環境資源保護法制建構探討論文

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摘要：我國環境與資源保護立法還處于“綜合防治”階段，沒能處理好人口、資源、環境與發展之間的關系，建立符合生態規律的生產方式和生活方式，全面的調整社會與環境的關系，樹立可持續發展的總體戰略。現有的法律法規亟待修改和完善。環境管理上則偏重于微觀管理工作，體制上“塊塊”管理，沒有站在社會經濟發展轉變的角度，開展環境保護的管理工作和引導行業發展。解決資源環境問題，也不能僅僅單獨對資源環境加以保護的問題去考慮，應當綜合衡量環境與發展、科技進步與居民消費之間的生態系統，制訂一系列具有指導性的、原則性的環境戰略、法律政策。基于這種情況，本文從我國環境與資源的現狀出發，探討如何進一步完善我國環境與資源保護的法制建設。全文著重論述我國環境立法的修訂與機構設置，以使環境與資源保護的法制體系暢通。

關鍵詞：環境資源保護法制

回顧中國改革開放近30年的環境保護工作，我們不可以否認的事實是：盡管我國在環境保護方面做了大量的工作，確立了我國的環境保護法體系和一系列的規章制度。但是，環境問題產生的速度仍然遠遠大于環境問題解決的速度。中國社會幾十年間經歷了西方國家幾百年發展的同時，環境問題也在這數十年急劇惡化，中國大眾深刻體會到“千山鳥已絕，深溪不見蓑笠翁”的環境現實。為什么會這樣？現行環境與資源保護法體系究竟有那些不足之處？“保護環境防治污染與促進社會主義現代化”這種目的二元論在實踐中是否可以做到協調和平衡？如何實現《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》對主要污染物排放總量相較2005年環境統計結果減少10%和“十一五”期間單位國內生產總值能耗下降20％左右的約束性指標。雖然2007年這兩項指標首次實現年度雙下降，但任重道遠，環境與資源保護形勢仍然不容樂觀。突發性的破壞大事件時有發生，這和我國的環境狀況相關聯，有一定的必然性。如何理解并堅持同志提出的“保護環境的實質就是保護生產力”的論斷？在社會經濟發展的同時，不以損害環境與資源為代價。本文試將從以下幾個方面逐一具體分析。

一、我國環境與資源的現狀

隨著我國經濟發展和人民生活水平的提高，環境污染問題日益嚴重。在追求GDP增長的同時，環境一直在默默承受著經濟發展所帶來的沉重負擔。工業污染、洋垃圾的流入和處理、水污染、空氣污染充斥在我們的生活中，出現了“沱江特大污染事故”、“福建屏南環境污染索賠大案”、“松花江水流域污染”、“太湖藍澡”、“塔斯曼海輪污染案”等一系列危害環境的典型事件。

（一）環境污染日益嚴重

1.大氣污染狀況。伴隨工業和交通運輸業迅猛發展，空氣污染日趨嚴重。由于我國以煤為主要能源，大氣污染物中煙塵排放量和二氧化硫排放量大部分來源于燃煤，使得工業和人口集中的城市產生嚴重的大氣污染。2006年，二氧化硫排放量為2588.8萬噸，煙塵排放量為1078.4萬噸，工業粉塵排放量為807.5萬噸。全國酸雨發生頻率在5%以上的區域占國土面積的32.6%，酸雨發生頻率在25%以上區域占國土面積的15.4%。經濟的發展離不開能源，因此，控制煤煙型大氣污染是我國大氣污染的重中之重。同時，2006年末全國民用汽車保有量已達4985萬輛（包括三輪汽車和低速汽車1399萬輛），城市機動車排放污染問題日益突出。以北京市治理大氣污染為例，北京市各級政府大力加強城鄉綠化、植樹造林，采取各種措施防沙治沙，并率先在全國實施國IV排放標準(相當于歐IV標準)，使得北京“藍天”紀錄不斷刷新，空氣質量也得到了改善。這是北京市投入大量資金、付出了不懈努力的結果。北京市政府對大氣的治理工作可說是一個榜樣。然而，相較于首都政治文化中心地位，其它城市卻很難復制它的治理模式。大氣污染治理只有防患于未然才能以小的代價取得合適的效果。

2.水體污染狀況。我國地表水總體水質屬中度污染。在國家環境監測網監測的745個地表水監測斷面中，I-III類，IV、V類，劣V類水質的斷面比例分別為40%、32%和28%。主要污染指標為高錳酸鹽指數、石油類和氨氮。七大水系中，珠江、長江水質良好，松花江、黃河、淮河為中度污染，遼河、海河為重度污染。太湖、滇池為劣V類水質，巢湖為V類水質。2006年，27個國家監控重點湖（庫）中，滿足Ⅱ類水質的湖（庫）2個（占7%），Ⅲ類水質的湖（庫）6個（占22%），Ⅳ類水質的湖（庫）1個（占4%），Ⅴ類水質的湖（庫）5個（占19%），劣Ⅴ類水質的湖（庫）13個（占48%）。其中，巢湖水質為Ⅴ類，太湖和滇池為劣Ⅴ類，主要污染指標為總氮和總磷。再以北京市2008年1月大中型水庫水質狀況為例，作為飲用水源地－官廳水庫水質為Ⅳ類;而北京市2008年1月河流水質狀況，除潮白河水系大多在Ⅱ類外，其它水系基本上處于無水、劣V2類狀態。全國地表水總體水質形勢仍然嚴峻，沒有明顯好轉的跡象。

3.其它污染狀況。2006年，全國工業固體廢棄物產生量為15.20億噸，比上年增加13.1%。工業固體廢棄物排放量為1303萬噸，比上年減少21.3%。工業固體廢棄物綜合利用量為9.26億噸。2006年，全國近岸大部分海域水質良好，局部海域污染依然嚴重；遠海海域水質良好。全國近岸海域一、二類海水比例為67.7%，比上年上升0.5個百分點；三類海水為8.0%，下降0.9個百分點；四類、劣四類海水為24.3%，上升0.4個百分點。全國海域共發生赤潮93次，較上年約增加13%，累計面積約19840平方公里。生態環境惡化的趨勢沒有得到遏制。

（二）自然資源減少失衡

由于中國人口基數太大，致使人均資源占有量大大低于世界平均水平.自然資源的人均占有量都在世界平均值以下：水資源為1/4(總量為2.8萬億立方米，居世界第六。但人均占有量2200立方米，被列為世界13個貧水國之一),森林資源為1/10,耕地資源為1/5(為美國的1/10),45種主要礦產資源為世界人均的1/2。加之資源的分布不平衡，氣候、地形條件的限制，以及多年來開發利用不盡合理、科學，造成資源的巨大損失和浪費.聯合國《2002年中國人類發展報告》指出，環境問題使中國損失GDP的3.5---8%。中國作為世界受污染最嚴重的國家，正處于十字路口，目前的路是“危險之路”。

（三）與經濟發展的矛盾

保護和改善生活、生態環境與促進社會主義現代化建設發展的目標在實踐中相沖突，主要表現以下幾方面：

1.社會經濟的快速發展與資源的不可持續性消耗。（1）我國工業“兩高一資”（高耗能、高污染、低附加值、資源型）特點顯著，且產品出口較快增長很快，如2007年上半年，鋼材出口量增長97.7％，鋼坯增長40.9％。由于出口產品中相當大部分是的“兩高一資”型產品，如輕工、紡織、冶金、鋼鐵、機械等行業的產品，都消耗了大量能源，其旺盛的國際需求，進一步加劇了我國的資源短缺和環境惡化問題。（2）產業政策的不合理。《2007年產業結構調整指導目錄》中，鼓勵類第十三篇明確要加快汽車制造業的發展。而在《外商投資產業指導目錄（2007年修訂）》中，鼓勵外商投資產業篇第十九條交通運輸設備制造業（1，2，3，4，5）款也明確了加快汽車制造業發展。對于我們這樣一個人口大國，大力發展作為消費主義驅動器的汽車工業，是否可行，有待討論。而據國家統計局的初步統計顯示，截至2007年末全國民用汽車保有量達到5697萬輛（包括三輪汽車和低速貨車1468萬輛），比上年末增長14.3%，其中私人汽車保有量3534萬輛，增長20.8%。預計2010年中國汽車數量可達到7167萬輛。若達到美國百人擁有汽車55輛比例，中國還將擁有七億輛汽車。這相當于現在全球汽車總量，是中國的環境與資源無法承受的。（3）產品過度包裝，回收利用少。由于沒有針對性的法律規范，引發的資源浪費現象涉及普通生活方方面面。一盒巨大的保健食品禮盒，只有中間位置擺放著幾個小巧的瓶狀物；一盒大紅袍茶葉，包裝得更為繁瑣，除了外層的手拎袋和雕花木盒，還有內層的兩個獨立的小木盒以及盒內包襯的黃色綢緞、造型精美的密封罐，最后才是裝在塑料包裝袋內的茶葉……。以北京市為例，北京市每年產生垃圾近500萬噸，包裝物含量就占22%。而中國包裝聯合會2005年統計數據顯示，我國包裝產品生產總值為4100億元，其中占70%、價值2800多億元的包裝物被一次性使用即耗費，而這其中的三分之一就是因過度包裝造成的。而回收利用方面未能建立起了一套分類回收系統，大部分廢物沒有被回收利用直接排放到環境中，潛在危害很大。2007年8月26日，首次提交審議的國家性法規《循環經濟法(草案)》針對過度包裝僅做出了原則性確定。

2.節能環保新產品的緩慢發展。節約資源和保護環境，關系民眾的切身利益和中華民族的生存發展。我國常規能源資源僅占世界總量的10.7%，人均能源資源占有量遠低于世界水平。2004年，中國超過俄羅斯成為世界第二大能源生產國，同時也是世界第二大能源消費國。2001年以來，中國石油消費高速增長。據海關總署的數據，2007年我國共進口原油1.63億噸，同比前年增長12.4%；進口成品油3380萬噸，以此數據計算，我國石油依存度已近50%。在能源供應拉響警報的同時，各個城市的“亮化”工程毫無顧慮的美化著夜空。節能燈具、太陽能電池、風能、地熱資源、小型水電、生物質能能源的開發和使用進展緩慢，缺乏政府大力支持。而在國外，日本采取了“綠色稅制”和補助金政策，對混合動力汽車有高達6萬元的補貼；美國也實行一些稅收返還政策，計劃2006年1月1日到2010年12月31日，給予混合動力車和先進柴油車最高達3400萬美金的補貼、補貼價減免。在歐洲，4000萬人正從風電場獲得生活用電。

3.沿海制造業向中西部轉移，可能同時面對的污染大遷移。隨著出口壁壘加劇、人民幣升值、能源及勞動力成本的上升，自身推進產業升級需要，把那些一般性加工制造業轉移擴散出去向成本更低的中國中西部地區轉移，成為珠三角地區企業很現實的選擇。事實上，實施西部大開發以來，沿海地區約有1萬多家企業到西部投資創業，投資總規模達3000多億元。中西部地區，現階段自然資源生態環境污染相對較小。其生態環境卻更加碎弱，一旦破壞更加不易恢復。沿海產業向中西部轉移需要引導。產業轉移不應該把過剩的、污染的、落后的設備轉移到中西部去，而是一種產業升級的轉移。中西部不能重復拷貝東部，重復引進，重復20多年前東部沿海對外資“饑不擇食”的情況。而作為西進企業也要把握轉移契機，淘汰落后的生產能力，加大科技研發投入，促進企業自身的整合升級。

二、環境與資源保護法制現狀

（一）環境與資源保護法律體系相關規定

環境與資源保護法律體系是指由國家制定的開發利用自然資源、保護改善環境的各種法律規范所組成的相互聯系、互相補充、內部協調一致的統一整體。

我國的環境與資源保護法體系主要包括下列幾個組成部分：1，憲法關于保護環境資源的規定。憲法第26條規定：“國家保護和改善生活環境與生態環境，防治污染與其他公害”；第9條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。2，環境與資源保護基本法。1989年12月26日頒布實施的《中華人民共和國環境保護法》。規定環境法的目的和任務是保護和改善生活環境和生態環境，防治污染與其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展。3，環境資源單行法規。目前，我國已經頒布單行法律法規主要有《大氣污染防治法》及其實施細則、《水污染防治法》及其實施細則環境標準、《環境噪聲污染防治法》、《固體廢棄物污染環境防治法》、、《水土保持法》及其實施細則、《自然保護區條例》、《城市規劃法》等。4,其他部門法中關于保護環境資源的法律規范。例如，《中華人民共和國民法通則》第83條關于不動產相鄰關系的規定；第123條關于高度危險作業侵權的規定；第124條關于環境污染侵權的規定；《中華人民共和國刑法》第六章第六節關于“破壞環境資源保護罪”的規定；此外，我國締結或參加的有關保護環境資源的國際條約、國際公約也是我國環境法體系的有機組成部分。《中華人民共和國環境保護法》第46條明確規定，我國締結或參加的與環境保護有關的國際條約，同我國法律有不同規定的，除我國聲明保留的條款外，適用國際條約的規定。

（二）我國環境職能管理機構缺位

環境管理是在環境保護的實踐中產生，發展起來的。自20世紀70年代開始，隨著環境問題的嚴重化，對環境管理提出新的挑戰，國家建立和強化了環境管理專門機構—1998年國家環保局升格為部級的國家環境保護總局，這次全國人民代表大會審議批準改為“中華人民共和國環境保護部”。

環境管理有狹義和廣義之分。狹義的環境管理，主要是指采取各種措施控制污染的行為，例如通過制定法律、法規和標準，實施各種有利于環境保護的方針、政策，控制各種污染物的排放。所謂廣義的環境管理，是指運用經濟、法律、技術、行政、教育等手段，限制人類損害環境質量的活動，通過全面規劃使經濟發展與環境相協調，達到既要發展經濟滿足人類的基本需要，又不超出環境的容許極限。廣義的環境管理的核心就是實施經濟社會與環境的協調發展。因此，廣義的環境管理是政府在實施經濟、社會發展戰略中的一個重要組成部分，是政府的一項基本職能。

按環境管理的范圍可劃分：（1）資源部門管理，各部委在職能范圍內的規劃和管理。如國土資源部對土地的規劃和用途的監督，水利部對水資源的管理，林業部對森林資源管理等。（2）區域環境管理，它主要是指協調區域經濟發展目標與環境目標，進行環境影響預測，制定區域環境規劃等，包括整個國土的環境管理、經濟協作區和省、自治區的環境管理，城市環境管理，以及水域環境管理等。例如，海河管理委員會、準河水利委員會、長江流域委員會。（3）成立部一級專門職能機構，將國家分散的環保職權集中起來。新成立的“環境部”是我國中央環境管理部門；省、市級政府建立了地方環境保護專門機構，工業較集中的縣一般也設立了專門機構或由有關部門兼任。在較大的工礦企業里，設有環保科、室或專職人員。

就目前情況來看，我國環境管理部門雖有設置，但具體管理不到位。如：（1）部門分工缺乏合作。我國對“電子垃圾”的管理實行的是分級管理與分部門管理相結合，涉及的部門有發改委、科技部、財政部、公安部、信息產業部、商務部、海關總署、工商總局、環保總局等多個部門。主管部門是不明確的，多個部門皆有職責，而實際后果可能是都可以管都不去管。管理體制的不順暢致使我國對“電子垃圾”的進口、回收利用處于無人管理的真空地帶，洋垃圾危害不容小視。此外，主管部門角色錯位，既是“裁判者”，又是“運動員”，以致監管不力不公，甚至以行政手段干預環境執法。（2）經濟手段調節作用沒有引起主管部門的足夠重視。市場經濟條件下，“生產者延伸責任（EPR）”制度是關于責任分配的主要制度。各國立法將傳統的生產者責任擴展到產品的全部生命周期，包括達到使用壽命后的處理。這種制度可有力地促進生產者在設計產品時考慮其環保性能和可循環利用性或可再商品性。日本2000年頒布的《家用電器再生利用法》規定制造商和進口商負責自己生產和進口產品的回收、處理；荷蘭把ROHS及WEEE指令轉化為《電器及電子設備廢料規定》。而我國《循環經濟法》去年才通過審議。（3）主管部門監管缺位對環境違法問題不作為，僅僅靠當事者的管理和監督是不夠的，必須要有第三者的再監督參與，結合國家審計署的職能，施行環境審計。

（三）立法中的不完善

自《環境保護法》1989年修改至今近20年。面對日益惡劣的自然環境，主要存在以下一些問題：1，是覆蓋領域不全，存在著一些重要的立法空白，如缺少土壤污染、生物安全、遺傳資源保護、核安全等。而據報道，中國的入侵物種占世界危害性入侵物種的50%。在《環評法（草案）》第四條曾規定，“制定對環境有顯著影響的區域開發、產業發展、自然資源開發的政府規范性文件，應當進行環境影響評價”，即將一定類型的政策列入環評范圍。這本來可以成為我國納入政策法律環評的契機，但最終被以“缺乏可操作性、缺乏經驗、立法條件尚不成熟”等理由而在正式立法中刪除。由于法規、政策的實施作用范圍廣，影響深遠一旦有誤將造成不可挽回的損失。2，環境法律配套滯后，不易操作、原則性規定多，影響了法律的貫徹執行。在現行的《環境影響評價法》中雖然明確規定了公眾參與，卻沒有明確參與范圍。大項目或污染重的項目，各級政府可以重視把關，中、小型建設項目卻不在“評價”之列。而這些中、小項目不可能都建在園區，有些甚至緊挨居民區，卻沒有明確標準規定公眾參與范圍，使基層環保部門難以操作。3，許多新的制度與理念未能體現。排污權交易都沒能在法律中規定。4，對當前環境問題針對性不強，缺少一部專門約束政府行為的環境法律。如地方保護問題等。5,環境法律法規中的處罰力度弱，缺乏強制手段，違法成本低、守法成本高、執法成本高。根據《中華人民共和國環境影響評價法》第三十一條規定：建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。《江蘇省環境保護條例》的規定，江蘇罰款的數額極其有限，最低的僅在1萬元以下，而江蘇省環境保護行政主管部門最高只可決定20萬元以下的罰款，超過20萬元的，必須報省人民政府批準。如此處罰力度，對于大的項目猶隔鞋搔癢，客觀上甚至有鼓勵違法之嫌。

（四）行政上的局限性

我國環境保護法是以政府行政管理為主，公眾監督、公眾參與為輔的“行政法”、“政策法”。環境保護法主要內容是確立國家環境基本政策、原則、制度、責任以及與其他相關法律在適用上的關系。然而政府不履行環境責任以及履行環境責任不到位，公眾監督和參與制度則更是少之又少。以致政府權力過于集中成為我國現行環境保護制度的積弊所在，出現了以下一系列的問題：

1.環境職能部門的不獨立性。環境保護部門防止環境污染和破壞，而經濟部門和地方政府往往以經濟增長為主要追求目標，雙方差異導致沖突發生。如2005年水利部環保局信息權之爭。環境保護部門在人事、財政、社會保障體制上無法獨立于地方政府，而各級政府卻有足夠的沖動去提高GDP速度，確保經濟發展，緩解財政壓力，往往難以對環境問題采取強硬措施。使得在環境問題刻不容緩的境地下，環境行政部門仍然是名副其實的冷衙門。履行環保職責的權力能力明顯不足。以致罰款多少，環保部門竟要和違法企業去商量的地步。

2.環保部門的權限設置不盡合理，處罰力度太小。例如，限期治理作為我國防治污染的一項重要措施，其限期治理的決定權賦予縣級地方人民政府行使。環保部門只可以提出限期治理意見，而地方政府則可能為了某種利益而行政不作為，其結果是放縱違法行為并對環境造成更大的污染或破壞。在法律明確限期治理范圍和條件下，既然違法排污企業的行為已經構成了限期治理條件，就應當直接通過法律賦予環保部門決定限期治理的權限；而現行的《環境影響評價法》雖然明確規定了公眾參與，卻沒有明確參與范圍。2005年全國有史以來最大的一場“環評風暴”的結局是一共30個違法開工項目全部接受了行政罰款，但具體數額不等。江蘇7個30萬千瓦以上的大型火電項目均收到“罰單”，最高的罰款10萬元，最低的則為5萬元。盡管“環評風暴”來得轟轟烈烈，但我們不竟要問，對投資數十億元的特大電站項目，這樣的處罰力度對違法行為談何威懾力？從某種意義上講，這種執法困局是近年來重特大環境污染事故頻發的根源。

3.環境職能部門的垂直管理與區域化合作體制。由于環境具有生態系統的完整性、跨行政區域性特征，所以對環境要求實行更加系統型管理及決策，設立高級別的協調和決策機構。我國環境資源被行政區劃分割，由不同的主體行使管理決策權，加上地方利益、部門利益的不同，缺乏對地方利益、部門利益的平衡和限制，最終導致環境破壞嚴重。環境行政管理體制設置只重視行政區劃機構而忽視生態區域機構的弊端暴露無遺。現有的一些綜合治理機構，如太湖流域的綜合治理委員、淮河治理委員會、黃河治理委員會等只不過是協調通報監測機構。根本無法監管，也不可能綜合治理。作為監督者，要想實現有效的環境執法，環保部門就應該實行垂直管理。從區域環境資源保護的高度，統一管理環境保護工作。當今國際區域合作的經驗值得借鑒，如歐盟、美洲國家組織、2003年11月中歐環境部長級政策對話機制正式啟動等。英商6000萬歐元購買寶鋼600萬噸CO2減排量就是一個成功的例子。

三、如何進一步完善我國環境與資源保護法制建設

社會快速發展與污染加劇、自然資源減少相伴隨，現有法律沒有很好的協調經濟與環境的關系。國務院總理在第六次全國環保大會上提出，環境保護要從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。只有在法律、財稅、金融、信貸等公共管理和服務領域普遍地建立起有利于環境保護的體制，環境保護和環境管理才更能有力和規范，才更能產生持久而深刻的影響。同時，環保部門的各項監管措施才更能有效得到落實并產生強有力的作用。從法制建設的角度可從以下幾方面來完善：

（一）加快現有法律體系的完善與順暢

我國已基本形成的環境體系偏重于污染后的治理，未將“預防為主，防治結合”落到實處。法律上雖規定了環境影響評價、“三同時”、許可證等一些預防性制度，但這些制度本身的規定都不十分完善，缺乏必要的配套法規，并且也有濃厚的末端控制痕跡。如，“污染者負擔”原則中對“污染者”的界定就是強調直接排污者，實際也是強調“末端控制”，將環境保護責任施加于“末端”,施加于污染物的處理、處置,不利于“清潔生產”戰略的展開,難以把污染控制延伸到對原料、技術、工藝等生產環節。要從根本上解決這種狀況，當務之急應著眼于：

1.在現行《憲法》中增加可持續發展的內容。可持續發展以保護自然資源和環境為基礎，經濟、社會的發展與資源和環境保護是緊密聯系的，他們構成了一個有機的整體，應在國家的根本大法中得到體現。1982年10月28日聯合國大會通過的《世界自然憲章》就指出：“每種生命形式都是獨特的，無論對人類的價值如何，都應得到尊重，為了給予其他有機體這樣的承認，人類必須受行為道德準則的約束。人類是自然的一部分，生命有賴于自然系統的功能維持不墜，以保持能源和養料的供應。”

2.重新審視《環境保護法》。我國環境保護法制定已達20多年之久，經過幾十年的施行，已與當今環境防治要求不相符合，應盡早修改。（1）立法目的二元化，即既要保護環境、防治污染，又要促進經濟發展，兩者之間的平衡很難把握，在具體實施過程中，后一目的占據了優勢。有鑒于此，應明確環境保護法的終極價值目標是“人與自然和諧”。建議以“人與自然和諧”替換原第1條中“社會主義現代化建設的發展”。（2）確立有效的政府環境責任制度體系，建立細化、可操作的責任追究機制。（3）健全環境信息公開制度，保證環境政務公開，保障公眾環境知情權。（4）建立有效的公眾參與和監督機制，擴大公眾參與環境事務的范圍。（5）賦予公眾環境訴權，建立健全環境公益訴訟制度。（6）加大處罰力度，賦予環保部門行政強制權(限期、限產、停排、查封、扣押、沒收)，提高法定罰款上限（最高為100萬元）。

3.加強環境影響評價法的地位和其它單行法規的修訂。（1）環境影響評價法是從源頭防治污染的關鍵，卻勢單力薄，收效甚微，環評范圍狹窄。而放眼國外，自20世紀70年代中期，歐美一些國家開始將該制度擴展到戰略層次。80年代末，戰略環評開始為全球廣泛接受，作用于戰略實施全過程（政策、計劃、規劃、項目），新的環評體系逐漸形成。如今，美國政府已經編制了好幾百部“戰略環境影響報告”。而在我國如影視拍攝、自然保護區及名勝古跡的參觀游覽活動等，在目前都尚未納入。不過，在地方法規中曾有一次不錯的嘗試。如2006年5月，黃山市依據安徽省人大常委會制定的《黃山風景區管理條例》規定，在黃山境內景區拍影視劇必須先進行環境評估和論證，否則將被禁止拍攝。（2）環評法規定的法律責任承擔存在不足，客觀上有鼓勵建設單位違法之嫌。（3）部分單行法規急需修訂。如《水土保持法》1991頒布、《礦產資源法》1996年修正、《海洋環境保護法》1982年頒布，都早已不能適應現今生態環境急劇惡化的趨勢。

4.環境經濟政策。人的環境利益分為經濟、資源、生態、精神四大類，環境與資源的使用是有價值的，應當實行有償使用。1992年，聯合國環境與發展大會制定的《21世紀議程》明確提出：在決策中把環境與發展綜合起來（IntegrationofEnvironmentandDevelopmentinDecision-making）。因此，環境保護中的經濟措施更為必要。具體要重視以下幾方面：（1）調整稅收政策。對“兩高一資”產業高稅收，對環保產品給予稅收優惠，調整現階段過低的資源稅。（2）資本市場的調節。通過在金融信貸領域建立環境標準提高準入門檻，可以有效地限制高耗能、重污染行業無序發展和盲目擴張。此前，環保總局和中國人民銀行、銀監會聯合推出的綠色信貸政策就是一個有益的嘗試。（3）建立排污權交易市場，將環境外部的不經濟性內部化，優化環境容量資源配置。（4）貿易政策調整。改變我國單純追求數量增長，忽視資源約束和環境容量的發展模式，平衡好進出口貿易與環境保護的利益關系。（5）建立新的國民經濟核算體系。改變資源低價、環境無價的認識誤區，將環境保護和經濟發展進行綜合考慮、綜合決策。

（二）支持公益訴訟

公益訴訟與公共利益緊密相連，是伴隨著羅馬帝國的出現而產生于羅馬法當中，公益訴訟的實質含義是，“原告代表社會集體利益而非個人利益而起訴”。

目下中國，以環境權為基礎的環境公益訴訟制度仍然處于起步階段，限制較多，缺乏相關配套制度。例如以個人提起的帶有公益色彩的案件一般難以得到受理或被駁回起訴。如2001年10月17日，東南大學法律系施建輝、顧大松兩位教師以觀景臺的建設破壞了“其享受自然景觀所帶來的精神上的愉悅”為由向南京市中院起訴市規劃局，要求其撤銷對紫荊山觀景臺的規劃許可，法院未予受理。

環境權的概念一般解釋為：公民享有適宜健康和良好生活環境以及合理利用環境資源的基本權利、在不被污染和破壞的環境中生存及利用環境資源的權利。有關國際文件中，關于環境權有不同的具體表達方式。《斯德哥爾摩宣言》（1972）規定：“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保證和改善這一代人和世世代代的環境的莊嚴責任”。聯合國《世界自然憲章》（1982）規定：“人人都應當有機會按照本國法律個別地或集體地參加擬訂與其環境直接有關的決定；遇到此種環境受損或退化時應有辦法訴請補救”。1992年，聯合國在里約熱內盧召開環境與發展大會通過的《里約環境與發展宣言》指出，人類處于普遍受到關注的可持續發展問題的中心，應該享有以與自然和諧的方式過健康而富有生氣成果的生活權利。在我國關于環境權法律中的依據有：《憲法》第二十六條規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”，將環境保護確認為一項國家職責；《憲法》第二條規定“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。根據這一規定，我國公民可以廣泛參與國家的環境管理。《環境保護法》第六條規定“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”；《水污染防治法》第五條規定：“一切單位和個人都有責任保護水環境，并有權對污染損害水環境的行為進行監督和檢舉”；《環境影響評價法》規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價”。這些公民環境參與權的規定，不僅是確定了環境權的具體內容和行使方式，而且為保障環境權的具體程序規定等制定提供了依據。

在確立環境權基礎上，建立環境公益訴訟制度，就有了依據。公益訴訟的產生打破了原有原告需與損害有直接的利害關系的規定，很是契合環境污染廣泛性特點。對當下中國有很重要的現實意義，具體表現在：（1）推動環境保護法治觀念的宣傳。中國有息訟、厭訴的傳統，致使法治觀念淡漠，司法體制不健全、行政權力過于集中，有糾紛找關系的盛行。通過公益訴訟這種近似團體、集體訴訟的方式，由于其自身具有廣泛性的，可以最大限度的宣傳環境保護理念。（2）公益訴訟可以限制公權力的行使，制約政府不履行環境責任以及履行環境責任不到位。（3）公益訴訟有利于預防利益損害、糾紛產生。例如，環境公益訴訟的提出，早于實際損害的發生，一條河流的污染可以影響人們的人身健康，但是，如在實際人身受到侵權發生之前可以通過公益訴訟提取救濟，就能充分保護利益避免不應有的損害。據權威部門的統計資料顯示，自1998年以來，環境糾紛以每年超過20%的速度遞增，光是2006年僅投訴到環保部門的環境糾紛就達40多萬件。

如果相關部門不嚴格執行環評法，造成大范圍污染和生態系統破壞，公民或組織可以通過環境公益訴訟來對抗造成生態破壞的私人以及通過行政公益訴訟對抗瀆職的政府部門，從而鼓勵和激發公眾參與維護環境公共利益的積極性，達到保護生態環境的目的。

（三）倡導公眾參與

公眾參與可以有效地制約政府的自由裁量權，確保政府公正，合理地行使行政權力。公眾參與要求政府機關在做出有關環境的決定之前充分聽取公眾的意見，并予以適當的考慮。公眾的不同意見可以幫助決策機關及早發現問題，提高決策的科學性與準確性，增加政府環境決策和管理的公開性、透明度，使政府的環境決策與管理更加符合民意和反映實際情況；同時公眾也將能充分了解政府環境決策的理由和依據，使普通民眾的意愿能夠得到充分表達，從而能夠認同有關行政機關的環境決策，減少公眾與政府之間的沖突，使有關決策得到順利實施。公眾參與的方式是多樣的，當前主要表現在以下幾個方面：

1.民間環保組織NGO（非政府組織）成為政府和社會的橋梁。據介紹，我國目前民間環保組織已有2700多家，近年來這些組織日趨活躍，成為連接政府與公眾的紐帶。2004年，北京地球村等民間環保組織發起了“26攝氏度空調行動”，倡議企業參與節能行動，該行動影響范圍逐年擴大；2007年深圳出臺了《民間生態公約》。國家環保總局副局長周建指出，民間環保組織已經成為推動我國環保事業的重要社會力量。

然而在環境教育宣傳方面，缺乏具體的法規對NGO給予支持。根據環保總局宣教司就環保宣傳制定的兩次行動綱要(《全國環境宣傳教育行動綱要》1996年—2010年)和（《2001年—2005年全國環境宣傳教育工作綱要》)，要求建立和完善有中國特色的環境教育體系時，卻把環境NGO排除在外，沒有條款涉及到對環境NGO工作的認同和支持。同時，NGO也面臨著身分的尷尬，由于法律法規不健全，不能依法進行登記。而在國外一些國家卻賦予了環境NGO的行政參與權。如泰國憲法第56條規定，對于那些有可能會對環境造成重大影響的計劃，實施前，須經由環境NGO、高等環境教育機關的代表等構成的獨立機關審議;德國對滿足一定條件的環境NGO給與自然保護領域的參加權認定(主要包括意見表明權、專門家鑒定書的閱覽權)，如果權力遭侵害可提起訴訟。與國外相比較，我國環保NGO差距依然十分明顯，倘有充分的發展空間。

2.新聞媒體對環境的深度關注，使得破壞環境的行為赤裸裸的曝露在公從的視野下，為我們所熟知的有影響環境事件中都有媒體的身影。不久前圍繞廈門有史以來投資最大的工業項目PX項目之爭。最終市政府不僅邀請200名市民代表，面對面征詢意見，且遵照了大多數的意見砍掉了巨大的環境隱患，讓公眾體察了政府對民意的重視。但若是沒有媒體的廣泛參與，很有可能我們只能在某一次重大環境問題反思中才能知曉PX項目。

3.全社會的環境保護意識的提高。開展環境宣傳教育、倡導公眾參與環保。減少和拒絕一些浪費資源和污染環境的消費行為。如減少和拒絕一次性用品(筷子、杯子、紙巾、袋子)的消費；節約用水、用電、用油；反對奢侈豪華的生活方式。引導自愿環境管制措施。在企業認證方面，比較有影響的是國際標準化組織的IS014000認證，歐洲的EMAS(生態管理和審核計劃)認證等；在產品的生態認證方面種類較多，如德國的“藍色大使”(BlueAngel)、北歐的“天鵝標志”(NordicSwan)、美國的“綠色印章”(U.S.GreenSeal)等;有的國家還有多個生態標簽計劃，如瑞典最常見的標簽有nvironmentChoice和NordicSwan。公務員之家

公眾參與對環境決策的形成具有重大益處。而我國的公眾參與機制并未真正建立，為使其在環境保護管理中發揮應有的作用，應當：1.通過立法，確定公眾直接參與和間接參與環境行政管理決策的范圍，明確細節。現行的《環境影響評價法》中，缺少明確的法律程序來保證公眾參與的有效措施。環境保護需要全社會的廣泛參與，不能只有專家、官員、少數開發商參與，因為他們往往有可能因私利達到妥協，公眾的利益就會受到損害。2.建立完善聽證制度，把公眾聽證作為決策過程的必要環節。讓各方的意愿和利益得以表達，以使環境決策趨于合理。如圓明園鋪膜聽證會，是公眾參與環保的有益嘗試。3.保障公眾的環境知情權。完善政府政務公開制度及環境狀況公告制度，確立法定的環境與資源監測情況報告制度。調查表明，環境信息公開的指數全國最好的大概能達到60多分，但是全國還有上百個城市得分為零，包括污染非常嚴重的遼寧、吉林等地。陽光是最好的消毒劑，環境信息公開辦法在2008年內的施行，將有望扭轉這種糊涂賬境況。

結語

環境法的基礎是人的利益需求的多樣性和環境滿足人類多種需求的能力，環境問題發產生的本質原因是人類在追求和實現生存和生活質量的利益要求時單純片面追求經濟利益、忽視環境生態利益所導致的。近年來不斷發生的環境事件，表明公眾基本生存權、健康權日益普遍受到侵害，突出了中國環境法制度體系的缺失和弊端，迫切需要修改現行法律體系，完善法制建設。唯有如此，才可確保每個人享有一種富有自然美的自然資源的權利、享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利以與自然和諧的方式過健康而富有生活情趣的權利。

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