農村社會養老保險經驗分析論文

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摘要：我國經濟發達地區在建立新型農村社會養老保險制度過程中，對參保對象、基金籌集方式、養老金領取條件及標準等問題不斷進行創新，總結和借鑒其經驗，有利于推進我國農村社會養老保險制度的完善。

關鍵詞：新型；農村；養老保險

借鑒我國經濟發達地區推行農村社會養老保險制度的經驗，對統籌城鄉經濟社會發展、實現和諧社會目標具有重要意義。

一、我國經濟發達地區新型農村社會養老保險制度的主要內容

中共十六屆三中全會以來，國家鼓勵經濟發達地區率先探索建立新型農村社會養老保險制度。浙江省各市縣結合實際情況，設計了富有特色的農村社會養老保險辦法。杭州、嘉興和余姚三個城市的新型農村養老保險試點辦法較為典型。

(一)參保對象。杭州、余姚在參保對象上規定，參保人員須為當地農業戶籍。嘉興規定參保人員須為當地城鄉居民，對戶籍沒有要求。在年齡上，杭州與嘉興要求年滿16周歲至60周歲；余姚要求年滿16周歲及以上人員，對男年滿70周歲、女年滿65周歲及以上人員可一次性繳費參加農村養老保險或選擇享受由市民政局組織發放的老年人員生活補助金。另外，杭州、嘉興、余姚三市都明確規定，已參加城鎮職工養老保險、被征地農民有生活保障或其他參加社會養老保障的人員不列為參保對象。

(二)養老保險基金籌集方式。在保險基金籌集上，各試點地區均實行個人繳費和政府適當補貼的方法，并鼓勵有條件的村集體等各類經濟組織為農民參保提供適當補助。杭州市的個人繳費基數為上年度農村居民的人均純收入，嘉興市為上年度農村居民純收入與城鎮收入的平均數。杭州市的個人繳費比例較高，為繳費基數的15％，嘉興較低，為繳費基數的8％。政府補貼比例上，杭州與嘉興兩市均確定為繳費基數的5％。在繳費方式上，嘉興按年繳費，杭州可按月、季、半年或1年繳納。與杭州、嘉興兩市不同，余姚實行個人繳納、政府兜底的方法，但政府投入不與個人繳費掛鉤，市財政每年按不低于上年支付總額的35％作出預算安排，注入農民養老保險基金，參保人員繳費標準設為15000元、18000元、21000元三檔，未達到退休年齡的人員可選擇一次性預繳或分期預繳。

(三)領取養老金的條件。杭州、嘉興、余姚三地均對參保人員領取養老金的年齡、繳費年限等條件作出規定。其中，杭州與嘉興均要求領取養老金的年齡為60周歲(不分性別)，繳費年限為15年。余姚要求領取養老金的年齡為男性60周歲、女性55周歲。對達到退休年齡但繳費年限未滿15年的參保人員，杭州將其個人繳費部分本息總額一次性支付給本人，財政補貼部分劃入統籌基金；嘉興則允許其申請延續繳費5年，延交5年后仍不滿15年的，可按當期繳費基數一次性補繳滿15年。

二、發達地區新型農村社會養老保險制度的特征

經濟發達地區在探索建立新型農村社會養老保險制度的過程中創新了許多可借鑒的模式，除“浙江模式”外，比較典型的還有“蘇南模式”、“廣東模式”和“北京模式”等。雖然各地做法不完全相同，但其核心內容、基本制度框架具有諸多共性。

(一)參保對象由原鄉鎮企業職工、農村干部、民辦教師、復員軍人等為主轉變為以從事農業生產的勞動力為主。在新型農村養老保險制度實施前，由于純農戶參保沒有相應的集體補助，因而，純農戶參保的并不多。而新型農村社會養老保險制度明確以從事農業生產的農村勞動力為主，要求農村各類企業的從業人員參加城鎮企業職工基本養老保險。

(二)建立“個人繳費、集體補助和地方財政補貼”三方分擔保險費的籌資機制。這是這些地區農村社會養老保險制度最顯著的特點。農村養老保險制度中市(縣)、鄉鎮、村分級補助補貼的資金約占一半左右，個人繳費的比例一般不超過50％，較好地體現了個人、集體、國家三者在養老保險制度中的責任，激發了農民參保的積極性。

(三)確立合理的籌資基數和籌資標準，確保農民的養老待遇能保障基本的生活。這些地區農村養老保險制度參照城鎮企業職工基本養老保險的辦法，制定較為科學的籌資數和籌資標準。如，東莞市繳費基數按每人每月400元核定，從2002年起每年遞增2.5％，所繳的保險費為當年繳費基數的11％。如果累計繳費滿15年以上，農民的養老待遇大約能達到40％～50％的替代率。這就克服了舊農保“保富不保貧”的弊端，從而保障參保人退休后的基本生活。

(四)養老基金采用社會統籌與個人賬戶相結合的大賬戶小統籌的模式。如，東莞市規定當年所繳的保險費為當年繳費基數的11％，其中將8％記入個人賬戶。蘇州市規定國家、集體的補助補貼和參保人繳納的基本養老保險費總額由個人全額繳納的基本養老保險費中的90％左右記入個人名下，建立個人賬戶，10％左右建立統籌基金，并適時為已享受基本養老金的農民增發養老金，給參保死亡人員家屬發喪葬補助費。

(五)與城鎮社會養老保險制度可銜接。這些地區農村社會養老保險制度框架基本與城鎮職工基本養老保險制度相一致，區別主要在于繳費基數不同。通過調節繳費基數可實現城鄉養老保險制度的銜接。因此，這些地區新型農村社會養老保險制度是通向城鎮職工基本養老保險制度的基本平臺。如，蘇州市在實施新型農村社會養老保險制度過程中明確規定，具備條件的鄉鎮企業職工可直接加入城鎮職工基本養老保險，暫不具備條件的，先加入農村社會養老保險，根據農村各類企業的實際情況，采取調節繳費基數的過渡辦法，逐步實現并軌。

三、新型農村社會養老保險制度存在的問題

(一)相關立法不完善。由于沒有出臺有關農村社會養老保險制度的專門法規，各地在實踐中存在許多困惑，在制定本地農村社會養老保險辦法時找不到立法依據，只好各自為政，把辦法確定為暫行辦法，大大降低了地方立法的規范性、長期性和穩定性。

(二)基金籌集的可持續性不強。在新型農村社會養老保險基金的籌集中，一半左右來自地方財政，特別是縣、鄉鎮兩級和村級集體積累。在目前地方財政緊張，沒有國家和省級財政支持的情況下，養老基金籌集和支付存在一定的風險。

(三)養老金保值增值困難。目前，養老基金，以縣為單位統一管理，主要是購買國債及存銀行。在目前銀行低利息時期，養老基金保值困難，增值更無從談起。以縣為單位的基金管理模式在技術層面上也難以使基金保值增值。

(四)農村養老保險基金管理手段落后。以縣為中心的農村養老保險基金分散、運行層次低，難以形成規模效益。同時，農村養老保險基金存在管理手段缺乏、易受當地行政干涉、容易發生道德風險等弊端。(五)新型農村養老保險制度與城鎮養老保險制度接軌難。盡管已確定體制轉軌的目標，但并未形成合理的轉軌成本籌集與分擔機制，能否實現農村養老保險制度向城鎮職工養老保險制度的平穩過渡，把鄉鎮企業職工納入城鎮職工的養老體系，試點結果是否具有推廣性尚待觀察。

四、推進新型農村社會養老保險制度的措施

(一)強化政府責任意識，加大財政投入力度。新型農村社會養老保險是農村社會保障體系建設的重要組成部分。政府必須牽頭，統一政令，加大推力，協調各方關系，進行有效的組織和引導。目前農民收入偏低，城鄉有一定差距。為改變這種現狀，在財政允許的情況下，政府應投入資金作為農村養老保險基金的補充。完善新型農村社會養老保險制度的“個人繳費、集體補助、政府補貼”三方共同負擔的模式，對經濟發展水平較低的地區，應由中央財政通過轉移支付的辦法給予資金支持。

(二)建立多層次、全覆蓋的農村養老保障制度。為確保農村居民社會養老保障實現全覆蓋，必須根據不同地區的經濟發展水平、不同人群的養老方式、不同區域農村養老保障水平的現狀，進行分類設計和分步實施。在農村貧困地區，養老保險必須通過政府的非納費型社會救助養老金來進行，建立以生活救濟和生活資助為主的救濟性質的社會保障制度。在能達到溫飽水平的農村，農民基本生活需求已得到滿足，應為這些地區的農民提供養老和醫療方面的基本保障，同時積極進行新型養老保險制度的試點。農村富裕地區農民收入水平高，思想觀念新，對社會保障的要求也比較高，這類地區可積極實施城鄉一體化養老保險試點。

(三)加快新型農村社會養老保險制度的立法。各地農村社會養老保險辦法基本上是在1992年民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》的基礎上稍作修改形成的，這給新型農村社會養老保險制度的實施帶來一系列困難，使農村養老保險具有很大的不穩定性。為保證農村社會養老保險制度正常運行，建議在擬定《社會保險法》的同時，擬定《農村社會養老保險法》。一是明確農村社會養老保險的社會保險地位，逐步建立和完善覆蓋城鄉居民的社會養老保險制度。二是明確各級財政要對農村社會養老保險進行投入。各級政府要將農村社會養老保險工作列入經濟社會規劃中，逐步加大農村社會養老保險的投入。三是明確農村社會養老保險基金的社會保險基金性質。四是規定土地被征用的農村居民按國家有關規定參加相應社會保險，其應繳納的社會保險費從征地補償安置費中支付，不足部分由當地政府從國有土地出讓收入中支出。

(四)妥善解決與其他社保政策的轉換、銜接問題。隨著城市化進程的推進，農村居民的流動性日益頻繁，要求新型農村社會保障制度與其他社保政策之間必須可相互轉換、銜接。一是要預留制度接口，制定與其他社保政策的轉換辦法。在不同地區制定統一、規范和切實可行的操作流程，規范轉換、銜接的操作辦法，解決不同社保政策間、不同地區間的基金結算問題。二是改進養老保險金的計發辦法，把農村居民在各不同時期形成的養老保障權益都予以承認。在參保人員達到可領取養老金的年齡時，對養老保險權益進行分段累積計算，并在養老金待遇中予以體現。三是加快社會保險省級統籌步伐，在提高統籌層次的基礎上，解決地區間因利益關系而影響社保關系轉移、銜接等問題。四是加快全國社會保險信息化聯網建設，為省際間農保與其他社保政策間的轉換、銜接提供技術支持。

(五)改革基金管理模式，提高養老基金的保值增值能力。由于農村養老保險以縣為覆蓋范圍，基金大多集中在縣級社會保障部門，其保值增值受到人才、信息、投資能力等方面的限制。因此，可考慮將養老保險基金全部或部分上繳，由省級部門負責保值增值并承擔責任。省級部門不能實現保值增值的，可交由國家有關機構管理。在農村養老保險基金運營模式從國家經營向基金管理公司經營的轉變過程中，政府必須最終擔保。當基金管理公司的運作回報率低于國家規定的最低回報率時，基金管理公司先以自有資金彌補差額，彌補不足部分由政府最終彌補。當基金公司破產時，投保人的最低養老金應由政府最終擔保。