農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠資格綜述

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作者：陳運來王偉單位：湖南大學(xué)法學(xué)院北京科技大學(xué)文法學(xué)院

農(nóng)業(yè)保險具有明顯的政策性，需要國家運用特殊宏觀信貸政策———農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款政策對其提供強(qiáng)有力的金融支持。所謂農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款，是指由符合法律規(guī)定的銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)或其他放貸機(jī)構(gòu)，以優(yōu)惠利率和特殊還款方式等為條件，出借給特定農(nóng)業(yè)保險合同主體的貨幣資金。從世界范圍看，美國、加拿大、法國、日本、印度、印尼、巴西等國已正式或試點建立了此類貸款制度。我國近年來也已開始在廣東、浙江、上海等地進(jìn)行類似試點，但試點中存在借貸雙方主體范圍分別局限于參保人和農(nóng)村信用社、利率優(yōu)惠力度不夠、利差補(bǔ)貼缺失等缺陷，從而制約了此類貸款支農(nóng)效應(yīng)的發(fā)揮。毋庸置疑，上述問題的根本解決有賴于相關(guān)立法。而在此類貸款法律制度建設(shè)中，對借貸雙方主體資格的規(guī)制首先應(yīng)予關(guān)注，這方面工作的成敗會直接而顯著地影響到此類立法的質(zhì)量與實施效果。遺憾的是，國內(nèi)外學(xué)界對包括借貸雙方主體資格在內(nèi)的此類貸款制度的研究仍為空白。可見，在農(nóng)村金融改革風(fēng)起云涌的時代背景下，積極借鑒國外經(jīng)驗，對此類貸款主體資格進(jìn)行系統(tǒng)辨析，以確定借貸雙方主體范圍，對我國此類貸款主體法律制度乃至此類貸款整體法律制度的建設(shè)具有重要理論借鑒意義。

一、農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款主體資格條件的設(shè)定

任何一家金融機(jī)構(gòu)均不能完全滿足農(nóng)村金融服務(wù)需求，組織的多樣性因組織功能各異而成為必要。而且在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)深化的過程中，農(nóng)村信貸資金的需求主體也日趨多元化。我國農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款在總體上屬農(nóng)村金融的組成部分，故從中長期看，其借貸雙方勢必相應(yīng)呈現(xiàn)出多元化特征。但此類貸款主體的多元化要求制度理性的約束，以有效規(guī)范各類單個決策者的相關(guān)借貸行為。在考慮到此類貸款的準(zhǔn)公共物品屬性時，尤其如此。按準(zhǔn)公共物品屬性的內(nèi)在要求，此類貸款主體法律制度建設(shè)既要能有力促進(jìn)此類貸款對農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)保險業(yè)支持功能的發(fā)揮，又要能確保此類貸款的安全性和盈利性。總之，我國農(nóng)業(yè)保險立法應(yīng)基于對此類貸款的主體多元化趨勢和準(zhǔn)公共物品屬性的考量，對借貸雙方主體資格條件作出寬嚴(yán)適度的明確規(guī)定，以便于實際操作中在眾多備選主體中篩選出合格資質(zhì)者。

(一)貸款人的主體資格條件

農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款的貸款人是指在農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款交易活動中，向借款人提供信貸資金的金融機(jī)構(gòu)或其他放貸機(jī)構(gòu)。此類貸款人主體資格的認(rèn)定可以準(zhǔn)公共物品的多元化供給理論為理論依據(jù)，綜合考量政府和市場兩方面因素，充分體現(xiàn)此類貸款的正規(guī)性、涉農(nóng)支農(nóng)性和利率優(yōu)惠性。具體而言，此類貸款人一般應(yīng)同時滿足以下三項條件:

1．是法定貸款人。在各類正規(guī)和非正規(guī)貸款人中，只有依法設(shè)立的貸款機(jī)構(gòu)才能成為此類貸款人。因為此類貸款人肩負(fù)著為農(nóng)業(yè)保險發(fā)展提供貸款服務(wù)的特殊政策使命。鑒于源頭上嚴(yán)把市場準(zhǔn)入關(guān)能有力保障此類貸款政策目標(biāo)的實現(xiàn)，一般都非常重視對此類貸款人的設(shè)立進(jìn)行法律規(guī)制，只不過這種規(guī)制是通過對正規(guī)貸款人的規(guī)范來進(jìn)行的。如，作為日本農(nóng)業(yè)政策性金融體系核心的日本農(nóng)林金庫，是依《農(nóng)林中央金庫法》成立的。在我國，依《貸款通則》第21條、《商業(yè)銀行法》第16條等規(guī)定，貸款人須持有中國人民銀行頒發(fā)的《金融機(jī)構(gòu)法人許可證》或《金融機(jī)構(gòu)營業(yè)許可證》，或由銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒發(fā)金融業(yè)經(jīng)營許可證(以上統(tǒng)稱金融許可證)，并經(jīng)工商行政管理部門核準(zhǔn)登記。總之，該條件的設(shè)定旨在保證此類貸款人的類型、標(biāo)準(zhǔn)和程序的法定性，從而使財政和正規(guī)金融的盈余資金成為此類貸款資金來源的理性選擇。

2．具有提供特定涉農(nóng)直接貸款的職責(zé)或業(yè)務(wù)權(quán)限。此條件的設(shè)定乃行政法和民商法上的越權(quán)原則的必然要求。依行政法的越權(quán)原則，行政機(jī)關(guān)須在法定權(quán)限范圍內(nèi)行為，一切越權(quán)行為可被法院宣告為無效或予撤銷。①此類貸款的供給當(dāng)然也不例外。在民商法上，越權(quán)原則指設(shè)立法人所欲從事的經(jīng)營項目的基本范圍構(gòu)成對其民事行為能力的限制。目前兩大法系國家及我國已將該原則限制適用于公共企業(yè)等特殊企業(yè)范圍內(nèi)。而特殊企業(yè)主要涉及以下四大領(lǐng)域:一是政策性經(jīng)營或在經(jīng)營中承擔(dān)一定政府職能或公共管理職能的領(lǐng)域;二是非競爭性的合法壟斷領(lǐng)域;三是競爭性領(lǐng)域和公用事業(yè)的特許經(jīng)營領(lǐng)域;四是國有林場、農(nóng)場等具有社區(qū)性、地域性、政府組織性的某些經(jīng)營領(lǐng)域。②具體到此類貸款人，除政府機(jī)構(gòu)屬行政機(jī)關(guān)并非企業(yè)外，其他貸款人或本身是政府銀行，或為接受政府委托進(jìn)行特許經(jīng)營的其他金融機(jī)構(gòu)，當(dāng)然分屬上述第一類和第三類特殊企業(yè)。可見，政府機(jī)構(gòu)以外的其他貸款人均不得超越其業(yè)務(wù)范圍提供此類貸款。受農(nóng)業(yè)保險外延界定的影響，貸款人只有能提供特定的涉農(nóng)直接貸款，才能成為此類貸款人。關(guān)于農(nóng)業(yè)保險外延的界定，少數(shù)國家基于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和以險養(yǎng)險的目的，將農(nóng)業(yè)保險涵蓋為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對象所提供的保險，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)產(chǎn)品初加工和儲運及銷售等相關(guān)的保險，甚至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的雇主責(zé)任保險和人身意外傷害保險等;多數(shù)國家則只認(rèn)同種養(yǎng)兩業(yè)保險。③而農(nóng)業(yè)保險外延的大小直接對涉農(nóng)直接貸款的性質(zhì)產(chǎn)生影響。如，我國目前試點中及今后相當(dāng)長一段時期內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險屬種養(yǎng)兩業(yè)生產(chǎn)性保險，這就決定了能提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性或農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理服務(wù)性直接貸款是我國貸款人取得此類貸款人主體資格的一項必備條件。該條件的設(shè)定旨在將只進(jìn)行再貸款的金融機(jī)構(gòu)和某些只進(jìn)行定向性貸款的政策性金融機(jī)構(gòu)及某些只提供非貸款融資服務(wù)的工商企業(yè)排除在此類貸款人范圍之外，從而凸顯此類貸款的專業(yè)性和特殊目的性。

3．能提供優(yōu)惠貸款利率。各個國家或地區(qū)的政府常常會通過向農(nóng)村部門注入大量補(bǔ)貼性貸款的方式干預(yù)農(nóng)村金融，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。作為一種典型的政策性涉農(nóng)貸款，農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款的最重要特征是利率的優(yōu)惠性。如，印尼銀行所發(fā)放的此類貸款的利率比一般商業(yè)銀行貸款利率低一半多。這就要求此類貸款人依所在部門或行業(yè)性質(zhì)，能在其職責(zé)或業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，為特定農(nóng)業(yè)保險合同主體提供低息或無息貸款。且值得注意的是，鑒于此類貸款的作用范圍并不囿于政策性農(nóng)業(yè)保險而可及于商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域，故應(yīng)要求此類貸款人能為各類農(nóng)業(yè)保險貸款對象實行利率優(yōu)惠。該條件的設(shè)定旨在將只提供高利率融資服務(wù)的某些金融機(jī)構(gòu)或工商企業(yè)排除在此類貸款人范圍之外，以保證此類貸款的政策性。

(二)借款人的主體資格條件

農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款的借款人是指在農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款交易活動中，以自己的財產(chǎn)或第三人的信用或財產(chǎn)作為擔(dān)保而從貸款人處借得貨幣資金的單位或個人。從農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款的定義可知，此類貸款只適用于特定農(nóng)業(yè)保險合同主體。這些主體要想取得此類借款人主體資格，首先應(yīng)滿足與民事行為能力、財務(wù)狀況、貸款用途等有關(guān)的一般條件，在我國主要指應(yīng)符合《貸款通則》第17條所規(guī)定的一般借款人條件。在此基礎(chǔ)上，為體現(xiàn)此類貸款的涉農(nóng)支農(nóng)性并回應(yīng)其安全性和盈利性要求，除非法律另有規(guī)定，還應(yīng)同時滿足以下三項特殊條件:

1．是農(nóng)業(yè)風(fēng)險的承受者。初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)功能的核心所在。初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的自然再生產(chǎn)和社會再生產(chǎn)的雙重性使農(nóng)業(yè)不但面臨自然巨災(zāi)，也面臨嚴(yán)重的市場風(fēng)險。高風(fēng)險性則在很大程度上造成農(nóng)業(yè)的比較效益差和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的低收入，進(jìn)而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的自有資金嚴(yán)重短缺。而農(nóng)業(yè)具有準(zhǔn)公共物品屬性，對農(nóng)業(yè)的投資具有公共投資的性質(zhì)。這就要求具有政策性金融性質(zhì)的農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款的制度設(shè)計，首先應(yīng)充分考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的融資需要。此外，對農(nóng)業(yè)所面臨的雙重風(fēng)險進(jìn)行有效管理是農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)生與發(fā)展的根本宗旨所在。因此，作為農(nóng)業(yè)保險制度有機(jī)組成部分的農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款制度的設(shè)計，理應(yīng)為農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理的有效實施而展開。進(jìn)而言之，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理的融資需要必然對農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款主體制度的設(shè)計產(chǎn)生深刻影響。主要表現(xiàn)之一為，農(nóng)業(yè)保險合同主體只有實際承受了或按職責(zé)或業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定必然承受農(nóng)業(yè)風(fēng)險，才能取得此類借款人主體資格。該條件的設(shè)定旨在將此類借款人所從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動范圍限定為初級農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的生產(chǎn)活動，因為僅有這兩類生產(chǎn)經(jīng)營活動直接承受著農(nóng)業(yè)風(fēng)險。這樣，就既能體現(xiàn)此類貸款支農(nóng)扶農(nóng)的政策性，又能確保此類貸款的惠及面不失之于過寬或過窄。

2．參與農(nóng)業(yè)保險合同法律關(guān)系。既然此類借款人必須是農(nóng)業(yè)保險合同主體，那么他們應(yīng)具有農(nóng)業(yè)保險合同主體的根本特征———農(nóng)業(yè)保險合同法律關(guān)系的參與者。依各個國家或地區(qū)法律規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險合同主體可區(qū)分為兩種情況:一種是要求農(nóng)業(yè)保險合同主體必須是農(nóng)業(yè)保險合同法律關(guān)系的實際參與者;另一種是規(guī)定農(nóng)業(yè)保險合同主體可以是農(nóng)業(yè)保險合同法律關(guān)系的資格參與者。相應(yīng)地，此類借款人亦應(yīng)以實際參與或有資格參與農(nóng)業(yè)保險合同法律關(guān)系為取得其主體資格的先決條件。該條件的設(shè)定表明，此類貸款在微觀上是為特定農(nóng)業(yè)保險合同主體的利益服務(wù)的，從而將非農(nóng)業(yè)保險合同主體排除在此類借款人范圍之外。3．能提供必要的擔(dān)保。銀行對貸款一是強(qiáng)調(diào)風(fēng)險性，要求貸款本金能按期足額償還;二是追求盈利性，要求借款人能按約定支付利息，用以補(bǔ)償銀行吸收存款而支出的利息及其他成本費用支出，并取得盈利。為此，幾乎所有金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)時都要求借款人提供保證、抵押、質(zhì)押等擔(dān)保。此類貸款人對借款人通常也有這方面要求(對小額信貸的借款人免除擔(dān)保義務(wù)的除外)，而借款人則應(yīng)能提供貸款人所要求的擔(dān)保，為信貸資金提供還款保障。該條件的設(shè)定表明，在宏觀上應(yīng)保證此類貸款的可持續(xù)性，在微觀上應(yīng)保證此類貸款的安全性和盈利性。

二、農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款貸款人主體資格的具體甄別

下文擬主要結(jié)合農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款貸款人的主體資格條件，對政府財政部門和各類金融機(jī)構(gòu)等是否具有此類貸款人主體資格(我國農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款的貸款人主體資格見表1)，進(jìn)行具體分析。

(一)財政部門

各國對財政部門是否具有農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款的貸款人主體資格的規(guī)定不一。從域外情況看，絕大多數(shù)國家將財政機(jī)構(gòu)的職責(zé)同金融機(jī)構(gòu)的職責(zé)或業(yè)務(wù)權(quán)限嚴(yán)格區(qū)分開來，不允許財政機(jī)構(gòu)涉足各類信貸業(yè)務(wù)，但規(guī)定財政機(jī)構(gòu)對各類政策性貸款的貼息義務(wù)。這表明財政部門一般不能成為此類貸款人。不過也有特例。出于財政機(jī)構(gòu)成為貸款人具有資金供給安全與政府信譽(yù)保障上的較大優(yōu)勢等的考慮，加拿大、法國等少數(shù)發(fā)達(dá)國家的法律通過賦予此類機(jī)構(gòu)涉農(nóng)直接貸款的職責(zé)使其可直接成為此類貸款人。以加拿大最為典型，依《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》第3條等的規(guī)定，當(dāng)省或聯(lián)邦再保險基金不足以支付農(nóng)作物損失的規(guī)定理賠份額時，由省或聯(lián)邦財政發(fā)放無息貸款解決，并用將來的保費收入歸還。我國財政體系以財政部為國家財政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，下設(shè)地方各級財政廳、局等機(jī)構(gòu)。依《貸款通則》第2條所作“本通則所稱貸款人，系指在中國境內(nèi)依法設(shè)立的經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)的中資金融機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，我國財政機(jī)構(gòu)不屬法定貸款人之列，不能成為此類貸款人。雖最高法院在有關(guān)司法解釋中有條件地承認(rèn)財政、扶貧辦等非金融機(jī)構(gòu)可通過簽訂借款合同發(fā)放支農(nóng)款、扶貧金等，但這并不表明財政機(jī)構(gòu)具有法定貸款人身份，而只應(yīng)被視為一種過渡性的變通做法。其實，Jensen(2000)通過實證分析就已得出，發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)信貸投資來自國家財政是缺乏效率的。④故財政職能同金融職能的分離符合效率原則。

(二)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)

正規(guī)金融機(jī)構(gòu)是指受一國金融法律、法規(guī)調(diào)整的金融機(jī)構(gòu)，包括中央銀行、政策性銀行、商業(yè)銀行、保險公司、證券公司等。其中，有些能取得農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款的貸款人主體資格，有些則不能。首先，看看中央銀行。從各國中央銀行法的規(guī)定看，央行獨特的地位、性質(zhì)和任務(wù)決定了央行的貸款人身份是受到嚴(yán)格限制的。以中國人民銀行為例，根據(jù)《中國人民銀行法》的有關(guān)規(guī)定，人行在向金融機(jī)構(gòu)提供再貸款和向出現(xiàn)流動性困難的金融機(jī)構(gòu)提供緊急資金救助時，擔(dān)任著最后貸款人角色。根據(jù)學(xué)界通說，各國央行提供的最后貸款均應(yīng)實行罰息原則。人行當(dāng)然也不例外。這表明人行所發(fā)放的最后貸款與此類貸款在利率特征上迥異，因而人行不能取得此類貸款人主體資格。其次，考察政策性銀行。從世界范圍看，只有那些服務(wù)于農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)的政策性銀行才能取得此類貸款人主體資格。其中，農(nóng)業(yè)政策性銀行是提供此類貸款的主要金融機(jī)構(gòu)。如，法國農(nóng)業(yè)信貸銀行由政府出資和控制，為包括農(nóng)險參保人在內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者發(fā)放優(yōu)惠貸款，支持本國農(nóng)業(yè)發(fā)展。

在我國三家政策性銀行中，中國進(jìn)出口銀行的業(yè)務(wù)范圍現(xiàn)已涵蓋農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貸款，但該項涉農(nóng)直接貸款屬有別于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性和農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理服務(wù)性貸款的農(nóng)業(yè)流通性貸款，故該行不符合此類貸款人的業(yè)務(wù)權(quán)限條件。中國國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行則均能取得此類貸款人主體資格。除了是法定貸款人外，更重要原因是均符合此類貸款人的業(yè)務(wù)權(quán)限條件和利率條件。從業(yè)務(wù)范圍看，前者主要職責(zé)包含為“三農(nóng)”等社會發(fā)展瓶頸領(lǐng)域提供資金支持，后者主要職責(zé)是承擔(dān)國家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)。兩者職責(zé)范圍皆涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性直接貸款業(yè)務(wù)。從利率看，兩者均可依法發(fā)放無息或低息貸款，由此所致經(jīng)營虧損由政府以利差補(bǔ)貼或虧損補(bǔ)貼的形式予以彌補(bǔ)。需強(qiáng)調(diào)指出的是，農(nóng)發(fā)行由財政兜底，在我國涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)和政策性金融機(jī)構(gòu)中具有特殊重要地位，故宜作為此類貸款業(yè)務(wù)的主要承辦行。遺憾的是，該行目前信貸資金重點投向糧棉油流通環(huán)節(jié)，對農(nóng)業(yè)保險的支持作用則微乎其微。不過，隨著金融體制改革的深化，其對農(nóng)業(yè)保險的支持功能必將日益凸顯出來。

再次，剖析商業(yè)銀行。在19世紀(jì)末20世紀(jì)初之前，受商業(yè)銀行資產(chǎn)管理理論的影響，外國商業(yè)銀行貸款范圍大多較窄，對風(fēng)險高的農(nóng)業(yè)貸款均作出禁止性或限制性規(guī)定。隨著金融資本的顯著增長與金融市場競爭的不斷加劇，學(xué)界于20世紀(jì)50－60年代和80年代分別提出了商業(yè)銀行負(fù)債管理理論和商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債綜合管理理論。在這兩大理論的指導(dǎo)下，外國相繼立法鼓勵擁有較強(qiáng)資金實力的商業(yè)銀行涉足具有一定風(fēng)險性的短期和中長期信貸業(yè)務(wù)，其中包括農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款業(yè)務(wù)。作為我國涉農(nóng)商業(yè)銀行的中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行和中國郵政儲蓄銀行，以及其他三大國有商業(yè)銀行，均能取得此類貸款人主體資格。究其原因，除由銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒發(fā)金融業(yè)經(jīng)營許可證而符合法定貸款人條件外，主要是符合業(yè)務(wù)權(quán)限條件與利率條件。從業(yè)務(wù)權(quán)限條件看，農(nóng)行自恢復(fù)時起就主要為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供融資服務(wù);依《農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》第46條、《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》第48條、《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第39條等規(guī)定，農(nóng)商行、農(nóng)合行、村鎮(zhèn)銀行、郵儲行應(yīng)承擔(dān)向特定或不特定地域內(nèi)的對象提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性直接貸款的主要義務(wù);工行成立伊始就全面承擔(dān)起原由人行辦理的貸款業(yè)務(wù)，具有提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性和農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理服務(wù)性直接貸款的職責(zé);建行經(jīng)濟(jì)建設(shè)類貸款項目包括支農(nóng)貸款業(yè)務(wù);中行原經(jīng)營外幣業(yè)務(wù)，后經(jīng)政策調(diào)整，可經(jīng)營包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性和農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理服務(wù)性直接貸款業(yè)務(wù)在內(nèi)的國內(nèi)人民幣貸款業(yè)務(wù)。從利率條件看，商業(yè)銀行針對農(nóng)村市場除主要提供較高利率的商業(yè)性涉農(nóng)直接貸款外，還可受政府的委托和支持提供部分無息或低息的政策性涉農(nóng)直接貸款。不過，值得指出的是，在上述八類商業(yè)銀行中，農(nóng)行、農(nóng)商行、農(nóng)合行和郵儲行在提供農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款方面較具優(yōu)勢，并各有千秋。農(nóng)行介入農(nóng)村金融應(yīng)定位于農(nóng)村高端金融市場，依其雄厚資金實力可為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、保險公司等提供大額的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性或農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理服務(wù)性農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款;農(nóng)商行較適合為中小企業(yè)提供中小額度的農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款;農(nóng)合行可發(fā)揮緊鄰大都市的地域優(yōu)勢，為發(fā)展都市新型農(nóng)業(yè)提供農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款;郵儲行的網(wǎng)點優(yōu)勢使其特別適合為山區(qū)農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提供信貸支持。

最后，區(qū)分非銀行金融機(jī)構(gòu)。(1)不能取得資格。證券機(jī)構(gòu)、保險機(jī)構(gòu)、融資租賃機(jī)構(gòu)和信托投資機(jī)構(gòu)屬此情形，原因是不符合此類貸款人的全部或部分主體資格條件。如，從職責(zé)或業(yè)務(wù)范圍角度看，《證券法》第102條和第125條、《保險法》第95條第1款、《金融租賃公司管理辦法》第22條規(guī)定的證券交易所、證券公司、保險公司、金融租賃公司的職責(zé)或業(yè)務(wù)范圍中，均未包括直接貸款業(yè)務(wù);依《信托投資公司管理辦法》第8條規(guī)定，信托投資機(jī)構(gòu)的主旨在于“受人之托，代人理財”，故不管其直接貸款的利率如何，為保障委托人的財產(chǎn)利益，不宜涉足風(fēng)險高的涉農(nóng)直接貸款業(yè)務(wù)。(2)能取得資格。非銀行合作金融機(jī)構(gòu)(包括農(nóng)村信用社和農(nóng)村資金互助社)、小額貸款公司和和財務(wù)公司屬此情形，原因在于完全符合此類貸款人主體資格條件。依《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》第12條第2款、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第15條、《貸款公司管理暫行規(guī)定》第15條、《企業(yè)集團(tuán)財務(wù)公司管理辦法》第16條關(guān)于農(nóng)村信用社、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司、財務(wù)公司的開業(yè)登記的規(guī)定，這些組織均為法定貸款人。依《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》第25條、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第42條第1款、《貸款公司管理暫行規(guī)定》第20條、《企業(yè)集團(tuán)財務(wù)公司管理辦法》第28條的規(guī)定，均具有提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性直接貸款的業(yè)務(wù)權(quán)限。在利率方面，均可在政府推動下提供部分政策性優(yōu)惠利率涉農(nóng)直接貸款。其中，值得關(guān)注的是，農(nóng)村信用社的地緣和經(jīng)驗優(yōu)勢決定了其在此類貸款供給中的突出地位。以地緣優(yōu)勢為例，現(xiàn)有農(nóng)村信用社都是在20世紀(jì)50年代時每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一家信用社的原則基礎(chǔ)上組建的，這使其與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村形成了難以割裂的地緣親近，在農(nóng)戶心中的認(rèn)可度超過了所有其他金融機(jī)構(gòu)。這說明其在農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)具有相當(dāng)?shù)膬?nèi)生性。

(三)非正規(guī)金融部門

非正規(guī)金融部門是指那些游離于國家金融監(jiān)管當(dāng)局有效監(jiān)管范圍之外，一般由市場主體自發(fā)創(chuàng)造，服務(wù)于正規(guī)金融難以有效滿足其金融需求的市場主體的金融載體。依Tsai(2001)的觀點，我國非正規(guī)金融可分為合法、半合法以及非法三類。⑤其中，合法的渠道主要有個人間的直接借貸和典當(dāng)行;半合法的渠道主要有合會(互助會);非法的渠道包括高利貸及地下錢莊等。我國非正規(guī)金融部門不能取得農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款的貸款人主體資格，原因如下:其一，不符合身份條件。他們均無須以持有人行頒發(fā)的《金融機(jī)構(gòu)法人許可證》、《金融機(jī)構(gòu)營業(yè)許可證》或由銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒發(fā)的金融業(yè)經(jīng)營許可證為發(fā)放貸款的前提條件，故不是法定貸款人。其二，不符合業(yè)務(wù)權(quán)限條件。他們不是依法設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)，因而事實上其所從事的貸款業(yè)務(wù)經(jīng)營或非持續(xù)性的貸款活動或典當(dāng)融資業(yè)務(wù)經(jīng)營，均不能視為法律意義上的貸款活動。其三，不符合利率條件。相對于正規(guī)金融來說，高利率已成為農(nóng)村非正規(guī)金融的普遍特征(個人間友情借貸除外)，尤以典當(dāng)行和高利貸者的貸款最為突出。

三、農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款借款人主體資格的具體評判

下面擬結(jié)合農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款借款人的特殊主體資格條件，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者和農(nóng)業(yè)保險人能否取得此類借款人主體資格(我國農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款的借款人主體資格見表2)，進(jìn)行具體分析。

(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者是指從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的經(jīng)濟(jì)組織。依組織形式和規(guī)模，可劃分為農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)兩大類。其中，有些能取得農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款的借款人主體資格，有些則不能。首先考察農(nóng)戶。與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的其他組織形式相比，農(nóng)戶的本質(zhì)特征在于以家庭關(guān)系為基礎(chǔ)以及家庭與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的相互作用。就此而論，發(fā)達(dá)國家的家庭農(nóng)場與發(fā)展中國家的個體農(nóng)戶是沒有任何區(qū)別的，均屬農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)組織。⑥但在農(nóng)戶群體中，只有參加了農(nóng)業(yè)原保險的農(nóng)戶才能取得此類借款人主體資格。如，巴西政府將農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)原保險作為優(yōu)惠利率農(nóng)業(yè)貸款發(fā)放的條件之一。從生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險類型看，參保農(nóng)戶主要從事初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，是農(nóng)業(yè)風(fēng)險的承受者。并且，由于家庭經(jīng)營所具有的天然優(yōu)勢相比于其他組織而言，能在更大程度上適應(yīng)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，因而就初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)而言，迄今為止基本上是以農(nóng)戶為單位進(jìn)行的。這表明，參保農(nóng)戶與其他農(nóng)戶一道是農(nóng)業(yè)風(fēng)險的主要承受者。從農(nóng)險合同權(quán)義承受情況看，參保農(nóng)戶為自己投保或他人為其投保而成為農(nóng)業(yè)保險合同權(quán)義關(guān)系的實際參與者。從擔(dān)保能力看，不可否認(rèn)，我國目前已有幾種擔(dān)保形式都存在這樣或那樣的問題。如，聯(lián)保要求小組成員對借款人債務(wù)承擔(dān)連帶保證責(zé)任，故農(nóng)戶不會輕易參加;多數(shù)農(nóng)戶沒有足額存單可用于質(zhì)押貸款;農(nóng)戶受法律限制難以提供理想的抵押物。但可采取引進(jìn)無擔(dān)保貸款和無追索權(quán)貸款制度、允許存在直系親屬關(guān)系的農(nóng)戶參加聯(lián)保小組、由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)戶提供擔(dān)保、積極推動農(nóng)業(yè)保險保單的長期化等創(chuàng)新措施，改善農(nóng)戶擔(dān)保條件。故從發(fā)展的意義上說，參保農(nóng)戶都能提供一定擔(dān)保。綜上，作為初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，農(nóng)戶只要成為農(nóng)業(yè)原保險的被保險人，并能提供一定擔(dān)保，即可取得此類借款人主體資格。至于投保人是本人還是他人，則在所不問。外國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款制度就主要針對農(nóng)戶而設(shè)。接著評析農(nóng)業(yè)企業(yè)。在采廣義農(nóng)業(yè)保險的國家中，各類農(nóng)業(yè)企業(yè)作為農(nóng)業(yè)風(fēng)險的承受者，只要為自己投保了農(nóng)業(yè)原保險或他人為其投保了農(nóng)業(yè)原保險，且能提供貸款人所要求的擔(dān)保，就均可取得此類借款人主體資格。但在包括我國在內(nèi)的采狹義農(nóng)業(yè)保險的多數(shù)國家中，不從事初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)業(yè)務(wù)的農(nóng)業(yè)企業(yè)雖是農(nóng)業(yè)風(fēng)險的承受者，也具有一定擔(dān)保能力，但因不能參與農(nóng)業(yè)保險合同法律關(guān)系而不能取此類借款人主體資格。不過，初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)型農(nóng)業(yè)企業(yè)和產(chǎn)、供、加、銷聯(lián)合型農(nóng)業(yè)企業(yè)，只要參保了農(nóng)業(yè)原保險且能提供貸款人所需的擔(dān)保，即可取得此類借款人主體資格。何況與農(nóng)戶相比，農(nóng)業(yè)企業(yè)在經(jīng)營組織、經(jīng)營對象方面具有明顯的規(guī)模化經(jīng)營特點，故其所承受的農(nóng)業(yè)風(fēng)險更為集中，擔(dān)保能力也更強(qiáng)。

實踐中，人們易將農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這兩個概念相混淆。故在探討農(nóng)業(yè)企業(yè)的此類借款人主體資格時，有必要進(jìn)一步厘清兩者關(guān)系，以便認(rèn)定哪些類型的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬農(nóng)業(yè)企業(yè)范圍而可能取得此類借款人主體資格。眾所周知，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代初的農(nóng)業(yè)合作化運動。當(dāng)前條件下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是在農(nóng)業(yè)合作化和體制基礎(chǔ)上，經(jīng)過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革后形成的鄉(xiāng)、村、村民小組所有的農(nóng)村勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)組織。在形式上包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體資產(chǎn)管理委員會、村農(nóng)業(yè)合作聯(lián)社、組農(nóng)業(yè)合作社和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、組經(jīng)濟(jì)合作社，以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、村股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、組股份合作經(jīng)濟(jì)社等。有學(xué)者主張將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一納入合作社法人體系進(jìn)行管理和規(guī)范。⑦該觀點雖因誤將一些非合作社性質(zhì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(如鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管理委員會等純資產(chǎn)管理型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織)也納入合作社范疇而有待商榷，但我們還是能從該觀點中得到啟發(fā):絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)屬合作社性質(zhì)的農(nóng)業(yè)企業(yè)法人。既然作為農(nóng)業(yè)企業(yè)，就可按上述關(guān)于農(nóng)業(yè)企業(yè)取得此類借款人主體資格的條件，來判斷其能否取得此類借款人主體資格。據(jù)此，初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)型和產(chǎn)、供、加、銷聯(lián)合型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，只要參加了農(nóng)業(yè)原保險且能提供貸款人所需的擔(dān)保，即可取得此類借款人主體資格。特別是在擔(dān)保方面，《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對于農(nóng)民集體所有的土地等資產(chǎn)和資源行使財產(chǎn)權(quán)等，從而顯著增強(qiáng)了其擔(dān)保能力。

(二)農(nóng)業(yè)保險人

依業(yè)務(wù)內(nèi)容，農(nóng)業(yè)保險人分為農(nóng)業(yè)原保險人與農(nóng)業(yè)再保險人。農(nóng)業(yè)原保險人和農(nóng)業(yè)再保險人又分別可細(xì)分為商業(yè)性、政策性和合作性三類。根據(jù)國外通行做法，上述各類農(nóng)業(yè)保險人是不具有此類借款人主體資格的。那么，我國是以照搬這一做法還是以對其作必要修正為宜呢?筆者分析認(rèn)為，以后種選擇為妥，即此類借款人除了應(yīng)包括參保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者外，還應(yīng)包括農(nóng)業(yè)保險人。其實，近來國內(nèi)就有學(xué)者呼吁，當(dāng)農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)出現(xiàn)流動性不足時，農(nóng)發(fā)行可向其提供一定額度的無息或低息貸款。⑧之所以主張農(nóng)業(yè)保險人能取得此類借款人主體資格，除了基于適度拓展此類借款人的外延以進(jìn)一步發(fā)揮此類貸款政策效應(yīng)的政治考量外，據(jù)以評判的法理原因有:

其一，符合農(nóng)業(yè)風(fēng)險的承受者條件。農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險通過自然力而農(nóng)業(yè)市場風(fēng)險經(jīng)由價格機(jī)制，首先作用于農(nóng)產(chǎn)品直接生產(chǎn)者———農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)等，然后以原保險和再保險合同為媒介，傳導(dǎo)給農(nóng)業(yè)保險人，從而使這些主體均程度不一地成為農(nóng)業(yè)風(fēng)險的直接承受者。從這個意義上說，正是農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的經(jīng)營使農(nóng)業(yè)保險人變成了農(nóng)業(yè)風(fēng)險的實際承受者。農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的經(jīng)營概括起來有三種方式:(1)專營。政策性農(nóng)業(yè)原保險人和政策性農(nóng)業(yè)原保險共保體(實為商業(yè)性農(nóng)業(yè)原保險人之一種)專營農(nóng)業(yè)原保險業(yè)務(wù)，政策性農(nóng)業(yè)再保險人則專營農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務(wù)。(2)主營。商業(yè)性或合作性的專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司的經(jīng)營一般屬此情形。

如，為進(jìn)一步突出農(nóng)險主業(yè)的特點，黑龍江陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司的農(nóng)險與非農(nóng)險保費結(jié)構(gòu)由2009年的7:3調(diào)至2010年的9∶1。⑨(3)兼營。綜合性商業(yè)保險公司的經(jīng)營均屬此情形。上述三種不同經(jīng)營方式所招致的農(nóng)業(yè)風(fēng)險程度不完全一樣。一般而言，采專營方式的農(nóng)業(yè)保險人所承受的農(nóng)業(yè)風(fēng)險最大，主營的次之，兼營的最小。不過，農(nóng)業(yè)保險人所承受的農(nóng)業(yè)風(fēng)險是以農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險的形式呈現(xiàn)出來的，農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險實質(zhì)上是農(nóng)業(yè)風(fēng)險在農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域的延續(xù)，故其所承受的農(nóng)業(yè)風(fēng)險愈大，所面臨的農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險也往往愈大。

其二，符合農(nóng)業(yè)保險合同法律關(guān)系的參與者身份條件。農(nóng)業(yè)保險人經(jīng)依法成立，就是農(nóng)業(yè)保險合同法律關(guān)系的資格參與者。一旦與投保人簽訂農(nóng)業(yè)原保險或再保險合同，即成為農(nóng)業(yè)保險合同法律關(guān)系的實際參與者———具體承保人了。若在合同約定的保險期內(nèi)發(fā)生保險事故，就要依法承擔(dān)對被保險人的賠付責(zé)任。

其三，符合擔(dān)保條件。商業(yè)性和政策性農(nóng)業(yè)原保險人及多數(shù)農(nóng)業(yè)再保險人具有雄厚的經(jīng)濟(jì)實力，可用作擔(dān)保物的動產(chǎn)與不動產(chǎn)眾多，愿提供保證的商業(yè)伙伴也為數(shù)不少。至于合作性農(nóng)業(yè)原保險人，一些發(fā)達(dá)國家的這類組織(如法國安盟保險集團(tuán))經(jīng)過多年發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實力已相當(dāng)強(qiáng)大。我國黑龍江陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司目前雖在經(jīng)濟(jì)實力方面與一些發(fā)達(dá)國家的同類組織相比仍存在較大差距，但發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，業(yè)已具備較強(qiáng)擔(dān)保能力。國內(nèi)其他合作性農(nóng)業(yè)原保險人也分別擁有自己獨立的財產(chǎn)，具有一定擔(dān)保能力。四、結(jié)束語基于以上分析可知，農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠貸款的借貸雙方主體均具有明顯的多元化特征。一方面，貸款人的范圍涵蓋政策性銀行、商業(yè)銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)等正規(guī)金融的多數(shù)機(jī)構(gòu)，在有些國家甚至還包括財政部門。但鑒于上述各類金融機(jī)構(gòu)的資質(zhì)千差萬別，法國為加強(qiáng)對包括此類貸款在內(nèi)的農(nóng)業(yè)政策性貸款的管理，通過引進(jìn)競爭機(jī)制來最終認(rèn)定發(fā)放此類貸款的金融機(jī)構(gòu)的資格。這種公平與效率兼顧的做法尤值得我國借鑒。

另一方面，借款人的范圍涵蓋參保農(nóng)戶、參保農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)原保險人和農(nóng)業(yè)再保險人等農(nóng)業(yè)風(fēng)險承受者的全部或大部分。但值得特別指出的是，外國僅將此類貸款視為農(nóng)業(yè)政策性貸款的一部分，此類貸款的惠及對象是參保農(nóng)戶和參保農(nóng)業(yè)企業(yè)。本文則主張將借款人的范圍擴(kuò)展至農(nóng)業(yè)原保險人和農(nóng)業(yè)再保險人。之所以對借款人范圍持“四分說”，是因為農(nóng)業(yè)風(fēng)險特別是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的存在在客觀上已使后兩者與前兩者結(jié)成緊密的利益共同體，只有讓四者均沾此類貸款的好處，而不是將他們機(jī)械地割裂開來，才真正有利于充分發(fā)揮此類貸款的政策效應(yīng)。