經濟法在社會公共利益本質研究

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一、經濟法社會公共利益本位觀念的確立“法本位”(或稱“法律本位”)作為一個原創命題,我國學者早在20世紀初就已經提出,但到目前為止,學界對于“法本位”的概念還沒有取得一致意見。有的學者認為,“法律本位是指國家權力機關在制定法律的時候,必須首先確立的法律的基本目的、基本任務和基本功能,它反映了法律的基本觀念和價值取向。”[1](P292-305)有的學者則認為,“所謂法律本位問題,其實是指法律的直接依據,即立法理由:法律根據何種理由而立,或者說由何種觀念派生?”[2]

對于相對年輕的經濟法而言,合理確定經濟法的法律本位有著更為重要的意義。經過學界的不斷探索與努力,經濟法的社會本位觀念得以逐步確立,并日益為大多數學者所接受。所謂經濟法的社會本位,簡而言之,就是指經濟法要以維護社會利益為己任。經濟法社會本位觀念的確立,有助于其與以個人利益為本位的民法、以國家利益為本位的行政法區別開來。但是經濟法社會本位觀念的確立也并非十全十美,因為社會具有高度抽象性,“也許是我們永遠也無法知道的東西”;同時,經濟法的社會本位也易混淆經濟法和社會法之間的界限,可能會使經濟法再次墜入與社會法進行長期爭論的泥淖之中。因而有的學者進一步提出,應該將社會公共利益確立為經濟法的本位[3](P107-119)。筆者也贊同將社會公共利益確立為經濟法本位的觀點,因為這不僅有利于理清經濟法與民法、行政法以及社會法等其他相關部門法之間的界限,而且符合經濟法的根本性質。經濟法社會公共利益本位觀念的確立不是主觀臆造,而是有其必要性和合理性的,是為經濟法的客觀發展史所證明的。

二、“市場失靈”和“政府失靈”:社會公共利益本位確立的依據

通過對經濟法發展史的考察,我們不難發現,從自由資本主義階段到壟斷資本主義階段,從“重商主義理論”、“重農學派”、“歷史學派”、“凱恩斯主義”、“供應學派”再到“新制度學派”,從“戰爭統制經濟法”到“危機管制經濟法”,通篇經濟法的發展史都是國家與市場互動互抑的關系史,國家與市場的關系是經濟法關注的焦點問題[4](P23-27)。

(一)市場失靈:對社會公共利益的悖離

所謂市場失靈,是相對于完美的市場機制理論而言的,一般認為,是指市場發揮作用的條件不具備或者不完全而造成的市場機制不能自我調節的情形,是指由于一定的因素使市場在資源配置方面呈現低效率運行的一種非理想狀態[5](P70)。市場失靈突出表現在以下兩個方面:一是市場的外部性問題。

斯蒂格里茨認為,外部性是指“個人或廠商沒有承擔其行為的全部成本或沒有享有全部利益時所出現的一種現象”。外部性的實質在于:一個當事人對其他當事人的福利產生影響且這種影響并沒有從市場交易中反映出來[6](P73)。外部性可分為積極的外部性(外部經濟、外部正效應)和消極的外部性(外部不經濟、外部負效應)。前者是指私人收益小于社會收益,是指有利于他人的行為,如發明創造、植樹造林等;后者則是指私人收益大于社會收益,是指有損于他人利益的行為,最明顯的是環境污染問題和使自然資源損失過快的問題。外部正效應是對社會公共利益的彰示和維護,外部負效應則是對社會公共利益的貶抑和損害。在市場經濟中,由于市場主體的趨利性,市場主體只關注其自身利益,而通常不會顧及給其它主體、給社會造成損害。因而,在單純市場機制下,損人利己、侵害社會公共利益的事情常有發生,外部負效應是經濟運行中的常態。二是公共產品供應的問題。所謂公共產品,是指不把任何人排斥在享受之外的產品,或者是指那些在消費中不具有排他性的物品。公共產品具有兩個特征:一是非競爭性,即可以為每個人消費,任何人對這些物品的消費都不會減少其他人所能得到的消費水平,如社會治安、道路等;二是非排他性,即不可能排除那些沒有支付價格的人,一些人不付費也可消費,如國防、防洪工程[7](P47-68)。在市場機制下,市場主體出于自身利益的考慮,都希望有別人來提供公共產品而自己免費使用,公共產品的非排除性為“搭便車”的行為提供了可能性。

通過以上分析我們不難發現,市場失靈實際上是對社會公共利益的一種悖離。這種悖離可能表現為對社會公共利益的漠視,可能表現為對社會公共利益的消極損害,也可能表現為對社會公共利益的直接侵害。克服市場失靈實質上就是對社會公共利益的一種重新彰示,我們要解決市場失靈問題必然要依據社會公共利益原則。

(二)社會公共利益原則:克服“政府失靈”的法寶

如何糾正市場帶來的嚴重的社會不平等、如何克服市場失靈?歷史經驗告訴我們,國家介入市場是解決市場失靈的最佳途徑。國家具有強大的政治、經濟力,只有國家才有能力改變因市場失靈而帶來的社會不平等問題;同時,經濟管理是國家的重要職能,因而介入市場、管理經濟是國家的應有職責。

國家管理經濟,國家對市場的干預、協調、調節和管理主要是通過政府進行的。“糾正社會和經濟的弊病是政府的職責”。傳統的政府干預經濟理論中存在著一種觀點認為,市場不能做或做不好的,政府就應去介入,并且政府的介入也一定能解決問題。這種理論是建立在一系列假設基礎之上的,其假設主要包括:政府代表大多數人的利益;政府所作的決策更周全、更明智;政府的運作效率是高效率低成本的,等等[8](P136-139)。但是在實際生活中,由于官僚主義、信息不對稱的存在,加之政府本身的行政偏好,政府在克服市場失靈的活動中也會出現失靈,而且政府失靈比市場失靈更具有毀滅性。政府失靈不僅表現在政府部門普遍效率低下,從而阻礙政府在克服市場失靈活動中應有功能的發揮;還表現在政府干預對社會公共利益的悖離。由于部門利益、地方利益的普遍存在,政府及其官員在市場經濟條件下作為“經濟人”一旦具備條件,會最大限度地為自己謀取私利。要克服政府失靈,就必須在賦予政府干預市場權力的同時,對政府的行為加以約束。包括來自執政黨的約束、來自社會輿論的約束、來自法律的約束、來自政府內部的約束等等,其中來自法律(經濟法是最為恰當的法律形式)的約束是最為重要的。對政府進行約束最根本的原則就是社會公共利益原則,因為政府失靈實質上也是對社會公共利益的悖離,只有依照社會公共利益原則對政府介入市場的行為進行干預,才能保障政府行為的合理性。

以克服市場失靈和政府失靈為己任的經濟法,如何去實現克服市場失靈和政府失靈的目標?作為一種正確的思路,我們必須要確立經濟法的社會公共利益本位。首先,這是經濟法順利實現克服市場失靈目標的必要條件。從上面的論述我們不難發現,市場失靈實際上就是對社會公共利益的悖離,市場失靈的克服就是對社會公共利益的重新彰示,因而在克服市場失靈的過程中必須要以社會公共利益為原則。而作為克服市場失靈之法的經濟法,當然要確立社會公共利益的本位。其次,這有利于經濟法實現有效克服政府失靈的目標。政府作為國家干預經濟的執行者,本身也存在著失靈現象,這種政府失靈同樣是對社會公共利益的悖離。因而,克服政府失靈就需要以社會公共利益原則去規范政府的行為,將社會公共利益原則作為評判政府行為是否適當的標準。

另外,將社會公共利益本位確立為經濟法的法律本位,突出經濟法的社會公共利益優先性,不僅可以形成經濟法區別于民法和其他部門法的特質,而且可以使社會公共利益和個體利益在整個法律體系中處于同等地位,進而實現兩種利益在我國整體法律體系中的和諧與共容[9](P213)。

三、經濟法社會公共利益本位的實現

將社會公共利益確立為經濟法的法律本位,就是要保證經濟法的立法、執法和司法要以社會公共利益為出發點和歸宿,從而有效克服市場和政府的“雙重失靈”,進而推動經濟發展和社會進步。將社會公共利益原則貫徹到具體的經濟立法、經濟執法和經濟司法的過程,就可以稱之為經濟法社會公共利益本位的實現。

(一)社會公共利益本位實現的先決條件

1.社會公共利益內容的確定

社會公共利益是人類群體生活所追求的一個主要目標,如何給其下一個規范性的定義,是我們在研究社會公共利益的過程中所面臨的問題;而對于將社會公共利益確立為法律本位的經濟法而言,尤為迫切。馬克思認為,“利益是社會化的需要,是人們通過一定的社會關系表現出來的需要”[10](P376)。由此,我們可以這樣認為,經濟法研究下的社會公共利益是指社會公眾通過國家介入市場的經濟關系所表現出來的需要。聯系我國經濟發展的實際國情,筆者認為經濟法研究視野下的社會公共利益至少應該包括以下幾方面的內容:①經濟秩序。經濟秩序是社會公共經濟利益的基本內容,是實現社會公共利益的最基本的要求,因而是經濟法社會公共利益本位的最重要內容;②宏觀調控。作為國家從經濟運行全局出發、運用各種手段對國民經濟總體的供求關系進行的一種調節和控制,宏觀調控不僅是對社會公共利益的體現,而且是社會公共利益的有效保障;③可持續發展。可持續發展是一種使經濟、社會、科技、人口、資源、環境相互協調、持續不斷的發展思路,是社會公共利益更高層次上的內容;④社會分配和社會保障。社會分配是指國民收入在全社會的分配,社會保障是以國民收入的分配方式對特定社會成員提供物質幫助,社會分配與社會保障構成了社會公共利益維護的最后制度保障。

2.社會公共利益主體的確定

“利益主體是利益的首要基本要素,作為需要主體與需要對象之間的對立統一關系,任何利益都是一定的需要主體與需要對象之間的對立統一關系”,“利益是相對于一定的利益主體而言的,不屬于任何主體或者沒有主體的利益是不存在的”。并且“利益主體作為社會化了的需要主體,是多種多樣的,在現實社會中,可以是個人,也可以是某種群體或者組織(包括家庭、集體、民族、國家等)。”[11](P48-51)那么,社會公共利益的主體何在?在我們確立了經濟法的社會公共利益本位之后,這是必須要回答的問題。正如上面我們對社會公共利益所作的定義那樣,社會公共利益的主體是社會公眾,并且只能是社會公眾,而在我國則是指廣大人民群眾。

需要說明的是,社會公共利益的主體與其代表主體是兩個不同概念。社會公共利益的主體是社會公眾,但在現實生活中,社會公共利益的代表主體卻有很多。首先,國家是社會公共利益的代表主體之一。作為人民民主專政的社會主義國家的我國,國家當然是社會公眾的代表主體,維護社會公共利益是國家的職責所在。其次,社會團體也是社會公共利益的代表主體之一,在現實生活中,形形色色的社會團體在特定領域、特定地區發揮著維護社會公共利益的積極作用,如消費者協會等。再次,其他特定機構也是社會公共利益的代表主體,如美國的聯邦儲備委員會,英美自律監管體制下的證券監管機構,這些機構介于政府機構和社會團體之間,在經濟生活中發揮著重大作用。社會公共利益的代表主體的特點不僅在于其是多種多樣的,而且在于社會公共利益的最終實現是通過其不同代表主體之間以及與其他主體博奕實現的。因為,在現實中,每個代表主體都很難保證獨立實現社會公共利益。就國家而言,國家不僅是社會公共利益的代表,而且是國家利益的主體,國家利益和社會公共利益作為兩個不同范疇,有時會發生沖突,有可能導致對社會公共利益的侵害。就社會團體而言,在特定領域、特定區域是社會公共利益的代表,但其自身也有其狹隘的團體利益,當二者發生沖突時,就很難保證社會公共利益的實現。由此看來,只有通過社會公共利益的所有代表主體,并通過它們之間的博奕,才能真正保障社會公共利益的實現。

(二)經濟法律體系的構建

經濟法社會公共利益本位的實現,就是要將社會公共利益原則貫徹到經濟立法、經濟執法和經濟司法的具體活動中去,而其中最為主要的是以社會公共利益為指導去構建經濟法律體系。將社會公共利益作為構建經濟法律體系的基本依據,將有助于解決經濟法律體系存在的問題。

基于經濟法社會公共利益本位的內涵,我們認為,經濟法律體系應包括以下內容:1、經濟秩序法。經濟秩序是社會公共經濟利益的基本內容,而經濟秩序法則包括市場主體秩序法和市場秩序法兩大部分。2、宏觀調控法。包括關于調控領域的宏觀調控法和關于調控手段的宏觀調控法兩大部分。3、可持續發展法。主要包括自然資源法和環境保護法兩大部分。4、社會分配和社會保障法。其中社會分配法包括預算法,而社會保障法按照社會保障的主要內容可以分為養老保險、失業保險、工傷保險、醫療及疾病保險等幾大法律制度。

經濟法社會公共利益本位的實現是一個龐大的工程,經濟法律體系的構建僅僅是其中一小部分。除此之外,還包括如何以社會公共利益原則來指導經濟立法,以保障經濟立法的合理性;如何以社會公共利益原則來指導經濟執法和經濟司法,以保證經濟法的合理適用。這些都還有賴于我們進一步研究。