預(yù)算法規(guī)范政府收支論文

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論文摘要：本文試圖重新建構(gòu)多元化的預(yù)算法律責(zé)任體系，從而落實(shí)預(yù)算責(zé)任相關(guān)主體的責(zé)任，使整個(gè)預(yù)算過(guò)程中的不同違法行為都得到應(yīng)有的追究最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算法對(duì)政府收支的規(guī)范和約束作用。

論文關(guān)鍵詞：預(yù)算違法行為預(yù)算法律責(zé)任

一、中國(guó)預(yù)算法律責(zé)任制度的困境

任何法律制度都應(yīng)包含關(guān)于違背其規(guī)定義務(wù)的責(zé)任制度，沒(méi)有責(zé)任制度的”法”就不是真正意義上的”法”。強(qiáng)調(diào)法律責(zé)任制度的意義在于它能為法的實(shí)施提供有效的保障，補(bǔ)償受到侵害的利益，恢復(fù)被破壞的法律關(guān)系和法律秩序。作為我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理第一部大法的《預(yù)算法》也不例外，然而我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法律責(zé)任制度卻難以發(fā)揮其應(yīng)有的預(yù)警和制約的作用。這主要是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行預(yù)算法律責(zé)任制度存在以下明顯不足之處：一是預(yù)算違法行為類型的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，僅規(guī)定了各級(jí)政府擅自變更、動(dòng)用預(yù)算款項(xiàng)和隱瞞預(yù)算收入等極少數(shù)違法行為。致使無(wú)法追究我國(guó)現(xiàn)今大量存在的其他應(yīng)當(dāng)列入預(yù)算違法行為的法律責(zé)任。二是對(duì)預(yù)算違法行為僅規(guī)定了行政責(zé)任一種責(zé)任，無(wú)法按照預(yù)算違法行為的輕重性而給予相當(dāng)?shù)膽土P。三是預(yù)算法律責(zé)任的追究機(jī)制尚不健全，使很多本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任由于無(wú)法追究而不了了之。因而，只有尋找完善預(yù)算責(zé)任制度的現(xiàn)實(shí)途徑和方法，從而落實(shí)預(yù)算責(zé)任相關(guān)主體的責(zé)任，才能最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算法對(duì)政府收支的規(guī)范和約束作用。

二、完善我國(guó)預(yù)算法律責(zé)任制度的現(xiàn)實(shí)意義

(一)有助于我國(guó)加快向依法治國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的邁進(jìn)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，要求政府依法理財(cái)、民主理財(cái)，最終實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)。

在現(xiàn)行的預(yù)算法律責(zé)任制度下，存在著較為普遍而嚴(yán)重的預(yù)算違法現(xiàn)象。完善我國(guó)預(yù)算法律責(zé)任制度，能夠有效約束預(yù)算違法行為，很大程度的避免預(yù)算違法現(xiàn)象的發(fā)生，加快我國(guó)向依法治國(guó)建設(shè)法治國(guó)家進(jìn)程的邁進(jìn)。

(二)有助于節(jié)約和合理利用公共資源

我國(guó)預(yù)算編制簡(jiǎn)單、過(guò)于籠統(tǒng)、透明度低，人大對(duì)預(yù)算的審批和監(jiān)督流于形式，加之預(yù)算主體權(quán)力和義務(wù)的嚴(yán)重不一致，導(dǎo)致預(yù)算變更、調(diào)整隨意性較大，公共資源的浪費(fèi)嚴(yán)重，利用效率低下，引入預(yù)算法律責(zé)任制度能有效控制預(yù)算行為的隨意性，有助于公共資源的節(jié)約和合理利用。

(三)有利于從制度上鏟除滋生腐敗的土壤

眾所周知，責(zé)任與權(quán)力是生死相依的，有權(quán)力就有責(zé)任，有多大的權(quán)力就伴隨有多大的責(zé)任。西方有句名諺，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。由于我國(guó)預(yù)算法律責(zé)任制度設(shè)計(jì)的粗糙，致使難以追究我國(guó)預(yù)算違法主體的法律責(zé)任，給腐敗的滋生提供了溫床。因而只有完善我國(guó)預(yù)算法律責(zé)任制度，填補(bǔ)好制度漏洞，實(shí)現(xiàn)預(yù)算主體權(quán)力和義務(wù)的一致，才能最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算法對(duì)相關(guān)主體的規(guī)范和約束作用，最大限度的避免預(yù)算違法行為的發(fā)生，鏟除滋生腐敗的土壤。

三、我國(guó)預(yù)算法律責(zé)任制度的構(gòu)建

(一)預(yù)算違法行為的類型

預(yù)算違法行為是指預(yù)算法主體實(shí)施的、違反預(yù)算法律規(guī)定的義務(wù)且可能導(dǎo)致其承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的作為或不作為。按照我國(guó)現(xiàn)行法律的結(jié)構(gòu)模式，在預(yù)算法的立法中有必要對(duì)預(yù)算違法行為進(jìn)行明確的、類型化的列舉。具體來(lái)說(shuō)，筆者認(rèn)為可借鑒《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的規(guī)定，將預(yù)算違法行為分為以下種類：

1．虛增、虛減預(yù)算收入或者預(yù)算支出；

2．違反規(guī)定編制、批復(fù)預(yù)算或者決算；

3．違反規(guī)定調(diào)整預(yù)算；

4．違反規(guī)定調(diào)整預(yù)算級(jí)次或者預(yù)算收支種類；

5．違反規(guī)定動(dòng)用預(yù)算預(yù)備費(fèi)或者挪用預(yù)算周轉(zhuǎn)金：

6．違反國(guó)家關(guān)于轉(zhuǎn)移支付管理規(guī)定的行為；

7做調(diào)查、檢查單位故意阻礙調(diào)查、檢查的行為

8．其他違反國(guó)家有關(guān)預(yù)算管理規(guī)定的行為。

(二)法律責(zé)任形式的完善

政府只不過(guò)是作為人為民理財(cái)，因此，國(guó)家或政府的一切預(yù)算行為都要對(duì)人民負(fù)責(zé)，人民通過(guò)代議機(jī)關(guān)制定法律來(lái)規(guī)制國(guó)家或政府的預(yù)算行為，所以，國(guó)家或政府也要對(duì)法律負(fù)責(zé)。這就意味著國(guó)家或政府沒(méi)有按照人民的意愿為民理財(cái)并造成人民財(cái)產(chǎn)的損失，就理所當(dāng)然地應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，而不僅是紀(jì)律處分。在這樣的理念下如何追究預(yù)算責(zé)任這一問(wèn)題憲政國(guó)家不管是在立法層面還是實(shí)踐層面都已經(jīng)很成熟。如美國(guó)《1974年指揮控制法》就規(guī)定應(yīng)及時(shí)撥付使用占據(jù)資金，并規(guī)定了遲延行為的法律責(zé)任，1990年主要財(cái)政官員法》規(guī)定了預(yù)算局的高級(jí)官員監(jiān)控預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況的法律義務(wù)。以意大利、西班牙等為代表的國(guó)家還專門成立了審計(jì)法院，對(duì)國(guó)家財(cái)政資金被濫用和貪污的行為堅(jiān)持制止，并處以罰款。情節(jié)嚴(yán)重的，審計(jì)法院有權(quán)啟動(dòng)刑事處理程序。而我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算違法行為僅規(guī)定了行政責(zé)任一種責(zé)任，無(wú)法按照預(yù)算違法行為的輕重性而給予相當(dāng)?shù)膽土P。

預(yù)算行為作為一種典型的經(jīng)濟(jì)法行為，其專業(yè)性和綜合性決定了需要對(duì)其進(jìn)行各種法律調(diào)整手段有機(jī)結(jié)合的綜合調(diào)整，包括民事的、行政的、刑事的、程序的、褒獎(jiǎng)的、社會(huì)性的等等各種手段皆可為我所用。具體可從以下方面對(duì)我國(guó)預(yù)算法律責(zé)任制度予以完善：

第一，引入憲政責(zé)任。許多國(guó)家都非常注重從憲政的高度對(duì)預(yù)算行為進(jìn)行監(jiān)督和控制，不當(dāng)?shù)念A(yù)算行為甚至可能導(dǎo)致政府或其領(lǐng)導(dǎo)人被彈劾、被要求道歉甚至引咎辭職等，而這些正是憲政責(zé)任的典型表現(xiàn)。這種從外部對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行民主化的政治控制，比政府內(nèi)部法制化的行政控制更為有效和透明。具體到我國(guó)，可由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)追究預(yù)算違法主體的憲政責(zé)任。全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)應(yīng)有權(quán)撤銷同憲法、法律相抵觸的預(yù)算決定，同時(shí)應(yīng)賦予全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)責(zé)任政府或其領(lǐng)導(dǎo)人的彈劾權(quán)，使其承擔(dān)與其違法行為相應(yīng)的憲政責(zé)任，而不僅僅是給予其一些行政處罰、行政處分。

第二，規(guī)定刑事責(zé)任。很明顯，既然預(yù)算法本質(zhì)上就是規(guī)范政府”花錢”的法律，那么”截流””挪用”等違法行為，就不僅只是一個(gè)行政系統(tǒng)內(nèi)部的”違規(guī)”問(wèn)題，而是地道的違法。在這種情況下，行政官員面臨的責(zé)任追究，也就不單是行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任，而更主要是法律責(zé)任。當(dāng)這種違法行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪時(shí)，就應(yīng)由司法機(jī)關(guān)依照刑事訴訟程序予以追究其刑事責(zé)任。近年來(lái)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)發(fā)生的所謂”機(jī)要費(fèi)”、”特別費(fèi)”案件，其公職人員是否構(gòu)成違法甚至犯罪，關(guān)鍵就在于這種經(jīng)費(fèi)支出行為是否符合預(yù)算及相關(guān)財(cái)政法規(guī)范。凡符合財(cái)政預(yù)算支出目的和支出程序等相關(guān)規(guī)范者，均構(gòu)成違法及犯罪的阻卻事由，自然不得對(duì)其科加相關(guān)罪名；相反，如果這類行為違背財(cái)政預(yù)算支出目的和支出程序等合法要件，則難逃合法性的追問(wèn)，最終不得不接受刑罰。

第三，規(guī)定經(jīng)濟(jì)法責(zé)任。經(jīng)濟(jì)法上的社會(huì)性責(zé)任具有如下特征：承擔(dān)社會(huì)性法經(jīng)律責(zé)任的違法行為須直接損害了社會(huì)公共利益，法律責(zé)任實(shí)施的效果是直接維護(hù)社會(huì)公共利益。所謂社會(huì)公共利益，是不特定的社會(huì)成員的共存利益，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、安全等利益。顯然，《預(yù)算法》所保護(hù)的法益就是社會(huì)公共利益中的經(jīng)濟(jì)利益，設(shè)置預(yù)算法律責(zé)任的根本目的也是為了恢復(fù)被損害的社會(huì)公共利益或消除對(duì)社會(huì)公共利益的潛在威脅，這與經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的高度一致性說(shuō)明了在《預(yù)算法》中規(guī)定經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的必要性。其責(zé)任形式主要體現(xiàn)為懲罰性賠(補(bǔ))償。

預(yù)算違法行為直指非法經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)這些違法行為課以經(jīng)濟(jì)賠償或懲罰性賠償，大大提高了不法分子的違法成本，使其不敢輕易以身試法，最大限度的發(fā)揮了《預(yù)算法》的指引和預(yù)警作用，有利于降低預(yù)算違法行為的發(fā)生。具體來(lái)說(shuō)可在我國(guó)審計(jì)署的制度基礎(chǔ)上設(shè)立審計(jì)法院，由審計(jì)法院追究違法主體的經(jīng)濟(jì)法責(zé)任。