緊急狀態(tài)的概念研究

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“緊急狀態(tài)”一詞于2004年被寫人憲法，然而配套的緊急狀態(tài)法的制定沒有完全跟上，只是出臺了一個《突發(fā)事件應對法》。在漢語中，“緊急狀態(tài)”一詞可有多重含義，這就使得存在于現(xiàn)行各種法條中的“緊急狀態(tài)”意義并不一樣，學理_L討論的“緊急狀態(tài)”也往往與我國的現(xiàn)實有脫節(jié)之處。

一、憲法意義上的緊急狀態(tài)

“緊急狀態(tài)”(stateofemergency)是西方憲政法治環(huán)境中的產(chǎn)物，它作為一項“制度事實”，西方的普通人大抵也只能意會而難以言表一。緊急狀態(tài)這項制度的誕生與憲政有著莫大的關系。古代社會君權(quán)無限，只要君主愿意，隨時可以侵奪公民的各項私人權(quán)利，因此沒有什么平時與緊急之分只有進人了近代社會之后，在限制權(quán)力的要求下，才可能出現(xiàn)緊急狀態(tài)這種既能保障公民權(quán)利又能維護社會穩(wěn)定與國家安全的制度。所以，應該從憲法角度來討論緊急狀態(tài)的涵義。

有學者認為，緊急狀態(tài)是一種具有危險度的非法的社會秩序。這種對緊急狀態(tài)的定性是準確的，然而過于簡單。也有學者認為，緊急狀態(tài)是指具有一定危險程度的非正常的社會狀態(tài)，包括戰(zhàn)爭、叛亂、經(jīng)濟危機、嚴重自然災害、重大事故災害、嚴重傳染病流行以及重大刑事犯罪等，所有社會正常生活受到威脅或法律實施受到嚴重阻礙的狀況。很明顯，這種觀點是把緊急狀態(tài)這一規(guī)范概念與引發(fā)緊急狀態(tài)的原因“緊急情況”這一描述性概念混在一起了。還有學者認為，緊急狀態(tài)是指在發(fā)生了威脅到國家生存的緊急情況時，國家所宣布的一種關于行使國家緊急權(quán)而擴大國家權(quán)力行使與克減人權(quán)保障標準，并受到國際人權(quán)法約束的臨時性的應對狀態(tài)一。這是一種比較全面的體現(xiàn)了緊急狀態(tài)內(nèi)涵的觀點，但是細究起來仍有不盡人意之處。國家只有在進入緊急狀態(tài)的情況下，才能行使緊急權(quán)，緊急狀態(tài)是行使緊急權(quán)的前提。借助“緊急權(quán)”來給“緊急狀態(tài)”下定義，不免有循環(huán)定義之嫌。另外緊急狀態(tài)下，克減人權(quán)也并非是構(gòu)成要件，而只是可能的一種表象而已。

最近又有學者認為，所謂緊急狀態(tài)，是指有權(quán)的國家機關在嚴重危及國家的統(tǒng)一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，以及嚴重影響社會穩(wěn)定的重大公共事件等非常情況，為了穩(wěn)定社會秩序、維護國家和人民的根本利益，依法以國家緊急權(quán)力的形式在特定的時間和空間范圍內(nèi)暫時限制或中止憲法或法律某些條款(不得克減的權(quán)利除外)的全部或部分效力并強化國家權(quán)力的法律制度。這種定義過于強調(diào)了“國家緊急權(quán)力”，以致于還需附加“國家緊急權(quán)力”的定義才算完整。

二、國際法意義上的緊急狀態(tài)

國際法意義上的緊急狀態(tài)，是一個國家在本身遭遇嚴重危及本國的國家生存和根本利益的緊急情況下，為了應付或消除這種嚴重情況而采取的必要行為。但這種緊急狀態(tài)與我們所述并非一物，系國際不法行為侵害另一國合法權(quán)益的免責形式原因。

在國際人權(quán)法學研究中，一般都傾向于對緊急狀態(tài)的概念作擴大理解，即不僅包括按照國內(nèi)法的規(guī)定所宣布的緊急狀態(tài)，而且也包括所有的以人權(quán)克減為特征的國家緊急權(quán)力行使。緊急狀態(tài)是國家在發(fā)生了公共緊急情況后所宣布的一種以克減人權(quán)為特征的臨時性的應對狀態(tài)。比如文獻認為，緊急狀態(tài)是指在公共危機情況下，為克服危機，締約國所采取的克減其在人權(quán)公約下所承擔的義務的特別措施以及措施所造成的影響。

三、現(xiàn)有規(guī)范中的緊急狀態(tài)

在我國現(xiàn)行法秩序下，有關緊急狀態(tài)的法制相當分散，立法者在不同法律淵源中任意地采用“戰(zhàn)爭”、“戰(zhàn)爭狀態(tài)”、“戒嚴”和“緊急狀態(tài)”等法律術語。在現(xiàn)行緊急狀態(tài)立法體系中，“戰(zhàn)爭”和“突發(fā)事件”二詞出現(xiàn)的頻率最高。而在這些規(guī)范性文件中，對于“緊急狀態(tài)”一詞的具體用法和理解還是存在著較大差異。

較高位階的法律規(guī)范對緊急狀態(tài)的規(guī)定，主要可分為兩類：(1)經(jīng)有權(quán)機關依法宣布的法律狀態(tài)，例如《中華人民共和國憲法》《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》《香港特別行政區(qū)駐軍法》《澳門特別行政區(qū)駐軍法》《突發(fā)事件應對法》《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》等;(2)一種具有高度危險性的緊急情況或者說事實狀態(tài)，例如《專利法》《集成電路布圖設計保護條例》《戒嚴法》《對外合作開采海洋石油資源條例》《國家核應急預案》《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》《國家處置城市地鐵事故災難應急預案》《國家處置重、特大森林火災應急預案》等。《治安管理處罰法》第五十條第一款第一項的規(guī)定(“拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法的決定、命令的”)表述模棱兩可，筆者認為，從該條的文句表述來看，當視為前一種情況。較低位階的規(guī)范性文件，據(jù)筆者觀察，幾乎全部屬于事實狀態(tài)意義上的，而非憲法上經(jīng)過宣布的一種法律狀態(tài)。筆者抽查人民法院的案例，6個案件中出現(xiàn)的“緊急狀態(tài)”都屬于事實狀態(tài)的緊急情況。

四、《緊急狀態(tài)法》中的緊急狀態(tài)

在理論與實踐中，緊急狀態(tài)都存在廣義和狹義之分。廣義緊急狀態(tài)，只要有擾亂社會正常秩序的事情發(fā)生即可成就，或定義為：因戰(zhàn)爭、動亂、自然災害、經(jīng)濟危機、流行病或工業(yè)事故等危機事件，使一個國家或一個國家的部分地區(qū)的社會秩序和公共安全受到嚴重威脅時，國家就可以宣布并適用緊急狀態(tài)法律，啟動緊急權(quán)力的一切緊急情況。關于狹義緊急狀態(tài)，不同國家有不同的界定，例如有些國家的界定中，不包括戰(zhàn)爭狀態(tài)、軍事狀態(tài)、戒嚴狀態(tài)中的一項或多項緊急情況。目前，我國應對突發(fā)公共事件的制度，主要有國防動員與戰(zhàn)爭狀態(tài)(《憲法》《國防法》規(guī)定)、緊急狀態(tài)(《憲法》《突發(fā)事件應對法》規(guī)定)以及一般的社會動員與突發(fā)事件應對(《突發(fā)事件應對法》規(guī)定)。如果從授權(quán)層面劃分，可以將前兩種憲法規(guī)定的歸為一類，而后一種行政法上的自成一類。筆者認為，《緊急狀態(tài)法》中的“緊急狀態(tài)”若定義為廣義上的，則可能造成濫用.以至于到關鍵時刻反而難以發(fā)揮其作用。同時，也難免與《國防法》《突發(fā)事件應對法》等法律的規(guī)定內(nèi)容造成重復或沖突。在現(xiàn)有體制內(nèi)，《緊急狀態(tài)法》所規(guī)定的“緊急狀態(tài)”還是采用狹義的為宜，在范圍上要與國防動員與戰(zhàn)爭狀態(tài)以及一般的突發(fā)事件應急狀態(tài)相區(qū)別。

將緊急狀態(tài)與一般的突發(fā)事件應對狀態(tài)加以區(qū)分，是十分容易的。根據(jù)《突發(fā)事件應對法》第六十九條的規(guī)定(發(fā)生特別重大突發(fā)事件，……需要進人緊急狀態(tài)的”)，兩者只是在程度上需要加以區(qū)分。緊急狀態(tài)與戰(zhàn)爭狀態(tài)有一定的重合，但兩者既非完全相同，亦非簡單的種屬關系。戰(zhàn)爭狀態(tài)在國際法上和國內(nèi)法上有不同的含義。國際法意義上的“戰(zhàn)爭狀態(tài)”，是把這種法律狀態(tài)界定在兩個框架內(nèi)：一是時間上的框架，即從戰(zhàn)爭正式開始到正式結(jié)束;二是適用范圍上的框架，即交戰(zhàn)國之間。這種法律狀態(tài)發(fā)生在國家與國家之間，受國際法的調(diào)整，強調(diào)的是交戰(zhàn)國之間法律關系的變化。國內(nèi)法意義上的“戰(zhàn)爭狀態(tài)”，是指國家處于戰(zhàn)爭時本國社會和國民所處的法律狀態(tài)國內(nèi)法上的這種“戰(zhàn)爭狀態(tài)”，可以算是一種非常嚴重的“緊急狀態(tài)”。《憲法》文本中涉及“戰(zhàn)爭狀態(tài)”的只有兩條：關于全國人大常委會的第六十七條第一款第十八項(在全國人民代表大會閉會期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布)和關于國家主席職能的第八十條(宣布進人緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)，動員令)。全國人大依據(jù)憲法只能“決定戰(zhàn)爭和和平的問題”，未規(guī)定是否可以決定“戰(zhàn)爭狀態(tài)”，而在全國人大閉會期間人大常委會卻可以“決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布”。這也就是說，全國人大常委會所能決定“戰(zhàn)爭狀態(tài)”的權(quán)力只是系屬于全國人大開會期間“決定戰(zhàn)爭和和平的問題”的權(quán)力。這種“戰(zhàn)爭狀態(tài)”屬于國際法范疇上的“戰(zhàn)爭狀態(tài)”，而不是規(guī)定國家權(quán)力如何運行和人權(quán)如何保障的國內(nèi)“緊急狀態(tài)”。《國防法》涉及“戰(zhàn)爭狀態(tài)”的也幾乎照搬了《憲法》的相關內(nèi)容、只有關于國防動員的相關條款略顯了所謂國內(nèi)法意義上的“戰(zhàn)爭狀態(tài)”意思。由此看來，實際上我國的憲法和相關法律對于國內(nèi)法緊急狀態(tài)意義上的“戰(zhàn)爭狀態(tài)”并沒有加以規(guī)定，完全可以以《緊急狀態(tài)法》來涵攝這種國內(nèi)法意義上的“戰(zhàn)爭狀態(tài)”。

綜上，從憲法的角度以及現(xiàn)行法律體系看，將來峪緊急狀態(tài)法》中的“緊急狀態(tài)”，應該是指有權(quán)的國家機關在嚴重危及國家的統(tǒng)一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，以及嚴重影響社會穩(wěn)定的重大公共事件等非常情況下，依據(jù)憲法特別條款和相關法律，在特定的時間和空間范圍內(nèi)，暫時限制或中止憲法或法律某些條款的全部或部分效力(包括克減人權(quán)的保障標準，但要受到國際人權(quán)法約束)來強化國家權(quán)力，以穩(wěn)定社會秩序、維護國家和人民的根本利益的臨時性憲法應對狀態(tài)。