農村土地產權結構法律問題探討

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摘要：市場化經濟深化發展過程中，農村土地資源的市場化配置成為轉變農業經濟發展模式的必要途徑。但是，農村土地實現市場化配置的前提是清晰明確的土地產權結構。農村土地經營權流轉是促進土地資源有效利用的前提條件，但是當前農村土地法律法規中仍然存在一些問題，影響農村土地正常健康流轉，損害農民利益，需要完善農村土地經營權流轉法律法規，保障農村土地資源的市場化，促進農業生產方式轉變，與時俱進，符合社會經濟發展需要。本文從我國農村土地產權結構及農村土地市場化為著眼點，分析農村土地經營權流轉存在的法律問題，并給出相應對策建議。

關鍵詞：產權；農村土地經營權流轉；法律法規

土地資源是農村經濟發展最重要的生產要素。農村土地資源市場化是促進農村經濟發展模式變革和統籌城鄉發展的必要途徑，這也是市場經濟發展的基本要求，是市場機制發揮農業生產資料配置作用的基礎。但是，農村土地資源市場化與我國土地制度緊密相關。改革開放40年來，中國農村土地制度由建國后的計劃經濟體制向家庭承包制轉變，并進而隨著時代的發展，農村土地所有權不變，經營權可以進入市場流轉，適應了經濟社會發展要求，也促進了我國農業經濟發展模式向現代農業轉變。盡管從法律法規角度對農村土地產權結構進行了清晰界定，但是受我國長期以來城鄉二元體制和農業經營方式影響，在“三權分置”下，農村土地經營權市場化流轉仍然存在一些弊端，影響了農業現代化發展進程，不利于鄉村振興。特別是在中國深化改革的開放經濟中，農村土地產權需要更加清晰明了的立法，農村土地流轉需要更加完善的法律規范，為深化農村土地制度改革提供保障，促進農村土地流轉市場化發展，保障農業發展安全和農民土地利益。

一、農村土地產權結構與土地流轉影響機制

新中國成立后，我國土地所有權非常明確，即國家土地所有權和集體土地所有權。《土地管理法》明確指出農村土地除法律規定屬于國家所有的以外，歸集體所有。因此，農村土地所有權很明確，農民通過承包對土地進行耕種獲得土地收益，形成了我國農村土地產權權屬結構，所有權與承包權分離，農村土地承包權與經營權重疊。隨著經濟社會的發展，城鄉二元結構經濟發展差異改變了傳統農業經濟模式，農村勞動力開始從農村轉移到城市。城市化的發展加劇了農民離開土地、脫離土地捆綁的農村經濟發展形勢，大量農村土地被轉包或出租，農村土地承包權與經營權開始分離，農村土地產權形成了“三權分置”結構，土地所有權仍歸集體所有，但是土地承包經營權作為附著在土地上的用益物權實現了與土地所有權的分割，土地流轉成為農村經濟不可忽視的重要內容。這意味著農民可以直接對所承包土地進行經營并獲得收益，也可以對該土地進行抵押、轉讓、出租等，通過土地經營權流轉獲得土地承包經營權的收益與價值。1.土地產權激勵下的市場化資源配置。農村土地經營權流轉需要明確的土地產權，只有在產權保護下農民才享有土地資源處置權與收益權。市場經濟發展催生了土地資源交易，促進土地資源再配置。這種資源的再配置過程即是土地承包經營權的收益過程，在土地權屬前提下通過土地流轉市場形成土地流轉價格，市場經濟發揮價格對資源的配置作用，將土地資源生產效益從個體農民耕種經營轉移到其他經營主體，土地收益從耕種經營收益轉變為土地流轉收益。對于農民來說，土地流轉后的綜合收益必然大于流轉前收益。土地流轉過程就是土地資源市場化過程，這個過程提高了土地資源的使用效率，增加農民收入，同時了也釋放了更多的農村剩余勞動力。2.土地與農村勞動力的分離再配置。因此，農村土地經營權的流轉是農村勞動力轉移的結果，也必然伴隨著更多的農村勞動力轉移，農村土地資源的再配置也是農村勞動力的再配置。伴隨著城市化進程的發展，農村勞動力從農村轉移到城市，由農業勞動轉變為非農勞動，農民脫離土地，收益不僅僅來源于土地。農村勞動力的轉移伴隨著農村生產模式的改變，以及農民財產來源渠道的改變，越來越多的農民不愿意對土地資源進行持續性勞動投入，傳統農業小規模經營已經無法滿足時展需要，這也進一步促進了農村土地經營權的流轉，農村土地傳統的利用方式與經營結構發生改變，這也是農村土地市場化流轉有利于農村經濟轉型發展的原因。3.農業產業結構調整與優化。農村土地經營權流轉讓土地經營規模化成為可能。我國傳統農業經營以小農作業為主，規模小，分散化特征明顯，而農村土地經營權流轉促進了土地的集中，為轉變農業生產方式、調整農業產業結構提供了土地資源條件，也為農業生產新理念、新技術的應用提供了前提。農村土地經營權流轉通過土地規模化降低農業生產成本，促進新技術的推廣應用，破解傳統農業生產方式的障礙，也為完善農業基礎設施、提高土地利用效率。而農業經營方式的轉變進一步推動了農村土地流轉可能性，對于接受土地流轉方而言，土地市場價格機制下土地流轉成本較低，有利于實現農業現代化與產業化經營，通過土地流轉獲得農業規模化經營、提高農業生產效率是農村土地制度改革的基本方向。

二、農村土地經營權流轉存在的法律問題

1.土地權屬界限不清晰，土地權益主體與收益不一致。清晰明確的土地權益歸屬是實現土地流轉的前提。雖然各級政府不斷推進農村土地確權工作，但是卻仍然不足以實現完整的土地流轉權益劃分。在實際操作中，由于農村土地歸集體所有，農民享有土地承包權，但是土地以何種權屬狀態流轉、流轉給誰、如何流轉，農民無法自主決定。農村土地承包經營權與附著在承包經營權上的流轉行為并不一致，農民享有承包經營權，但是土地流轉則往往由村集體統一進行，流轉收益與土地流轉第三方后的生產經營方式密切相關，但是這種收益無法科學預判。另一方面，農村土地承包經營權和土地經營權在土地流轉市場上的功效不一致，農村土地承包經營權具有農村社會保障功能，在土地流轉市場上的經濟價值遠低于土地經營權，而農村土地經營權市場價值則往往被夸大，增加了土地流轉成本，受利益驅動農村土地用途非法改變。2.相關法規可操作性有待提高，法律規定滯后效應明顯。隨著農村土地流轉的必要性不斷強化，農村土地流轉法律法規不斷出臺，但是就現有法律體系來看，土地承包經營權流轉法律往往籠統抽象，并沒有給出明確的土地流轉程序與辦法，雖然這給地方土地流轉留存了空間，但是也造成了有法可依卻又缺乏流轉操作程序的適用依據，同時，當土地流轉經濟利益受到侵害時，現有法律法規也沒有給出有效的權益保護手段與問題解決方案。而不同形式的法律法規文件的不協調不規范也為農村土地流轉帶來的法律障礙。而隨著經濟社會的不斷發展變化，土地流轉方式也經常出現新的法律需要，但是法律法規的調整往往不是一蹴而就，需要較長時間的論證修改完善，也導致了法律適用需求與法律供給滯后的矛盾沖突。3.流轉程序不規范，流轉方式缺乏明確規定。農村土地流轉程序的不規范首先歸因于土地權益體系的不規范，具體體現在流轉土地承包經營權的實際情形無法滿足土地流轉程序要求，很多地區農村土地承包經營權缺乏完善的管理程序與制度，農民往往并不具有有效的土地承包經營權證明，進而也不可能具備完整的土地流轉程序。大部分忽視土地流轉書面協議的重要性，認為約定俗成即可約束土地流轉行為，以口頭協議為主。因此，一旦發生權益損失，無法有效維權自身合法權益。在此情形下，如果第三方提出權益主張或者土地經營權流轉市場發生較大變化，由于缺乏書面流轉協議作為證據，往往造成土地流轉糾紛，土地承包經營權權益方無法得到有效的保護。而對于土地流轉方式也沒有明確規定，現有法律法規明確列舉了經過實踐的流轉方式，但是“法律規定的其他方式”沒有給新的土地流轉方式提供足夠的法律空間，法律條文中沒有明確列舉的流轉方式的采用則面臨無法可依的局面。4.流轉關系缺乏有效保障，流轉糾紛解決困難。農村土地承包經營權的自由流轉給農民增加了機會，但同時也帶來了風險。農村土地承包經營權具有農村社會保障功能，土地是農民社會保障的最重要環節，因此，在土地流轉中，政府的參與和接受土地流轉方的信息優勢導致農民屬于相對弱勢群體。農村土地歸集體所有，土地流轉往往出現政府強制性流轉或集中流轉。村集體將土地經營權集中招商流轉，農民個體的流轉需求得不到有效滿足，村集體更傾向于滿足土地流轉接收方的需求，侵害了農民土地承包經營權自由交易的權利。而如果接受土地流轉方出現違約或以流轉土地進行非法抵押貸款，則會造成農民土地流轉權益的喪失，甚至損失原有土地權益。而一旦發生糾紛法律糾紛的解決需要完善的法律法理依據，并且不同方式的成本以及解決方式，差異較大，農村地區及農民缺乏相應的社會資源和知識積累，土地流轉糾紛解決的綜合社會成本較高。5.土地評估機制不完善，保障制度不健全。當前農村土地流轉市場并不健全，土地經營權流轉價格的市場形成機制不完全，往往由土地流轉雙方共同商定，甚至市場信息缺乏一方是純粹的價格接受者，因此，土地價格形成隨意性主觀性更大，土地資源作為生產要素沒有發揮應有的資源價值，不利于土地流轉市場發展。這也側面反映了我國當前農村土地流轉市場對第三方交易組織或機構的需求。但是第三方組織發展不健全，還沒有發揮有效的信息優勢和交易平臺功能，無法有效的及時的反應農村土地流轉市場供需，一定程度上增加了土地流轉市場的違約風險，威脅農民基本的生存保障，需要健全農村社會保障制度，消除農民參與土地流轉的后顧之憂。但是，當前我國農村社會保障服務不健全恰恰是影響土地流轉的重要障礙。

三、農村土地經營權流轉對策建議

1.推進土地流轉法律法規體系建設，構建農村土地評估機制。農村土地流轉法律法規與時俱進，積極主動適應經濟社會發展需要，無法快速做出條文修改的法律規范應該給出相應指導意見。而對于已經具備實踐基礎的土地流轉方式，給出具體操作步驟；并根據各地實際情況，將法律中沒有涉及，但實踐中已經存在或具備可操作性的新的土地流轉方式納入到法律法規中，并明確適用原則與規范，無法給出具體適用規范的，給出指導意見及可供參考的原則，劃定法律依據框架，彌補原有法律體系空白，并在實踐中及時反饋修改彌補。同時，針對現有相關法律協調性統一性問題，協調各部門利益沖突，整合不同土地經營權流轉法規矛盾沖突點進行解決，消除政府法規條文的矛盾沖突，形成統一的農村土地經營權流轉法律依據。同時，完善農村土地流轉市場交易平臺建設，推動土地市場信息化建設，對各地區土地流轉交易情況進行及時公布，公示土地流轉交易的具體情形和價格及成交情況，推動構建農村土地經營權價格評估機制，為農村土地經營權流轉提供價格參考。2.提高土地流轉契約意識，規范土地流轉程序。我國傳統的農業發展模式影響了農村土地流轉積極性的同時也影響了農民思維方式，導致土地流轉過程中不規范行為，提高了土地流轉糾紛的可能性。因此，要注重提高農民的土地流轉意識，特別是依法流轉意識，從思維上改變農民觀念。首先，加大政府土地流轉政策與法律法規的宣傳。緊抓農民土地利益痛點，并利用現代媒體技術向農民講解農村土地權屬常識，讓農民了解土地流轉法律法規，讓農民依法合法用法，保障自身的土地權益。其次，規范土地流轉程序，各地區根據法律法規要求制定農村土地流轉合同協議，并向農民講解協議條款內容與意義，明確土地流轉中雙方權利義務與違約風險，并對合同形式作出明確規定，以書面形式簽訂土地流轉協議，保障農民土地流轉權益。再次，保障農村土地流轉信息暢通，完善土地流轉信息傳播渠道和使用平臺建設，暢通土地流轉信息渠道，改變土地流轉過程中農民信息弱勢地位。3.強化農村土地流轉過程監管，嚴肅流轉合同審查與監督。為防止土地流轉程序規范流于形式，各地區要強化農村土地流轉過程監管，設立土地流轉監管部門，并完善管理制度，對土地流轉前資格審查、流轉過程的規范性要求以及流轉后履約情況進行監督。由專業人員對土地流轉合同條款與內容進行嚴格審查，合同簽訂后，按要求對合同進行歸檔、紀錄與管理，及時、全面、客觀、完整反映土地流轉情況，監督流轉當事人履約情況，一旦發生合同糾紛，由專業人員進行糾紛處理。最重要的，通過這種方式弱化地方政府對農村土地流轉的直接干預，強化地方政府服務功能，轉變地方政府在農村土地流轉中的主導者角色，以引導者、服務者、監督者的角色定位維護農民土地權益，保障土地流轉過程合法合規以及履約責任，防范土地流轉當事方違約風險。4.建立土地流轉糾紛多元解決機制，完善土地糾紛解決體系。雖然農村土地流轉糾紛屬于民事糾紛的一種，其解決方式大體一致，但是由于農村土地流轉糾紛涉及廣大農民利益，因此，需要在糾紛解決中考慮到土地流轉糾紛產生的鄉土特征，從而有所側重，采用民間調解與政府公共糾紛解決機制相結合。重視傳統民間糾紛調解方式的力量，建立農村土地糾紛基層組織，盡可能納入具有農村影響力的基層人員，通過基層調解組織的溝通協調化解土地經營權流轉糾紛處理壓力。對不同原因造成的土地糾紛與違約，根據當事雙方實際情況采用不同處理方式，發揮不同糾紛解決方式的優勢。完善農村土地糾紛解決法律法規和規則制度，因地制宜、因案而異進行人員配置，及時有效處理農村土地經營權流轉違約案件和糾紛爭議。同時，增加政府財政投入，完善配套組織、機構、管理制度和人員配置，重視土地流轉糾紛人員能力培訓，彌補糾紛解決機制不足。5.健全農村社會保障體系，增強農民抗風險能力。對于農民來說，土地的保障作用是天然的，也是最根本的。而土地經營權流轉風險隨時存在隨時發生，為了保障農村土地經營權流轉市場健康發展，既要防止農村土地過度進入流轉市場，又要激勵有條件的農民參與土地流轉，這就需要消除農民的后顧之憂，完善相關配套的農村社會保障制度。首先，建立穩定的農村基本社會保障體系，在醫療、養老和最低生活保障等方面保障土地流轉后可能的風險損失，化解農民過度依賴土地而產生的對未來的不穩定預期。其次，增加農村土地經營基礎設施建設投入，完善農業生產基礎設施建設，完善農業保險制度，建立農產品生產基本保障，保障農業生產可能的損失；最后，提高農民非農就業技能，拓展農村剩余勞動力就業選擇范圍，對農民進行再就業能力培訓，完善農村剩余勞動力轉移市場，保障農民非農就業利益，從而增加農民在土地流轉、土地經營與脫離土地的選擇能力，提高整體抗風險能力。

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作者:閻曉磊 黃紅霞 單位:山西大同大學法學院