農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制分析論文

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編者按：本論文主要從現(xiàn)階段我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度存在問題；重構(gòu)我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法津制度的設(shè)想等進(jìn)行講述，包括了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)缺乏法律的有力支撐、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來源結(jié)構(gòu)錯位、管理體制不順，監(jiān)管不力，流失嚴(yán)重、合理構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系、建立以政府為主體的多渠道籌資機(jī)制、加強(qiáng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理等，具體資料請見：

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度思考

論文摘要：建立健全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，已經(jīng)成為構(gòu)建和諧社會建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的關(guān)鍵是要根據(jù)我國農(nóng)村的現(xiàn)狀建立適合國情的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體制。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)是指農(nóng)民為使年老不能再從事勞動時的生活有保障，在法律規(guī)定的勞動時間內(nèi)繳納部分保險(xiǎn)金，在他們達(dá)到一定年齡后，有權(quán)向國家或有關(guān)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)申請養(yǎng)老金的社會保障制度。建立健全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度，已經(jīng)成為構(gòu)建和諧社會建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。

一、現(xiàn)階段我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度存在問題

目前，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)適用的仍然是根據(jù)1992年由民政部頒布的((縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)。經(jīng)過十多年的運(yùn)行，現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方案在制度設(shè)計(jì)方面的缺陷也已逐漸顯露出來，具體而言，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作中的問題主要集中在以下幾個方面：

1．農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)缺乏法律的有力支撐

實(shí)踐中的主要依據(jù)，一是1992年頒布實(shí)施的《方案和1995年頒布實(shí)施的通知》，以及一些相關(guān)法律中關(guān)于應(yīng)該重視建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的原則性條款。二是相關(guān)文件內(nèi)容：2000年6月中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見中“要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點(diǎn)的社會保障制度”；十六大報(bào)告中的要“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系”、“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度”等等。三是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于重視“三農(nóng)”問題和農(nóng)村保障問題的講話。由于沒有關(guān)于建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的專門法規(guī)，在實(shí)踐中存在許多困惑，各地在制定本地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法時找不到比較有力的立法依據(jù)，只好各自為政，把辦法確定為暫行辦法，大大降低了地方立法的規(guī)范性和長期性、穩(wěn)定性。另外，由于農(nóng)村的社會保障基金管理缺乏法律保障，基金的流失現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了基金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2．農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來源結(jié)構(gòu)錯位

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行多年的實(shí)踐表明：資金來源問題是養(yǎng)老保險(xiǎn)的核心問題，缺乏政府財(cái)政支持是我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展緩慢的根本原因。縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》只規(guī)定了國家應(yīng)對保險(xiǎn)資金的籌集給予政策扶持，而沒有明確規(guī)定政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建立和運(yùn)行過程中應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任，在集體經(jīng)濟(jì)日益薄弱的情況下，這樣的“軟約束”必然導(dǎo)致絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村參保者繳費(fèi)負(fù)擔(dān)重，保障水平低且參保人數(shù)不斷下降。據(jù)測算，在199071999年期間，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者人均累計(jì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)僅230元，月均養(yǎng)老金僅3．5元，根本無法保證農(nóng)村老年人口的基本生活。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來源結(jié)構(gòu)錯位是導(dǎo)致農(nóng)民參保積極性不高的根本性制度原因，我國應(yīng)逐步建立以政府為主體的多渠道籌資機(jī)制。

3．管理體制不順，監(jiān)管不力，流失嚴(yán)重

其一是管理體制不順。我國農(nóng)村社會保障管理部門存在條塊分割的現(xiàn)實(shí)：民政部門管一塊、衛(wèi)生部門管一塊、社保部門管一塊、這種條塊分割的現(xiàn)實(shí)造成了政策協(xié)調(diào)、資源共享等諸方面的人為矛盾，不利于農(nóng)村社會保障工作的推動和開展。其二是養(yǎng)老保障基金管理和增值問題較多。按國際上通行的做法，社會保障基金應(yīng)該遵循征繳、管理和使用三分離的原則，互相制衡，從而保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性、流動性與收益性(即保值增值)。在中國，大多數(shù)地方的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是由當(dāng)?shù)氐拿裾块T獨(dú)立管理的征繳、管理和使用三權(quán)集于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，而地方的民政部門又受當(dāng)?shù)卣墓芾恚裕?dāng)?shù)孛裾块T或政府?dāng)D占、挪用甚至貪污、揮霍農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的情況便時有發(fā)生，使農(nóng)民的養(yǎng)老錢失去了保障。

二、重構(gòu)我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法津制度的設(shè)想

建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的關(guān)鍵是要根據(jù)我國農(nóng)村的現(xiàn)狀建立適合國情的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體制。

1．合理構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系

完善的法律法規(guī)體系是農(nóng)民社會保險(xiǎn)事業(yè)的保障，是農(nóng)民社會保險(xiǎn)制度的核心。同時，有沒有完備的法律規(guī)范，也是一個國家社會保障制度是否成熟的重要標(biāo)志。從國際上其他國家的發(fā)展來看，實(shí)施社會保障制度最重要的特征是以國家立法為基本前提，并依靠法治來保證實(shí)施。借鑒其他國家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的具體國情，我國農(nóng)民的社會保險(xiǎn)法律框架應(yīng)包括以下內(nèi)容：

首先，修改憲法。列寧說“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙”。憲法對農(nóng)民這一弱勢群體負(fù)有義不容辭的保護(hù)責(zé)任。雖然憲法規(guī)定了公民的基本權(quán)利，但也只是一些原則性的規(guī)定。縱觀憲法條文的規(guī)定，涉及社會保障方面的只有退休制度和公民獲得物質(zhì)保障的制度，但退休制度將農(nóng)民排除在外，而物質(zhì)保障是針對全體公中的困難群體。鑒于農(nóng)民的生存狀況和我國法治建設(shè)的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)通過修改憲法，增加保護(hù)包括農(nóng)民在內(nèi)的弱勢群體的根本性原則，使憲法真正成為農(nóng)民的“權(quán)利保障法”，使憲法成為農(nóng)民社會保險(xiǎn)的母法，從而使農(nóng)民的社會保險(xiǎn)制度有較高的法律起點(diǎn)，通過加強(qiáng)農(nóng)民社會保險(xiǎn)上位法的保護(hù)，使農(nóng)民社會保險(xiǎn)立法有足夠的法律權(quán)威。

其次，盡快出臺社會保險(xiǎn)法》。對于社會保險(xiǎn)問題，我國現(xiàn)在已經(jīng)有了初步的法律框架，包括國務(wù)院的決定和省一級落實(shí)國務(wù)院決定的法律，但還沒有出臺國家層次的專門法律。在我國農(nóng)民保險(xiǎn)制度建立和完善過程中，立法者必須提供適當(dāng)?shù)闹贫缺ＷC，宏觀上應(yīng)盡快出臺一部專門的法律，對該制度的實(shí)施作出明確規(guī)定和統(tǒng)一籌劃，使之有法可依，規(guī)范操作，克服隨意性，使城鄉(xiāng)社會保險(xiǎn)在宏觀上達(dá)到統(tǒng)一。

第三，制定保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的綜合性法律。我國在立法實(shí)踐中一直非常重視和強(qiáng)調(diào)對弱勢群體的權(quán)益保護(hù)，如全國人大頒布了《未成年人保護(hù)法》、《殘疾人保障法、《婦女權(quán)益保護(hù)法》、老年人權(quán)益保障法》等多部特殊保護(hù)的法律。但由于城鄉(xiāng)差距的存在和受教育的程度不同，農(nóng)民在就業(yè)競爭、基本生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面面臨著許多突出的問題，明顯處于弱者的位置。因此，要盡快制定和出臺保護(hù)我國全體農(nóng)民的法律《中華人民共和國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》，用法律確定農(nóng)民的基本權(quán)利，規(guī)定包括社會保險(xiǎn)在內(nèi)的農(nóng)民社會保障問題。

最后，制定專門的農(nóng)民社會保險(xiǎn)法》。西方發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村保障都是通過國家立法形式實(shí)行的一種強(qiáng)制性社會保險(xiǎn)。如德國在19世紀(jì)80年代就頒布了世界上第一部社會保障法，并在1957年擴(kuò)大到全體農(nóng)民。日本在1971年，丹麥、芬蘭在1977年，美國在1990年也都建立了農(nóng)民社會保險(xiǎn)制度，并以立法的形式予以確定。而我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作基本上是本著自愿、量力的原則，并不具備法律上的強(qiáng)制性。所以應(yīng)當(dāng)就農(nóng)民的社會保險(xiǎn)專門立法制定有針對性的農(nóng)民社會保險(xiǎn)法》，從法律上確認(rèn)保險(xiǎn)制度在農(nóng)村的地位和作用，明確其性質(zhì)、對象和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范權(quán)利義務(wù)和責(zé)任，使農(nóng)民的社會保險(xiǎn)工作開展有法可依。

2．建立以政府為主體的多渠道籌資機(jī)制

在社會保障制度的建設(shè)上，我國走的是一條“城鄉(xiāng)分割保障”的道路，國家承擔(dān)了城鎮(zhèn)社會保障制度的大部分建制成本，卻忽略了農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的資金需要。有學(xué)者說得好，“國有資產(chǎn)是全國人民所有的資產(chǎn)，不是城里人獨(dú)有的資產(chǎn)，更不是國有企業(yè)職工獨(dú)有的資產(chǎn)”。作為一個農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)的發(fā)展中國家，我國政府雖不可能像西方發(fā)達(dá)國家那樣為農(nóng)民提供全面的、高標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，但國家應(yīng)從公平的角度為廣大農(nóng)民提供最基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，建立起“低水平、廣覆蓋”的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，這是政府義不容辭的責(zé)任。從世界已建立社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度國家和地區(qū)看，很多國家和地區(qū)的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)涵蓋農(nóng)村地區(qū)，其保障對象包括全部農(nóng)村人口，其中有相當(dāng)數(shù)量是與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)陌l(fā)展中國家和地區(qū)。

另一方面，相對于城鎮(zhèn)居民，我國農(nóng)村居民的收人水平普遍較低，所以政府理應(yīng)承擔(dān)起更多的責(zé)任，尤其是中央政府不僅應(yīng)該制定各項(xiàng)法規(guī)和政策，對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立加以規(guī)范和引導(dǎo)，更應(yīng)該承擔(dān)必要的財(cái)政責(zé)任，加大對農(nóng)村養(yǎng)老保障的資金投人。實(shí)際上，從世界各國社會保障運(yùn)行的情況來看，各國中央財(cái)政通常會投人很大比例的社會保障資金。據(jù)資料顯示，1991年瑞典、英國、加拿大、美國的社會保障總支出中，中央財(cái)政支出的比重分別占~1J56．4％、31．8％、36．4％、28．7％1994年歐盟國家社會保障資金來源有36％來自國家財(cái)政，而我國2000年即使在中央大幅度增加社會保障支出的情況下，這一比重還只有4．5％，而且其中大部分還投到了城鎮(zhèn)，對于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的扶持很少。政府可采用各級政府財(cái)政按比例分擔(dān)的方式加大對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政扶持。

3．加強(qiáng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理

其一，出臺基金運(yùn)營優(yōu)惠政策，拓寬基金運(yùn)營渠道。如中央發(fā)行國債明確一定的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金優(yōu)惠量，銀行設(shè)立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)儲蓄補(bǔ)貼利率，政府特許農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資一些風(fēng)險(xiǎn)小、收益高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等。其二，加大基金的監(jiān)管力度。可設(shè)立由繳費(fèi)人、受益人以及社會公益組織共同組成的非官方監(jiān)督機(jī)構(gòu)相結(jié)合的政府、社會、事業(yè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間相互監(jiān)督、相互制約、全面監(jiān)督的養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。此外，要完善審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)政等有關(guān)部門聯(lián)合組成的外部監(jiān)督制度，以保證基金安全。其三，提高基金的保值增值能力。這是一個非常棘手的問題，因?yàn)橥顿Y本身就是一門相當(dāng)復(fù)雜的學(xué)問，可以通過法律程序，在保證資金安全的前提下，推行投資制，將部分養(yǎng)老保險(xiǎn)基金交由專業(yè)投資公司進(jìn)行投資，以提高積累資金的增值率也可以規(guī)定，不能保證適當(dāng)增值率的投資主體，要在一定期限內(nèi)放棄投資權(quán)，將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全部或部分上繳，由省級部門負(fù)責(zé)保值增值并承擔(dān)責(zé)任。省級部門不能實(shí)現(xiàn)保值增值的，可以將基金交由國家有關(guān)機(jī)構(gòu)管理。