農(nóng)業(yè)保險發(fā)展研究論文

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摘要：農(nóng)業(yè)保險在經(jīng)過200多年的探索發(fā)展后，各國都已形成了一套較為完整、獨特的經(jīng)營體制與經(jīng)營模式，考察其發(fā)展演進的經(jīng)驗與教訓，對中國農(nóng)業(yè)保險的順利實施具有重要的現(xiàn)實意義。基于此，文章將以若干發(fā)達國家農(nóng)業(yè)保險的實踐與經(jīng)驗作為起點，在對中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展特點作出比較和基本評價的基礎上，提煉出對國外農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的一般規(guī)律，并據(jù)此揭示對中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的啟示。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)保險，經(jīng)驗，啟示

一、研究綜述

在通常的理解上，農(nóng)業(yè)保險是指專為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)過程中，對遭受自然災害和意外事故所造成經(jīng)濟損失提供的一種保險。近年來，農(nóng)業(yè)保險的理論和實踐問題正在日益受到各級政府和有關方面的廣泛關注。目前，對于農(nóng)業(yè)保險的研究主要集中在三個方面：

(1)從理論層面探討農(nóng)業(yè)保險的生成的原因。學者們對這個問題基本形成了共識，并將其原因歸結(jié)為其農(nóng)業(yè)保險的市場失靈。比如，劉京生(2003)認為農(nóng)業(yè)保險具有商品和非商品兩重性；李軍(2004)提出農(nóng)業(yè)保險應當屬于準公共物品；庹國柱(2004)主張農(nóng)業(yè)保險是介于私人物品和公共物品之間的一種物品，但更多地趨于公共物品；陳璐(2004)則認為農(nóng)業(yè)保險應屬于混合產(chǎn)品中的第三種類型，是具有利益外溢特征的產(chǎn)品；馮文麗(2004)認為系統(tǒng)性風險、信息不對稱和正外部性是各國農(nóng)業(yè)保險市場失靈的一般原因。

(2)關于農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式的問題。許桂紅、陳珂(2003)認為，農(nóng)業(yè)發(fā)展的模式問題可以從發(fā)達國家和發(fā)展中國家的角度來考慮。發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的歷史盡管參差不齊，他們的農(nóng)業(yè)保險體系卻有共同之處，比如各國都有經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的專業(yè)性的組織、保險承包的范圍也都從單一風險過渡到了綜合風險、保險費一般由農(nóng)場主和政府共同承擔等。從目前的文獻來看，關于我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的模式可以歸納為以下幾個方面：“政府論”模式(劉芙、呂東韜，2003)，即由政府出資設立政策性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)?！稗r(nóng)業(yè)保險合作論”模式(許桂紅、陳珂，2003)，即建立農(nóng)業(yè)保險合作社，該模式主張建立合作保險為主體的保險組織?！吧虡I(yè)論”模式(許桂紅、陳珂，2003)，即以商業(yè)性保險為主、政策性保險為輔的多家辦保險的模式。“區(qū)域論”模式(謝家智，2003)，即我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展應實行“區(qū)域化”發(fā)展戰(zhàn)略。“階段論”發(fā)展模式(王和、皮立波，2004)，即我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展應實施階段性推進戰(zhàn)略。此外，吳揚(2005)根據(jù)我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的區(qū)域特點，也。劃分了不同的地區(qū)性農(nóng)業(yè)保險模式。

(3)關于我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的出路問題。中國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展出·路是目前學術界關注的重大問題。一種比較普遍的觀點是應該由政府這只“看得見的手”-來解決，建立政策性農(nóng)業(yè)保險。庹國柱(2003)提出了政策性農(nóng)業(yè)保險的兩種模式：一種是政府主辦，政府設立相關機構(gòu)經(jīng)營的模式；另一種是政府引導，實行商業(yè)性保險公司經(jīng)營的模式。趙學軍(2004)從政府干預的角度，認為農(nóng)業(yè)保險的市場失靈，需要政府的干預，特別是政府的財政支持。胡秋明(2004)認為農(nóng)業(yè)保險走出困境的出路就是制度創(chuàng)新，而組建國家農(nóng)業(yè)保險公司是推動中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的關鍵所在。

總的來看，目前學術界對中國農(nóng)業(yè)保險問題的研究已經(jīng)非常深入，但不可否認的是，我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中還存在許多問題，也還有很長的一段路要走。正是在這樣的背景下，認真研究和借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，對于加快我國農(nóng)業(yè)保險的順暢發(fā)展，促進我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康發(fā)展具有重要的價值。

二、國外農(nóng)業(yè)保險的興起

農(nóng)業(yè)保險始于兩百多年前西歐的農(nóng)作物雹災保險。德國是世界上最早建立農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的國家(1791年)，也是最早開辦農(nóng)作物雹災保險的國家(許謹良，2000)。此后法國、美國、奧地利、丹麥、瑞士等一些國家也先后開辦了農(nóng)作物雹災保險。同時，牲畜保險、森林保險也在歐洲大陸廣泛開展起來。農(nóng)業(yè)保險之所以最早發(fā)生在西方市場經(jīng)濟國家，主要是因為農(nóng)業(yè)在這些國家的工業(yè)化過程中已經(jīng)大規(guī)模地走上了產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展道路，農(nóng)業(yè)自身經(jīng)營和發(fā)展方式向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，客觀地提出了對保險的需求，于是一些私人商業(yè)性保險公司開始試辦農(nóng)業(yè)保險，但是由于農(nóng)業(yè)保險自身的特殊性決定了各國在農(nóng)業(yè)保險事業(yè)發(fā)展中都經(jīng)歷了一個曲折的過程。

(一)發(fā)達國家農(nóng)業(yè)保險的實踐

自20世紀30年代以后，美國、加拿大、法國、日本等國先后開始了政策性農(nóng)業(yè)保險的實驗。目前，世界上絕大多數(shù)國家建立了農(nóng)業(yè)保險制度。隨著世界各國對農(nóng)業(yè)保險地位的不斷認識，越來越重視農(nóng)業(yè)保險制度的建立和完善。

1.美國的農(nóng)業(yè)保險。美國的農(nóng)業(yè)保險是歷史較長且實施最好的國家之一。其發(fā)展過程大致經(jīng)歷了4個階段：(1)試辦階段(20世紀30年代—70年代)，此階段頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，并根據(jù)此法成立了聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司，由國營保險機構(gòu)經(jīng)營。(2)加速發(fā)展階段(20世紀80年代—1994年)。商業(yè)保險公司開始參與農(nóng)作物保險，并在政策上積極鼓勵商業(yè)保險公司銷售、服務并承擔一部分農(nóng)作物保險的風險。(3)政府與私營公司混合經(jīng)營階段“1994—1996年)。這一時期，美國國會頒布了《美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險改革法案》對農(nóng)作物保險制度進行了改革。主要通過設立四大險種(提供基本保障的巨大保險、提供較高保障水平的擴大保障保險、集體保險和非保險作物保障計劃)把所有農(nóng)作物生產(chǎn)者都納入了農(nóng)作物保險計劃。該法的實施使保險作物從1980年的30種擴大到47種，農(nóng)作物保險承保面積占當年可保面積的82%，是美國歷史上承保面積占可保面積比例最高的一年。(4)私營公司為主，政府加強宏觀管理(1996年后)。1996年后，隨著美國經(jīng)濟實力的不斷增強，政府開始逐步退出了農(nóng)作物保險的直接業(yè)務，將業(yè)務全部交給了私營公司經(jīng)營或。聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司只負責規(guī)則的制定、履行稽核和監(jiān)督職能，并提供再保險。2000年，美國可以參加農(nóng)作物保險的作物已達100多種，農(nóng)作物保險承保面積占可保面積的76%，1981-2000年，累計收取純保費198.1億元，累計賠款支出202.4億元。

2.日本的農(nóng)業(yè)保險。日本的農(nóng)業(yè)保險采取的是一種民間非盈利團體經(jīng)營而政府補貼和再保險扶持的模式。日本的農(nóng)業(yè)險是本世紀20年展起來的，經(jīng)過幾次大的改革，1929年頒布了《牲畜保險法》和《農(nóng)作物保險法》，開始實行農(nóng)業(yè)保險，到1947年進一步對兩法進行修改合并為《農(nóng)業(yè)災害補償法》，整個農(nóng)業(yè)保險制度逐漸得到統(tǒng)一。日本的農(nóng)業(yè)探險組織形式采用“三級”制村民共濟制度，即市町村直接承辦各種農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的農(nóng)業(yè)共濟組合、承擔農(nóng)業(yè)共濟組合分險業(yè)務的都道府縣共濟聯(lián)合會、承擔各共濟聯(lián)合會再保險的全國農(nóng)業(yè)保險協(xié)會，三重風險保障機制，將農(nóng)業(yè)風險在全國范圍內(nèi)分散。日本的農(nóng)業(yè)保險，采取強制保險與自愿保險相結(jié)合的方式。根據(jù)立法規(guī)定，一旦某地區(qū)建立了互濟組織，所有農(nóng)作物耕種面積達到預定規(guī)模的農(nóng)戶，即被強制參加農(nóng)業(yè)保險。小規(guī)模農(nóng)作物種植農(nóng)戶，可以自主選擇，按政府指令種植稻谷、小麥養(yǎng)殖的農(nóng)戶，不用投保就自動參加了保險。

3.加拿大的農(nóng)業(yè)保險。加拿大農(nóng)業(yè)保險于1935年開始實施，由聯(lián)邦和省政府共同立法并分攤經(jīng)營成本，由農(nóng)場主支付一定保險費的保險計劃，聯(lián)邦政府對農(nóng)業(yè)保險的支持是分級負責制，即設立農(nóng)業(yè)部和各省的農(nóng)作物保險局，農(nóng)業(yè)部的農(nóng)作物保險局直屬部長領導，是從宏觀上制定農(nóng)作物保險政策，對保險范圍、保險費率、保險金額等進行研究和統(tǒng)計分析，并支付省保險機構(gòu)應負擔的補貼、行政開支和保險金的賠償。省農(nóng)作物保險局負責農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的服務和具體運作，省農(nóng)作物保險局的行政開支和虧損補貼由聯(lián)邦政府和省政府兩級分別承擔，其具體做法有兩種(林平，2002)：一是聯(lián)邦政府補助省農(nóng)作物保險局行政開支，其總補助額等于行政開支的50%，另外50%由省政府承擔；二是聯(lián)邦政府不負擔省農(nóng)作物保險局的行政開支，只負擔農(nóng)業(yè)保險50%的風險責任。

4.法國的農(nóng)業(yè)保險。法國農(nóng)業(yè)保險的歷史最早可追溯到1840年，當時在法國一個省的農(nóng)村，幾家農(nóng)民為了聯(lián)合起來對付火災，率先成立了農(nóng)業(yè)互助保險社。這一舉動起到示范作用，此后，法國各地都相繼成立了這樣的互助保險社，保險范圍也逐漸擴大到農(nóng)業(yè)領域的各個方面。據(jù)相關學者研究，法國農(nóng)業(yè)保險采取的是一種商業(yè)化運營、政策性扶持的模式(馮娟娟，2005)。其運作主要是有相互競爭的互助保險社和商業(yè)性保險公司承辦農(nóng)業(yè)保險，政府不直接參與農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營，但給農(nóng)業(yè)保險以稅收等政策優(yōu)惠。

(二)亞洲國家農(nóng)業(yè)保險的實踐

在亞洲，各國政府認識到農(nóng)業(yè)易受自然災害影響，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險經(jīng)常出現(xiàn)超虧損，因此政府一方面從財政上給予補貼，通過再保險分擔農(nóng)業(yè)風險：另一方面給予保費補貼(郭曉航，1993)。從保險對象上看，亞洲國家的農(nóng)作物保險，大多以稻、麥、豆類、玉米等糧食作物為保險對象。保險額的確定，主要是生產(chǎn)成本和農(nóng)業(yè)貸款部分。少數(shù)國家農(nóng)業(yè)保險承保作物平均收獲價值的幾成，如孟加拉國的水稻、小麥作物險可按三年平均收獲量政府牌價的六成承保。從保險形式看，亞洲國家的農(nóng)業(yè)保險一般采取兩種形式：一種是國家建立國營保險公司經(jīng)辦農(nóng)業(yè)保險，如斯里蘭卡由農(nóng)業(yè)部所屬的農(nóng)業(yè)保險理事會負責試辦糧食作物保險，棉花保險和牲畜保險，對農(nóng)業(yè)貸款戶實行定額強制保險。另一種是農(nóng)業(yè)保險合作組織形式，如孟加拉國由綜合保險公司與合作組織的聯(lián)合會在部分地區(qū)共同辦理作物保險，農(nóng)業(yè)部負責監(jiān)督，試辦小麥、水稻保險。

三、比較：中國農(nóng)業(yè)保險的特點

我國實施的農(nóng)業(yè)保險，與發(fā)展中國家和發(fā)達國家既有共同點，又有很大差異。共同點主要包括：(1)維護從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益，當農(nóng)戶遭受自然災害和意外事故時，農(nóng)業(yè)災害補償制度對其經(jīng)濟損失進行補償，從而穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。(2)開展農(nóng)業(yè)保險需要政府法律上、經(jīng)濟上、行政上的支持；(3)開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務必須具有一定的規(guī)模；(4)開展農(nóng)業(yè)保險需要盡可能地運用市場的方法，建立多渠道、多層次、多主體的經(jīng)營體系；(5)開展農(nóng)業(yè)保險同救災、防災、減災工作相結(jié)合；(6)在世界貿(mào)易組織農(nóng)業(yè)協(xié)議的框架下開展農(nóng)業(yè)保險等。而差異點主要表現(xiàn)在：

1.探索歷程不同。世界上許多國家的農(nóng)業(yè)保險是在私人公司多次試辦農(nóng)作物保險失敗后才開始研究農(nóng)業(yè)保險的。在試辦初期，各國都曾經(jīng)受到組織機構(gòu)不健全、立法跟不上、保險對象單一、保險公司怕保險、農(nóng)戶參與率低、逆選擇和道德風險以及項目精算不準確等困難的困擾，經(jīng)過了不斷的改革，才走出了如今政府出政策、私營保險公司辦理的路子。目前在一些發(fā)達國家，農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)發(fā)展到了相當?shù)囊?guī)模與水平。我國的農(nóng)業(yè)保險雖然自20世紀30年代開始斷斷續(xù)續(xù)試辦過，大都是曇花現(xiàn)。新中國成立后雖然很快開展了農(nóng)業(yè)保險，但是在1958年刮“共產(chǎn)風”中斷。1982年恢復農(nóng)業(yè)保險以來至2004年初，基本是在商業(yè)保險的框架內(nèi)試驗。

2.決策機制不同。美國采取的是國會聽證制度。決策公開、透明、公眾的參與率高，僅1993年以來：，—美國與農(nóng)業(yè)保險相關的法律就經(jīng)過了6次修訂，每次國會都要為此召開聽證會。開會的時候，公眾都可以參加，并發(fā)表意見，有時爭論相當激烈。我國采取的是政府官員決策制(李軍，2004)?？堪l(fā)文件，而缺少可行性調(diào)研和評估，公眾的參與率低。近幾年，雖然有關部門對農(nóng)業(yè)保險的改革進行了專題調(diào)研，但對決策影響不大。

3.法律法規(guī)的建設水平不同。目前世界眾多國家都建有較完備的農(nóng)業(yè)保險法律體系，從法律上規(guī)定了政府對農(nóng)業(yè)保險的保障目標、保障范圍、保障水平、組織機構(gòu)與運行方式的支持。以保證農(nóng)業(yè)保險體系的順利建立和業(yè)務協(xié)調(diào)運作的有效實施，如：美國最早的農(nóng)作物保險法制訂于1938年，稱為《美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，從1938—1994年共修訂了13次。加拿大農(nóng)作物保險立法也經(jīng)歷了20多年的研究和準備。日本于1929年、1938年和1947年頒布了三都有關農(nóng)業(yè)保險法規(guī)，即《家畜保險法》、《農(nóng)業(yè)保險法》和《農(nóng)業(yè)災害補償法》。而我國農(nóng)業(yè)保險的法律建設相對滯后。1985年國務院頒布的《保險企業(yè)管理暫行條例》曾規(guī)定：要制定對農(nóng)村互助保險合作社的管理辦法。但是，直到1995年《中華人民共和國保險法》頒布實施，《保險企業(yè)管理暫行條例》廢止，有關管理辦法也未制訂出來?！吨腥A人民共和國保險法》第155條規(guī)定：“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。這些法律和行政法規(guī)尚待制定。

4.經(jīng)營管理體制不同。目前世界上一些發(fā)達國家實行的是政策性保險，采取的是政府出政策、商業(yè)性公司經(jīng)營或的辦法。如美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部所屬的農(nóng)業(yè)風險管理局與聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司(PCIC)一套人馬兩個牌子，負責制定農(nóng)業(yè)保險政策和組織協(xié)調(diào)，并兼有再保險的職能。17家經(jīng)過審核并與FCIC簽有協(xié)議的商業(yè)性保險公司具體經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。政府對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務給予激勵(包括保費補貼、費用補貼和免征稅賦等)，使農(nóng)戶和商業(yè)性公司有參與的積極性。而我國農(nóng)業(yè)保險在2004年以前總體上一直是實行商業(yè)性保險，在商業(yè)性保險體制的框架內(nèi)、由商業(yè)性公司兼營農(nóng)業(yè)保險，農(nóng)業(yè)保險除享有免征營業(yè)稅的扶持政策外，其他均按商業(yè)性保險業(yè)務的規(guī)則來經(jīng)營(安翔，2004)。

5.財政支持的力度不同。在一些發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家，政府對農(nóng)業(yè)保險補貼的力度相當大，農(nóng)民只付保費的50%，不負擔任何保險的行政業(yè)務支出，保費的其余部分由政府承擔。我國上海自1991年起，開始實行政府財政補貼市郊農(nóng)民保險保費制度。市政府提供的補貼占保費的30%，各區(qū)政府提供的補貼也超過30%，個別區(qū)甚至超過50%。即由市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集經(jīng)濟組織和個人三結(jié)合共同負擔保費，多渠道、多形式的籌措保費給予農(nóng)戶政策性補貼。另外，黑龍江、新疆農(nóng)墾兵團也實行系統(tǒng)內(nèi)部補貼，但范圍極小。其他地區(qū)目前除免征營業(yè)稅外，國家財政沒有任何經(jīng)濟上的支持和其他稅收上的扶持。

6.保障程度不同。目前中國的農(nóng)作物保險主要是產(chǎn)量保險，不考慮市場價格保險。責任比較窄，農(nóng)作物保險也主要是雹災、水災、風災、凍害等，不保旱災和病蟲害。在保險金額的確定上，遵循的是低保額、低保費、基本保障的原則，保障水平很低。2000年，中國農(nóng)業(yè)保險保費收入占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重約是0.043%；平均每個農(nóng)戶家庭繳納的農(nóng)業(yè)保險保費約為2.6元人民幣，獲得的農(nóng)險賠款約為1.8元人民幣。而目前世界許多國家的農(nóng)作物保險責任非常寬，既包括各種自然災害，又包括野生動物侵害、作物病蟲害等；既提供產(chǎn)量保險，又提供收入保險，保障水平較高。

7.管理和技術水平不同。由于我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的總體水平較低，缺少農(nóng)業(yè)保險的專業(yè)人員，缺乏長期的農(nóng)業(yè)災害統(tǒng)計數(shù)據(jù)，常常憑經(jīng)驗，靠人工地頭查勘，專業(yè)技術相對落后。在賠償中基本是靠傳統(tǒng)經(jīng)驗厘定，還未有任何現(xiàn)代化的技術如電子遙感技術等的運用。而國外對農(nóng)業(yè)的保障程度較高，并建立了整套嚴格的農(nóng)業(yè)保險管理制度。對農(nóng)業(yè)災害數(shù)據(jù)有長期的統(tǒng)計和精算的基礎，有現(xiàn)代化的電子囂備，業(yè)務技術水平和管理水平很高。總的來看，我國目前處于農(nóng)業(yè)保險的初級階段。

四、啟示：國外農(nóng)業(yè)保險的思考

目前，農(nóng)業(yè)保險模式在經(jīng)歷了多年的探索發(fā)展后，已逐步形成了適合各國自身特色的經(jīng)營體制與經(jīng)營模式，值得研究借鑒。

1.為了保障農(nóng)業(yè)保險的效率，法制被認為是首要的前提條件。鑒于農(nóng)業(yè)保險的特殊性，一般適用于各種商業(yè)保險的《保險法》不適用或不完全適用于農(nóng)業(yè)保險。因此，在舉辦農(nóng)業(yè)保險和實施自然災害救助時，各國都是在多次進行可行性研究的基礎上，首先頒布農(nóng)業(yè)(或農(nóng)作物)保險法或類似法規(guī)，對保障目標、保障范圍、保障水平、組織機構(gòu)與運行方式、政府的作用、農(nóng)民的參與方式、初始資本金籌集數(shù)額和方式、管理費和保險費分擔原則、異常災害條件下超過總準備金積累的賠款和處理方式、稅收規(guī)定、各有關部門的配合、資金運用等方面進行規(guī)范，確立法律和政策依據(jù)，以保證農(nóng)業(yè)保險體系的順利建立和業(yè)務協(xié)調(diào)運作的有效實施，從而使農(nóng)民的利益得到保障。

2.普遍采取自愿與強制相結(jié)合的農(nóng)業(yè)保險方式。農(nóng)業(yè)災害的發(fā)生往往范圍很廣，要有效地分散風險，必須保證有足夠多的風險單位，否則將會導致風險的集中。目前許多國家根據(jù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)濟和社會目標，對有關國計民生的少數(shù)幾種農(nóng)林牧漁產(chǎn)品的生產(chǎn)實行法定保險，對主要農(nóng)作物等主要經(jīng)濟作物實行強制性保險。費率按不同農(nóng)作物品種和風險等級確定，費率相對較低，使每個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者都有足夠的經(jīng)濟承受能力，以此擴大投保規(guī)模，以保證風險能在空間和時間上進行分散，也充分體現(xiàn)保險的互助性質(zhì)，減少逆選擇的發(fā)生。有的國家，如西班牙、希臘、瑞典等國對所有農(nóng)作物全部實行法定保險。也有一些國家對法定保險的標的有所選擇。

3.政府在農(nóng)業(yè)保險中的作用突出，但也因此而不堪重負。農(nóng)業(yè)保險的多風險率、高費用率、高賠付率、非盈利性的特點決定了它是一項政策性極強的保險。政府對農(nóng)業(yè)保險的支持程度將決定一國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展水平。從國外開展農(nóng)業(yè)保險的實踐中可以發(fā)現(xiàn)：各國政府在農(nóng)業(yè)保險確實中發(fā)揮了重要的作用，保險費補貼、業(yè)務費補貼、稅收優(yōu)惠等成為政府對農(nóng)業(yè)保險一項重要的支持內(nèi)容。然而從財政的角度來看，政策性農(nóng)業(yè)保險的成本是難以承受的，政府不僅補貼一部分保費，而且還包括大部分管理成本。美國在1992年的保費補貼是70萬美元,2001年上升到18億美元，支付給私人保險公司的補貼已從同期的2.25億百萬美元上升到6.48億百萬美元。墨西哥在1961年建立了政策性農(nóng)業(yè)保險，不幸的是，由于財政補貼過高，于1988年關閉。

4.重視專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司的作用，實行市場化運營與政策扶持相結(jié)合。國外一些國家的農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)都設立了專門的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)，其經(jīng)驗值得吸取。因為沒有專門的經(jīng)營機構(gòu)，國家政策的支持不易落到實處。而且由于農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營成本高、獲利少、風險大，商業(yè)保險公司的盈利最大化目標與農(nóng)業(yè)保險虧損性的矛盾，致使絕大多數(shù)商業(yè)保險公司都不愿經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，這決定了農(nóng)業(yè)商業(yè)保險的供給十分有限。從國際經(jīng)驗看，只要政府對農(nóng)業(yè)保險給予足夠的支持，商業(yè)保險公司仍然樂于開拓農(nóng)業(yè)保險市場。為支持商業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，實現(xiàn)分散風險、降低經(jīng)營成本的目的，一方面政府從宏觀政策上向農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)設立及運轉(zhuǎn)上給予特殊的政策，另一方面農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)根據(jù)商業(yè)經(jīng)營方式進行運作，這是農(nóng)業(yè)保險得以運轉(zhuǎn)下去的兩個基本方面。因此，許多開展農(nóng)業(yè)保險的國家都建立了專業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險公司。同時，政府在明確規(guī)定強制農(nóng)業(yè)保險品種與自愿保險品種的基礎上對強制性的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務給予一定的政策優(yōu)惠和扶持，而其他保險業(yè)務則由專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司根據(jù)市場化原則開展市場化運營。

5.不斷完善農(nóng)業(yè)再保險機制，把分散農(nóng)業(yè)保險的風險作為關注的重點。為了在更大范圍內(nèi)分散農(nóng)業(yè)風險，規(guī)避風險，許多推行農(nóng)業(yè)保險的國家都由政府或政府扶持的商業(yè)保險公司、再保險公司為農(nóng)業(yè)保險提供再保險。如日本由政府以再保險方式來承擔風險的農(nóng)業(yè)共濟保險也較為成功。日本的農(nóng)業(yè)保險，雖由區(qū)域性農(nóng)業(yè)共濟組織經(jīng)營，政府提供部分經(jīng)營費用，并由都、道、府、縣共濟組織聯(lián)合會和中央政府為農(nóng)業(yè)共濟組合提供兩級再保險，來構(gòu)筑全國農(nóng)業(yè)保險體系。加拿大由聯(lián)邦政府與各省公司提供再保險。美國的農(nóng)作物再保險業(yè)務不僅聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司經(jīng)營，而且經(jīng)批準的30多家私營和聯(lián)合股份保險、再保險公司也允許經(jīng)營。

五、結(jié)論：中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的幾點建議

從我國的現(xiàn)實情況來看，我國的農(nóng)業(yè)自然災害風險轉(zhuǎn)移主要是通過財政，而商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險呈萎縮狀態(tài)。近年來，財政補貼的農(nóng)業(yè)災害救濟資金每年約為50億元人民幣，其中，2003年各級政府共下?lián)苻r(nóng)業(yè)災害救濟資金52.9億元。從1982年到2003年，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險累計賠付73.9億元，農(nóng)業(yè)保險賠付僅占財政補貼的12.3%。2003年全國農(nóng)業(yè)保險保費收入4.6億元，僅占全國財產(chǎn)險保費收入的0.5%。截至2004年初，在全國開展農(nóng)業(yè)保險的公司只有兩家，其中人保公司擁有全國性的農(nóng)保業(yè)務，其農(nóng)業(yè)保險賠付率高達88%，大大超過了65%至70%的農(nóng)業(yè)保險盈虧平衡點。這些數(shù)據(jù)顯示，市場在農(nóng)業(yè)保險領域作用甚微。那么如何擺脫日益萎縮的中國農(nóng)業(yè)保險呢?對此，筆者認為：借鑒國外農(nóng)業(yè)保險發(fā)展經(jīng)驗，我國應該著力在以下環(huán)節(jié)努力突破。(1)進一步完善法律、法規(guī)的建設。應建立和完善相應的法律法規(guī)，為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展奠定堅實的基礎。從國際經(jīng)驗來看，商業(yè)(保險法》中都不包含農(nóng)業(yè)保險的內(nèi)容；我國《保險法》也不涉及農(nóng)業(yè)保險方面的內(nèi)容。農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題關系到社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，雖然目前農(nóng)業(yè)保險的盈利情況不佳，作為保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、穩(wěn)定農(nóng)民收益的必要措施，應當加緊農(nóng)業(yè)保險的立法，使農(nóng)業(yè)保險做到有法可依。(2)建立政策性保險公司。由于農(nóng)業(yè)保險風險較大，技術性較強，容易出現(xiàn)道德風險。對農(nóng)業(yè)保險應以建立政策性保險公司為主，商業(yè)性保險公司為輔的經(jīng)營主體模式，或建立商業(yè)性保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，將農(nóng)業(yè)保險單獨按政策性保險核算的模式來經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。在經(jīng)營主體的組織方式上，應結(jié)合當?shù)剞r(nóng)村的實際，可采取公司制，也可采取合作互助制，成立保險合作社，引導農(nóng)民自主經(jīng)營、自負盈虧，增強防范意識，減少道德風險。(3)建立政府主導下的農(nóng)業(yè)風險管理基金，化解農(nóng)業(yè)巨災風險。借鑒美國的風險轉(zhuǎn)移基金、發(fā)展基金和商業(yè)基金的操作模式，在我國可以發(fā)展農(nóng)業(yè)風險基金。該基金主要是由農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)的再保險費和稅收減免費用組成，在一般情況下，利用基金對巨災損失嚴重的農(nóng)險經(jīng)營機構(gòu)發(fā)放低息或無息貸款。此外，還可支持設立農(nóng)業(yè)災情研究機構(gòu)，分析和研究我國農(nóng)業(yè)災害發(fā)生的規(guī)律，以便建立起風險預警系統(tǒng)，為國家制定農(nóng)業(yè)保險政策，構(gòu)造有效的農(nóng)業(yè)保險制度體系提供科學的依據(jù)。