環(huán)境與資源保護法制建設論文

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一、我國環(huán)境與資源的現(xiàn)狀

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高，環(huán)境污染問題日益嚴重。在追求GDP增長的同時，環(huán)境一直在默默承受著經(jīng)濟發(fā)展所帶來的沉重負擔。工業(yè)污染、洋垃圾的流入和處理、水污染、空氣污染充斥在我們的生活中，出現(xiàn)了“沱江特大污染事故”、“福建屏南環(huán)境污染索賠大案”、“松花江水流域污染”、“太湖藍澡”、“塔斯曼海輪污染案”等一系列危害環(huán)境的典型事件。

（一）環(huán)境污染日益嚴重

1，大氣污染狀況。伴隨工業(yè)和交通運輸業(yè)迅猛發(fā)展，空氣污染日趨嚴重。由于我國以煤為主要能源，大氣污染物中煙塵排放量和二氧化硫排放量大部分來源于燃煤，使得工業(yè)和人口集中的城市產(chǎn)生嚴重的大氣污染。2006年，二氧化硫排放量為2588.8萬噸，煙塵排放量為1078.4萬噸，工業(yè)粉塵排放量為807.5萬噸。全國酸雨發(fā)生頻率在5%以上的區(qū)域占國土面積的32.6%，酸雨發(fā)生頻率在25%以上區(qū)域占國土面積的15.4%。經(jīng)濟的發(fā)展離不開能源，因此，控制煤煙型大氣污染是我國大氣污染的重中之重。同時，2006年末全國民用汽車保有量已達4985萬輛（包括三輪汽車和低速汽車1399萬輛），城市機動車排放污染問題日益突出。以北京市治理大氣污染為例，北京市各級政府大力加強城鄉(xiāng)綠化、植樹造林，采取各種措施防沙治沙，并率先在全國實施國IV排放標準(相當于歐IV標準)，使得北京“藍天”紀錄不斷刷新，空氣質量也得到了改善。這是北京市投入大量資金、付出了不懈努力的結果。北京市政府對大氣的治理工作可說是一個榜樣。然而，相較于首都政治文化中心地位，其它城市卻很難復制它的治理模式。大氣污染治理只有防患于未然才能以小的代價取得合適的效果。

2，水體污染狀況。我國地表水總體水質屬中度污染。在國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)監(jiān)測的745個地表水監(jiān)測斷面中，I-III類，IV、V類，劣V類水質的斷面比例分別為40%、32%和28%。主要污染指標為高錳酸鹽指數(shù)、石油類和氨氮。七大水系中，珠江、長江水質良好，松花江、黃河、淮河為中度污染，遼河、海河為重度污染。太湖、滇池為劣V類水質，巢湖為V類水質。2006年，27個國家監(jiān)控重點湖（庫）中，滿足Ⅱ類水質的湖（庫）2個（占7%），Ⅲ類水質的湖（庫）6個（占22%），Ⅳ類水質的湖（庫）1個（占4%），Ⅴ類水質的湖（庫）5個（占19%），劣Ⅴ類水質的湖（庫）13個（占48%）。其中，巢湖水質為Ⅴ類，太湖和滇池為劣Ⅴ類，主要污染指標為總氮和總磷。再以北京市2008年1月大中型水庫水質狀況為例，作為飲用水源地－官廳水庫水質為Ⅳ類;而北京市2008年1月河流水質狀況，除潮白河水系大多在Ⅱ類外，其它水系基本上處于無水、劣V2類狀態(tài)。全國地表水總體水質形勢仍然嚴峻，沒有明顯好轉的跡象。

3，其它污染狀況。2006年，全國工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量為15.20億噸，比上年增加13.1%。工業(yè)固體廢棄物排放量為1303萬噸，比上年減少21.3%。工業(yè)固體廢棄物綜合利用量為9.26億噸。2006年，全國近岸大部分海域水質良好，局部海域污染依然嚴重；遠海海域水質良好。全國近岸海域一、二類海水比例為67.7%，比上年上升0.5個百分點；三類海水為8.0%，下降0.9個百分點；四類、劣四類海水為24.3%，上升0.4個百分點。全國海域共發(fā)生赤潮93次，較上年約增加13%，累計面積約19840平方公里。生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢沒有得到遏制。

（二）自然資源減少失衡

由于中國人口基數(shù)太大，致使人均資源占有量大大低于世界平均水平.自然資源的人均占有量都在世界平均值以下:水資源為1/4(總量為2.8萬億立方米，居世界第六。但人均占有量2200立方米，被列為世界13個貧水國之一),森林資源為1/10,耕地資源為1/5(為美國的1/10),45種主要礦產(chǎn)資源為世界人均的1/2。加之資源的分布不平衡，氣候、地形條件的限制，以及多年來開發(fā)利用不盡合理、科學，造成資源的巨大損失和浪費.聯(lián)合國《2002年中國人類發(fā)展報告》指出，環(huán)境問題使中國損失GDP的3.5---8%。中國作為世界受污染最嚴重的國家，正處于十字路口，目前的路是“危險之路”。

（三）與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾

保護和改善生活、生態(tài)環(huán)境與促進社會主義現(xiàn)代化建設發(fā)展的目標在實踐中相沖突，主要表現(xiàn)以下幾方面：

1，社會經(jīng)濟的快速發(fā)展與資源的不可持續(xù)性消耗。（1）我國工業(yè)“兩高一資”（高耗能、高污染、低附加值、資源型）特點顯著，且產(chǎn)品出口較快增長很快，如2007年上半年，鋼材出口量增長97.7％，鋼坯增長40.9％。由于出口產(chǎn)品中相當大部分是的“兩高一資”型產(chǎn)品，如輕工、紡織、冶金、鋼鐵、機械等行業(yè)的產(chǎn)品，都消耗了大量能源，其旺盛的國際需求，進一步加劇了我國的資源短缺和環(huán)境惡化問題。（2）產(chǎn)業(yè)政策的不合理?！?007年產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》中，鼓勵類第十三篇明確要加快汽車制造業(yè)的發(fā)展。而在《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄（2007年修訂）》中，鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)篇第十九條交通運輸設備制造業(yè)（1，2，3，4，5）款也明確了加快汽車制造業(yè)發(fā)展。對于我們這樣一個人口大國，大力發(fā)展作為消費主義驅動器的汽車工業(yè)，是否可行，有待討論。而據(jù)國家統(tǒng)計局的初步統(tǒng)計顯示，截至2007年末全國民用汽車保有量達到5697萬輛（包括三輪汽車和低速貨車1468萬輛），比上年末增長14.3%，其中私人汽車保有量3534萬輛，增長20.8%。預計2010年中國汽車數(shù)量可達到7167萬輛。若達到美國百人擁有汽車55輛比例，中國還將擁有七億輛汽車。這相當于現(xiàn)在全球汽車總量，是中國的環(huán)境與資源無法承受的。（3）產(chǎn)品過度包裝，回收利用少。由于沒有針對性的法律規(guī)范，引發(fā)的資源浪費現(xiàn)象涉及普通生活方方面面。一盒巨大的保健食品禮盒，只有中間位置擺放著幾個小巧的瓶狀物；一盒大紅袍茶葉，包裝得更為繁瑣，除了外層的手拎袋和雕花木盒，還有內層的兩個獨立的小木盒以及盒內包襯的黃色綢緞、造型精美的密封罐，最后才是裝在塑料包裝袋內的茶葉……。以北京市為例，北京市每年產(chǎn)生垃圾近500萬噸，包裝物含量就占22%。而中國包裝聯(lián)合會2005年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國包裝產(chǎn)品生產(chǎn)總值為4100億元，其中占70%、價值2800多億元的包裝物被一次性使用即耗費，而這其中的三分之一就是因過度包裝造成的。而回收利用方面未能建立起了一套分類回收系統(tǒng)，大部分廢物沒有被回收利用直接排放到環(huán)境中，潛在危害很大。2007年8月26日，首次提交審議的國家性法規(guī)《循環(huán)經(jīng)濟法(草案)》針對過度包裝僅做出了原則性確定。

2，節(jié)能環(huán)保新產(chǎn)品的緩慢發(fā)展。節(jié)約資源和保護環(huán)境，關系民眾的切身利益和中華民族的生存發(fā)展。我國常規(guī)能源資源僅占世界總量的10.7%，人均能源資源占有量遠低于世界水平。2004年，中國超過俄羅斯成為世界第二大能源生產(chǎn)國，同時也是世界第二大能源消費國。2001年以來，中國石油消費高速增長。據(jù)海關總署的數(shù)據(jù)，2007年我國共進口原油1.63億噸，同比前年增長12.4%；進口成品油3380萬噸，以此數(shù)據(jù)計算，我國石油依存度已近50%。在能源供應拉響警報的同時，各個城市的“亮化”工程毫無顧慮的美化著夜空。節(jié)能燈具、太陽能電池、風能、地熱資源、小型水電、生物質能能源的開發(fā)和使用進展緩慢，缺乏政府大力支持。而在國外，日本采取了“綠色稅制”和補助金政策，對混合動力汽車有高達6萬元的補貼；美國也實行一些稅收返還政策，計劃2006年1月1日到2010年12月31日，給予混合動力車和先進柴油車最高達3400萬美金的補貼、補貼價減免。在歐洲，4000萬人正從風電場獲得生活用電。

3，沿海制造業(yè)向中西部轉移，可能同時面對的污染大遷移。隨著出口壁壘加劇、人民幣升值、能源及勞動力成本的上升，自身推進產(chǎn)業(yè)升級需要，把那些一般性加工制造業(yè)轉移擴散出去向成本更低的中國中西部地區(qū)轉移，成為珠三角地區(qū)企業(yè)很現(xiàn)實的選擇。事實上，實施西部大開發(fā)以來，沿海地區(qū)約有1萬多家企業(yè)到西部投資創(chuàng)業(yè)，投資總規(guī)模達3000多億元。中西部地區(qū)，現(xiàn)階段自然資源生態(tài)環(huán)境污染相對較小。其生態(tài)環(huán)境卻更加碎弱，一旦破壞更加不易恢復。沿海產(chǎn)業(yè)向中西部轉移需要引導。產(chǎn)業(yè)轉移不應該把過剩的、污染的、落后的設備轉移到中西部去，而是一種產(chǎn)業(yè)升級的轉移。中西部不能重復拷貝東部，重復引進，重復20多年前東部沿海對外資“饑不擇食”的情況。而作為西進企業(yè)也要把握轉移契機，淘汰落后的生產(chǎn)能力，加大科技研發(fā)投入，促進企業(yè)自身的整合升級。

二、環(huán)境與資源保護法制現(xiàn)狀（一）環(huán)境與資源保護法律體系相關規(guī)定

環(huán)境與資源保護法律體系是指由國家制定的開發(fā)利用自然資源、保護改善環(huán)境的各種法律規(guī)范所組成的相互聯(lián)系、互相補充、內部協(xié)調一致的統(tǒng)一整體。

我國的環(huán)境與資源保護法體系主要包括下列幾個組成部分：1，憲法關于保護環(huán)境資源的規(guī)定。憲法第26條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染與其他公害”；第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。2，環(huán)境與資源保護基本法。1989年12月26日頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》。規(guī)定環(huán)境法的目的和任務是保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染與其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展。3，環(huán)境資源單行法規(guī)。目前，我國已經(jīng)頒布單行法律法規(guī)主要有《大氣污染防治法》及其實施細則、《水污染防治法》及其實施細則環(huán)境標準、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、、《水土保持法》及其實施細則、《自然保護區(qū)條例》、《城市規(guī)劃法》等。4,其他部門法中關于保護環(huán)境資源的法律規(guī)范。例如，《中華人民共和國民法通則》第83條關于不動產(chǎn)相鄰關系的規(guī)定；第123條關于高度危險作業(yè)侵權的規(guī)定；第124條關于環(huán)境污染侵權的規(guī)定；《中華人民共和國刑法》第六章第六節(jié)關于“破壞環(huán)境資源保護罪”的規(guī)定；此外，我國締結或參加的有關保護環(huán)境資源的國際條約、國際公約也是我國環(huán)境法體系的有機組成部分?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第46條明確規(guī)定，我國締結或參加的與環(huán)境保護有關的國際條約，同我國法律有不同規(guī)定的，除我國聲明保留的條款外，適用國際條約的規(guī)定。

（二）我國環(huán)境職能管理機構缺位

環(huán)境管理是在環(huán)境保護的實踐中產(chǎn)生，發(fā)展起來的。自20世紀70年代開始，隨著環(huán)境問題的嚴重化，對環(huán)境管理提出新的挑戰(zhàn)，國家建立和強化了環(huán)境管理專門機構—1998年國家環(huán)保局升格為部級的國家環(huán)境保護總局，這次全國人民代表大會審議批準改為“中華人民共和國環(huán)境保護部”。

環(huán)境管理有狹義和廣義之分。狹義的環(huán)境管理，主要是指采取各種措施控制污染的行為，例如通過制定法律、法規(guī)和標準，實施各種有利于環(huán)境保護的方針、政策，控制各種污染物的排放。所謂廣義的環(huán)境管理，是指運用經(jīng)濟、法律、技術、行政、教育等手段，限制人類損害環(huán)境質量的活動，通過全面規(guī)劃使經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境相協(xié)調，達到既要發(fā)展經(jīng)濟滿足人類的基本需要，又不超出環(huán)境的容許極限。廣義的環(huán)境管理的核心就是實施經(jīng)濟社會與環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。因此，廣義的環(huán)境管理是政府在實施經(jīng)濟、社會發(fā)展戰(zhàn)略中的一個重要組成部分，是政府的一項基本職能。

按環(huán)境管理的范圍可劃分：（1）資源部門管理，各部委在職能范圍內的規(guī)劃和管理。如國土資源部對土地的規(guī)劃和用途的監(jiān)督，水利部對水資源的管理，林業(yè)部對森林資源管理等。（2）區(qū)域環(huán)境管理，它主要是指協(xié)調區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展目標與環(huán)境目標，進行環(huán)境影響預測，制定區(qū)域環(huán)境規(guī)劃等，包括整個國土的環(huán)境管理、經(jīng)濟協(xié)作區(qū)和省、自治區(qū)的環(huán)境管理，城市環(huán)境管理，以及水域環(huán)境管理等。例如，海河管理委員會、準河水利委員會、長江流域委員會。（3）成立部一級專門職能機構，將國家分散的環(huán)保職權集中起來。新成立的“環(huán)境部”是我國中央環(huán)境管理部門;省、市級政府建立了地方環(huán)境保護專門機構，工業(yè)較集中的縣一般也設立了專門機構或由有關部門兼任。在較大的工礦企業(yè)里，設有環(huán)?？?、室或專職人員。

就目前情況來看，我國環(huán)境管理部門雖有設置，但具體管理不到位。如：（1）部門分工缺乏合作。我國對“電子垃圾”的管理實行的是分級管理與分部門管理相結合，涉及的部門有發(fā)改委、科技部、財政部、公安部、信息產(chǎn)業(yè)部、商務部、海關總署、工商總局、環(huán)?？偩值榷鄠€部門。主管部門是不明確的，多個部門皆有職責，而實際后果可能是都可以管都不去管。管理體制的不順暢致使我國對“電子垃圾”的進口、回收利用處于無人管理的真空地帶，洋垃圾危害不容小視。此外，主管部門角色錯位，既是“裁判者”，又是“運動員”，以致監(jiān)管不力不公，甚至以行政手段干預環(huán)境執(zhí)法。（2）經(jīng)濟手段調節(jié)作用沒有引起主管部門的足夠重視。市場經(jīng)濟條件下，“生產(chǎn)者延伸責任（EPR）”制度是關于責任分配的主要制度。各國立法將傳統(tǒng)的生產(chǎn)者責任擴展到產(chǎn)品的全部生命周期，包括達到使用壽命后的處理。這種制度可有力地促進生產(chǎn)者在設計產(chǎn)品時考慮其環(huán)保性能和可循環(huán)利用性或可再商品性。日本2000年頒布的《家用電器再生利用法》規(guī)定制造商和進口商負責自己生產(chǎn)和進口產(chǎn)品的回收、處理；荷蘭把ROHS及WEEE指令轉化為《電器及電子設備廢料規(guī)定》。而我國《循環(huán)經(jīng)濟法》去年才通過審議。（3）主管部門監(jiān)管缺位對環(huán)境違法問題不作為，僅僅靠當事者的管理和監(jiān)督是不夠的，必須要有第三者的再監(jiān)督參與，結合國家審計署的職能，施行環(huán)境審計。

（三）立法中的不完善

自《環(huán)境保護法》1989年修改至今近20年。面對日益惡劣的自然環(huán)境，主要存在以下一些問題：1，是覆蓋領域不全，存在著一些重要的立法空白，如缺少土壤污染、生物安全、遺傳資源保護、核安全等。而據(jù)報道，中國的入侵物種占世界危害性入侵物種的50%。在《環(huán)評法（草案）》第四條曾規(guī)定，“制定對環(huán)境有顯著影響的區(qū)域開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自然資源開發(fā)的政府規(guī)范性文件，應當進行環(huán)境影響評價”，即將一定類型的政策列入環(huán)評范圍。這本來可以成為我國納入政策法律環(huán)評的契機，但最終被以“缺乏可操作性、缺乏經(jīng)驗、立法條件尚不成熟”等理由而在正式立法中刪除。由于法規(guī)、政策的實施作用范圍廣，影響深遠一旦有誤將造成不可挽回的損失。2，環(huán)境法律配套滯后，不易操作、原則性規(guī)定多，影響了法律的貫徹執(zhí)行。在現(xiàn)行的《環(huán)境影響評價法》中雖然明確規(guī)定了公眾參與，卻沒有明確參與范圍。大項目或污染重的項目，各級政府可以重視把關，中、小型建設項目卻不在“評價”之列。而這些中、小項目不可能都建在園區(qū)，有些甚至緊挨居民區(qū)，卻沒有明確標準規(guī)定公眾參與范圍，使基層環(huán)保部門難以操作。3，許多新的制度與理念未能體現(xiàn)。排污權交易都沒能在法律中規(guī)定。4，對當前環(huán)境問題針對性不強，缺少一部專門約束政府行為的環(huán)境法律。如地方保護問題等。5,環(huán)境法律法規(guī)中的處罰力度弱，缺乏強制手段，違法成本低、守法成本高、執(zhí)法成本高。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定：建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分?！督K省環(huán)境保護條例》的規(guī)定，江蘇罰款的數(shù)額極其有限，最低的僅在1萬元以下，而江蘇省環(huán)境保護行政主管部門最高只可決定20萬元以下的罰款，超過20萬元的，必須報省人民政府批準。如此處罰力度，對于大的項目猶隔鞋搔癢，客觀上甚至有鼓勵違法之嫌。

（四）行政上的局限性

我國環(huán)境保護法是以政府行政管理為主，公眾監(jiān)督、公眾參與為輔的“行政法”、“政策法”。環(huán)境保護法主要內容是確立國家環(huán)境基本政策、原則、制度、責任以及與其他相關法律在適用上的關系。然而政府不履行環(huán)境責任以及履行環(huán)境責任不到位，公眾監(jiān)督和參與制度則更是少之又少。以致政府權力過于集中成為我國現(xiàn)行環(huán)境保護制度的積弊所在，出現(xiàn)了以下一系列的問題：

1，環(huán)境職能部門的不獨立性。環(huán)境保護部門防止環(huán)境污染和破壞，而經(jīng)濟部門和地方政府往往以經(jīng)濟增長為主要追求目標，雙方差異導致沖突發(fā)生。如2005年水利部環(huán)保局信息權之爭。環(huán)境保護部門在人事、財政、社會保障體制上無法獨立于地方政府，而各級政府卻有足夠的沖動去提高GDP速度，確保經(jīng)濟發(fā)展，緩解財政壓力，往往難以對環(huán)境問題采取強硬措施。使得在環(huán)境問題刻不容緩的境地下，環(huán)境行政部門仍然是名副其實的冷衙門。履行環(huán)保職責的權力能力明顯不足。以致罰款多少，環(huán)保部門竟要和違法企業(yè)去商量的地步。

2，環(huán)保部門的權限設置不盡合理，處罰力度太小。例如，限期治理作為我國防治污染的一項重要措施，其限期治理的決定權賦予縣級地方人民政府行使。環(huán)保部門只可以提出限期治理意見，而地方政府則可能為了某種利益而行政不作為，其結果是放縱違法行為并對環(huán)境造成更大的污染或破壞。在法律明確限期治理范圍和條件下，既然違法排污企業(yè)的行為已經(jīng)構成了限期治理條件，就應當直接通過法律賦予環(huán)保部門決定限期治理的權限；而現(xiàn)行的《環(huán)境影響評價法》雖然明確規(guī)定了公眾參與，卻沒有明確參與范圍。2005年全國有史以來最大的一場“環(huán)評風暴”的結局是一共30個違法開工項目全部接受了行政罰款，但具體數(shù)額不等。江蘇7個30萬千瓦以上的大型火電項目均收到“罰單”，最高的罰款10萬元，最低的則為5萬元。盡管“環(huán)評風暴”來得轟轟烈烈，但我們不竟要問，對投資數(shù)十億元的特大電站項目，這樣的處罰力度對違法行為談何威懾力？從某種意義上講，這種執(zhí)法困局是近年來重特大環(huán)境污染事故頻發(fā)的根源。

3，環(huán)境職能部門的垂直管理與區(qū)域化合作體制。由于環(huán)境具有生態(tài)系統(tǒng)的完整性、跨行政區(qū)域性特征，所以對環(huán)境要求實行更加系統(tǒng)型管理及決策，設立高級別的協(xié)調和決策機構。我國環(huán)境資源被行政區(qū)劃分割，由不同的主體行使管理決策權，加上地方利益、部門利益的不同，缺乏對地方利益、部門利益的平衡和限制，最終導致環(huán)境破壞嚴重。環(huán)境行政管理體制設置只重視行政區(qū)劃機構而忽視生態(tài)區(qū)域機構的弊端暴露無遺。現(xiàn)有的一些綜合治理機構，如太湖流域的綜合治理委員、淮河治理委員會、黃河治理委員會等只不過是協(xié)調通報監(jiān)測機構。根本無法監(jiān)管，也不可能綜合治理。作為監(jiān)督者，要想實現(xiàn)有效的環(huán)境執(zhí)法，環(huán)保部門就應該實行垂直管理。從區(qū)域環(huán)境資源保護的高度，統(tǒng)一管理環(huán)境保護工作。當今國際區(qū)域合作的經(jīng)驗值得借鑒，如歐盟、美洲國家組織、2003年11月中歐環(huán)境部長級政策對話機制正式啟動等。英商6000萬歐元購買寶鋼600萬噸CO2減排量就是一個成功的例子。

三、如何進一步完善我國環(huán)境與資源保護法制建設

社會快速發(fā)展與污染加劇、自然資源減少相伴隨，現(xiàn)有法律沒有很好的協(xié)調經(jīng)濟與環(huán)境的關系。國務院總理在第六次全國環(huán)保大會上提出，環(huán)境保護要從主要用行政辦法保護環(huán)境轉變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術和必要的行政辦法解決環(huán)境問題。只有在法律、財稅、金融、信貸等公共管理和服務領域普遍地建立起有利于環(huán)境保護的體制，環(huán)境保護和環(huán)境管理才更能有力和規(guī)范，才更能產(chǎn)生持久而深刻的影響。同時，環(huán)保部門的各項監(jiān)管措施才更能有效得到落實并產(chǎn)生強有力的作用。從法制建設的角度可從以下幾方面來完善:

（一）加快現(xiàn)有法律體系的完善與順暢

我國已基本形成的環(huán)境體系偏重于污染后的治理，未將“預防為主，防治結合”落到實處。法律上雖規(guī)定了環(huán)境影響評價、“三同時”、許可證等一些預防性制度，但這些制度本身的規(guī)定都不十分完善，缺乏必要的配套法規(guī)，并且也有濃厚的末端控制痕跡。如，“污染者負擔”原則中對“污染者”的界定就是強調直接排污者，實際也是強調“末端控制”,將環(huán)境保護責任施加于“末端”,施加于污染物的處理、處置,不利于“清潔生產(chǎn)”戰(zhàn)略的展開,難以把污染控制延伸到對原料、技術、工藝等生產(chǎn)環(huán)節(jié)。要從根本上解決這種狀況，當務之急應著眼于：

1，在現(xiàn)行《憲法》中增加可持續(xù)發(fā)展的內容。可持續(xù)發(fā)展以保護自然資源和環(huán)境為基礎，經(jīng)濟、社會的發(fā)展與資源和環(huán)境保護是緊密聯(lián)系的，他們構成了一個有機的整體，應在國家的根本大法中得到體現(xiàn)。1982年10月28日聯(lián)合國大會通過的《世界自然憲章》就指出：“每種生命形式都是獨特的，無論對人類的價值如何，都應得到尊重，為了給予其他有機體這樣的承認，人類必須受行為道德準則的約束。人類是自然的一部分，生命有賴于自然系統(tǒng)的功能維持不墜，以保持能源和養(yǎng)料的供應?！?/p>

2、重新審視《環(huán)境保護法》。我國環(huán)境保護法制定已達20多年之久，經(jīng)過幾十年的施行，已與當今環(huán)境防治要求不相符合，應盡早修改。（1）立法目的二元化，即既要保護環(huán)境、防治污染，又要促進經(jīng)濟發(fā)展，兩者之間的平衡很難把握，在具體實施過程中，后一目的占據(jù)了優(yōu)勢。有鑒于此，應明確環(huán)境保護法的終極價值目標是“人與自然和諧”。建議以“人與自然和諧”替換原第1條中“社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展”。（2）確立有效的政府環(huán)境責任制度體系，建立細化、可操作的責任追究機制。（3）健全環(huán)境信息公開制度，保證環(huán)境政務公開，保障公眾環(huán)境知情權。（4）建立有效的公眾參與和監(jiān)督機制，擴大公眾參與環(huán)境事務的范圍。（5）賦予公眾環(huán)境訴權，建立健全環(huán)境公益訴訟制度。（6）加大處罰力度，賦予環(huán)保部門行政強制權(限期、限產(chǎn)、停排、查封、扣押、沒收)，提高法定罰款上限（最高為100萬元）。

3，加強環(huán)境影響評價法的地位和其它單行法規(guī)的修訂。（1）環(huán)境影響評價法是從源頭防治污染的關鍵，卻勢單力薄，收效甚微，環(huán)評范圍狹窄。而放眼國外，自20世紀70年代中期，歐美一些國家開始將該制度擴展到戰(zhàn)略層次。80年代末，戰(zhàn)略環(huán)評開始為全球廣泛接受，作用于戰(zhàn)略實施全過程（政策、計劃、規(guī)劃、項目），新的環(huán)評體系逐漸形成。如今，美國政府已經(jīng)編制了好幾百部“戰(zhàn)略環(huán)境影響報告”。而在我國如影視拍攝、自然保護區(qū)及名勝古跡的參觀游覽活動等，在目前都尚未納入。不過，在地方法規(guī)中曾有一次不錯的嘗試。如2006年5月，黃山市依據(jù)安徽省人大常委會制定的《黃山風景區(qū)管理條例》規(guī)定，在黃山境內景區(qū)拍影視劇必須先進行環(huán)境評估和論證，否則將被禁止拍攝。（2）環(huán)評法規(guī)定的法律責任承擔存在不足，客觀上有鼓勵建設單位違法之嫌。（3）部分單行法規(guī)急需修訂。如《水土保持法》1991頒布、《礦產(chǎn)資源法》1996年修正、《海洋環(huán)境保護法》1982年頒布，都早已不能適應現(xiàn)今生態(tài)環(huán)境急劇惡化的趨勢。

4，環(huán)境經(jīng)濟政策。人的環(huán)境利益分為經(jīng)濟、資源、生態(tài)、精神四大類，環(huán)境與資源的使用是有價值的，應當實行有償使用。1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會制定的《21世紀議程》明確提出：在決策中把環(huán)境與發(fā)展綜合起來（IntegrationofEnvironmentandDevelopmentinDecision-making）。因此，環(huán)境保護中的經(jīng)濟措施更為必要。具體要重視以下幾方面：（1）調整稅收政策。對“兩高一資”產(chǎn)業(yè)高稅收，對環(huán)保產(chǎn)品給予稅收優(yōu)惠，調整現(xiàn)階段過低的資源稅。（2）資本市場的調節(jié)。通過在金融信貸領域建立環(huán)境標準提高準入門檻，可以有效地限制高耗能、重污染行業(yè)無序發(fā)展和盲目擴張。此前，環(huán)保總局和中國人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合推出的綠色信貸政策就是一個有益的嘗試。（3）建立排污權交易市場，將環(huán)境外部的不經(jīng)濟性內部化，優(yōu)化環(huán)境容量資源配置。（4）貿易政策調整。改變我國單純追求數(shù)量增長，忽視資源約束和環(huán)境容量的發(fā)展模式，平衡好進出口貿易與環(huán)境保護的利益關系。（5）建立新的國民經(jīng)濟核算體系。改變資源低價、環(huán)境無價的認識誤區(qū)，將環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展進行綜合考慮、綜合決策。

（二）支持公益訴訟

公益訴訟與公共利益緊密相連，是伴隨著羅馬帝國的出現(xiàn)而產(chǎn)生于羅馬法當中，公益訴訟的實質含義是，“原告代表社會集體利益而非個人利益而起訴”。

目下中國，以環(huán)境權為基礎的環(huán)境公益訴訟制度仍然處于起步階段，限制較多，缺乏相關配套制度。例如以個人提起的帶有公益色彩的案件一般難以得到受理或被駁回起訴。如2001年10月17日，東南大學法律系施建輝、顧大松兩位教師以觀景臺的建設破壞了“其享受自然景觀所帶來的精神上的愉悅”為由向南京市中院起訴市規(guī)劃局，要求其撤銷對紫荊山觀景臺的規(guī)劃許可，法院未予受理。

環(huán)境權的概念一般解釋為：公民享有適宜健康和良好生活環(huán)境以及合理利用環(huán)境資源的基本權利、在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權利。有關國際文件中，關于環(huán)境權有不同的具體表達方式?！端沟赂鐮柲π浴罚?972）規(guī)定：“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保證和改善這一代人和世世代代的環(huán)境的莊嚴責任”。聯(lián)合國《世界自然憲章》（1982）規(guī)定：“人人都應當有機會按照本國法律個別地或集體地參加擬訂與其環(huán)境直接有關的決定；遇到此種環(huán)境受損或退化時應有辦法訴請補救”。1992年，聯(lián)合國在里約熱內盧召開環(huán)境與發(fā)展大會通過的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》指出，人類處于普遍受到關注的可持續(xù)發(fā)展問題的中心，應該享有以與自然和諧的方式過健康而富有生氣成果的生活權利。在我國關于環(huán)境權法律中的依據(jù)有：《憲法》第二十六條規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，將環(huán)境保護確認為一項國家職責；《憲法》第二條規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務”。根據(jù)這一規(guī)定，我國公民可以廣泛參與國家的環(huán)境管理。《環(huán)境保護法》第六條規(guī)定“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”；《水污染防治法》第五條規(guī)定：“一切單位和個人都有責任保護水環(huán)境，并有權對污染損害水環(huán)境的行為進行監(jiān)督和檢舉”；《環(huán)境影響評價法》規(guī)定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價”。這些公民環(huán)境參與權的規(guī)定，不僅是確定了環(huán)境權的具體內容和行使方式，而且為保障環(huán)境權的具體程序規(guī)定等制定提供了依據(jù)。

在確立環(huán)境權基礎上，建立環(huán)境公益訴訟制度，就有了依據(jù)。公益訴訟的產(chǎn)生打破了原有原告需與損害有直接的利害關系的規(guī)定，很是契合環(huán)境污染廣泛性特點。對當下中國有很重要的現(xiàn)實意義，具體表現(xiàn)在：（1）推動環(huán)境保護法治觀念的宣傳。中國有息訟、厭訴的傳統(tǒng)，致使法治觀念淡漠，司法體制不健全、行政權力過于集中，有糾紛找關系的盛行。通過公益訴訟這種近似團體、集體訴訟的方式，由于其自身具有廣泛性的，可以最大限度的宣傳環(huán)境保護理念。（2）公益訴訟可以限制公權力的行使，制約政府不履行環(huán)境責任以及履行環(huán)境責任不到位。（3）公益訴訟有利于預防利益損害、糾紛產(chǎn)生。例如，環(huán)境公益訴訟的提出，早于實際損害的發(fā)生，一條河流的污染可以影響人們的人身健康，但是，如在實際人身受到侵權發(fā)生之前可以通過公益訴訟提取救濟，就能充分保護利益避免不應有的損害。據(jù)權威部門的統(tǒng)計資料顯示，自1998年以來，環(huán)境糾紛以每年超過20%的速度遞增，光是2006年僅投訴到環(huán)保部門的環(huán)境糾紛就達40多萬件。

如果相關部門不嚴格執(zhí)行環(huán)評法，造成大范圍污染和生態(tài)系統(tǒng)破壞，公民或組織可以通過環(huán)境公益訴訟來對抗造成生態(tài)破壞的私人以及通過行政公益訴訟對抗瀆職的政府部門，從而鼓勵和激發(fā)公眾參與維護環(huán)境公共利益的積極性，達到保護生態(tài)環(huán)境的目的。

（三）倡導公眾參與

公眾參與可以有效地制約政府的自由裁量權，確保政府公正，合理地行使行政權力。公眾參與要求政府機關在做出有關環(huán)境的決定之前充分聽取公眾的意見，并予以適當?shù)目紤]。公眾的不同意見可以幫助決策機關及早發(fā)現(xiàn)問題，提高決策的科學性與準確性，增加政府環(huán)境決策和管理的公開性、透明度，使政府的環(huán)境決策與管理更加符合民意和反映實際情況；同時公眾也將能充分了解政府環(huán)境決策的理由和依據(jù)，使普通民眾的意愿能夠得到充分表達，從而能夠認同有關行政機關的環(huán)境決策，減少公眾與政府之間的沖突，使有關決策得到順利實施。公眾參與的方式是多樣的，當前主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1，民間環(huán)保組織NGO（非政府組織）成為政府和社會的橋梁。據(jù)介紹，我國目前民間環(huán)保組織已有2700多家，近年來這些組織日趨活躍，成為連接政府與公眾的紐帶。2004年，北京地球村等民間環(huán)保組織發(fā)起了“26攝氏度空調行動”，倡議企業(yè)參與節(jié)能行動，該行動影響范圍逐年擴大；2007年深圳出臺了《民間生態(tài)公約》。國家環(huán)保總局副局長周建指出，民間環(huán)保組織已經(jīng)成為推動我國環(huán)保事業(yè)的重要社會力量。

然而在環(huán)境教育宣傳方面，缺乏具體的法規(guī)對NGO給予支持。根據(jù)環(huán)保總局宣教司就環(huán)保宣傳制定的兩次行動綱要(《全國環(huán)境宣傳教育行動綱要》1996年—2010年)和（《2001年—2005年全國環(huán)境宣傳教育工作綱要》)，要求建立和完善有中國特色的環(huán)境教育體系時，卻把環(huán)境NGO排除在外，沒有條款涉及到對環(huán)境NGO工作的認同和支持。同時，NGO也面臨著身分的尷尬，由于法律法規(guī)不健全，不能依法進行登記。而在國外一些國家卻賦予了環(huán)境NGO的行政參與權。如泰國憲法第56條規(guī)定，對于那些有可能會對環(huán)境造成重大影響的計劃，實施前，須經(jīng)由環(huán)境NGO、高等環(huán)境教育機關的代表等構成的獨立機關審議;德國對滿足一定條件的環(huán)境NGO給與自然保護領域的參加權認定(主要包括意見表明權、專門家鑒定書的閱覽權)，如果權力遭侵害可提起訴訟。與國外相比較，我國環(huán)保NGO差距依然十分明顯，倘有充分的發(fā)展空間。

2，新聞媒體對環(huán)境的深度關注，使得破壞環(huán)境的行為赤裸裸的曝露在公從的視野下，為我們所熟知的有影響環(huán)境事件中都有媒體的身影。不久前圍繞廈門有史以來投資最大的工業(yè)項目PX項目之爭。最終市政府不僅邀請200名市民代表，面對面征詢意見，且遵照了大多數(shù)的意見砍掉了巨大的環(huán)境隱患，讓公眾體察了政府對民意的重視。但若是沒有媒體的廣泛參與，很有可能我們只能在某一次重大環(huán)境問題反思中才能知曉PX項目。

3，全社會的環(huán)境保護意識的提高。開展環(huán)境宣傳教育、倡導公眾參與環(huán)保。減少和拒絕一些浪費資源和污染環(huán)境的消費行為。如減少和拒絕一次性用品(筷子、杯子、紙巾、袋子)的消費;節(jié)約用水、用電、用油;反對奢侈豪華的生活方式。引導自愿環(huán)境管制措施。在企業(yè)認證方面，比較有影響的是國際標準化組織的IS014000認證，歐洲的EMAS(生態(tài)管理和審核計劃)認證等；在產(chǎn)品的生態(tài)認證方面種類較多，如德國的“藍色大使”(BlueAngel)、北歐的“天鵝標志”(NordicSwan)、美國的“綠色印章”(U.S.GreenSeal)等;有的國家還有多個生態(tài)標簽計劃，如瑞典最常見的標簽有nvironmentChoice和NordicSwan。

公眾參與對環(huán)境決策的形成具有重大益處。而我國的公眾參與機制并未真正建立，為使其在環(huán)境保護管理中發(fā)揮應有的作用，應當：1，通過立法，確定公眾直接參與和間接參與環(huán)境行政管理決策的范圍，明確細節(jié)?，F(xiàn)行的《環(huán)境影響評價法》中，缺少明確的法律程序來保證公眾參與的有效措施。環(huán)境保護需要全社會的廣泛參與，不能只有專家、官員、少數(shù)開發(fā)商參與，因為他們往往有可能因私利達到妥協(xié)，公眾的利益就會受到損害。2，建立完善聽證制度，把公眾聽證作為決策過程的必要環(huán)節(jié)。讓各方的意愿和利益得以表達，以使環(huán)境決策趨于合理。如圓明園鋪膜聽證會，是公眾參與環(huán)保的有益嘗試。3，保障公眾的環(huán)境知情權。完善政府政務公開制度及環(huán)境狀況公告制度，確立法定的環(huán)境與資源監(jiān)測情況報告制度。調查表明，環(huán)境信息公開的指數(shù)全國最好的大概能達到60多分，但是全國還有上百個城市得分為零，包括污染非常嚴重的遼寧、吉林等地。陽光是最好的消毒劑，環(huán)境信息公開辦法在2008年內的施行，將有望扭轉這種糊涂賬境況。

結語

環(huán)境法的基礎是人的利益需求的多樣性和環(huán)境滿足人類多種需求的能力，環(huán)境問題發(fā)產(chǎn)生的本質原因是人類在追求和實現(xiàn)生存和生活質量的利益要求時單純片面追求經(jīng)濟利益、忽視環(huán)境生態(tài)利益所導致的。近年來不斷發(fā)生的環(huán)境事件，表明公眾基本生存權、健康權日益普遍受到侵害，突出了中國環(huán)境法制度體系的缺失和弊端，迫切需要修改現(xiàn)行法律體系，完善法制建設。唯有如此，才可確保每個人享有一種富有自然美的自然資源的權利、享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利以與自然和諧的方式過健康而富有生活情趣的權利。

參考文獻

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