農業保險發展問題研究

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摘要:當前，我國農業保險存在農戶農業保險需求不高、保險公司從事農業保險業務積極性不高、政府引導作用有待增強等問題。應培育多元經營主體，建立合作共贏機制;發揮政府的主導作用，營造有利于農業保險發展的制度環境，建立健全農業保險法律法規體系，完善農業保險補貼支持政策，制定有利于農業保險發展的稅收優惠政策;刺激農業保險有效需求，推進農業保險試點經營。

關鍵詞:農業保險;市場主體;合作機制

由于農業生產具有季節性、周期性、地域性等特點，且易受自然災害的影響，所以農業是風險較高行業。農業保險是現代農業風險規避的有效工具，在穩定農村社會生活、支持農業經濟發展等方面具有重要作用。我國農業正處于發展變革的關鍵時期，建立適合我國國情的農業保險制度，既是促進金融更好支持農業發展的重要舉措，也是充分利用農業保險的重要功能及其外部效應的必然選擇。2004年，農業保險作為支農惠農政策列入我國中央一號文件。2007年，內蒙古、新疆、四川、湖南、江蘇、吉林等6個省區分別開展了水稻、玉米、小麥、大豆、棉花等5個主要糧食作物品種的農業保險試點。［1］此后，農業保險試點范圍不斷擴大，保障水平不斷提升，覆蓋農產品品種不斷增加。隨著對農業保險認識的不斷加深，農戶的農業保險需求也逐步提升。然而，我國農業保險制度體系仍問題重重，從政府的補償機制到市場監管，從保險公司操作的費率厘定難到高成本、高賠付問題的長期存在，農業保險如何實現更好發展已成為我國農業發展必須解決的重要課題。農戶、保險公司和政府是農業保險市場的三大主體。應從三者各自不同的利益訴求出發，完善我國農業保險制度體系，更好促進我國農村經濟發展。

一、當前我國農業保險市場三大主體存在的主要問題

(一)農業保險供求不平衡

我國是農業大國，同時也是自然災害頻發的國家。據統計，全國年均約有3億畝農作物受災，有2億多農村人口遭受不同程度的損失。［2］近些年，隨著環境破壞和生態惡化，加劇了農業自然災害的強度、頻率及變異性，農戶普遍渴望通過農業保險規避農業風險。但一直以來，由于農業比較收益較低、農業生產增收能力有限，加之近年來農業生產資料價格普遍上漲，導致農戶的農業保險支付能力一直較低。在一家一戶的小規模經營中，各個農戶的經濟行為獨立、決策分散，導致羊群效應突出，即個別農戶的購買行為很難起到有效的帶頭示范作用。隨著非農收入在農民總收入中占比的增加，很多農民更愿意選擇其他途徑來增加收入，而只將土地通過流轉獲得基本的保障性收入。同時，從當前農業保險的補償水平看，一般不超過當地之前幾年平均產量的70%，補償水平不高，與實際損失之間相差較大，不利于提升農戶參保的積極性。此外，我國農村地區普遍信息建設滯后，農戶對于農業保險及自然災害預防等相關信息獲取渠道有限，地方政府對于農業保險的宣傳力度不夠，導致農戶對于農業保險發展的最新動態知之甚少，無法及時獲取農業保險方面的最新惠農措施，加之農民大多根據自身的經驗做出生產決策，導致通過農業保險降低風險的意識普遍不強。受到上述因素的影響，農戶農業保險需求不足問題一直未能得到有效解決，導致農業經營風險大多由農戶自己承擔，而一旦發生自然災害，必然導致農戶遭到巨大的經濟損失，結果只能是等待救災援助。盡管近年來我國農業生產規模化發展趨勢明顯，各類新型農業經營主體不斷涌現，農業保險需求也隨之日益旺盛，但農戶農業保險需求的制約因素仍有待解決。

(二)保險公司從事農業保險業務積極性不高

保險公司是農業保險經營的主體，因而其經營管理的水平及對農業保險的重視程度直接關系到農業保險能否實現健康、可持續發展。農業保險更偏重于政策性保險，①而商業性保險公司屬于盈利機構，其重視的主要是能夠獲得足夠經濟利益的保險業務，因而對于無法獲利或獲利微薄、風險較大的保險業務，保險公司并沒有主動參與的積極性。［3］因此，來自政府的補貼和引導是保險公司從事農業保險業務的重要前提。從經營原則講，大數法則是保險公司業務選擇的基礎，是保險公司降低自身風險、實現利潤的關鍵。農業保險標的具有獨特的生長、繁育過程，與大數法則存在沖突，②這使農業保險賠付率居高不下，長期高于財險賠付率，尤其遇到特大自然災害時，巨額賠款往往會使保險公司難以為繼。從經營技術講，農業保險也有其特殊性。保險費的確定需要以一定的保險金額為基礎，但以平均保額損失為基礎計算的農業保險保費，并不能滿足保險費確定所遵循的條件法則。農業保險包括種植業保險、養殖業保險、林業保險、漁業保險。以種植業保險為例，由于作物有生長期和收獲期兩個主要階段，農作物保險金額就需要區分為生長期農作物保險金額和收獲期農作物保險金額兩類。但事實上由于土地前期投入的資金、勞動力存在不同，使每塊土地的實際產量和預期平均產量存在差異，這就造成保險費相同情況下農戶所獲得的財產期望效用存在差異的結果，進而引發農業保險市場上的逆向選擇和道德風險問題。當前，我國農業保險技術人才匱乏，而實踐中既要求從業人員有一定的保險知識，還需要熟悉農業生產，加之經營農險沒有成功經驗可循，因而各保險公司均處于摸索階段。在我國農業保險市場上，保險供給主體數量少、組織形式單一，一般為專業性農險公司和綜合性財險公司，③且在縣域以下設立營業網點的保險公司很少，無法滿足農村多樣化、差異性的農業保險需求。為降低農業保險市場普遍存在的逆向選擇和道德風險問題，保險公司只能選擇提高保險產品的價格，但這又會使風險較低的農戶選擇退出，進一步抑制保險公司進入農業保險市場的積極性。

(三)政府的引導作用有待增強

農業保險是現代農業風險管理的有效手段，作為一種對農業適度保護的國際慣例，已成為國際上重要的符合WTO規則的非價格農業保護工具之一。通過政府引導，充分運用各類政策工具調動社會主體參與農業保險的積極性，可有效應對農業自然災害問題，使農業保險在農業、農村發展中發揮重要作用。但由于我國農業保險法律定位不清，④導致農業保險市場難以規范。農業保險具有很強的外部正效應，政府理應對產生正外部性的生產者或消費者進行補貼，政府也可因此節約大量農業救災款項和物資。但實踐中，保險公司的納稅負擔一直較重，政府對保險公司開展農業保險業務的稅收支持力度明顯不夠，且征收農業保險業務所得稅，導致農業保險業務開展積極性受到抑制。同時，由于對農業保險“準公共產品”屬性認識不足，導致財政補貼供給嚴重不足。國家和地方政府的分成補償機制不明確、責任劃分不到位。對農業保險的政策執行情況和全過程管理缺乏監管，作為政策保險的政策屬性不突出。

二、促進農業保險發展的建議

(一)培育多元經營主體，建立合作共贏機制

應正確認識農業保險的性質、業務內容和功能，建立合作共贏機制。在明確農業保險“準公共品”屬性基礎上，合理設計政府轉移支付制度，充分調動地方政府積極性，尤其需要保證地方農險保費財政補貼的落實，杜絕因地方財政吃緊而套取國家相關補貼資金的情況。同時，雖然農業保險的發展離不開政府的支持，但其運行仍應以市場機制為主，［4］因此，應促進農業保險經營主體的多元化發展。既可支持農戶成立農業互助保險公司，也可建立專門的政策性農業保險公司，以及吸引商業保險公司利用現有網絡從事農業保險業務。各主體可劃分經營區域、范圍和品種，在服務專業化和創新上下功夫，建立合作共贏機制。其中，政策性農業保險公司可主要經營風險較高的種植業保險和養殖業保險。這是因為，一是種養規模和結構對農業穩定影響較大，政策性農業保險公司可通過是否提供保險及補貼力度大小來體現政府的政策導向作用。二是其他經營主體參與風險較高的種植業和養殖業保險的意愿較低。作為副業的養殖業及小規模、分散經營的糧食作物，可由農業互助保險公司來經營，其特點可有效防范逆向選擇和道德風險問題。商業性保險則可提供更加豐富的農業保險服務，①并通過形成各類業務之間的良性互動，提升保險公司的整體收益水平。而且商業性保險公司的進入有利于提升市場競爭程度，給整個農業保險市場帶來活力。此外，保監會應制定農業保險市場準入條件和市場退出機制，健全監督機制，如建立誠信“黑名單”、及時制定農業保險事業公報等，對各類農業保險市場主體進行及時監督，促進多方合作共贏機制的形成。

(二)發揮政府的引導作用，營造有利于農業保險發展的制度環境

首先，建立健全農業保險法律法規體系。雖然2004年農業保險就被寫入中央一號文件，但我國一直沒有出臺農業保險方面的專門法律，造成的直接后果就是農業保險的商業性與政策性不易區分。2013年3月1日，我國《農業保險條例》正式實施，但其法律層次仍然較低。應加快制定《農業保險法》，②且保監會應通過監管保證法律落實及保險銷售和索賠的公正性。同時，借鑒國外成功經驗，盡快完善農業保險法律法規體系，為農業保險的健康發展提供支持。如，美國在農業保險法律法規體系建設方面的經驗值得借鑒。1938年，美國頒布了《聯邦農作物保險法》，實行國營農業保險，由聯邦農作物保險公司代表政府從事農作物保險業務;1980年修訂了《農作物保險法》，改國營為發放經營管理費用補貼，吸引私營保險公司經營農作物保險業務;1994年頒布《農作物保險改革法》，政策性農業保險由私營公司經營，政府提供費用補貼、再保險支持和稅賦優惠等支持;通過不斷完善相關法律體系，明確政府與企業各自的地位和作用，最終建立起適合于美國的相對成功的農業保險法律體系。［5］加拿大在1959年通過了聯邦《農作物保險法》，限定農業保險只能由非營利性保險公司經營，即實行國有壟斷經營，直至今天依然如此。總之，完善的法律體系可避免政府支持農業保險的隨意性，而且隨著農業保險的發展，對農業保險經營主體的有效管控、避免惡性競爭等都需要完善的法律法規作為依據。其次，完善農業保險補貼支持政策。我國《農業保險條例》規定，政府對農業保險提供保費補貼，但如何補貼資金缺乏明確規定。為提高補貼資金的利用效率，可根據經濟發展水平、農業風險的差異性進行分級對待。如，可將技術含量高的種植業和養殖業劃分為一級，提供較高的保費補貼，補貼可達到70%以上甚至全額補貼，以提高其出口創匯的能力;將傳統的種植業和養殖業劃分為二級，補貼水平在40%～70%之間，因為適當的補貼可促進保險公司正常開展相關農業保險業務;將房屋、機械及個人醫療、責任、意外傷害和養老保險等劃分為三級，且為維持保險公司參與的積極性，補貼水平可在40%以下，這也可保證保險公司“以險養險”經營目標的實現。同時，設立農業巨災風險保障基金，以應對巨災給農業生產、農戶和保險公司帶來的巨大經濟損失。最后，制定有利于農業保險發展的稅收優惠政策。通常的做法是，通過減免保險公司的相關營業稅，以此激勵其主動從事農業保險業務;通過減免相關人員的個人所得稅，激勵從業人員推動農業保險業務發展的積極性。此外，還可根據各地經濟發展狀況、種養結構以及可能發生災害的情況，給予不同的稅收優惠政策。總之，農業保險的稅收優惠政策既可確保農民和保險公司的利益，也可降低商業保險的交易成本，有利于推動農業保險的更快發展。

(三)刺激農業保險有效需求，推進農業保險試點經營

作為農業保險的受益者，農戶參保的積極性本應很高，但由于容易出現政府或保險公司單方面主導市場的情況，加之農戶對農業保險相關事宜了解有限，導致農戶往往憑感覺或通過用腳投票進行選擇，結果出現農戶參與度較低的現象。對此，政府可通過讓參保農戶優先享有農業信用貸款和農技服務等優惠措施吸引農民參保。針對農戶對保險條款及合同權益知之甚少、購買保險時從眾效應明顯及出現保險事故后不知如何理賠、遇到保險公司扯皮推諉時不知如何處理等直接抑制其農業保險有效需求的情況，一方面，通過對農業保險的廣泛宣傳，使農民能夠更全面、深入地了解和認識農業保險，增強風險保障意識，并自覺應用到農業生產經營中。應使農業保險成為穩定農民收入的一項重要風險管理工具，加速普通農民向職業農民的轉變，促進我國現代農業的發展。可通過廣播、電視、雜志、講座等傳統傳播方式及手機、互聯網等新興傳播手段進行宣傳，利用典型案例和保險賠付事件，加深農戶對農業保險程序的了解。另一方面，引導農業保險各經營主體樹立誠信合作意識。保險機構應加強自身專業隊伍建設，完善內部管理機制。不斷創新經營手段，設計貼近農戶需求的保險產品。加強理賠服務創新，簡化理賠程序，提高理賠效率。［6］保監會也應對農業保險市場進行必要監管，保證保險產品及價格的公平合理，建立懲罰機制，防范逆向選擇與道德風險等失信問題的出現，避免“爭利推責”現象的產生。此外，應大膽推廣農業保險試點經營，通過總結試點經驗，將成功的做法和模式推向全國。目前，農業保險在部分省區試點后，國家已提出進一步擴大承保范圍和保費補貼比例等舉措，推動農業保險由點到面逐步擴展。農業保險也在探索由自愿保險向強制保險轉變的可能性，對于種植面積較大的農戶，可采取強制參加農業保險的做法。在分級補貼和中央、地方財政分攤制度確定后，農業保險應繼續加大試點經營力度，鼓勵各地根據地方實際大膽創新，并及時總結經驗、及早推向全國，真正發揮農業保險為農業發展保駕護航的重要作用。

作者:趙艷 付宗平 單位:內蒙古師范大學經濟學院 四川省社會科學院農村發展研究所

參考文獻:

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［3］張洪濤．保險學［M］，北京:中國人民大學出版社，2004:200－203．

［4］李鐵強．改造傳統農業———一個學說史的梳理與分析［M］．北京:人民出版社，2013:290．

［5］馮文麗，庹國柱．我國農業保險市場經營主體數量控制［J］．浙江金融，2013(9):54－57．

［6］王根芳，徐若瑜．農業保險主體合作機制研究———基于重復博弈視角［J］．金融教育研究，2013(1):59－63．