民族地區及法律保障機制探索

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本文作者：譚正航尹珊珊工作單位：吉首大學法學與公共管理學院

金融是經濟發展的核心和驅動力，民族地區經濟社會發展目標的實現，在很大程度上依賴于是否能夠獲得公平和必要的金融支持。建立與經濟社會發展需求相匹配的金融支持體系是促進民族地區和少數民族持續發展的基礎。我國民族地區金融體系基礎薄弱，并呈現淺化和弱化發展趨勢，成為制約其經濟社會快速發展的瓶頸問題。面對民族地區的金融發展問題，許多學者從民族地區金融發展現狀、深化策略、服務創新、體制改革、立法完善等進行了多維度探索，以尋求破解對策。但很少有成果從發展權視角對此進行研究，更沒有成果提出民族地區金融發展權理論。從發展權理論研究民族地區金融問題及其破解對策，是深刻認識到問題產生原因和破解對策的重要路徑。民族地區金融發展權理論的提出，有利于明確國家保障民族地區金融發展的責任，促進民族地區金融權利法律保障機制的完善，以消解民族地區金融發展存在的問題。

一、民族地區金融發展權提出的理論基礎

(一)發展權:民族地區金融發展權的母體性權利

發展權被譽為第三代人權的核心，是人權理論在現代社會的拓展與新發展①。1969年，阿爾及利亞正義與和平委員會發表的《不發達國家發展權利》報告，首次提出了“發展權”概念。1970年，塞內加爾法學家凱巴•姆巴耶在斯特拉斯堡國際人權研究院演講時指出，發展是所有人的權利，每個人都具有生存的權利，并且每個人都有生活得更好的權利［1］，首次較為深刻地闡述了發展權的基本內涵。1986年，聯合國《發展權利宣言》第一條就發展權內涵作出了全面闡述:“發展權利是一項不可剝奪的人權，由于這種權利，個人和所有各國人民均有權參與、促進并享受經濟、社會、文化和政治發展，在這種發展中，所有人權和基本自由都能獲得充分實現。”聯合國《經濟、社會、文化權利國際公約》《公民權利和政治權利國際公約》也再次肯定了所有人享有發展權。從主體來看，發展權不僅是一項個人權利，也是一定社會群體的集體權利和一項國家獨立自主發展的權利［2］。就一國內部來看，保護欠發達地區和弱勢群體的發展權應是其主要內容。發展權為實現個體、團體和國家的公平與共同發展提供了重要理論武器。改革開放以來，我國實施非均衡發展戰略，整體經濟實力得到顯著增強，但也帶來了區域發展不平衡問題。新世紀初，我國開始實施西部大開發戰略，以縮小區域發展差距，促進地區發展公平。西部問題主要是民族地區和少數民族的發展問題。在以貨幣化、信用化為基礎的市場經濟，有效金融機制通過作用于社會資本形成能力而最終傳遞到整個國民經濟，推動民族地區經濟發展［3］。金融權利是關系到民族地區及其公民生存、發展的基礎性權利。作為弱勢區域的民族地區，其金融權利更是應得到傾斜性的保護。從提高民族地區整體發展能力來看，保障其金融發展權利是更為關鍵。從作為集體權利層面上的發展權來看，民族地區金融發展權的提出，符合發展權的基本理念和追求目標。

(二)實質公平:民族地區金融發展權的倫理基礎

實質公平是以追求結果公平為基本內核的公平觀，其在承認主體存在差異性基礎上，將內容和目標的公平性作為著眼點［4］。市場經濟消除了按身份配置資源的不公平，這對解放生產力，促進人的自由發展具有十分重要作用。由于自然稟賦、經濟實力、歷史傳統、發展機遇等因素的影響，主體差異不可避免。對所有人無差別地平等對待，有利于充分發揮主體能動性和優化資源配置，但也使主體之間的實質不平等變得天經地義，甚至成為加劇不公平的推手。市場競爭中的大量弱勢群體由于不具備足夠競爭能力而無力消受這份“公平”，從而不可避免地帶來一部分人的個人利益和社會公共利益的分裂和對抗，由此導致一系列社會矛盾［5］。形式化地推崇公平必將造成強者與弱者、發達地區與落后地區的發展差距不斷擴大。這就提出了克服形式公平內在弊端，改革傳統公平理念的訴求。新的公平觀———實質公平應運而生。實質公平在承認主體差異客觀存在基礎上，以實現社會正義為目標，主張在對所有主體平等對待基礎上適當賦予弱勢群體相對特權和傾斜性保護，以實現發展結果的相對公平。實質公平并非追求平均主義，而是在形式公平基礎上，對弱勢群體和貧困地區給予必要關懷，以縮小主體之間的發展差距。發展機會和制度的不公平，是造成民族地區發展落后的重要原因之一。從改革開放初到20世紀90年代初，我國采取了效率優先的非均衡區域發展戰略，通過向東部地區實施傾斜性扶持，以利用其發展優勢，形成經濟發展的合理梯度，以帶動中西部地區發展，提升國家整體經濟實力。但在區域發展戰略實施中，偏重于經濟效率而對區域發展公平關注不夠，使得區域差距特別是東西部差距不斷拉大，地區之間的矛盾和摩擦不斷加劇。面對逐步擴大的地區差距和城鄉差距，發展公平問題日益突出。政府對民族地區發展給予傾斜保護和重點扶持，既是發展成果公平分享的需要，也是踐行保護弱勢區域，促進社會公平發展倫理的要求，實質公平觀為國家對民族地區金融發展給予傾斜保護和特別扶持提供了社會倫理的支持。

(三)普惠制金融:民族地區金融發展權提出的金融理念基礎

為弱勢群體、弱勢產業和弱勢地區提供金融服務，即普惠金融或稱為金融服務的可獲得性［6］。普惠制金融概念源于發展中國家傳統農村金融政策普遍失敗背景下，以服務于貧困或低收入群體的小額信貸運動的興起和發展。普惠制金融以向傳統金融機構服務不到的低端人群和弱勢地區提供必要金融服務為理念，使排斥于基本金融服務之外大量中低收入群體能享受平等的金融發展利益，以增強中低收入群體的自我發展能力，消除貧困地區金融抑制和金融落后狀態。由于民族地區經濟發展整體效率低下，以經濟利益最大化為目標的商業性金融機構，難以為民族地區企業與個人等提供必要金融服務，使得經濟發展缺乏必要金融支持而陷入惡性循環。普惠制金融理論突破了傳統金融營利性理念的局限，彰顯了公民獲取正當金融利益的基本權利屬性，為民族地區及其公平獲取平等、基本和普遍的金融利益提供了理論支持。國家對作為弱勢區域的民族地區的金融基本權利給予特別保護，符合普惠制金融的發展理念。民族地區發展的落后，很大程度是由于發展機會和成果區域分享不公平造成的。保障民族地區發展得到必要的金融支持，是促進民族區域和少數民族公平發展的基礎。如2006年，東部各項貸款占全國比重61%，而西部民族地區僅占13%，加之東部資金邊際效率要高于民族地區，導致民族地區資金外流，造成民族地區資金短缺而無力支持民族地區建設［7］。普惠制金融理論為民族地區獲取基本金融服務和公平分享金融發展利益提供了金融法理支持，確立了民族地區金融發展權概念提出的金融法理基礎。民族地區金融發展權是普惠制金融理論在發展權和實質公平理念輻照下的結晶。民族地區金融發展權理論的提出，為有效破解民族地區發展問題提供了新路徑。

二、民族地區金融發展權的含義和內容

(一)民族地區金融發展權的含義

民族地區金融發展權依托發展權而存在，是發展權理論在民族地區的具體化。一般認為，發展權指人的個體與人的集合體參與、促進并享受相互之間在不同時空限度內得以協調、均衡、持續發展的一項基本人權［8］。作為弱勢區域發展權的民族地區發展權，指民族地區及其公民要求國家及其他主體保障其參與、促進和公平分享經濟、社會、文化和政治等方面全面發展所獲利益的基本的集體性人權。相應地，民族地區金融發展權可定義為:民族地區及其公民所享有的要求國家及其他主體保障其參與、促進和享受金融發展狀況和結果的基本人權。民族地區金融發展權是民族發展權的核心組成部分，具有以下基本特征。1.基本性。民族地區金融發展權是促進民族地區經濟發展、保障其公民生存權和發展權實現的基礎。基本權特征決定了民族地區金融發展權的根本義務主體是國家。2.平等性。所有民族地區及其成員平等享有實現其發展所應具有的基本金融權利，不因身份差異等而不同。3.共享性。民族地區金融發展權主體包括所有民族地區及民族地區所有公民，其基本理念在于公平分享金融發展權利，實現主體的共同發展與和諧發展。4.集體性。民族地區金融發展權是作為整體的民族地區和少數民族公民要求國家或其他主體滿足其發展權所必需的金融權利的基本人權，主要作為一項集體的、團體的基本權利而存在。

(二)民族地區金融發展的基本內容

民族地區金融發展權是作為弱勢區域的民族地區所應享有的獲取公平金融發展機會和結果的基本權利，其包含五項基本內容。1．獲取基本金融服務的權利。指民族地區具有獲得金融機構必要服務和享受基本金融產品的權利。孟加拉鄉村總裁尤努斯教授曾指出:“信貸就是人權”，也就是說，每個人都應該有獲得金融服務機會的權利［9］(12)。只有保障民族地區及其公民具有獲取基本金融服務的權利，才能保障其公平參與經濟發展及分享發展成果，實現共同發展和共同富裕。2．參與金融發展的權利。它包括兩個層面的含義:在宏觀層面，指民族地區有權以集體方式表達其金融意愿和要求，并有權要求國家以法律或政策形式予以確認和保護，如民族地區有權要求國家提供專門的民族地區金融政策，制定民族地區金融發展法規等;在微觀層面，指民族地區成員有權參與具體的金融活動，以便利其融資，滿足其生存和發展需要，包括民族地區成員有權使用銀行體系，參與保險業務、證券融資業務等一系列金融發展的權利。3．促進金融發展的權利。指民族地區有權通過參與金融發展，推動和促進金融創新，并有權將有利于民族地區發展的金融創新活動納入國家的金融政策或法律體系，使之制度化。促進金融發展權利要求國家充分尊重民族地區人民的金融智慧，鼓勵其金融創新，以有效解決民族地區金融發展的特殊性問題。4．分享金融發展成果的權利。指民族地區有權公平分享國家金融活動的一切成果，包括金融設施、金融制度和金融交易等，以滿足其生存與發展的需要。分享金融發展成果的權利是民族地區金融發展權的核心內容，是民族地區要求國家保障金融發展能力，公平分享金融發展成果的權利基礎。基于自然稟賦、歷史狀況、經濟水平和區域發展戰略等因素影響，相對于發達地區，民族地區在享受金融發展成果能力和現狀上明顯處于弱勢地位，國家保障民族地區公平分享金融發展成果的權利是加速其發展的關鍵。5．獲得金融發展扶持的權利。指民族地區具有要求國家或其他主體采取有效措施扶持和幫助其金融得到優先和快速發展的權利。民族地區與發展地區金融發展存在較大的差距，在金融權利實現上與發達地區存在事實上的不公平。發展權最重要的價值在于給予弱勢群體和弱勢個人提供縮小與強勢群體及強者間差距的機會［10］。為保障民族平等和民族地區公平，就有必要給予民族地區金融發展特殊條件和必要扶持，保障其金融得到快速發展與不斷深化，縮小與發達地區金融發展的差距。

三、民族地區金融發展權實現的國家保障責任

(一)國家是實現民族地區金融發展權的根本責任主體

《聯合國發展宣言》明確指出，創造有利于各國人民和個人發展的條件是國家的責任;第八條更是對國家保障所有個人發展權利責任進行了具體規定，金融發展權是民族地區公民的基本人權，義務主體為國家。將國家確定為民族地區金融發展的根本責任主體基于以下三個原因。1．民族地區金融發展權的憲法性權利屬性決定其應由國家負責。憲法權利就其性質來說是一種契約性質的權利，它們是憲法制定主體———人民通過憲法這一契約形式來肯定的政治國家必須向公民承諾的最低限度的權利和福利保證［11］。金融發展權保障民族地區公民實現生存權和發展權的基礎，屬于少數民族的憲法性權利。保護公民基本權利是國家存在目的，也是國家獲取公民認同的基礎。只有國家積極履行基本義務，采取有效措施保護民族地區金融發展權，才能確保民族地區基本人權實現和民族地區公平發展。2.民族地區金融發展權的公共產品屬性決定其只能由國家提供。公共產品具有正外部性、非排他性和公益性的特征，以追求營利最大化為基本目標的私主體，一般不愿意提供公共產品。而以提供公共服務，滿足人民發展需要為基本宗旨的政府，也就成為公共產品提供的必然主體。以保障民族地區公民基本人權和促進區域公平發展為目標的民族地區金融發展權，無疑屬于基礎性的公共產品，所以應當由國家依法保障實現。獲得基本公共產品權利是公民基本權利的應有之義。國家保障民族地區金融發展權使公民有權享受公共產品的憲法性權利的要求。3.民族地區金融發展權的基礎性地位決定其只能由國家保障。金融是資源配置的基礎工具和經濟發展的基本驅動。民族地區金融發展狀況直接關系到經濟發展能力，影響到民族協調和區域協調發展戰略和民生利益實現等重大問題。民族地區金融發展權是關系到整體性、全局性和社會公共性問題的基本權利，決定了其無法由私主體提供而只能由國家來保障。

(二)國家實現民族地區金融發展權保障責任的基本內容

1．國家有義務為民族地區金融權提供制度保障。構建完善的保障制度體系，是民族地區金融發展權實現的基本條件。國家保障責任之一就是構建民族地區金融發展權保障制度體系，將民族地區獲得金融服務、參與金融發展、促進金融發展、分享金融發展成果和獲得金融發展扶持等基本權利在國家政策和法律層面制度化、規范化。民族地區金融發展權的法制化，不僅有利于民族地區金融發展權的實現，也有利于加速民族地區法治社會建設。2．國家有義務為民族地區金融發展權實現建立專項援助基金。雖然國家在民族地區實施了專項貸款、利率、貸款額度和還款期限等方面的優惠政策，但這些政策具有短期性和臨時性特點，不能為民族地區經濟發展起到持續和穩定支持作用。為保障民族地區經濟持續發展，不僅須將民族地區金融優惠措施制度化，而且應建立民族金融持續發展的經濟保障基礎———民族地區金融發展專項援助基金，以奠定優化民族地區金融生態、完善金融市場基礎設施和加強政策性金融發展的經濟基礎。建立民族地區金融發展專項援助基金，是民族地區公平分享金融發展成果和提高金融發展能力的要求，具有正當性和可行性。3．中央銀行是落實國家保障責任的基本責任主體。中央銀行在一國金融體系中處于核心地位，是金融秩序的維護者和金融機構的領導者。保障民族地區金融發展權落實，毫無疑問也是中央銀行的基本責任。國家的促進民族地區金融發展政策與制度落實離不開以中央銀行為首的金融機構體系的保障。中央銀行通過構建適合于民族地區的金融服務機構和產品體系，支持民族地區金融創新、完善民族地區金融調控，滿足民族地區成員的金融需求等途徑，以優化民族地區金融宏觀環境和提高民族地區金融服務水平，保障國家責任的落實。四、民族地區金融發展權法律保障機制的構建我國《憲法》確立了民族平等和民族共同發展基本原則，為民族地區金融權利的保護奠定了基礎。《民族區域自治法》等對民族地區金融權利進行了具體規定，一些行政法規和地方性法對民族地區金融權利實施措施進行了細化。但總體來看，這些法律制度缺乏從發展權高度來架構民族地區金融權利保護體系，影響到其有效保護和實施模式的構建。為更好保護民族地區及公民金融權利，我國應從發展權高度重構民族地區金融權利法律保障機制。1．尋求發展權入憲，確立民族地區金融發展權的根本法依據。民族地區金融發展權法律保護，首先必須有根本法依據。而民族地區金融發展的憲法依據，只能通過將其母體性權利———發展權入憲來實現。作為基本人權的一部分，發展權應載入憲法。各國憲法還沒有明確規定“發展權”，只能從規定其他具體人權形式的憲法和法律規范中勉強推導出發展權，形成發展權在應然憲法中的優位性和實然憲法上的空位性之間的矛盾［12］。發展權入憲是現代人權發展的必然趨勢，只有樹立發展權為基本人權的理念，并在憲法中規定發展權，才能保障發展權得以真正落實。2．突顯國家根本保障責任，構建民族地區金融發展權國家責任法律保障機制。國家履行保障人權的憲法義務，是民族地區金融發展權實現的關鍵。只有從基本人權角度來構建國家責任法律保障機制，才能提高民族地區金融發展權保護程度和促進其更好落實。我國應根據民族地區金融發展權的基本內容，以憲法人權保障規范為指導，在《民族區域自治法》《中國人民銀行法》等法律中具體規定國家保障民族地區獲得金融服務、參與金融發展、促進金融發展、獲得金融扶持等基本責任。并明確相關國家機關的保障義務和法律責任，促使相關國家機關全面履行其強化民族地區金融基礎設施、優化民族地區金融發展生態和完善民族地區金融制度等義務，以促進少數民族地區金融發展權的實現。3．堅持實質公平，構建有利于民族地區發展的金融調控法律保障機制。由于民族地區金融市場運行狀況的差異性，如對民族地區采取與發達地區同樣的金融調控制度，就會影響金融調控目標和民族地區金融的良性發展。我國應堅持實質公平原則，構建有利于民族地區發展的金融調控法律機制。首先，應構建民族地區平等參與金融調控決策法律機制，以保障其在國家金融調控中擁有平等的參與權和訴求表達權。其次，構建有利于民族地區發展的貨幣金融調控機制，適當降低民族地區的存款準備金和備付金率。再次，構建有利于民族地區企業上市融資法律機制，以保障民族地區融資權利。4．堅持合理傾斜，構建民族地區金融發展成果公平分享法律保障機制。對民族地區金融發展給予必要的合理傾斜性保護，是保障民族地區公平分享金融發展成果的重點。為此，首先應建立民族地區金融設施優先發展保障機制，建立專門支持民族地區發展的政策性銀行，構建民族地區金融發展專業基金保障制度，實現國家支持民族地區金融發展的扶持政策與措施法制化。其次，充分尊重民族地區的金融創新和促進金融發展權利，允許民族地區民間金融陽光化發展，以充分利用民間金融資源支持民族地區發展。其次，構建發達地區金融對口支援民族地區金融發展法律保障機制，促進金融發展成果的區域公平分享。最后，構建有利于民族地區中小企業和農戶發展的融資保障機制，以消解民族地區弱勢主體發展的融資難問題。5．重視權利落實，構建民族地區金融發展權實施法律保障機制。構建與健全民族地區金融發展實施法律機制，是民族地區金融發展權利得以實現的關鍵。民族地區金融發展權實施保障法律機制的構建，首先應明確民族地區金融發展權實施的責任主體，《中國人民銀行法》等應明確規定中國人民銀行為民族地區金融發展權實施的基本責任主體;建立以中國人民銀行為主的銀行業監管委員會、證券業監管委員會和保險業金融業管理委員會等主體構成的實施協調機制，以協調民族地區金融發展權落實中出現問題。其次，制定《民族地區政策性銀行法》，構建以政策性銀行為主的民族地區金融機構和金融業務支持體系;構建促進勵商業銀行、證券行業、保險行業等金融機構支持民族地區金融發展的法律機制。再次，構建民族地區金融發展權救濟法律機制，就國家機關其他主體違法侵害民族地區金融發展權的行為，賦予民族地區公民以訴訟等方式來維護其權利。