行政訴訟執行難研究論文

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論文摘要

行政訴訟的執行，是指執行組織對已生效的行政案件的法律文書，在義務人逾期拒不履行時，依法采取強制措施，從而使生效法律文書得以實現的活動。行政訴訟執行問題是當前法院面對的一個難題，對于原告敗訴時的執行問題，有關法律另有規定，不是本文所要討論的內容。以下提到的執行問題，均指被告敗訴時的執行，即行政機關敗訴案件的執行。雖然我國《行政訴訟法》第65條明確規定，在行政機關不履行判決的義務的情況下，人民法院可以對其采取強制執行措施，但實際上，法院往往難以采取強制，即使采取強制措施，也很難奏效。隨著人們對"行政訴訟執行難"不滿的呼聲越來越高，法院行政訴訟執行工作的效率和成果越來越影響著人民法院的形象，影響著當事人的合權益；影響著當事人對于人民法院執行機構的信心和信任。因此，法院的執行改革只能從徹底解決“行政訴訟執行難”這個社會關注的問題開始。我認為“執行難”的理論根源是對“執行行為”定性錯誤。執行應屬于行政權而非審判權，執行應由行政機關行使而不應由審判機關行使，必須徹底改變“審執不分”的觀念和做法，相應地進行符合執行本質的制度設計。在本文里，我們將重點分析行政機關敗訴案件執行難的原因何在，以及針對這種狀況應采取什么對策。

關鍵詞行政訴訟執行執行難

筆錄不簽字、傳喚不到庭、判決不執行……這樣赤裸裸地對法院和對法律的公然對抗竟然還不是個案。當鄭州市中級人民法院在媒體的監督下，到新密市白寨鎮政府依法采取強制措施時，到場人員不僅看到了鎮政府上演的一出“空城計”，還親見法警們貼上的封條10分鐘后被撕掉。白寨鎮鎮長更當場向法官揚言，“不尿法院這一壺”。在《行政訴訟法》頒行已逾16年的今天，“不尿法院這一壺”不能不讓人感慨于法治道路的多艱。以司法程序尋求糾紛的解決，這本是法治文明的表征，對于被訴的行政機關而言，行政訴訟有利于監督其依法行政。然而，我們看到的卻是作為被執行人的白寨鎮政府對法律的輕蔑以及對法院的公然藐視。隨著1990年我國《行政訴訟法》的頒布實施，我國行政審判開始走上正軌并逐步趨向完美，但隨著市場經濟的確立，我國行政審判面臨的諸多問題并沒有得到根本解決，法院生效判決、裁定在兌現階段產生執行難的問題，且這一問題是各級人民法院普遍面臨和存在的一種執法現狀，并最終成為當今中國社會的一個熱點問題而備受人們的關注。究其原因，這種情況實際上是中國社會在經濟體制轉軌過程中諸多社會矛盾與問題在法院執行工作中的集中反映，從根本上說與我國的行政程序和實體法律以及行政訴訟法的某些原則性制度設計上存在缺陷關系甚大。⑴以下針對我國行政訴訟為什么面臨執行難的問題，本人擬從法理和實踐的角度作一些分析，并提出對策思考。

一、行政訴訟執行難面臨問題的成因分析

行政訴訟的執行，是指執行組織對已生效的行政案件的法律文書，在義務人逾期拒不履行時，依法采取強制措施，從而使生效法律文書得以實現的活動。行政訴訟執行問題是當前法院面對的一個難題，行政訴訟執行難面臨的問題我認為主要有三個方面的原因：第一個原因是司法體制的滯后造成執行措施不得力，這是最根本的原因，它是行政訴訟執行難面臨的許多問題的根本緣由；第二個原因是行政不當干預的過多存在；第三個原因是司法腐敗的存在。在行政訴訟執行領域，主要反映在以下幾個方面：

（一）“執行難”的理論根源是對“執行行為”定性錯誤。執行應屬于行政權而非審判權，執行應由行政機關行使而不應由審判機關行使，必須徹底改變“審執不分”的觀念和做法，相應地進行符合執行本質的制度設計。

這兩年“執行難”有日趨惡化之勢，不解決“執行難”，法律的權威難立，當事人合法權益難以保障。以下我先從理論基礎和制度層面挖掘根源，從根本上解決這一問題。我認為，“執行難”之所以如此頑固難治，根本原因在于模糊了“執行”的法律性質，在制度上出現了張冠李戴的錯位安排。可以說，在現行的制度框架下，永遠不可能解決“執行難”的問題，只能是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。我們先看一下“執行”的法律性質是什么？按現在的通行理論,“執行”屬于法院審判權的組成部分，是實現法院審判權的最后階段。從這種理論基礎出發，設計出現行的法院審判工作的三個階段的制度，所謂的“大立案，精審判，強執行”，分別由法院內部相應的庭室如立案庭、民事經濟審判庭、執行庭負責實施，執行庭當然地承擔起執行所有生效法律文書的任務。理論上認為，這三道流水線的制度設計，是保障法院實現審判權的最基本的制度。所以，在執行庭的執行力量嚴重不足時，我們仍然認為：執行是審判權的重要組成部分，法院是行使審判權的機關，執行當然應由法院負責。但根本的問題也出在這里。我認為，執行不屬于審判權，執行是一種行政權，法院是行使審判權的，不應負責執行。何謂審判權？何謂行政權？這兩種權能有本質的區別。長期以來，人們混淆了這兩種權能的界限，導致大量問題的發生。第一：審判權最重要的特征是中立性，是介于爭議各方而處于中間裁決地位的中立權能，審判權也可以說是裁判權，是不偏不倚的，是公正價值的體現，不體現爭議各方中任何一方當事人的意志。而行政權則強烈地體現出單方面性，即行使行政權的一方只代表單方的意志，而不顧及行政相對方的意志。第二：審判權具有被動性，而行政權則具有積極地主動性。第三：審判權和行政權所追求的價值目標不同，審判權追求公正，重程序，時間較長，而行政權追求高效率，以雷厲風行的效率、重拳出擊的力度以確保實現行政目標，耗時較少。第四：審判權和行政權的權威性程度不同，審判權具有最高權威性，而由于行政權在行使過程中的單方面性、主動性和快速性，易與對方當事人發生沖突，必須由一中立的裁判機關居中處理行政關系雙方的糾紛，因此行政權不具有最高權威性。⑵所以在行政訴訟中，作出具體行政行為的行政機關作為被告，接受審判機關的裁判。

由于審判權與行政權存在的諸多不同，表現在力量的配置上，一般是：審判機關的力量配置是：人員少而精，迫切需要學者型的法官，物質裝備不很強大；而行政機關的力量配置是：人員機構龐大，物質裝備強大，如公安機關，武警部隊，強力的裝備足以沖破各種阻力，以達致行政目標。回頭再看目前法院的人力及裝備情況，我們發現：法院的執行力量極度薄弱，執行庭和法警隊只有不多的人，卻擔負著極為繁重的執行任務，每人的案頭都有厚厚的未結執行案卷，特別是需要異地執行時，力量更是難以調度。可見“執行難”是有著深刻的理論和制度根源的，這個根源就是給“執行”以錯誤定位，執行本應屬于行政權的范圍，卻在理論上把它劃歸“審判權”的領地，結果導致“水土不服”。在制度上，把本屬于強大的行政機關行使的執行權力卻硬交由法官隊伍去執行，難怪往往出現執行法官求救于公安機關才得以解圍的情況，這些現象都說明執行符合行政權的特征。

（二）法院獨立執行的法律問題未解決，執行工作受到各種非法行政干擾的現象非常嚴重。

我國憲法規定，法院獨立行使審判權，不受行政機關，社會團體和個人干涉，但對于法院的執行工作，是否也應獨立執行一一包括執行法官的獨立執行？對于這個問題，憲法和法律似乎都沒有正面與直接的回答。致使司法實踐中，獨立審判做到了，可是執行工作卻受到各種非法行政干擾。在實踐中，從法院與政府的關系上可以證明這種現象確實存在，這也是執行難的根本原因之一。法院在人財物方面受制于當地政府，對政府的依附性很強。在法院的人事管理和組織關系上，延用的是地方主管、上級法院協管的干部制度，法官的資格、待遇、職級、晉升、獎懲等均按國家行政干部進行管理，地方行政長官實際掌握法院干部的選拔、升降大權。在機構設置和經費管理體制上，地方各級人民法院實行的是“塊塊”領導，省級人民法院以下都分別由地方各級政府解決其人財物。從某種程度上說，地方保護主義是造成行政執行難最直接的原因。⑶比如政府部門對法院執行其所屬企業財產的干涉；許多黨政領導人喜歡對法院的執行工作做所謂的批示；即使是法院的領導，有時對正在執行的案件也擅自下令停止，而如果是審判的話就絕對不會出現其情形。這些情況充分地說明了法院獨立執行的法律問題遠未解決。世界上大多數國家十分注重對法官審判權的保護，比如西方大多數國家的最高行政法院的院長由總統直接任命，其他法官由總統根據法院提名任命，法官為終身制等。而在我國，對法官行政審判權的保護既缺乏明確具體的規定，更缺乏保護性救濟措施。相反，在制約和監督上，則規定的十分具體全面。“而更使法官不安的是，其中很多監督來自于對法官的經濟命脈和政治命運享有控制權的行政機關，這又使得監督和指揮很難區分開來”。⑷在如此的監督網絡中，叫法院的法官如何去審“官”，又怎能不遭遇“執行難”。

（三）執行過程中的腐敗行為導致執行難

由于法制起步晚，經濟基礎差，法律法規不配套、不完備，目前對執行法官制約設計仍存在許多不足和弊端，使得法律對行政執法者失控。執行法官可以大包大攬扣押財產、拘押被執行人，權力無限，執行人員對其自身約束力不夠，辦“金錢案”、“關系案”、“人情案”甚至于接受當事人的吃請、娛樂、財物，導致執行權力的濫用，使得無法從實體和程序上對相關人的權利進行保護。

二、解決行政訴訟執行難的對策思考

21世紀，我國政治、經濟及社會生活的各個方面將經歷更為深刻的變化。隨著依法治國、建設社會主義法治國家進程的推進，隨著我國加入WTO后開放程度的進一步擴大以及執行大會戰的開展，執行工作面臨著新的機遇與挑戰，隨之也相繼出現一些不可避免的問題。針對目前行政訴訟執行工作中出現的諸多問題和不足，我認為，應采取以下幾種對策：

（一）重新為“執行難”進行制度設計，明確執行機關執行的程序，執行中爭議的解決方式，抗拒執行的處罰措施等內容，使執行工作有法可依。

我認為對“行政訴訟執行難”問題進行制度設計要求執行機關應當具備的條件是：①執行機關必須是行政機關，與審判機關有嚴格的性質區分。②執行機關必須具備強制執行所需的力量配置，如設立專門的警察部隊。③對執行機關的錯誤執行行為，要有糾錯和監督機制。如果執行機關執行錯誤，侵害了公民、法人的合法權益，當事人可以向法院提起行政訴訟。從以往的教訓看來，一方面，法院執行不力，當事人的合法權益得不到保護，出現“法律白條”的現象；另一方面，由法院負責執行，如果出現執行錯誤，則受害人投訴無門。因為法院的審判權是保障社會正義的最后屏障，當事人只能向法院起訴，但法院同時又是執行機關，出現了法院角色的混同，法院既是運動員，又是裁判員，難保公正。⑸

現在，在社會各界要求解決“執行難”的強烈呼聲下，各級法院為加強執行力量進行了一系列的改革，如變執行庭為執行局，加強執行力量的配置，但這種變革不能從根本上解決“執行難”的問題，還是沒有改變由法院負責執行的既定制度模式。我認為可以采取這樣的解決辦法：法院內部的執行局徹底獨立，成為一個行政機關。為確保執行機關不受地方保護主義的干擾，建議執行機關實行系統內垂直領導管理，人財物都由本系統自主確定，不受地方管理，上級執行機關有權對轄區內的執行工作進行統一調度，上級執行機關有權使用下級機關的各種執行力量。為加大執行力度，執行機關應配備必要的裝備和車輛等，成為強大的執行力量，對被執行人造成一定的威懾力。

從國外的經驗可以看出，法院僅是審判機關，判決書下達就完成任務了，法院不管執行，執行是政府的事。這種制度已成西方國家的通例。如在美國有一案件，判決后有人不服，還聚眾騷亂，案件難以執行。后來美國政府動用軍隊把問題解決了。這就是政府執行，是行政執行模式。幾乎沒有一個國家是由法院來搞執行的，考察國外的法院機構設置，可以發現一個有趣的現象：國外法院內部沒有設立執行庭或類似的機構，他們認為這是很正常的，執行是政府的事，與法院無關。我們可以借鑒一些這方面的經驗。

（二）完善《行政訴訟法》中關于執行問題的規定，使之科學化、具體化、程序化、規范化。

1、借鑒國外立法有關于行政訴訟判決執行的有關規定。法國1980年《行政機關遲延罰款和判決執行法》規定：①行政機關被判決賠償時，如果賠償金額已經確定，行政機關必須在4個月內簽發支付命令。逾期不支付的，會計員有義務根據判決書正本付款。②行政機關不主動履行賠償義務，當事人可以在6個月后向最高行政法院申訴；如果情況緊急可以不受時間限制，立即向最高行政法院申訴。最高行政法院根據申訴，可以對行政機關宣布遲延罰款，規定行政機關不執行判決時，每天罰款若干。最高行政法院還可以在當事人未申訴時，依職權宣布遲延罰款。遲延罰款通常是臨時性的強制措施，可以暫不執行。宣布遲延罰款以后，行政機關仍然不執行判決時，遲延罰款成為確定的措施。當事人由于行政機關不執行判決而受到損害時，可以請求損害賠償。遲延罰款并不代替損害賠償。③對于引起遲延罰款的行政機關負責人，行政法院可以判處罰款。金額可以高達該公務員的全年薪俸。另外，法國1976年《調解專員法》規定，當事人在行政機關不執行法院的判決時，可以通過國會議員向調解專員申訴。調解專員有權命令行政機關采取執行措施。行政機關不遵守調解專員的命令時，調解專員可以寫出一個特別報告，公開發表在政府公報上，動員輿論力量對行政機關施加壓力。德國1960年《行政法院法》第172條規定，行政機關不履行行政法院的判決或臨時保全命令所規定的義務時，行政法院可依申請以裁定對行政機關處以不超過2000馬克的強制罰款，命令其限期履行。逾期仍不履行的，行政法院確定該強制罰款并依職權予以執行。強制罰款可予多次警告、確定和執行。在英美法系國家，當事人包括行政機關不遵守法院的裁判或者命令時，構成藐視法庭罪，可能受到監禁或者罰金的處罰。如美國《聯邦行政程序法》第552條規定：“如果發生不服從法院命令的情況，地區法院對負責任的職員可以科處藐視法庭罪；如果是穿制服的機關，則處罰其負責的成員。”但現實中由于拒不履行法院判決而被判處藐視法庭罪的案例極為罕見，因為在英美法系國家，法院享有高度的權威，遵守法院判決被認為是任何一個公民都擔負的神圣天職，拒不履行法院判決被認為是不可思議的事情。⑹

2、我國現行《行政訴訟法》關于執行問題的規定過于簡單，明確規定行政訴訟裁判執行的只有第六十五條一個條文，執行過程中涉及的許多問題或者規定得相當粗疏，或者根本沒有規定，特別是對行政機關拒不履行人民法院生效判決、裁定時必須承擔的法律責任規定得十分不力，這是造成人民法院行政訴訟判決執行難的一個重要原因。所以在完善我國《行政訴訟法》關于執行問題的規定時必須注意以下幾個方面：

⑴、改革現行經費體制。改革現行經費體制的理想模式是實行司法經費獨立。實現司法經費單列體制，全國司法經費由中央財政負擔，或者實行中央和省級財政分級分類負擔體制，并由最高法院或省、自治區高級法院統一掌握，擺脫司法屈從于行政機關和其他社會干預，從而將這些外來干預對審判工作的影響降至可能最低限度，從物質上來避免司法權力“地方化”，法院“部門化”。⑺

⑵、有效督促執行的手段。人民法院在執行行政訴訟裁判時，一般的具體執行措施可以適用《民事訴訟法》（或者《民事強制執行法》）的規定。但對行政機關的執行有必要確定特殊的執行手段，以有效督促行政機關履行義務。當行政機關拒不履行人民法院的判決、裁定時，行政爭議演變為“二次沖突”。“二次沖突”具有強烈的反社會性，它通常體現著沖突主體對現實法律秩序的深刻蔑視。這種行為所侵害的是雙重客體：一是裁判內容所反映出的實體權益或者責任關系，再就是司法審判秩序。因此，即便離開實體義務和責任不論，對抗司法組織代表國家所作的決定，這種行為亦構成了制裁適用的條件。從另一個角度講，行政機關作為國家的代表，不可能對抗國家司法機關的決定。行政機關對抗國家司法機關的決定，實際上是出于公務員個人意志的原因。因此，在行政機關拒不履行人民法院的生效判決、裁定時，有必要對行政機關的公務員采取制裁措施。特別是當行政機關的首長故意對抗行政裁判時，依靠行政機關的內部懲戒制度已不足以解決問題。因此，當行政機關拒不履行人民法院的生效判決、裁定時，《行政訴訟法》應當規定對行政機關負責人處以強制罰款（金額可從該公務員工資中扣除），以督促行政機關履行義務；當行政機關拒不履行人民法院的生效判決、裁定，情節嚴重時，對有關責任人員處以藐視法庭罪，以追究其刑事責任。另外，人民法院還可以在政府公報或者有關新聞媒體上發表公告，利用輿論壓力督促行政機關履行義務。

⑶、明確執行管轄。現行《行政訴訟法》規定，人民法院發生法律效力的判決、裁定由第一審人民法院負責執行。由于現實中存在法院和行政機關地位不平等的情況，特別是被執行機關級別較高時，更是存在較大執行難度。當第一審人民法院認為情況特殊由其執行存在較大困難時，應當允許其報請第二審人民法院執行。提高執行法院的級別，主要是為了解決行政機關方面的原因。另外，人民法院發生法律效力的判決、裁定可能經過一審，也可能經過二審。案件只經過一審程序的，發生法律效力的判決、裁定由第一審人民法院負責執行，應當說不存在什么問題；案件經過二審，并且二審法院維持原判的，仍由一審人民法院負責執行，也是合適的；但如果二審法院撤銷或者改判了一審人民法院的判決、裁定，仍然由第一審人民法院來執行則未必合適，因為，面對二審法院的裁判，一審人民法院可能會采取消極的態度不履行執行的職責。因此，在這種情況下，由二審人民法院負責執行可能更為恰當。在確定執行管轄時，既要考慮到行政機關方面的問題，也要考慮到法院自身存在的問題。

⑷、確定合適的申請執行期限。現行《行政訴訟法》對行政訴訟裁判的申請執行期限未作明確規定。最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第84條規定：“申請人是公民的，申請執行生效的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政賠償調解書的期限為1年，申請人是行政機關、法人或者其他組織的為180日。”在起草該司法解釋，確定申請執行行政裁判的期限時，最高人民法院主要基于期限的確定應該與民事訴訟法的規定相統一的考慮。⑻然而，該司法解釋沒有考慮到行政案件的特殊性。如果行政訴訟裁判申請執行期限確定過長，就會使行政行為難以發揮應有的功能。因此，行政訴訟裁判申請執行期限不應當長于或等長于民事訴訟裁判申請執行期限，而應當短于民事訴訟裁判申請執行期限。另一方面，行政訴訟裁判申請執行期限又不能太短，否則，當事人來不及申請執行，同樣也不能發揮行政行為的應有功能。因此，行政訴訟裁判申請執行期限的確定要考慮兩個方面的因素：一是為了維護法律關系的安定性，要盡可能縮短申請執行的期限；二是申請執行期限的確定，又要充分照顧到當事人申請執行的可能性，這就要求必須給當事人留下足夠的申請執行的時間。而我認為，我國正處于社會轉型發展時期，各種社會關系的變動非常頻繁，社會關系缺乏穩定性是當前社會發展的一個顯著特點。在這種時代背景下，法律在對各種期限加以規定時，在能夠有效保障當事人權利的前提下，期限的確定應該從短。因此，行政訴訟裁判申請執行期限可以確定為“三個月”或者“六個月”。

⑸、加大對司法腐敗的打擊力度。加大對執法違法的處罰打擊力度，要將執法違法作為犯罪嚴重懲罰的加重情節。國家應盡快制定出臺《監督法》，除加大對違法審判、不依法辦案法官的責任追究和懲罰力度外，還要加大對特權壟斷行為和部門保護主義行為的限制和懲罰力度。從監督體制上進行改革，將監督的內容、監督方式、監督措施進行合理的配置，科學的分工，系統的規范。只有這樣，才能有效地懲治司法腐敗，確保司法公正的實現。

⑹、采取相應的措施全面的整改執行隊伍：(1)應全面加強執行隊伍思想作風建設、黨風廉政建設、法官職業道德建設。(2)全面加強改善執行人員對執行權的重新認識，既注意執行權被動性的一面也必須注意到執行權主動性的一面。(3)要全面改善上下級法院之間的那種審判監督及業務指導關系，讓執行機構合力承擔起“管案、管事、管人”的職責。只有綜合了以上的條件法院的執行隊伍才能算是基本符合標準。

目前，執行機構在法院中占據著十分重要的地位，隨著人們對"行政訴訟執行難"不滿的呼聲越來越高，法院行政訴訟執行工作的效率和成果越來越影響著人民法院的形象，影響著當事人的合權益；影響著當事人對于人民法院執行機構的信心和信任。因此，法院的執行改革只能從徹底解決“行政訴訟執行難”這個社會關注的問題開始。我認為，“執行難”的病根在于對執行定性錯誤，把本屬于行政權能的執行行為作為審判權能的附庸，相應的，執行機構成為法院的內部機構，出現審執不分的現狀。審判權和行政權兩種權能的混同，導致實踐中無力執行、怠于執行，形成愈演愈烈的“執行難”。為徹底解決“行政訴訟執行難”，我認為必須采取本文所述兩種對策，要么對《行政訴訟法》進行大刀闊斧的徹底改革；要么重新為“執行難”進行制度設計，把執行還原于行政權屬性的本來面目，改由專門的執行行政機關負責執行工作。這才是解決“行政訴訟執行難”問題的根本出路。

參考文獻：

⑴引自皮純協：（行政審判的困境與改革思路），《法學家》1998年第2期第16頁。

⑵引自參見馬駿駒、聶德宗：（當前我國司法制度存在的問題與改進對策），《法學評論》2000年第6期第12頁。

⑶引自章武生、吳澤勇：（司法獨立與法院組織機構的調整），《中國法學》2000年第2期第19頁。

⑷參見張德森、周佑勇：（論當前我國實現司法正義的條件和途徑），《法學評論》1999年第1期。

⑸參見柴發邦主編：《體制改革與完善訴訟制度》，中國人民大學出版社1999年版，第12頁。

⑹參見胡建淼：《比較行政法---20國行政法評述》，法律出版社1998年版，第300～306頁。

⑺參見江必新：（談行政訴訟法司法解釋），載《人民法院報》2002年3月9日。

⑻參見劉金國等主編：《法理學》，中國政法大學出版社1992年版，第233～235頁。