農村社會法律制度管理論文

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摘要：完善的社會保障法律制度是建立社會主義市場經濟體制的前提和保證，而作為社會保障法律制度重要組成部分的農村社會保障法律制度尚不健全，給農村的社會保障帶來一系列的問題，因此，健全我國農村社會保障法律制度具有重大的意義。

關鍵詞：社會保障權農村社會保障法立法

社會保障法是指根據社會政策制定的，幫助公民克服生存風險、扶助弱勢群體生活安全或促進大眾福利的立法。《中華人民共和國憲法》第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》規定：農村養老保障以家庭為主，同社區保障、國家救濟相結合，有條件的地方探索建立農村最低生活保障制度，以及建立新型農村合作醫療制度、實行對貧困農民的醫療救助的方針。確定了農村社會保障體系的建設基本價值取向。我國憲法已經確立了農村社會保障的法律地位，目前農村人口占我國總人口80%以上，但長期以來農村社會保障始終處于中國社會保障體系的邊緣，有相當的社會保障的內容將整個農村人口排擠在體制以外。因此，完善農村社會保障的法律制度已經成為當務之急。

一、完善我國農村社會保障法律制度的必要性

1.完善農村社會保障法律制度是現階段農村社會保障發展水平的需要。現階段我國農村社會保障發展水平偏低，使得加快農村社會保障法制建設成為必然要求：第一，我國農村社會保障水平明顯低于城市。這是由于長期的歷史原因，也是由于城鄉之間在生產社會化程度、就業、社會分配、收入消費結構等方面存在明顯的差別，因而城市和農村的社會保障不宜采取統一的模式，但城市和農村的社會保障同樣都需要發展。第二，現行的農村社會養老保險是以個人交納為主，集體補助不到位，國家在農村的政策扶持力度太小，使得在缺乏法律的強制性規定下，僅靠政策難以使社會保險在農村的覆蓋面擴大。第三，農民覺得“保險無保障”，不能解決基本生存問題，缺乏參保積極性。例如：按民政部的《農村社會養老保險交費領取表》計算，每月交2元，交費10年后每月可領4.7元，15年后每月方可領取9.9元。

2.完善農村社會保障法律制度是新時期農民生產、生活保障的需要。在計劃體制下的農村以集體保障為主體，家庭保障和國家救濟為補充，隨著農村市場改革深入，迫切需要建立一個適合我國國情的，根據立法享受的，由社會提供必要物質幫助的農村社會保障制度。首先，現階段農村家庭保障逐漸瓦解；工業化與城市化使很多農民從第一產業轉到第二、三產業，往往沒時間照顧家庭；生育觀念的轉變使家庭規模逐漸縮小，傳統的農村家庭保障功能弱化。其次，土地保障功能降低，農業的收益小，在遇到自然災害和年老、疾病時無法保障基本生活。特別是對于被征地農民，除了土地補償、安置費外，其就業、養老、醫療等社會保障也需要獲得法律保障。再次，社區保障受經濟發展水平限制。社區保障適用于集體經濟實力比較雄厚的社區，其實施范圍比較窄。雖然現階段農村家庭保障、土地保障、社區保障在農村社會保障法律制度不健全的情況下仍然發揮主導的作用，但從長遠規劃來說社會保障是市場經濟條件下農村可持續發展的必然要求，而健全的農村社會保障法律制度又為農村社會保障實施提供法律保證。

3.完善農村社會保障法律制度是實現社會保障權，維護人權的需要。社會保障權是公民的一項重要的人權。2004年3月14日，十屆全國人大二次會議，把“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”以及“國家尊重和保障人權”寫入了憲法。我國于1997年10月27日簽署了《經濟、社會、文化權利國際公約》，承認人人有權享受社會保障。要實現占中國絕大多數人口的農民的社會保障權必須盡快建立起完善的農村社會保障法律體系。

二、我國現行農村社會保障法律制度的不足

1.立法層次低，法律體系不健全。社會保障法是一個獨立的法律部門，其效力僅低于憲法，由全國人民代表大會制定的《社會保障法》仍處于起草階段。國務院及相關部委頒布的行政法規和部門規章大多以“規定”、“試行”、“暫行”、“決定”、“意見”、“通知”的形式出現，農村社會保障的相關內容，主要散見于政策文件、部門規章、相關機關的通知、命令等等。如民政部出臺的《縣級農村社會養老保險方案》、《農村社會養老保險基本方案》、《關于進一步做好社會養老保險工作的意見》；勞動與社會保障部辦公廳頒發的《2002年農村養老保險工作安排》等，立法層次偏低。各地分散的地方立法使社會保障制度難以統一，它帶來的結果將是社會保障立法嚴重缺乏權威性和穩定性。關于農村社會保障的立法在許多方面仍屬空白。目前還沒有一部基本法來規范農村社會保障法律制度，僅有1994年由國務院頒布，2007年3月由民政部等相關部門修訂的《農村五保供養工作條例》一部較高層次的行政法規，其他方面均缺乏法律的規定。民法、刑法、勞動法等部門法中缺少相應的配合，現有的零散頒布的各種條例、規定、通知和規定，相互之間缺少必要的銜接，不能形成配套法律體系，使農村社會保障法律體系不健全。

2.現行社會保障法規、規章適用范圍窄。從各種有關社會保障行政法規、規章的適用范圍來看，其適用對象主要為城鎮的各種企業。如1999年1月國務院259號令《社會保險費征繳暫行條例》，基本養老保險、失業保險的征繳范圍是國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業及其職工，實行企業化管理的事業單位及其職工。基本醫療保險征繳范圍是國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業及其職工，國家機關及其工作人員，事業單位及其職工，民辦非企業單位及其職工，社會團體及其專職人員。失業保險的征繳范圍是國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業及其職工，事業單位及其職工。廣大農村未被納入社會保障的范圍。

3.實施機制弱、缺乏法律責任機制。現行社會保障法規中缺乏法律制裁措施，目前最為突出的是對擠占、挪用、截留社會保險基金的行為得不到及時的懲治。我國刑法缺乏對這些行為規定為犯罪進行懲治的條款。一些地方政府利用掌管農村養老保險基金的便利條件而擠占、挪用和揮霍的情況時有發生，有的將社會保障基金借給企業周轉使用，有的用來搞投資、炒股票，更有甚者利用職權貪污、揮霍，致使農民的“保命錢”大量流失，一些地方將農保基金違規存入地方商業銀行、農村信用合作社或者非銀行金融機構，這些機構有的因經營不善虧損破產，致使存入的農保基金無法取出造成損失，形成支付危機。

4.缺乏法治環境，維權意識差。在農村特別是經濟不發達地區，缺乏法治宣傳與教育，農民缺乏法律知識，利用法律手段維護自身權益的意識不強。法治意識淡薄，辦事靠經驗、憑感覺。長期以來，形成了政策盲區，維權弱勢。如：有的企業通過召開職工（或股東）大會，拒絕參加社會保險。2004年12月1日頒布實施《勞動保障監察條例》，加大了勞動和社會保障執法力度，在各地成立了專門的勞動保障監察機構，使社會保障“執法形象”得到改善。加強覆蓋農村的勞動保障監察員隊伍的建設和執法環境建設，提高農民維權意識，是改善農村社會保障執法環境的重要途徑。

三、完善農村社會保障法律制度的建議

1.建立多層次的農村社會保障法律體系。首先，建議正在起草的《社會保障法》將農村的社會保障放在與城市同等重要的位置，有了城鄉統一的社會保障基本法才可以將農村社會保障制度的運行納入統一的法制軌道。然后在社會保障基本法律的基礎上，進行急需的《農村養老保險》、《農村新型合作醫療保險》的立法工作。以及農村社會救助；農村社會福利；農村軍人及軍屬優撫等單行法規、規章的制定。其次，建議在修改社會保障相關法律時，將能夠適用農村的內容包括進去。將其中歧視、排除農村和農民社會保障的內容加以刪除、把農村和農民納入社會保障法律、法規的覆蓋范圍，如修改《勞動法》時，適用對象包括農村生產經營主體。在此基礎上逐步制定城鄉統籌的社會保障法律、法規。

2.強化解決農村社會保障的司法機制。建議在人民法院設立勞動和社會保障法庭，專門從事審理勞動和社會保障爭議案件，在條件成熟后，可借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動和社會保障法院。既可以增加人民法院的辦案效率，又可以更好的保護當事人的合法權益。我國農村長期以國家救濟和農民互助為主體的社會保障制度，農民的權利意識淡弱，更缺乏法律知識，由于權利主體的強勢地位，難以投入大量的時間、精力和昂貴的訴訟費用，因此，還可在農村建立專門的社會保障爭議仲裁和調節機構，既節約司法成本又可以省去農民的訟累和訴訟費用。另外，要加強對農民解決糾紛的法律援助和律師協助。目前律師主要集中在城市、特別是大城市中，而占我國人口大多數的農民難以得到律師的幫助。訴訟費用的高昂也使困難農民望而卻步，法律援助的實施可以有效地解決以上難題。

3.與其他法律部門的立法內容銜接。為保證社會保障法律規范的有效實施。建議在修訂《中華人民共和國刑法》時增加對挪用、擠占社會保險基金的行為情節嚴重構成犯罪的制裁措施；必須通過立法解決社會保險費的收繳問題，加大強制收繳社會保險費的力度，對欠繳、拒繳社會保險費的，建議在正在起草中的《社會保險法》規定追究相應的法律責任；在民法中增加對于企事業單位拒不為員工支付社會保險金的，致使員工的社會保障權益受到侵害的，該員工可通過提起侵權之訴尋求救濟。2007年10月1日開始實施的《物權法》第一百五十一條規定：集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理。而我國現行《土地管理法》及相關法規、規章規定土地補償費、安置費中沒有包括社會保障費用。因此，建議失地農民的養老、就業、醫療所繳納的社會保險費從征地補償費、安置費和政府土地出讓金中安排，計入征地成本，由用地單位或當地政府交付。

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