電力市場體制改革論文

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2002年的電力改革雖然實現了拆分國家電力公司的目標，但事實上，由于電力項目和電價的審批都是在政府有關部門，中國電力壟斷的根源是在于行政性壟斷。因此，盡管拆分了國家電力公司，但是卻僅是"改體不改制"。電力有錢（當然是相對的）、服務不規范不到位顯然與壟斷有直接關系。特別是服務質量差，與壟斷有著極大關系。長期壟斷性質使電力形成“皇帝的姑娘不愁嫁”，“門難進，臉難看”，近幾年，由于買方市場的形成及電力營銷觀念和措施改變，電力的服務質量有所提高，在百姓中的形象有了改觀，但是沒有質的變化。不打破壟斷，不改變體制和機制，沒有市場競爭，要想將服務水平提高到香港中華電力公司和國外電力公司那種水平是很難的。

顯而易見，打破電力行業的壟斷，不但對社會和百姓有利，對電力行業自身的可持續發展也是有利的。這需要一段時間才能顯現出來，隨著時間的推移，效果越發明顯。因為中國入世以后，開放電力市場是遲早的事。改革電力管理體制和機制是實現上述目的的有效途徑，不打破電力壟斷，就不能建立電力市場；不建立現代現代企業制度，就不能適應國際競爭的需要。從我們的國情和電力現狀看，從打破壟斷到建立開放的電力市場，至少需要10年左右的時間，而這與加入世貿后的適應期相差不多，所以打破電力壟斷迫在眉睫，決不能像一些人所說的那樣，將電力改革放一放。推遲電力改革，將會錯失電力可持續發展機遇。

電力現存的問題決不僅僅是個管理問題，說到底還是個體制和機制問題，應該以產權多元化為突破口，建立起現代企業制度并真正按現代企業制度運作。

有人說電力的問題不是體制問題，而是機制和管理方法上的問題。實際上機制和體制是緊密相聯的，沒有體制的改革，機制創新不可能實現，沒有機制創新和新機制的運作，就不可能使體制改革切實到位。怎么能說電力的問題是機制而不是體制的問題呢？實際上這種說法，說到底是要說電力的問題不是體制問題而是管理方法的問題。電力系統的問題大致有：在電力建設方面建設成本過高，成本控制手段落后；在發電方面，電源結構不合理，成本核算過粗，管理有廣度無深度；在供電方面，可靠性不強，服務質量不高，經營觀念淡薄；多產業包袱重，科技含量低，競爭能力差。有人說“這些問題屬于管理機制和管理方法上的問題，不是管理體制上的問題，是在現行管理體制下，可以通過加強科學管理逐步解決的問題”。這樣回避電力體制存在問題，顯然是不實事求是的。可以這樣說，國有企業在體制上存在的問題，電力企業都存在，由于它的自然壟斷性，其制約經濟發展的弊端更顯突出，這是不容回避的事實。電力建設成本高、電源結構不合理、服務質量不高、多經產業競爭力低等問題，絕不僅僅是管理方法上的問題，從根本上說還是個體制問題。電力部門長期以來既是經營企業，又作為政府的行政管電部門，政企不分，電源的規劃布局和建設發展的決策都沒有完全按市場經濟的規律來辦，有的不是專家集體決策，而是長官意志決定，決策不當，重復建設也不鮮見。電價雖由國家控制制定，但是電價制定的基礎和建議權在電力企業，同時電力建設成本和運行成本偏高，是一個重要的價格制約因素。電力成本高，電價確定的基數就高。電力建設成本和發電、供電成本高，單純歸結為管理，是不能解決問題的；電力服務

質量水準低，管理也并非是根本所在。管理是企業永恒的主題，長期以來電力系統并沒有放松管理和少抓管理，企業整頓、企業升級、創一流企業接連不斷地進行，為什么總是不能徹底地解決電力的根本問題？究其原因，體制是根本所在。沒有競爭，不愁市場，誰會長年自覺地去節約資金，降低成本；別無分店，沒有對手，用戶求電力，不養成門難進臉難看的習氣那才不正常。所以，在這種體制下，無論你怎么加強管理，都難以從根本上降低成本，提高服務質量。相反，倘若抓住體制和機制創新，能夠展開有效競爭，通過加強管理，就會有事倍功半的效果。

今年2月和4月，為了解西方主要國家電力市場化改革進展情況，以及改革后電力立法和電價機制情況，我們先后去美國、日本、英國、法國、比利時和歐盟總部作了一些調查。綜觀世界各國的電力市場化改革，既有降低電價、提高服務質量的成功經驗，也有像美國加州電力危機這樣的教訓。那么，我們應該從這些國家電力改革的實踐中學些什么呢?

電力改革要實現多重目標的平衡

實施電力改革、建立競爭性電力市場是一個復雜的過程，其主要原因是改革有多重目標，而且相互之間有矛盾。這些目標包括：

---用戶希望低電價、高服務質量和安全穩定供電。

---股東希望得到較高的投資回報。

---電力公司希望公司獲得發展和采用新技術。

---員工希望工作有保障和高工資。

---政府希望實施全國性的能源政策和與經濟發展相適應的電力發展方針。

---環境保護組織希望減少污染。

---監管者希望能夠通過競爭實現最優選擇，通過監管實現價值最大化。

---燃料供應商希望保護其市場和投資。

電力改革必須使上述目標相互平衡，要實現這種平衡，需要根據經濟發展的不同階段和電力發展的不同水平，確立改革的主要目標和次要目標。不同發展階段的電力市場，改革的著眼點和目標不同。根據各國的經驗，成熟的電力市場的標志是：電價水平一般反映了成本和投資回報率；用電客戶有較高的電價承受能力；有限的用電需求增長；有限的籌措資金的需求。而發展中電力市場的標志是：在電價方面交叉補貼現象較為普遍；用電客戶對電價上調的承受能力有限；對建設和擴充電力設施所需的資本具有很大的要求。針對不同發展階段的電力市場，改革的焦點和首要目標是不同的。對于成熟的電力市場，改革的焦點是降低電價，改革的首要目標是：降低電價，提高效率，為客戶提供更多的選擇，系統的安全性和可靠性。而充足的發電容量，基礎設施擴建和升級，吸引投資成為改革的次要目標。

對于發展中的電力市場，改革的焦點是電力設施的擴建，改革的首要目標是：吸引電力投資，建設充足的發電容量，基礎設施擴建和升級，系統的安全性和可靠性。而降低電價，提高效率和為客戶提供更多的選擇則成為改革的次要目標。電力市場化改革要具備一定的技術經濟條件。電力的市場化改革除需要有正確的、適合市場經濟規則和電力工業特點的指導思想外，還必須具備一定的技術經濟條件，這些基本條件包括：

---系統必須有足夠的規模（容量）：系統中要有若干的競爭主體，而且每一主體都能達到其經濟規模。

---系統要有充足的備用容量：這既是市場化改革的原因之一（追求系統的價值最大化），也是市場化改革的基礎（保證改革期間的安全穩定供電）。

---要有高質量的輸配電網絡系統。

---要有與市場化改革相配套的電力法和完備的基于激勵機制的監管法規。

---要有健全合理的電價形成機制，輸電配電過網費的計算原則和辦法。

---要有切合實際的長期電力規劃（每年滾動編制一次），并明確組織實施規劃的責任主體及辦法。

---要有保證發、輸、配電設施發展的措施辦法。

---要明確系統運營機構負責發、輸、配電間運行調度工作，確保系統運行安全。

---建立完善的電力市場運營規則，明確現貨市場和長期、中期、短期合同的關系及管理辦法。

---改革過程中原有電廠沉淀成本（因執行國家能源政策致使造價較高，缺乏競爭力）處理辦法。

---新能源及再生能源（風力發電、水電等）發電補償辦法。

---要有成熟的信息技術系統支持。

---要有比較成熟的資本市場，實現靈活的進入退出。

周密設計改革方案，并根據實際情況不斷調整

電力市場化改革方案的設計包括：一、電力立法。審查現有的電力立法、準備立法咨詢文件、起草修改后的電力法、通過修訂的新電力法。二、經濟財務分析。建立詳細的經濟模型，資產（企業）價值評估，準備過渡期合同，制定輸配電價格。三、批發市場設計。制定系統安全標準，建立電力庫定價，期貨市場定價和對沖市場，檢驗電力庫規則，建立信息技術系統和結算系統。四、形成具體監管法規。界定監管的范圍，起草監管法規，通過監管法規，正式組建監管機構。在經濟和財務分析方面要做更詳細的設計：要檢討國際電力改革的經驗教訓；建立批發市場／電力系統模型；完成電力各環節的財務模型；建立供電價格對用戶經濟影響模型，包括設計市場和產業結構；確立和處理過渡期主要問題，包括補貼、沉淀資產、各環節收入的重新調整、過渡性的供電協議、新投資的需求；對電價結構和監管法規的詳細設計。

電價核定應該遵循的一些基本原則

雖然各國在電力工業發展的不同階段，電價核定的原則有所不同，比如正處于發展中的電力市場，電價的核定原則要與改革的首要目標相一致，電價水平要使股東有較高的回報，吸引投資，加快電力建設；對于成熟的電力市場，電價的核定要有利于提高效率，讓用戶分享提高效率的成果。但各國在電價核定中都能共同遵循一些基本原則。一是成本補償原則。

電價能夠補償合理的成本支出。二是合理報酬原則。電價能夠讓股東有合理回報。三是公平負擔原則。用戶負擔的電價應是成本加利潤，取消交叉補貼。在正進行電力市場化改革的國家，競爭環節的電價，由市場決定；壟斷環節的電價，由監管機構或政府核定并受監管。定價原則是否正確，是影響電力改革成敗的關鍵因素之一。美國加州管死了銷售電價，而放開發電批發電價，因供不應求，批發電價猛升，造成兩個電網公司破產，發生了嚴重危機。

建立獨立的、專業的電力行業監管機構

電力行業監管機構監管機構的獨立性，是指獨立于本行業的任何一家經營者，被充分授權監督產業政策的執行情況，例如制定或改變價格。對電力行業有效的監管，要求監管機構對本行業具有詳盡的專業知識：有能力獲取詳細和準確的行業信息，包括財務信息、技術信息和經營信息等；能克服監管者和市場經營者之間信息的不均衡性；能了解本行業中的變化，包括技術和競爭行為等；能吸引合格的職員。

基于上述要求，一家獨立的、專業的電力行業監管機構，比多頭分散的行業監管結構更可取。為確保監管機構的獨立性和履行職責，要有明確和清晰的法令法規；要有開放和透明的監管程序；要有由所有本行業經營者參與的監管程序；監管機構負責人的任職期限要固定；要有完善的申訴機制。

實行廠網分開，競價上網，建立發電市場

首先，廠網分開，有利于電力系統清晰產權。比如，以往電廠與電網之間的聯絡線由電廠投資建設，無償交電力公司經營，成為電網經營企業的資產，延續這種作法只會造成新的產權不清和輸電價格的成本失真。而實踐證明，只有產權清晰，才能方便建立現代企業制度。專家認為WTO首先是一個體制概念，它對企業的制度要求只有一個，就是建立現代企業制度，而建立現代企業制度的核心又是建立現代產權制度。現代產權制度包括產權的清晰性、產權結構多元化、產權的可流通性和交易性、產權制度的設置要有利于調動人力資本的積極性等。只有建立現代企業制度，才能參與國際市場競爭，從這個意義上說，WTO對我們來說首先是個體制問題，然后才是一個產業概念。實際上從這里又可以說明電力的問題不單純是一個管理方法問題，而首先是一個管理體制問題。

第二、電價雖然不是電力部門制定，但是電價制定的機理來源于電力系統。目前我國還沒有一套完整的制定電價的機制，現行電價體系已經不能適應電力經濟發展的需要，必須改革。改革必須循序漸進，分階段分環節建立市場，最后由不同類型的市場組成一個完整有序競爭的電力市場。廠網分開，競價上網，從電力源頭開始形成市場，有利于通過競價上網，形成上網電價。改革電價形成機制的核心是在建立電力市場的基礎上，通過競爭形成上網電價，這個價格是市場來左右的，以引導電力企業降低造價和燃料消耗，降低成本。高壓輸電網絡屬自然壟斷環節，高壓輸電價格由政府定價，廠網分開，有利于加強對壟斷環節的價格管制和科學研究，真實合理地核定輸電電價成本，有利于改變現行上網電價與輸配電價比例不合理狀況。同時廠網分開，有利于核定低壓電網配電價格，方便大用戶、低壓配電企業和供電公司直接向發電企業購買電量。作為最后與電力用戶直接發生交易關系的供電側，在電力市場發達后，并不是電力經銷的全部，部分大用戶已經直接向發電公司購電，而且，供電公司的供電價格是隨行就市的，在市場競爭中形成。顯然，廠網分開，競價上網是符合電力市場經濟的內在規律和發展需要的。

廠網分開，競價上網是構建電力市場，深化電力體制改革的一個比較合適的切入點和實施步驟之一，而不是一些人所說的，廠網分開，競價上網是以外科手術方式構建的一個人為的虛假市場模式，其意義也不僅僅單純是電力企業內部的一種管理形式。