性法規。突出分類處理的要求，為建構鄉村垃圾分類處理提供牢固的法律支撐。2．完善鄉村垃圾分類處理制度體系。就要完善、銜接和理順每部法律法規和政府規章關于鄉村垃圾分類處理的規定，及時修改完善現有法律法規與鄉村垃圾分類處理法治理念不相適應的規定，加快制定關于鄉村垃圾分類處理的具體實施政策或方案，為垃圾分類的村民和收運企業提供具體可操作性的指導，形成一個完整有機統一的法律體系，使其能夠更好的履行法律的義務，避免有法可依，但過于原則化，制度化的弊端。（三）加強構建鄉村垃圾分類處理管理監督機制。1．適應鄉村特點科學分類。鄉村垃圾分類要有序漸進推動。各地要根據本地實際情況因地制宜，堅持點、線、面的聯動，從本區域的實際需求出發，充分了解不同村莊、不同發展階段對于垃圾分類的實質要求和實現目標，分層次、有側重、多維度推動鄉村地區垃圾分類的實質進展。其簡便易行分類方式是重點，做到不觸及群眾利益，不增加群眾負擔，是吸引群眾自覺廣泛參與的關鍵。所以，要在廣東云浮模式和浙江金華模式下進一步總結經驗，組織專家開展專題調研，大膽創新，探索適合本地區的分類管理辦法。2．深入開展行政執法檢查。就必須將鄉村垃圾分類處理法檢查工作制度化、規范化。由環保部門牽頭聯合其他相關部門組成聯合執法隊伍，深入基層村莊和收運企業，開展不定時不定期的聯合突擊檢查工作，形成對企業的實質性的監督。讓破壞鄉村垃圾分類處理的村民和收運企業心生畏懼。3．完善多元化的監督體系。通過引入“監督員+志愿者”、社會媒體監督等全面多維度的監督方式，從而推動村民有序自覺的開展分類處理工作。屆時還應對正確分類投放垃圾的村民給予相應獎勵。將首次沒按規定分類投放的個體可由監督員和志愿者批評教育，在教育過后拒不改正的依法給予罰款或其他行政、刑事處罰。（四）運用多種手段共同促進鄉村垃圾分類處理有效推進。1．協調完善，服務到位。以垃圾分類處理為指導思想對鄉村環衛系統進行全方位的頂層設計。首先，對鄉村的環衛人員進行專門的垃圾分類思想教育，讓垃圾分類處理的知識理念深入每一個環衛人內心。其次，對鄉村的垃圾收運設施進行全方位的更換，比如垃圾筒、收運車等行專門化的改造以適應當地垃圾分類處理要求。最后，不斷改進完善現有的環衛體系為垃圾分類處理提供服務支撐。2．強化保證，資金到位。可以對鄉村人居環境整治效果好的地方通過補助獎勵的方式對地方鄉村人居環境治理工作給予支持，用于鄉村生態宜居發展建設。同時還應積極借鑒國美國經驗，其情況與我國大體相似，鄉村居住范圍廣泛，垃圾體量大等特點。但又存在巨大差異，美國有雄厚的資金保證。因此，探索多樣化經營模式，培育以政府引導為前提，市場化運作為主體，全民參與為路徑的新模式，提升鄉村垃圾治理水平。3．新技引路，全面到位。國家應盡快出臺相關政策支持城鄉智慧環衛系統研發、投產、應用。通過“互聯網+”的新模式促進分類回收智慧平臺與線下實體相結合的雙模式。從而有效提升分類回收處理水平，推進鄉村實用技術設備得到有效應用。

四、結語

垃圾圍村的情況正在惡化，正如未來學家托夫勒在《第三次浪潮》中寫到：“繼農業革命、工業革命、計算機革命之后，影響人類生存發展的又一次浪潮，將是世紀之交時要出現的垃圾革命。”因此上海成為內地第一個進行強制垃圾分類的城市，并為其他地區提供了一個良好范例。所以鄉村分類處理也要借鑒上海。只有這樣才能打贏污染防治攻堅戰，才能實現鄉村振興生態宜居的要求。

參考文獻：

［1］章敏妍．我國鄉村垃圾處理法律問題研究［J］．資源．環境，2017，28（07）：37-38．

［2］何水．鄉村生態文明法治建設的困境與出路［J］．中州學刊，2018（08）：68-74．

［3］托夫勒．第三次浪潮［M］．北京：中信出版社，2006．6．

作者:李彬 單位:新疆財經大學法學院