深化社會保險的功能

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農村社會養老保險是國家為保障農民老年基本生活而實施的一項重要社會政策，也是國家的一項社會安全政策。由于國家財力有限，農村人口眾多，地區發展不平衡，農民收入水平相對較低等諸多因素制約，農村社會養老保險制度建設滯后于其他社會保障制度，成為我國社會保障體系中的最后一片空白地。2009年9月1日，國務院《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見（》國發〔2009〕32號（）以下稱《指導意見》）正式，這標志著中國農民開始進入制度性養老的全新階段。新型農村社會養老保險（以下簡稱“新農保”）試點范圍從2009年的10%增加到2010年的23%，2011年還將擴大到40%的地區。各地試點雖然積累了有益的實踐經驗，但也存在著亟待解決的問題，試點地區的農民中，對新農保還持有觀望態度的人數也不少，農民對農保的未來發展抱有疑慮，因而在試點階段，應該明確農保的未來發展方向，讓農民真正了解農保，自愿參保。一社會養老保險應具備的基本功能

新農保被定性為社會養老保險，在探討新農保改革方向的時候，首先要明確社會養老保險應具備的基本功能。世界各國對社會養老保險制度應具備的基本功能已經達成共識。第一，社會養老保險應該是全覆蓋。社會養老保險應該是覆蓋所有人群，而全覆蓋的最好辦法是強制性參保，以此來達到互助共濟的效果。強制性要通過法律來推行。凡屬于法律規定范圍內的成員同社會保險機構之間就建立了社會保險關系，不必事先訂立契約認可。強制性計劃可以使社會成員在遇到風險的時候比較容易得到保護，通過強制性計劃可以減少隨機和偶然性波動帶來的影響。第二，擁有收入再分配和互助共濟功能。社會養老保險制度的重要功能之一，就是通過收入再分配，在一定程度上均衡經濟上的差距。具體來說，就是讓相對富裕的人群承擔更多保費，貧困人群承擔較低保費，富裕人群所承擔保費的一部分用于支付貧困人群的養老金。另外，用政府的財政稅收來普遍支付養老金也是一種收入再分配。通常針對富裕人群采取累進稅政策，讓其繳納更多稅金，可在一定程度上縮小整個社會的經濟差距，這將有助于社會穩定。同時，互助共濟既有同代之間的，也有代際之間的。第三，給付條件中，應包括殘疾養老金和遺屬養老金。導致失去收入來源的因素不僅僅是年老，還有由于身體殘疾，這些人員的收入低于常人，甚至完全沒有收入。此外，由于家庭的主要勞動力身故，其遺屬至少短期內也會出現生活困難。殘疾人和遺屬這一人群，從全社會來看也有相當數量。因此，探討建立獨立的社會保障政策也不失為一種方法。不過，養老保險制度的主要目的即確保人們步入老年后有一定收入，這和確保殘疾人或遺屬有一定收入，兩者并不矛盾，可以說，在同一養老保險制度框架內，殘疾和遺屬的風險同樣由全體參保人員來分擔是一種理想的做法，效率也更高。因此，給付條件中應包括殘疾和遺屬，并設立殘疾養老金和遺屬養老金。第四，給付確定并終身給付。社會養老保險制度必須保證人們步入老齡、沒有收入來源時，提供生活所需的相當一部分費用。一般來說，社會養老金標準的確定通常是按照在職人員平均工資的一定比例來計算的。通常也要考慮在職人員和退休人員的家庭結構和維持家計的必要額度，制訂一個適當的給付水平。相應的繳費額度也是按照能夠長期維持上述給付標準來制定的。給付確定型這種制度設計方式注重向參保人員發放相當一部分晚年生活所需費用（包括殘疾和遺屬養老金費用），是一種理想的社會養老保險的制度設計方式。反之，如果采取繳費確定型的制度設計，首先需要制訂長期的繳費計劃，如果出現工資和物價上漲，導致原定養老金數量相對低于當時的生活水平，必須首先從繳費計劃著手調整，其效果的顯現需要相當長的時間，難以調整已經退休人員的養老金數量。在發放養老金的條件中，只有殘疾養老金和遺屬養老金，因可能出現殘疾狀況減輕，或者已無繼續支付遺屬養老金的需要，會有終止發放的情況。作為抵御年老而設定的養老保險，是老人的養命錢，是老年后的基本收入保障，其原則是終身給付，這也是與商業養老保險的根本區別所在。第五，能保值，有自動調節機制。如果公共養老保險制度是常見的給付確定型，多數情況下其給付標準設定在占平均工資的一定比例，啟領時，其實際領取到的數量應高于最低生活水平并能維持一定生活水平。但隨著時間推移，工資和物價上漲，之前確定的養老金數量會逐漸貶值。如果不根據不同時期的經濟水平同步上調養老金給付標準，對于那些沒有收入來源，靠養老金生活的人來說，其生活水平勢必會逐漸下降。因此，為了確保公共養老金的實際價值，必須針對工資、物價上漲，上調給付金額，使領取者能分享社會經濟發展的成果。

二新農保制度中社會保險基本功能缺失分析

第一，現行制度難以實現全覆蓋。

根據新農保的《指導意見》，我們可以看出，新農保采取自愿參保，試點先行。到2010年為止，盡管在24%的縣實施了新農保試點，但由于是自愿參保，在試點地區也沒有實現新農保的全覆蓋。據調查，試點地區中沒有加入新農保的困難人群有三部分①。第一部分是40歲至59歲的農民，他們年齡較大，繳費期限短。雖然政策規定可以延長退休年齡，延長繳費年限，或者補繳到15年，但由于他們青壯年時沒有積累，到了中年想要在短期內繳納一大筆保險費，是很難做到的。第二部分是經濟落后地區的農民。這些地區的農民總體收入比較低，而且實物收入多，現金收入少，沒有繳納養老保險的能力。從吉林省調查數據來看，繳費能力在100元以下的占20.5%。第三部分是體弱病殘沒有勞動能力的農民。他們雖然沒有達到60歲，但由于沒有勞動能力，沒有收入，需要提前領取養老金。而現行農保制度中，沒有殘疾養老金和遺屬養老金。新農保制度中，由于是自愿參保，也會存在一部分人有能力參保卻不參保的現象。這部分人就是16歲至45歲的青年農民。對他們來說，如果不是因為父母享受養老金的捆綁制約，他們都會持觀望態度。尤其那些20歲左右的青年農民，他們的父母還沒到領取養老金的年齡，其不參保并不影響家人的待遇。另有一小部分農民，因為與父母關系不好，同時自己又不太富裕，就不參保，導致父母到了60歲，也無法領取養老金。農民不參保的主要原因是新農保制度對他們沒有什么吸引力。55元基礎養老金實際上是一種老齡補貼。由于額度低于最低生活保障水平，沒有制度魅力，農民缺乏積極性。同時，帶有“捆綁”的領取條件，讓農民覺得自愿原則不真實，使農民對制度的信任度大打折扣。

第二，收入再分配功能效率低下。

新農保制度中，能夠體現收入再分配功能的地方有兩點。一是由中央政府全額負擔（東部地區中央財政只負擔50%）的基礎養老金，另一個是地方政府對個人賬戶的補貼（規定不低于30元）。然而，這兩部分的再分配功能效率都不高。首先，每月55元的基礎養老金標準定得過低，比低保還低2元，保障能力偏低，農民沒有參保積極性。另外，對所有農民都補貼，也是一種沒有效率的公平。公共財政應該是向低收入者傾斜的，對那些富裕的農民，沒有必要支付基礎養老金。其次，地方政府對個人賬戶繳費補貼的激勵效果不足，致使農民基本上選擇100元或200元的低繳費檔次。當然，農民選擇低檔次繳費，還是對制度持有疑慮，但激勵機制不足也是一個主要原因。在不考慮任何外界條件變化的條件下，地方政府每年30元的財政補貼為農村居民帶來了3.24元的個人賬戶養老金待遇，在養老金中所占份額非常低。當然，這一補貼從感性上可以調動農民參保積極性，但激勵功能不大，激勵效果需要重新審視。如果不論選擇100元檔次還是500元檔次，補貼額度一樣的話，農民只能選擇100元檔次繳費。然而，如果補貼額提高，但激勵機制不恰當，也會造成不公平。地方政府的補貼，只是對已參保（或有能力繳費）的一部分人進行補貼，對未參保人沒有任何好處，這從社會公平的角度看很值得商榷。公共支出如果只給那些有能力參保的人，就會增加貧富差距，有悖公共支出的基本原則。所以說，地方政府的補貼額度應該控制在繳費額的10%左右，最高不能超過20%，否則會造成拉大貧富差距的后果。另外，個人賬戶是完全積累模式，沒有體現參保者互助共濟功能。

第三，新農保的保障能力偏低，保值增值能力較弱。

《實施意見》設立了年繳費標準從100元至500元五個檔次的個人賬戶養老金。從目前試點地區繳費結構看，絕大多數參保農民選擇了最低的100元繳費檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，假設一人從16歲開始以此標準繳費，政府每年補貼30元，銀行存款利率不變，設定為2.25%，養老金計發年限139個月，年個人繳費和政府補貼增長率假定為2.04%，到60歲時他每月能領取個人賬戶養老金131元，再加上基礎養老金55元，每月能領取養老金186元，但是考慮到通貨膨脹的因素，以43年后通貨膨脹率為5％計算，它將變成20元的現值。如果以最高檔次的每年交500元，其他條件不變，則60歲時能領取585元。考慮通貨膨脹因素，現值也不到65元②。養老金的價值到底有多大值得懷疑。而且，新農保在制度設計上并沒有將未來的養老金支付與通貨膨脹、物價等因素掛鉤，導致農民實際的保障水平過低。另外，新農保制度實施時已經達到60歲以上的老年人只能享受55元基礎養老金，沒有個人賬戶養老金，待遇水平更低。

第四，制度設計中存在諸多不公平現象。

首先，正常的養老保險制度應該有老年、殘疾和遺屬養老金，而我國農村社會養老保險只有老年養老金，而且還附加各種領取條件。例如，新農保政策規定，60歲以上的老人可以直接享受基礎養老金，但其符合參保條件的子女應參保繳費。這實際上是把老人的養老金權益建立在其子女是否參保的條件之上，有悖于社會保障的基本原則。另外，新農保規定，年滿60歲的農民不需繳費就可以領取全額財政撥款的55元基礎養老金。這就造成了兩種不公平③：一是試點地區和非試點地區60歲以上老人之間的不公；另一個是試點地區中未滿60歲老人和60歲以上老人之間的不公平。第五，個人賬戶缺乏可持續發展機制。個人賬戶計發標準為個人賬戶余額除以139，說明個人賬戶的使用壽命為12年，60歲開始領取養老金，72歲就花完了個人賬戶的全部額度。如果還健在，以后的個人賬戶養老金都要政府負擔。可是，隨著平均壽命的延長，政府的負擔會越來遠大，這部分資金會給政府造成很大財政負擔，如何解決至今還沒有結論。新農保計發系數代表發放的月數，具體的計發系數應該經過精算之后確認。計發系數越大，個人賬戶本金所能支付的時間越短。相反，系數越小，個人賬戶所能計發的時間越長。所以，選擇計發系數時有一個價值判斷問題，如果只考慮要有一定數額的養老金，不考慮平均余命去設定計發系數，即使個人賬戶里的錢不夠了，也會由政府財政兜底。這樣的話，政府就要考慮養老金的負債狀況以及財政負擔能力，這樣的個人賬戶不是真正意義上的個人賬戶。然而，如果個人賬戶養老金是個人儲蓄，沒有互助共濟功能的話，它作為真正的個人賬戶，就要考慮使用年限，并精確計算。同時，個人賬戶用完后就應該中止養老金的發放。而我國的個人賬戶養老金用完后，都由政府買單。這種個人賬戶養老保險制度有失公平，應該改進和完善。可以說，我國的新農保制度是沒有精算的社會養老保險制度，也沒有自然增長機制和可持續發展機制。

三新農保制度應該如何持續推進

新農保作為農民老年后收入保障的最重要支柱，要贏得農民對制度的普遍認同，也要有更高的信任度。如果農民對新農保的認可度不高，那么，作為自愿參保的新農保制度就很難實現全覆蓋的目標。要提高新農保的公信力，就應該在試點階段及時發現問題，完善制度，為未來在全國普及做好鋪墊工作。首先，從籌資模式和財政方式上看，新型農保制度是基礎養老金（財政全額負擔）和個人賬戶（個人負擔）相結合的籌資模式，但基礎養老金是稅收方式的老齡補貼，個人賬戶是保險方式。城鎮職工雖然也是實行統籌基金（企業繳費）與個人賬戶（個人繳費）相結合的籌資模式，但是，統籌基金和個人賬戶都是采取保險方式。建議新農保的基礎養老金也改成保費由財政和個人共同承擔的保險方式，基礎養老金的支付額度與繳費年限掛鉤。簡單地說，政府給每位農民建立新農保養老保險賬戶，鼓勵農民自己繳費，地方政府給予繳費補助。沒有繳費能力的，政府可以減免保費。而中央政府在農民領取養老金的時候，不論是誰都有最低的55元的養老金保障。這樣一來，即使農民沒有個人繳費，但他們至少有基礎養老金，可以有一個最低養老金保障，也能夠達到全員參保的效果。如果農保制度的設計合理，有公信力，有能力繳費的農民都會主動繳費的。日本的國民養老金就有繳費制和免費制兩種規定，凡是20歲以上60歲以下的全體公民，都強制參加國民養老保險，政府減免沒有收入或低收入者的保費（全免、免3/4、半免和免1/4），學生可以延緩繳費。所有公民的保費額相同，養老金水平相同。政府負擔部分，在制度初創時期（1961年），承擔保費的二分之一，而從1976年開始，將繳費時補貼改為發放時補貼。補貼額度相當于養老金的三分之一（2009年之前上調至二分之一），繳費最低年限為25年。繳費年限越多，養老金越高，繳費年限越少，養老金就越少。養老金的起領年齡為65歲，也可以60歲開始領取養老金，但每提前一個月，養老金減少0.5%。而每延遲一個月，養老金增加0.7%，可推遲到70歲領取養老金。新農保也可以參照日本的制度，實行彈性退休制度，在一定時間段內自由選擇退休時間。一種成熟的社會養老保險制度應該是具有自助、共助和公助的功能。自助應為基礎，自己首先要努力繳費，同時也要發揮共助，即互相幫助，互助共濟的功能。另外，政府也要給國民一定的保障，即發揮公助的功能。同樣，新型農保制度也應該同時具備這三種功能。基礎養老金采取保險模式之后，要建立自動調整機制。要根據現有勞動力生活水準的提高調整保險額度。至少應該每隔5年，以財政預算為中心對制度進行重新評估調整。同時，社會保險方式的機制需要養老保險精算專家來對財政預算做精密科學的評估和預算，因此，政府要加大對這方面精算專家的培養。新農保的基礎養老金改成保險方式，也便于將來與城鎮職工養老保險制度的銜接。

其次，新型農村養老保險試點方案規定新農保是自愿參保，現行的捆綁式參保條件，既沒有體現自愿參保原則，又不是真正意義上的強制參保。新農保作為一種社會養老保險制度，即便不是強制參保，也應該是義務參保（半強制的）。試點階段可以采取自愿參保，但普及率提高之后，應該改為半強制性的義務參保，最后實現強制參保。毋庸置疑，建立強制參保的前提是要建立費用減免制度。如果采取保險方式，一定會有一部分人因無力繳費而漏網，所以，要對那些無收入和低收入者實行費用減免制度。如果沒有減免制度，就要用低保制度或其他社會保障制度來解決他們的收入保障。瑞典就是建立了最低養老金保障制度，對那些無力繳費的，或無力全額繳費的，政府給繳納最低保險費，保費記入個人賬戶，也要保值增值。由于瑞典只給低收入者繳費保障，而我國農保基礎養老金是面向每個農民的，如果像瑞典那樣給每個農民繳費保障的話，財政負擔會突然大幅增加。所以，采取日本方式，在養老金支付的時候，政府承擔支付一定比例養老金比較合理，不會給政府造成太大財政壓力，也不會產生保值增值的壓力。

第三，從參保對象上看，現有情況下，應包括所有農村戶籍的農民。現在國家正計劃建立城鎮居民養老保險，如果這樣，我國的養老保險制度中又多了一項內容，這樣容易產生碎片化問題。如果條件成熟，城鎮無法加入城鎮職工基本養老保險的城鎮居民可以參加新農保，盡量用城鎮職工養老保險和新農保兩種制度，來覆蓋所有國民。我國應該考慮城鄉統籌制度的規劃，將來盡量在大的層次上實現統一。

第四，從支付內容上來看，基礎養老金應該是支付晚年生活所必需的基本消費開支額度，即能保障衣、食、住的基礎費用。所以，不宜定的太高，這個標準應該征求農民的意見。55元雖然不高，但可以從低水平起步逐漸提高。另外，養老保險是對喪失收入能力的人進行的收入補償。喪失收入能力不僅僅是老年人，也包括年輕時致殘失去勞動能力或死亡時留下需要贍養的人。因此，也需要建立相應的殘障養老保險和遺屬養老保險制度。第五，保證制度記錄準確真實。參保信息和費用繳納情況記錄非常重要，必須準確記錄幾十年間費用的繳納記錄。如果出現錯誤，可能就會損害農民的利益，就會出現糾紛和不穩定局面。另外，今后還需要根據記錄推算出來的參保費用，重新評估調整財政預算。因此，需要進行精確的統計，真正落實記錄的管理，最好盡快實現信息化管理，早日納入我國社保的金保工程。

農保制度建設關乎我國社會保障全覆蓋戰略目標的實現，而新農保制度當前采取自愿參保的原則，是否繳費，繳納多少保費基本上自由選擇。由于制度缺乏強制性，耐心細致的推廣宣傳工作就顯得格外重要。一方面需要制度有公信力，吸引農民自愿參保，自愿繳費，同時，也要做好耐心細致的宣傳和推進工作。其中，宣傳人才的培養是一個重要內容。在制度創立時期，首先培養宣傳制度的人才。有的國家建立社會保險大學，專門培養社會保險人才。