電力行業(yè)規(guī)制研究論文

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論文關(guān)鍵詞：電力；壟斷；規(guī)制

論文摘要：介紹中國電力行業(yè)規(guī)制歷程，結(jié)合電力行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及現(xiàn)階段改革成果和不足；探討應(yīng)打破電力行業(yè)壟斷局面，形成競爭格局，深化電價(jià)體制和投資體制改革。

1引言

電力行業(yè)，作為提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活最重要的二次能源的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)，對(duì)我國宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行起著重要作用。傳統(tǒng)上，電力行業(yè)一直被視為自然壟斷行業(yè)，世界各國幾乎都采用國有壟斷垂直一體化的經(jīng)營模式。20世紀(jì)80年以來西方各國紛紛對(duì)電力行業(yè)放松了規(guī)制。主要是分解發(fā)輸配售的一體化結(jié)構(gòu)，在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)方式進(jìn)入規(guī)制和價(jià)格規(guī)制，以擴(kuò)大競爭范圍。在可競爭的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域充分發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的作用，盡量減少政府不必要的干預(yù)。而在輸電和配電領(lǐng)域不僅不放松規(guī)制，反而加強(qiáng)了規(guī)制。為了解決規(guī)制雙方信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的規(guī)制無效率政府實(shí)施了價(jià)格上限、特許投標(biāo)等激勵(lì)性規(guī)制手段，以激勵(lì)企業(yè)降低成本，提高效率，降低價(jià)格。經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)自然壟斷的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)不斷深化的過程，早期學(xué)者認(rèn)為自然壟斷行業(yè)是那些具有顯著規(guī)模經(jīng)濟(jì)的行業(yè)，因而自然壟斷行業(yè)的競爭是不穩(wěn)定的、破壞性的、不適宜競爭。隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)自然壟斷行業(yè)研究的深入。人們對(duì)自然壟斷行業(yè)又有了新的認(rèn)識(shí)。1982年報(bào)摩爾、盤扎爾，首次用了范圍經(jīng)濟(jì)和成本次可加性系統(tǒng)論證了自然壟斷行業(yè)。所謂的成本次可加性是指一家企業(yè)提供整個(gè)行業(yè)產(chǎn)量的成本低于多個(gè)企業(yè)分別生產(chǎn)這些產(chǎn)品的成本。范圍經(jīng)濟(jì)就是針對(duì)多種產(chǎn)品而言的，如果一家企業(yè)生產(chǎn)所以產(chǎn)品的總成本小于多家企業(yè)分別生產(chǎn)這些產(chǎn)品的成本之和，那么該企業(yè)就是自然壟斷行業(yè)。而且電力行業(yè)具有很強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。所以在電力行業(yè)內(nèi)不宜引入多家競爭者。另一些學(xué)者則認(rèn)為電力行業(yè)因?yàn)闆]有競爭壓力即容易喪失經(jīng)營管理和提高生產(chǎn)效率的動(dòng)力，又往往利用其壟斷者的地位制定壟斷價(jià)格牟取暴利。政府出于對(duì)消費(fèi)者福利和生產(chǎn)者效率兩方面的考慮，只能對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制，限制潛在企業(yè)進(jìn)入，同時(shí)設(shè)定一個(gè)低于壟斷價(jià)格的規(guī)制價(jià)格以平衡企業(yè)和消費(fèi)者兩方面的利益。

由于我國對(duì)自然壟斷行業(yè)有關(guān)問題研究比較晚我國研究成果比較少。我國電力規(guī)制存在以下問題：(1)我國在對(duì)電力行業(yè)的規(guī)制中還留有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的烙印，缺乏相應(yīng)的法律條文支持，并且常常以行政手段代替經(jīng)濟(jì)和法律手段。(2)我國的電力行業(yè)還面臨電源建設(shè)和電網(wǎng)建設(shè)不足的問題，電力的供給必須滿足經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的需要。因此，我國電力行業(yè)的規(guī)制改革既要考慮電力發(fā)展的問題，又要考慮提高電力企業(yè)效率的問題。對(duì)像我國這樣一個(gè)處于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律和秩序建設(shè)構(gòu)建階段、電力供應(yīng)相對(duì)不足的國家而言，草率的放松管制會(huì)加大經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本，導(dǎo)致大量混亂和無序的狀況。我國的電力行業(yè)規(guī)制改革本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一部分。國際上不少國家的電力改革取得了很大的成績，但向我國這樣一個(gè)正在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中的國家進(jìn)行大規(guī)模的電力規(guī)制改革，以前還沒有有過。因而改革意義相當(dāng)重大。

總之，電力行業(yè)的戰(zhàn)略地位及其發(fā)展現(xiàn)狀、政府規(guī)制水平的不足以及我國面臨的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，要求對(duì)在我國建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的特殊背景下就如何進(jìn)行電力行業(yè)的規(guī)制改革進(jìn)行理論探索。本文通過對(duì)國內(nèi)外電力行業(yè)規(guī)制歷程和方式、規(guī)制所存在的問題和取得的成績，規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)等問題進(jìn)行探索。

2我國電力行業(yè)改革歷程

2.1第一階段：政企合一、國家壟斷經(jīng)營(1949——1985年)

這一階段的重要特征為，作為國務(wù)院的行政機(jī)構(gòu)，中央政府的電力行業(yè)管理部門，即是電力行業(yè)有關(guān)政策和規(guī)劃的制定者；也是行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，行使行業(yè)管理和行政執(zhí)法的職能；又是電力行業(yè)唯一的生產(chǎn)經(jīng)營者；還是國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理者，負(fù)責(zé)投資建設(shè)電力項(xiàng)目并取得收益。在此期間，雖然電力行業(yè)主管部門多次調(diào)整和變更，但是并未脫離政企合一、國家壟斷經(jīng)營的體制框架。

2.2第二階段：政企合一、發(fā)電市場逐步放開(1985——1997年)

這一階段的特點(diǎn)是，政府的管制政策有所調(diào)整，再發(fā)電市場引入了許多投資者，結(jié)束了發(fā)電市場獨(dú)家經(jīng)營的局面，但原有的政企合一的管理體制、政府管理方式以及垂直一體化的經(jīng)營方式并未得到改善。為調(diào)動(dòng)地方、企業(yè)、外資等各類經(jīng)濟(jì)主體辦電的積極性，緩解日益嚴(yán)重的缺電局面，1985年國務(wù)院頒布了《關(guān)于鼓勵(lì)集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規(guī)定》，提出了“政企分開，省為實(shí)體，聯(lián)合電網(wǎng)，統(tǒng)一調(diào)度，集資辦電”和“因地因網(wǎng)制宜”的方針，并實(shí)行了“新電新價(jià)”政策。這一時(shí)期的改革主要集中在管制政策的部分調(diào)整，試圖通過放松發(fā)電市場準(zhǔn)入及改革上網(wǎng)電價(jià)制度，創(chuàng)造發(fā)電市場的投資激勵(lì)機(jī)制。這些政策的調(diào)整和實(shí)施，帶來了兩個(gè)積極的結(jié)果：一是極大地激發(fā)地方政府和外資的投資積極性，促進(jìn)了電力工業(yè)的快速發(fā)展。到1997年，全國性的嚴(yán)重缺電局面基本得到緩解。二是打破了多年來國家壟斷的市場結(jié)構(gòu)。

2.3第三階段：政企分開、實(shí)施深層次體制改革(1998年至今)

此階段實(shí)施的改革開始涉及電力行業(yè)的深層次矛盾，重點(diǎn)解決政企不分的問題，適時(shí)在五省一市進(jìn)行以“廠網(wǎng)分離，競價(jià)上網(wǎng)”為主要內(nèi)容的電力市場化改革試點(diǎn)。為了解決政企合一的體制性弊端，1997年我國成立了國家電力公司，1998年撤銷了電力工業(yè)部，將原電力工業(yè)部行使的行政管理職能移交到經(jīng)貿(mào)委，著重解決電力行業(yè)政企不分問題。經(jīng)過此階段的改革，電力行業(yè)政企不分的體制性弊端得到了一定程度的克服。管理體制改革后，國家電力公司僅僅是一個(gè)生產(chǎn)廠商，但是依然保持著垂直壟斷的格局。原政企合一下壟斷體制的“雙重矛盾”轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)壟斷這一主要矛盾，國家電力公司擁有全國46%的發(fā)電資產(chǎn)和90%的輸電資產(chǎn)。但這種格局沒有維持多久，隨著新的電力改革方案的出臺(tái)，這種壟斷趨勢(shì)很快被打破。

2002年，國務(wù)院出臺(tái)《電力改革方案》，根據(jù)方案要求，我國電力體制將實(shí)行“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)、打破壟斷、引入競爭”的原則。理順電價(jià)機(jī)制是這一輪電力體制改革的核心內(nèi)容，新的電價(jià)體系劃分為上網(wǎng)電價(jià)，輸、配電價(jià)和終端銷售電價(jià)。首先在發(fā)電環(huán)節(jié)引入競爭機(jī)制。對(duì)于仍處在壟斷經(jīng)營地位的公司的輸、配電價(jià)，要在嚴(yán)格的效率原則，成本約束和激勵(lì)機(jī)制條件下，由政府確定定價(jià)原則，最終形成比較科學(xué)、合理的銷售電價(jià)。

2002年12月29日，國家電力公司重組，成立兩家電網(wǎng)公司(國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司)，5家發(fā)電集團(tuán)公司(華能、大唐、華電、國電、中國電力投資)和4家輔業(yè)集團(tuán)公司。2003年3月，電監(jiān)會(huì)成立。標(biāo)志著我國電力行業(yè)管理體制由傳統(tǒng)的行政管理向適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的依法管理的轉(zhuǎn)變。

3我國電力改革取得的成績及出現(xiàn)的問題

3.1從國家辦電到多家辦電，形成了多家競爭辦電的格局

3.2實(shí)施多家辦電的電價(jià)政策

陸續(xù)推出高峰低谷電價(jià)，豐水期和枯水期電價(jià)，鼓勵(lì)用戶多用低谷價(jià)、豐水期電力以減少電網(wǎng)調(diào)峰困難，降低電力交易成本。進(jìn)行農(nóng)網(wǎng)改造，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價(jià)。各地電網(wǎng)企業(yè)按照差別電價(jià)政策對(duì)電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、電爐鋼6個(gè)高耗能行業(yè)執(zhí)行差別定價(jià)。