電子政務(wù)政府管理創(chuàng)新論文

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一、政府管理創(chuàng)新面臨的問(wèn)題

從目前中國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展情況看，通過(guò)電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新改革還沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的目的，政府管理創(chuàng)新主要存在下列一些問(wèn)題：

1.觀念創(chuàng)新上的誤區(qū)

一種是把電子政務(wù)僅僅當(dāng)做政府部門(mén)的計(jì)算機(jī)化，不重視軟件的開(kāi)發(fā)和政府業(yè)務(wù)流程的整合，而是用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)去模仿傳統(tǒng)的手工政務(wù)處理模式，結(jié)果很多政府部門(mén)的計(jì)算機(jī)設(shè)備成為高級(jí)打字工具，或者成為一種擺設(shè)，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。另一種是簡(jiǎn)單地把電子政務(wù)等同于政府上網(wǎng)，以為把政府一些政策、法規(guī)、條例搬上網(wǎng)絡(luò)就萬(wàn)事大吉，沒(méi)有把傳統(tǒng)的政務(wù)工具同網(wǎng)絡(luò)服務(wù)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，提供全方位的服務(wù)。電子政務(wù)不是傳統(tǒng)政務(wù)的電子化，而是一種全新的政府管理方式，是對(duì)傳統(tǒng)政府職能與政務(wù)流程的優(yōu)化，是政府管理的一場(chǎng)革命。

2.“電子”與“政務(wù)”分離

信息通訊技術(shù)的功能只是為政府管理信息化進(jìn)程提供有效的渠道，為政府管理現(xiàn)代化提供更加方便的手段。但是，很多部門(mén)電子政務(wù)的建設(shè)只關(guān)注資金、軟硬件的投入，而忽視“電子”和“政務(wù)”的整合，主要表現(xiàn)為：一種是簡(jiǎn)單地把電子政務(wù)等同于政府上網(wǎng)，以為把政府一些政策、法規(guī)、條例搬上網(wǎng)絡(luò)就萬(wàn)事大吉；另一種是把電子政務(wù)僅僅當(dāng)做政府部門(mén)的計(jì)算機(jī)化，不重視軟件的開(kāi)發(fā)，也不重視業(yè)務(wù)流程的重組，其結(jié)果是很多政府部門(mén)的計(jì)算機(jī)設(shè)備成為高級(jí)打字工具，或者成為一種擺設(shè)，沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用[1]。

3.立法滯后

從整體看，中國(guó)電子政務(wù)立法還處于一個(gè)“無(wú)綱領(lǐng)性立法，無(wú)明確的立法規(guī)劃，無(wú)有效的立法評(píng)價(jià)及監(jiān)督機(jī)制”的三無(wú)狀態(tài)。在國(guó)際電子政務(wù)法制化進(jìn)程中，中國(guó)電子政務(wù)還存在缺乏基本法、立法分散等問(wèn)題，有關(guān)電子政務(wù)的法律規(guī)范基本上分布在計(jì)算機(jī)法、電信法、互聯(lián)網(wǎng)法、信息法、電子簽名法、計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)法等法律規(guī)范之中。同時(shí)中國(guó)對(duì)信息安全法較為偏重，其他相關(guān)法律法規(guī)明顯不足。從日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求來(lái)看，相關(guān)法律法規(guī)的不健全對(duì)于電子政務(wù)條件下的政府管理創(chuàng)新的制約作用表現(xiàn)得越來(lái)越突出。立法的滯后嚴(yán)重限制了電子政務(wù)的發(fā)展，不利于政府管理創(chuàng)新[2]。

4.重建設(shè)輕整合

中國(guó)電子政務(wù)的基本架構(gòu)為“三網(wǎng)一庫(kù)”（辦公業(yè)務(wù)網(wǎng)、信息資源網(wǎng)、社會(huì)公眾網(wǎng)和信息資源數(shù)據(jù)庫(kù)）體系。以往的信息建設(shè)不重關(guān)聯(lián)，自成體系，信息資源分散，共享程度低，以致影響了電子通訊技術(shù)的整體應(yīng)用。目前，在沒(méi)有對(duì)已經(jīng)建立的行業(yè)或部門(mén)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)行有效整合的同時(shí)，一些機(jī)構(gòu)就開(kāi)始急著上新的信息化項(xiàng)目，許多舊的矛盾還沒(méi)有解決，又不得不面對(duì)一些新的問(wèn)題。這將使未來(lái)的整合工作面臨更大的困難。如何克服體制弊端，整合現(xiàn)有資源，節(jié)約投入成本，防止多重建設(shè)，避免各自為戰(zhàn)，成為政府信息化和電子政務(wù)發(fā)展中面臨的重要挑戰(zhàn)。

5.信息安全管理不足

電子政務(wù)在安全方面面臨著政府組織內(nèi)外的多種威脅與挑戰(zhàn)。外來(lái)威脅主要有三種形式：一是非法使用資源，指系統(tǒng)入侵者對(duì)計(jì)算機(jī)資源、網(wǎng)絡(luò)連接服務(wù)等資源的濫用和盜用，并查閱數(shù)據(jù)、訪問(wèn)機(jī)密文件等信息資源。二是惡意破壞，指非法進(jìn)入者對(duì)系統(tǒng)或數(shù)據(jù)文件進(jìn)行破壞，造成系統(tǒng)癱瘓，文件無(wú)效或消失，使電子政府中斷對(duì)用戶(hù)提供服務(wù)。三是盜竊數(shù)據(jù)，主要指黑客進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)，盜取金融數(shù)據(jù)、機(jī)密文件以及其他敏感的數(shù)據(jù)信息等。機(jī)構(gòu)內(nèi)部的安全隱患問(wèn)題一般有兩種情況：一是工作人員違規(guī)操作，造成對(duì)政府安全的威脅。二是工作人員違法犯罪，發(fā)生故意竊密行為。內(nèi)部的安全隱患，主要還不是技術(shù)層面上的問(wèn)題，更多的還是管理層面的問(wèn)題。

6.開(kāi)放性和透明度不夠

新時(shí)期政府管理在客觀上要求政府認(rèn)真對(duì)待外界需求，辦事流程、辦事規(guī)則規(guī)范化、公開(kāi)化，增加政府工作的透明度，自覺(jué)接受公眾的監(jiān)督，促進(jìn)民眾的民主參與。但在傳統(tǒng)的政府公務(wù)中，政府既掌握著大量的公共信息，又是法律、法規(guī)、規(guī)章和制度的制定者，相對(duì)于公眾，處于明顯的信息強(qiáng)勢(shì)地位。由于社會(huì)公眾不能隨時(shí)隨地了解政府的辦事程序和有關(guān)政策，常常“跑斷腿”，更談不上監(jiān)督，而政府公務(wù)員為了應(yīng)付公眾不斷重復(fù)提出的問(wèn)題，常常“磨破嘴”，甚至由于政務(wù)不公開(kāi)而產(chǎn)生腐敗。此外，在政府運(yùn)行的規(guī)范化方面，依法行政面臨著許多體制性障礙，制度建設(shè)反映客觀規(guī)律也不夠；行政決策程序和機(jī)制也還不夠完善。

二、基于電子政務(wù)政府管理的創(chuàng)新方向

電子政務(wù)條件下政府管理創(chuàng)新關(guān)注的是在電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中，如何有效整合電子政務(wù)與政府管理職能、組織結(jié)構(gòu)、管理理念等。為達(dá)到轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率，增強(qiáng)政府監(jiān)管和服務(wù)能力，必須實(shí)現(xiàn)以下幾個(gè)轉(zhuǎn)變：

1.政府職能轉(zhuǎn)變：從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的政府職能最顯著的特征表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是強(qiáng)調(diào)提供公共事務(wù)及公共服務(wù)的政府主體。二是注重科層制組織機(jī)構(gòu)的層級(jí)和嚴(yán)格的規(guī)章制度管理。新時(shí)期的政府管理強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變。電子政務(wù)的建設(shè)為政府職能由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變提供了重要條件。它提高了政府領(lǐng)導(dǎo)和一般公務(wù)人員的能力素質(zhì)，節(jié)省了公務(wù)人員大量的時(shí)間和精力，通過(guò)先進(jìn)信息通訊技術(shù)的應(yīng)用，把政府和公眾聯(lián)系起來(lái)，使公眾在一定程度上超越了時(shí)間和空間的限制，更好地享受到了政府的服務(wù)。更重要的是，它成為政府轉(zhuǎn)變職能的“助推器”，使管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府成為必然。從某種意義上講，電子政務(wù)的特質(zhì)就在于它是電子化的服務(wù)型政府，即透過(guò)電子通訊技術(shù)創(chuàng)新政府的管理和服務(wù)。

2.組織結(jié)構(gòu)革新：從金字塔結(jié)構(gòu)向扁型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的政府組織結(jié)構(gòu)是典型的金字塔式科層制結(jié)構(gòu)，組織內(nèi)部相對(duì)封閉，不自主，互動(dòng)性不強(qiáng)，且它的信息交流結(jié)構(gòu)易導(dǎo)致失真。電子政務(wù)下的政府組織最大的特點(diǎn)是結(jié)構(gòu)扁平化、網(wǎng)絡(luò)化。政府組織通過(guò)建立一個(gè)有彈性、有應(yīng)變能力的政府運(yùn)行新機(jī)制，推動(dòng)傳統(tǒng)的金字塔式的科層制結(jié)構(gòu)向扁平化和網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變。它既是組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也是組織機(jī)構(gòu)設(shè)置理念的調(diào)整，意味著政府動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)型機(jī)構(gòu)的設(shè)立與政府流程再造。政府組織和外界環(huán)境是互相開(kāi)放的，沒(méi)有明顯的界限，政府組織各部分可以根據(jù)社會(huì)需求變動(dòng)、增加或撤銷(xiāo)。權(quán)威的基礎(chǔ)是信息與知識(shí)。決策是分散的、參與式的，組織管理是彈性的、變通的，改變傳統(tǒng)的固定工作流程和死搬硬套的工作方式，通過(guò)把一個(gè)個(gè)政府流程作為最基本的單位來(lái)剖析政府組織的整體運(yùn)作過(guò)程和管理模式，通過(guò)對(duì)管理流程的優(yōu)化和重新設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府運(yùn)作模式的全面轉(zhuǎn)變和績(jī)效的提高[3]。

3.權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整：由集中向分散轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的組織權(quán)力結(jié)構(gòu)實(shí)際上實(shí)行的是“行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)高度集中的“三權(quán)合一”體制[4]。建立在傳統(tǒng)政府管理上的組織都有追求機(jī)械效率的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，組織通常采用集權(quán)的方式，決大多數(shù)人只是執(zhí)行決策，同時(shí)要求組織必須有明晰的權(quán)力鏈，以及嚴(yán)格的操作規(guī)程。通訊信息技術(shù)與信息社會(huì)使得傳統(tǒng)的組織設(shè)計(jì)原則已顯過(guò)時(shí)，大部分公務(wù)人員都應(yīng)該是決策者。瞬息萬(wàn)變的行政環(huán)境，也促使中低層管理者要擁有更多的權(quán)力來(lái)處理不斷變化的特殊行政事務(wù)。此外，電子政務(wù)的實(shí)施使權(quán)力分散、自主管理由一種趨勢(shì)發(fā)展成現(xiàn)實(shí)的可能。“所有的國(guó)家、集團(tuán)和個(gè)人，在網(wǎng)絡(luò)上的行為只能構(gòu)成部分，而不是整體。而且國(guó)家、集團(tuán)和個(gè)人在這種空間里，也都是平等的。在國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)上，有時(shí)候個(gè)人的影響可能超過(guò)集團(tuán)，乃至國(guó)家。”[5]電子政務(wù)的管理和行為方式體現(xiàn)著一種分權(quán)與民主的特質(zhì)。

4.信息流動(dòng)機(jī)制轉(zhuǎn)變：由不對(duì)稱(chēng)向?qū)ΨQ(chēng)轉(zhuǎn)變

信息是一個(gè)組織進(jìn)行決策、運(yùn)行和管理的基礎(chǔ)，信息共享與公開(kāi)能極大提高政府的運(yùn)行效率。傳統(tǒng)的政府組織形態(tài)和權(quán)力結(jié)構(gòu)決定了信息結(jié)構(gòu)是縱向?qū)邮降模湫畔⒘鲃?dòng)呈倒樹(shù)狀結(jié)構(gòu)。對(duì)外，政府組織是信息資源的最大擁有者和利用者，政府與公眾存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)。對(duì)內(nèi)，組織層級(jí)越高所擁有的信息量就越大。同時(shí)，這種縱向?qū)邮降男畔⒔涣魍ǔＪ欠忾]的、不自主的，會(huì)導(dǎo)致信息失真[6]。各部門(mén)也極力維護(hù)自己對(duì)信息的獨(dú)占權(quán)。電子政務(wù)將打破傳統(tǒng)政府的組織界限，構(gòu)建一種新型的信息流動(dòng)與分享模式，提高信息的完整性和正確性。如當(dāng)代著名管理學(xué)家馬克·利維所言：“如果把大眾傳播的傳統(tǒng)媒介比做一只信息沙漏，那么新的傳播信息技術(shù)結(jié)構(gòu)就將是一種發(fā)散型的信息交流結(jié)構(gòu)，可以把這種結(jié)構(gòu)比做信息交流的一個(gè)矩陣，一張經(jīng)緯交錯(cuò)的魚(yú)網(wǎng)或四通八達(dá)的蛛網(wǎng)。”[7]這種網(wǎng)絡(luò)化的信息流動(dòng)機(jī)制將使政府內(nèi)部、公眾與政府在信息獲得的范圍、數(shù)量、時(shí)差上的區(qū)別不斷縮小。

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摘要：通過(guò)電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)政府管理改革沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的目的，電子政務(wù)存在的一些問(wèn)題嚴(yán)重制約著政府管理創(chuàng)新的真正實(shí)現(xiàn)。在電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中，如何有效整合電子政務(wù)與政府管理職能、組織結(jié)構(gòu)、管理理念等，以達(dá)到轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率，增強(qiáng)政府監(jiān)管和服務(wù)能力，是電子政務(wù)下的政府管理創(chuàng)新方向。

關(guān)鍵詞：電子政務(wù)；政府管理；創(chuàng)新方向