農村土地資本化問題法律分析

導語：農村土地資本化問題法律分析一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、引言

土地作為最重要的生產要素，一直是經濟學家對政治價值和利益追逐分析的核心。自有人類社會以來，有關土地歸屬和利用的種種制度設置和制度運行，始終與社會安寧和社會發展緊密相連，與社稷的興衰和人民的福祉息息相關。將土地作為資本要素進入經濟市場，更是集中體現了眾多權利的取舍和法律制度的選擇。我國陸上國土面積雖然很大，但人均少，質量總體不高。土地資源中難用地多，宜農地少，宜居住面積僅占國土面積的20%。但是，與此同時，中國目前有1.6億進城而不能落戶的農民工，還有超過1億畝，即大約相當于全國耕地總量1/18的村莊空置面積1。一方面是可利用的土地資源捉襟見肘，另一方面卻是粗放式揮霍浪費的土地使用，如何實現土地合理使用和優化配置，以及讓農民真正享受土地增值收益，是實現農村土地可持續發展的重要目標。農村土地資本化，確切的說，現階段稱之為農村土地使用權資本化，是關鍵的一環。

二、資本和農村土地資本化

對于什么是資本，亞當﹒斯密認為，資本是人民希望借以取得收入的那部分財產。出讓使用權，以獲取利潤收益的資產，就是資本。資本的使用方法有兩種，一種是買進原料后加工，將制成品賣出去獲利，或者是買進商品后轉售獲利，這樣的資本稱作流動資本。第二種是買進土地、機器設備等，這些不通過轉手就能獲利的資本，稱之為固定資本。對于資本化，索托認為“資本化的奧秘在于建立使資產轉化為資本的所有權機制”，陳志武認為，資本化就是把“死財富變成活資本”。土地作為一種固定資本，在所有權未轉移情況下，亦能實現資本增值。土地不僅為其所有人產生收益或節約開支，而且，在進行合理管理條件下，它可以在收益的同時并不貶值。所謂土地資本化，就是土地資源轉變成可以運動并增值的土地資本。有學者2認為，農村土地資本化是指通過建立規范的土地產權制度，把一直以來處于資產評估機構視野之外的農村集體土地，納入市場化的價值表述體系，充分盤活日漸稀缺的農村土地資源，并實現價值效能最大化的過程。也有學者3認為，土地的資本化，就是以貼現土地使用權未來收入預期生產值的方式確定產權價值，使其可以在交易市場上交易流通，以獲得強流動性，通過“價高者得”的叫價競爭機制，產生土地資源配置的帕累托效率（ParetoEfficiency）。結合以上分析及實踐，可以這樣理解我國農村土地資本化：利用法律和經濟等手段，優化配置農村土地資源，使農村土地參與到市場經濟中，在生產、分配等流通環節中實現土地增值的一個過程。

三、我國農村土地資本化法律環境

憲法是我國的基本大法，是部門法律的淵源，任何法律法規和政策的制定需以憲法為準則和依據，不得和憲法相抵觸，有關農村土地資本化的法律和政策也不例外。我國《憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給與補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依照法律規定轉讓。一切使用土地的組織和個人必須合理利用土地”。據此，現階段堅持農村土地公有制制度，依據經濟發展的市場需求進行適度土地調整，應當是我國發展農村土地資本化的一個基本的思路。在堅持農村土地集體所有制下，《農村土地承包法》、《物權法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》分別對農村土地權利進行了設權，不同程度上界定了土地流轉的法律依據，確認了農民的主體地位和對土地資本化的自主選擇權。目前，根據這些法律和相關政策等規定，主要賦予農村土地經營權、收益權、使用權的土地資本化權利。

四、土地資本化模式對比法律分析

結合北京、重慶等特大城市的經濟發展狀況，土地資本化對土地資源利用需求、土地環境制度等條件，對土地股份合作社、土地信托和土地交易所等三種模式進行探討。

（一）土地股份合作社

農村土地股份合作社是在家庭承包經營基礎上，農民依據自愿有償的原則，將承包期內的土地經營權量化為股權，以該權利作為資本，入股合作社，由合作社進行土地開發和管理，并實行不同形式的收益分配。主要形式有兩種，一種是農民將土地交給合作社，由合作社租賃給專業的機構進行開發和經營，合作社收取租金分配給農民；另外一種是合作社統一開發經營土地，實現收益，進行分配。社員對合作社的權利來自其成員資格，有了成員資格才能使用合作社服務，并保證有效地使用合作社服務而行使其他權利。所以說，社員權的確權在股權合作社的模式下，是取得土地增值分配的基礎。農村土地股份合作社在法律層面的理解為：農村土地股份合作制采用了股份公司制的經營管理方法和法律結構模式；合作社是股份公司化了的組織；村民享受和行使的是股東權；在勞動者勞動的聯合，以及與土地資本的入股相結合，這樣一種新的法律關系主體中，農民、合作社、土地經營專業機構、土地等四方關系重新進行法律關系定位，以土地為關系結點，進行權利和義務規制和法律責任的承擔。

（二）土地流轉信托

土地流轉信托是指土地流轉信托服務組織受理土地承包者的委托，在土地所有權和承包權不變的前提下，按照土地經營權（使用權）市場化要求，通過一定的程序，將土地經營權在一定期限內依法轉讓給其他個人或單位的行為。這種模式實質上是將農村土地經營權（使用權）作為信托財產交由專門的信托機構（受托人），信托機構（受托人）通過對土地的專業規制與綜合管理，提高土地的開發與經營效率，并將開發經營土地所得的土地增值收益，交付給農民或者集體組織。在國外，對信托法律性質定位有特殊的法律規范。信托財產與民法上的財產權截然不同，民法上的財產權，無論是物權還是債權，權利名義人與利益享受人為同一主體，即誰在名義上享有權利，誰就享有該權利所產生的利益。與此不同，信托財產權的法律性質頗為特殊。在信托法律關系存續期間，信托財產的所有權屬于受托人。本文所論述的信托財產與國外傳統的信托財產權界定又有區別，是狹義上的土地權利信托，這里就取其狹義的理解，即農村土地集體所有制下，經營權（使用權）的信托?？梢詫⑥r村土地信托的法律性質理解為一個類似于中介機構的組織，接受受托人（農民）的土地權利托管，實現農村土地資本化的一個模式。

（三）土地交易所

土地交易所是國家建立的土地交易平臺，把農村集體建設用地復墾為耕地，或通過土地交易轉換為工業、城市建設用地，提供農村土地使用權或承包經營權流轉服務的機構。土地交易所將承包期間內的宅基地、耕地、林地、荒地等農村土地進行指標量化成地票，在符合國家土地用途管制制度要求前提下，以轉讓、出租、作價入股、抵押等形式進行土流轉增值。2008年，重慶市依據《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》成立國內首家土地交易所，為國內其他地區土地交易所的發展起到了借鑒作用?！吨貞c農村土地交易所管理暫行辦法》第四條規定，農村土地交易所交易品種包括實物交易和指標交易，實物交易指農村集體土地使用權或承包經營權交易；指標交易指建設用地掛鉤指標交易。交易指標也俗稱地票，是土地經過土地管理部門審核驗收登記等程序后，以票據表現出來的權利載體，是證券化了的土地權利。土地權利人（包括農民家庭、農村集體經濟組織，以及擁有土地權屬的其他組織）通過交易所進行農村土地使用權交易，交易所得收益按不同比例在農民和農村集體經濟組織之間分配。

五、農村土地資本化的困境和對策

從經濟發展規律看，土地產權明確化和土地資本化，農村土地規模化經營均是農村土地發展的方向。從我國農村土地資本化進程看，目前各地均在積極地探索適合本地的土地資本化模式。經過綜合對比，發現普遍存在如下四方面問題：一是農地用途管制與農民土地發展權缺失；二是農村土地權利流轉具備形式要件和組織體構，但是可持續性發展能力（即土地資本化后續服務渠道窄，信息不對稱等）相對薄弱；三是權責不清，農民參與土地資本化程度低；四是土地資源資本化經營效率低下，收益分配不均衡。對于以上問題，可以從以下三個方面進行改善和尋找出路。

（一）完善土地信息登記系統和交易系統

我國的農村土地經營權（使用權）的流轉尚處于初級階段，以土地經營權（使用權）為資本化主要內容的各種模式選擇，在制度和理論實踐方面的積累相對薄弱。土地信息登記系統和土地交易系統的完善和全國聯網，將有利于資源共享和國家對農用地用途管制方面的整體配置，有利于對制度安排和調整做出更多理性的權衡，也可以為以后土地資本化的發展和土地資本化法律的構建和完善提供信息和數據庫支持。

（二）建立市場導向為主、政府支持創新為輔的雙向模式

生產要素的資本化過程本身是一個市場經濟優化選擇的過程，政府在初始模式建立過程中起主導作用，并通過建立法律法規等促進這一進程。從我國目前各地建立的土地資本化模式看（專業合作社、土地信托、土地交易所等），半官方機構居多，行政參與程度過高。事實上，農民本身是生產要素的重要部分，土地資源需要農民和集體組織等生產要素的結合才會發揮更大的效用。因此，在土地資本化模式下，積極發揮和挖掘農民的參與性和主動性，提高農民和農村組織機構的話語權法律地位，更有利于發揮土地和以土地為依附的人的能動性，提高土地利用效率和效益。政府應適當地退出土地資本化模式的主體，承擔更多的市場監督職能，讓農民和集體組織成為真正的土地權利主體。

（三）完善土地收益分配制度，保障農民土地權利

從法律制度上講，農村土地資本化過程中如何確定土地收益，是保障農民土地權利的關鍵，以及法律制度建設的重要內容。目前，無論是股權合作社模式，抑或信托模式等其他土地資本化模式，在內部和外部收益分配方案上，沒有統一或者一個公認的成熟機制。政府、中介機構、村委會組織、農民等四個主體在土地資本化進程中的權利和義務的法律規制，土地收益分配制度的完善、以及構建和完善土地資本化進程的監督機構和法律法規，將有利于提高農民參與土地資本化的積極性和實現土地效益提升的持續性。

六、結論

綜上所述，本文關于農村土地的資本化，形成如下主要觀點。首先，在現階段堅持農村土地集體所有的政策，土地國有制度不動搖，對土地使用權、經營權、收益權的資本化，是比較合理的制度安排。其次，土地發展權的發展是解決我國當前土地資本化進程中土地權利沖突的一個切入點。土地發展權的制度構建，是我國農村金融工具創新；是實現農民權利抵押的一個可行性途徑。再次，現階段信托模式比較適合北京和重慶等特大城市和大城市農村土地資本化發展的途徑選擇；在產權明確化、土地所有權放開情況下，土地證券化交易的發展，多種模式聯合運作是未來趨勢。最后，發展產業鏈型結構，以土地資源為鏈接點，發展各種產業模式（例如城郊生態旅游、產學研基地開發、土地銀行業務等）將農地、農民、農業、農村等要素有效結合，是北京和重慶等特大城市農村土地資本化一個比較理想的結構。

本文作者:李紅娟工作單位:中國政法大學