剖析吊銷網絡文化經營許可證的執行探究論文

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摘要：近年來，文化部大幅提高對網吧行業整治力度，根據新發政策，網吧一次接納未成年人3名以上，將被作吊證處罰。因此，吊銷《網絡文化經營許可證》將成為網吧監管中的常見現象，但由于法律的漏洞，吊銷許可證在實務操作中存在很多問題。本文通過整理分析，提出了一些完善的建議。

關鍵詞:經營許可證;網吧監管;許可制度

根據《互聯網上網服務營業場所管理條例》規定，國家對互聯網上網服務營業場所經營單位的經營活動實行許可制度，設立互聯網上網服務營業場所從事互聯網上網服務經營活動，必須經文化行政管理部門依法審核，發放《網絡文化經營許可證》。已經依法取得相應許可的，應當在許可的范圍內依照有關規定從事活動。如果違反有關規定，情節嚴重的，文化機關可以依法作出吊銷其《網絡文化經營許可證》的行政處罰。

然而，由于法律的滯后，在執法實踐中，對于吊銷《網絡文化經營許可證》往往衍生出如何吊銷、吊銷后的后續監管等問題，給一線文化行政執法帶來很大困惑，甚至成為執法監管中的“瓶頸”。為此，筆者希望通過圍繞吊銷《網絡文化經營許可證》的系列問題進行整理分析，結合實際，提出一些建議，供有關部門參考。

一、吊銷《網絡文化經營許可證》的概念及情形

（一）吊銷《網絡文化經營許可證》的概念

首先要明確行政許可的概念。根據《行政許可法》第2條的規定，行政許可是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。吊銷許可證是行政機關受賄允許違法行為人從事某種活動的資格和權利證明文件，禁止其繼續從事許可證所規定的各種事項，對于法人和組織而言，是一種最為嚴厲的行政處罰形式。根據吊銷許可證的一般概念，可推理得出，吊銷《網絡文化經營許可證》，是指文化機關依法收回違反《互聯網上網服務營業場所管理條例》有關規定的行為人已獲得的從事互聯網上網服務經營活動的權利和資格，禁止其繼續從事互聯網上網服務經營活動的一種行政處罰。

（二）吊銷《網絡文化經營許可證》的幾種情形

《互聯網上網服務營業場所管理條例》第28條、第29條、第30條、第31條、第32條規定了吊銷《網絡文化經營許可證》的情形，歸納起來具體有：（1）涂改、出租、出借或者以其他方式轉讓《網絡文化經營許可證》，尚不夠刑事處罰的；（2）利用營業場所制作、下載、復制、查閱、、傳播或者以其他方式使用含有禁止內容的信息，尚不夠刑事處罰的；（3）在規定的營業時間以外營業、接納未成年人進入營業場所、經營非網絡游戲、擅自停止實施經營管理技術措施、未懸掛《網絡文化經營許可證》或者未成年人進入標志，情節嚴重的；（4）計算機未通過局域網的方式接入互聯網，未建立場內巡查制度、或發現違法行為未予制止并向管理部門舉報，未按規定核對、登記上網消費者的身份證件或者記錄有關上網信息，未按規定時間保存登記內容、或擅自修改、刪除登記內容，擅自變更或者終止營業活動、未向管理部門備案，情節嚴重的；（5）違反利用明火照明、帶入或存放易燃、易爆物品、營業期間封堵門窗或安全出口、擅自停止實施安全技術措施等消防管理、治安管理規定，情節嚴重的。

以上情形，均視違法情節不同設定了由警告、罰款、停業整頓直至吊銷許可證的不同行政處罰形式，但只有第（3）點是由始至終由文化行政機關完全行使行政處罰權，其他（1）（2）（4）點，均是先由工商、公安、消防等管理部門行使一般性的行政處罰，情節特別惡劣、造成嚴重后果的，最后由文化管理部門作吊銷許可證的處理。

二、吊銷《網絡文化經營許可證》過程中易產生的問題

（一）吊銷的程序法律未作規定

對于法人或組織而言，吊銷許可證是一種最為嚴厲的行政處罰形式。因為許可證一旦被吊銷，其生產經營權隨之喪失，企業也就是去了繼續存在的權利，實際上是剝奪了受罰人的財產權。因此，文化行政管理部門對于吊銷《網絡經營許可證》行政處罰決定的作出，必須絕對慎重，不但要符合法律規定的實體條件，即違法行為確屬情節嚴重，造成嚴重影響，而且還要程序正當，公開公正。但是，對于吊銷《網絡文化經營許可證》。《互聯網上網服務營業場所管理條例》并未作出任何有關程序上的規定，《行政處罰法》上也未對吊銷許可證進行專門的程序規定，只在第42條中規定了“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當人事要求聽證的，行政機關應當組織聽證”。

由于《互聯網上網服務營業場所管理條例》未對吊銷《網絡文化經營許可證》進行具體規定，《行政處罰法》上也找不到關于吊銷許可證的相關程序依據，實踐中極易造成對網吧吊證的隨意性。

（二）吊銷的執法權限未作規定

根據《互聯網上網服務營業場所管理條例》第4條規定，縣級以上人民政府文化行政部門負責互聯網上網服務營業場所經營單位的設立審批，并負責對依法設立的互聯網上網服務營業場所經營單位經營活動的監督管理。結合第28-32條可以得知，縣級以上文化行政管理部門可以吊銷《網絡文化經營許可證》。但是實際情況是，出于對加強網吧控制和管理的目的，目前很多地方，對網吧設立的審批權不在市、縣一級的文化行政機關，而在省一級的文化行政機關。以江蘇省為例，江蘇省目前暫時停止了一切單體網吧的新設審批，只允許發展連鎖網吧，且直接對連鎖網吧發放《網絡文化經營許可證》，地市一級只有審核權，沒有審批權。對于這種情況，市、縣一級的文化局能否吊銷由省文化廳發放的許可證，法律未給出規定，這給執法實踐造成一定的困惑。

（三）吊銷的事后監管未作規定

根據《互聯網上網服務營業場所管理條例》第34條規定，互聯網上網服務營業場所經營單位被處以吊銷《網絡文化經營許可證》行政處罰后，應當依法到工商行政管理部門辦理變更登記或者注銷登記；逾期未辦理的，由工商行政管理部門吊銷營業執照。被吊銷許可證、注銷或吊銷營業執照后，可能存在幾種后續情況：（1）處分原用于上網經營的電腦設備，自覺終止網吧經營行為。這是一種最好的行為形式，卻又是一種最不可能的行為形式。畢竟，在目前社會公信程度不高、社會公信力不強的情況下，要求從事者自覺終止經營行為顯然是有困難，因為終止經營行為，則意味著利益虧損，一般情況下很難做到。（2）繼續經營行為，也就是一種無證照經營行為。這種情況在現實中極有可能發生。受利益驅使，經營者明知繼續經營是違法的，但是由于法律未規定被吊銷的后續監管權歸屬，而文化、工商等部門只負責有無吊銷證照，而不論事后實際經營情況如何，這些給違法者提供了天然的機會，有證網吧被吊證后，變成“黑網吧”繼續從事上網經營活動，且由于已經被吊銷了許可證，文化行政部門往往對其不再進行監管，相對人反而會比原來有證的情況下更加自由和肆無忌憚，往往成為藏污納垢和消防安全隱患滋生的溫床，產生極大的社會危害。

三、對完善吊銷《網絡文化經營許可證》行政處罰的建議

（一）規范吊銷的執行程序

文化機關依法作出《網絡文化經營許可證》的行政處罰決定后，建議將執行程序具體規定如下：（1）告知。告知是一個必不可少的步驟。在作出吊銷許可證決定時，必須在決定書中說明事實依據、法律依據或行政機關的處罰理由，并告知自收到決定書之日起禁止從事許可證許可的相關活動，如果對吊銷許可證處罰不服，可以提起復議或者行政訴訟。（2）收回許可證。文化機關依法告知相對人，且相對人在法定期限內未提起復議或訴訟的，文化機關應當在被吊銷的許可證上加蓋吊銷印章后收繳。被處罰人拒不繳銷證件的，文化機關可以公告宣布作廢。（3）公告。許可證收回后，文化機關需在一定的范圍內予以公告。公告的內容包括許可證號、許可項目、許可證頒發的實踐、吊銷許可證的理由及許可證終止的日期、決定的文化機關。

（二）加強行政管理機關的信息溝通

根據《互聯網上網服務營業場所管理規定》第35條規定，“被吊銷《網絡文化經營許可證》的，自被吊銷《網絡文化經營許可證》之日起5年內，其法定代表人或者主要負責人不得擔任互聯網上網服務營業場所經營單位的法定代表人或者主要負責人”。因此，文化機關作出吊銷許可證決定后，有義務將行政決定告知公安、消防、電信等具有網吧前置審批職能的管理部門以及工商部門。建議文化部門的吊銷許可證的信息，一方面通過抄告單的方式告知相關部門，另一方面通過網絡出遞給相關部門，相關的管理部門也應當及時接受相關信息。相關部門建立起信息定期接收制度，而不是把信息掛在網上了事。

（三）相關部門建立對被吊證網吧的跟蹤監管

為防止被吊銷許可證的網吧成為“黑網吧”繼續從事上網營業活動，文化部門與工商部門應進一步加強工作協作機制，文化部門依法作出吊銷許可證的行政處罰決定后，要及時抄告工商部門；工商部門對在規定期限內未向其申請注銷營業執照的，應強制吊銷營業執照。對于被吊銷許可證、營業執照的場所，文化部門要繼續加強事后跟蹤檢查，如發現其并未處分原有的上網設備，則有可能存在“黑網吧“的隱患，如發現確實繼續從事上網營業的，文化部門應及時告知工商與電信等部門，由工商部門按照《無證無照查處取締辦法》對該場所沒收設備、強行取締。

注釋：

張續明．對吊銷公安機關發放的許可證處罰的執法思考．遼寧警專學報．2010．5（3）．

林盛發．淺析吊銷《藥品經營許可證》的事后監管．中外健康文摘．2008．5（24）．

周愛文．吊銷、注銷企業營業執照行政處罰與執行的實踐與思考．中國公共衛生管理．2008．24（2）．