自然資源范文10篇

自然資源法是調整自然資源權屬關系、流轉關系、管理關系和其他關系的法律規范的總稱。自然資源具有經濟性、整體性、綜合性和生態性的特征,這就要求有綜合性的法律對其各種關系加以調整。人類社會主要關注生存環境、農業生態環境和自然景觀環境三個方面,這三種環境都與自然資源利用密切相關。自然資源監管的有效性，主要仰仗立法，也倚重執法、監督和司法，需要多方目標一致密切配合。

1自然資源綜合立法是新時代的新要求

調整自然資源的法律經歷了從經濟優先到經濟與生態環境并重的立法理念轉變。一些學者呼吁生態環境優先，這種呼吁或可成為將來的立法現實。當下的自然資源立法，主要應適宜規范對象的綜合性特征，不僅要體現生態環境保護的理念，要經濟效益和生態效益并重，還應形成一個結構科學合理、內容充實完備、效力層次分明的法制體系，保障人與自然協調發展。1.1綜合立法適應體制改革大背景。生態系統的整體性要求實行資源綜合管理，但是對單項資源實行個別管理也是十分必要的。各管理部門的管理活動應當在不同層次得到全面的協調。在基礎管理、權屬管理、利用管理等各個方面協調各單項資源管理部門的管理活動。實現“歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、監管有效”，是新時期自然資源管理的目標。2018年自然資源部成立，標志著中國的自然資源監管由相對集中走向了全面集中。另外，成立了生態環境部，把生態保護顯性化，與環境保護統籌考慮。按照《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定》，自然資源部具有19項具體職能，設部長1名(兼任國家自然資源總督察)，設9個督察局，督察管理，查處案件。內設機構25個，包括調查監測司、確權登記局、所有者權益司等。其中自然資源開發利用司，負責市場監管，節約集約利用。這表明，新時期的自然資源管理要講究綜合性，綜合立法、綜合規劃、綜合調查、綜合執法。改革源于對以往教訓的汲取，對自然資源特性的順應，對公眾日益增長的環境質量要求的回應，以及對生態退化的警醒。自然資源部的角色設定，是具有所有、管理和監督多重職能的部門，資產性管理和資源性管理都需要重視。現有的法律制度并沒有對自然資源所有權的行使方式、權利內容等做出明確的規定，自然資源部統一行使所有權和履行監管職責都需要進一步的制度規范[1]，需要盡快進行立法規劃、立法調研和法規擬定，增強立法供給。1.2綜合立法反映法制建設成熟度。一國法制建設的軌跡，總是從單項散亂立法向綜合統一立法過渡，我國自然資源領域已經到了綜合立法的歷史階段。我國自1984年制定第一部自然資源單行法《森林法》以來,各種單行資源法已經形成法群形態的自然資源法律體系框架。但是,法群成員之間存在很多的不協調，不能適應自然資源開發利用的嚴峻形勢。現在與各項單行法相配套的行政管理體制已經改革，行政職能發生了根本轉變，更是迫切需要進行統一綜合立法與體制配套，最終建立使用與保護并重的綜合立法模式。1.3自然資源領域法律體系內部存在沖突亟待完善。目前，我國的自然資源法體系已經形成，它以《憲法》為基礎，以《環境法》中的相關資源法為原則，以單項法為主干，以大量行政法規、地方法規和行政規章以及國際條約為補充。但是，法律體系內部存在嚴重沖突：一是各自然資源單行法之間的沖突，包括概念界定、統計口徑、污染標準、相互協調等諸多方面。比如，法律、條例提出的8種規劃分別由7個部門進行編制，但編制時序錯亂。8種規劃應有28種協調關系,而3個法律、條例中只提到10種,遺漏了18種[2]。二是環境法與資源法之間的沖突，各自本位導致法條抵觸。另外，還存在立法碎片化、目標差異化和生態缺位化等問題。我國實行自然資源絕對公有制，通過《物權法》設立自然資源用益物權來調整對自然資源的占有、使用、收益和處分。但由于民法上的用益物權僅可設立于對物的非消耗性利用之情形,導致了法理邏輯上的矛盾。對自然資源管理事實是，國務院分級授權地方各級政府行使國家所有權，形成了“單一代表，分級行使”的現實模式，在綜合監管不力的境況下，自然資源國家所有事實上成了“地方所有”“部門所有”，甚至某些領導干部所有[3]。此外，自然資源分配領域的不公問題也十分突出，成為政府主要的財政工具,這也是導致資源過度開發利用的主要原因。1.4國外自然資源立法實踐可供借鑒。世界自然資源立法的發展演變，經歷了從征服主義到可持續發展再到生態保護的過程。19世紀以前自然資源的法律內容表現為諸法合體的法律中關于資源物權的規定,從屬于民法。19世紀初到20世紀50年代是單行法時期，以行業管理和資源管理為主要內容。20世紀60年代以后是體系化時期，生態科學和系統論的出現，提升了人類對自然資源的認識，生態系統的理念進入管理領域，一些先進國家采用了“多門類資源綜合管理”的體制架構，管理適度綜合，并結合資源產業發展理性，進行生態管護和生態利用。美國采用的是綜合立法模式。美國2008年實施《綜合自然資源法2008》（CNRA2008，公法110-229），其特點是“點授權”，即重視對自然資源合理利用的某類事項的授權，以點帶面，綜合管理[4]。美國自然資源立法將市場配置資源產權作為主要內容，堅持協調和多用途利用，資源管理與生態管理相結合，強調合理利用、環境保護和生態平衡。在美國50個州中有40個州采取了相對綜合的自然資源管理體制。瑞典十分注意不同法律之間的協調，幾乎每個法律都有與其他法律相互適用的條款。同時,還十分注重法律修改與實施時的過渡。1987年瑞典國會頒布了《自然資源管理法》，這是一部框架式綜合性基本法律。該法律中有兩個自然資源管理的基本原則：一是一般管理原則，應當選擇可永續利用的方式，按照“干擾影響最小”原則盡可能防止顯著改變資源特性；二是特殊管理原則，規定了在“特殊地區”(指在整體上具有自然和文化價值的重要地區)從事活動,必須對該區域的自然和文化價值無實質性“損害”[5]。

2自然資源綜合立法創新設想

講綜合，離不開協同。綜合不是烏合，不是混合，而是部分之間朝著統一方向的有序協同。自然資源綜合管理，包括央地協同、府際協同、部門協同、官民協同等多層次、多向度的協同機制。綜合立法，還包含著公法與私法同體的意味，自然資源法發展至今，已經從傳統單一的公法性質的管理法演變為兼具公法、私法雙重屬性的規范。為此，應當增加從民事角度對自然資源法律關系進行私法規制的力度，應推動以合理利用為原則，權責明確、處罰嚴厲的統一的自然資源法立法。2.1理念原則創新。立法理念形成立法的根本宗旨和基本原則。“人們凡欲主動從事某項重大事業，必先有某種理念形成于腦中。制定和實施法律是件大事，故預先必有某種理念，是為立法理念。”[6]自然資源立法的倫理基礎,是從狹隘的人類中心轉變為開明的人類中心即弱人類中心。非人類中心論包括生物中心論、生態中心論和資源中心論，前二者過于理想化，后者實質上與弱人類中心論相同，將生態論和人本理念融合，較為現實可用。自然資源系統管理理論包括三個層面的含義：一是堅持資源與生態環境為一有機系統，開發與保護是同一問題的兩個側面；二是堅持各種自然資源為一有機系統，各類資源相互影響；三是堅持中央到地方資源監管部門的垂直系統性，必須充分履行國家及其垂直派出機構對資源開發的直接監管職責。自然資源部需要橫向協調與生態環境部的關系，在法規政策、數據標準、工作溝通和執法配合諸方面步調一致。自然資源立法是市場配置與國家干預的協調補缺。在注重市場配置資源的決定性地位的同時，法律制度必須能夠有效防止與懲罰違反市場規則的越軌行為。國家作為社會公共利益的代表,應在資源保護與經濟發展之間尋找最佳的平衡點。應區分行使所有權過程中涉及的管理權和監督管理權，所有權人和管理者需相互獨立。2.2法律體系創新。自然資源法律體系應是一個在自然資源分類基礎上,包含基本法、單行法和各種行政法規、部門規章、地方性法規,以相鄰有關法律為補充的效力層次分明的有機系統。首先亟需有一部基本法。學者付英提出了較為完善的自然資源法律體系和基本制度安排，以及編制自然資源法通則的“分步走”思路，值得重視[4]。自然資源法律體系創新，具體來說體現在以下幾個方面：一是將“可持續發展”基本原則入憲。《憲法》是其他法律的最高準則，應在憲法中明確可持續發展。這樣，自然資源法律體系就有了憲法根據，符合了立法法的形式要求。在自然資源立法中貫徹生態經濟理論，追求遵循自然界的生態規律和社會生活的經濟價值規律二者的統一，樹立生態可持續的資源觀，就是對憲法要求的落實。二是制定自然資源基本法。以自然資源的共性為基礎，采取相對全面、概括的形式，對自然資源法的立法理念、立法目的、基本原則、監督檢查、法律責任等內容進行一個綜合性和綱領性的規定，以統一的治理理念來統籌自然資源單行法的立法。三是制定農業自然資源綜合管理法。土地等地表資源要素是自然資源的基干，也是農業生產的基礎。農業自然資源綜合立法，應貫徹統一規劃、多目標開發和綜合利用的原則，保持自然生態平衡的原則，防止農業面源污染的原則。當前農業資源管理部門資源立法日趨齊全，但在實施過程中也暴露出法規自身以及法規之間的一些問題,主要是缺少綜合性管理法規。四是制定國家公園法。兼顧社區發展是國家公園的要義之一。保護優先是必須的，如何兼顧社區發展，一園一策、科學精細的制度設計，是未來國家公園制度探索的重點。2017年中央印發的《建立國家公園體制總體方案》，提出了分級統一管理原則，由一個部門統一行使國家公園自然保護地管理職責，為立法奠定了基調。五是在《物權法》中引入資源保護制度。這是現代物權法的重要發展趨勢。傳統物權制度以實現物之經濟效益最大化為目標,忽視了人與自然界的物質循環、能量流動與信息傳遞關系，導致因為物權制度本身的原因而損害自然資源。立法解決資源的生態價值保護問題，須有物權法對自然資源生態價值的承認，須有環境法與民法的協調與溝通。六是制定《國有資產人大監督法》。國有資產關涉重大民生問題和國家財政充裕度問題，最高權力機關的監督必不可少，而且需要監督有效。人大監督立法可以規定，在人大常委會財經委設立國有資產監督委員會，專司監督職責。2.3立法模式創新。應考慮自然資源是一類完全新型物權，建構自然資源物權化的二元立法模式,在尊重自然資源原始公有的前提下,以非消耗性利用和消耗性利用劃分為基礎,設立用益物權和所有權,理順自然資源物權化的法理關系[7]。在承認國家或集體原始取得的基礎上，實現作為交易客體的特定部分自然資源的所有權移轉。對于憲法上的自然資源公有制，可以解釋為僅限于要求原始公有，而不要求繼受公有。現實中早已是這樣的局面，理論上回避造成了實務的混亂。實際上，對于消耗性資源設立所有權并沒有后患，所有權會因為物的消耗而自然滅失。同時，也可以從外部性角度對國有自然資源進行劃分，將其分成經營性資產和公益性資產。公益性資產重在保護，也可分級適當經營。對于公共領域的自然資源，應當保證公民能夠合理地、平等地使用。這需要因事制宜，進行混合型管理[8]。2.4基本制度創新。學者付英認為，自然資源有8項基本制度可以入法：產權制度，空間規劃制度，用途管制制度，嚴格保護制度，節約集約利用制度，有償使用制度，生態修復與補償制度，執法監督制度[4]。筆者根據自己的理解，列舉以下制度項目，與前者有重復也有區別。(1)稅收制度補足稅種完善稅率。目前我國資源稅尚未完全與大宗商品的高利潤掛鉤，這造就了一批自然資源業界的超級富豪，他們一擲千金的消費不僅令國人乍舌，也讓世界瞠目。2011年國務院決定，將原油和天然氣資源稅改為從價征收，2015年起稀土、鎢、鉬資源稅從價計征。但這還遠遠不夠，還需要進一步提高資源稅稅率，并盡快普遍實行從價計征。(2)處罰制度依據成本核算。懲罰性條款是法律法規得以執行的重要保障，在懲罰力度上應當使違法者經濟利益在懲罰面前缺乏吸引力。然而,現行自然資源立法中的懲罰性條款規定存在處罰標準過低、條款缺位等諸多問題，比如：高污染企業的廢水處理，每噸廢水的治理成本與偷排廢水每日的凈收益相比,差異懸殊，但對此行為的最高罰款限額毫無威懾力。防止污染需要高投入,檢測環境也需要高科技，守法成本較高，執法成本也高。比如,建設配套的治污排污設備,少則投入數十萬元,多則需要投入數百萬甚至數千萬元。懲罰力度不夠,造成了企業寧交罰款也不治污染的惡性循環。在處罰方式上應當多樣性，比如,剝奪或限制自然人從事某種職業的資格、相關職務的晉升資格等等。對于資格限制，應有類似競業禁止的規定，把限制擴展到相關行業。對于追究領導責任的免職、撤職，應該規定禁止復出的時間限制，至少兩年內不能擔任相同級別的職務，否則等于未受處罰。(3)規劃制度一張圖平衡協調。中央已經要求建立全國“一張圖”的空間規劃體系，統籌國土空間保護和利用格局，尚需配套制度予以落實。需要注意的是，這個綜合規劃既要體現國家發展戰略和保護格局，又要平衡地方發展訴求。綜合規劃需要充分考慮各界各地區訴求，確保發展與保護、全局與地區的平衡，所以，最好由全國人民代表大會進行審議，把好這一重要關口，守住源頭。(4)資產核算制度涵蓋多元價值。自然資源資產核算，是合理利用的重要基礎，也是領導干部離任審計的重要依據。資產核算以資產統計為基礎，自然資源部應與統計部門充分協調，統一數據口徑，探索更全面更合理的價值量評估方法。價值量的評估應當涵蓋多元，既包括經濟價值，也包括生態價值、社會價值和文化價值[9]。(5)資產負債制度如實反映變量。應改進和完善《自然資源資產負債表編制指南》，突出核算重點，注重質量指標。應通過自然資源資產負債表如實反映自然資源的存量水平及核算期內變化狀況，動態反映資產數量，關注資產質量演變，警示由量變到質變的數值節點。(6)生態補償制度彰顯整體公平。一是建立區位生態補償機制，通過一般性財政轉移支付彌補稅收損失，對農民以直接經濟損失、未來可期利益和生態投資成本等為依據進行經濟補償；二是建立生態建設補償機制，給予農村污水處理、農村垃圾處理、產業結構調整補償和生態重建價值補償；三是鼓勵“造血型”生態補償模式，幫助生態保護區發展生態經濟，提高生態保護區的自我發展能力。(7)損害賠償制度威懾違法行為。2015年12月《生態環境損害賠償制度改革試點方案》提出，到2020年，力爭初步構建責任明確、途徑通暢、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。有賠償才會少損害，加重賠償才能威懾故意損害。(8)信息公開制度助力公益訴訟。自然資源管理，尤其要重視信息公開和公益訴訟。知情權是正確進行行為選擇的前提。必須保障公民獲知自然資源資產被保護和使用情況的權利。管理部門有義務為公眾提供自然資源資產信息，有義務支持公益訴訟。(9)執法監督制度保障監管有效。在自然資源管理方面，過去大多是通過行政行為而不是通過法律手段,缺少針對相對人的行為規范和對執法行為的有效監督。應立法清晰界定相關機構的監管職能和地方政府的使用權人地位。以統一規劃為基礎，用途管制為重點，日常監測為手段，注重應用先進技術，實施資產負債管理和領導干部離任審計等制度，最大限度地提升監管有效性。一是立體管控強技術。制度文明的進步在很大程度上仰仗科技的進步。自然資源監管應當加快人工智能、大數據和航空遙感技術在資源調查、評價、監測和預警方面的應用。應整合各相關單位的技術手段，盡快建立自然資源資產數據共享平臺，運用地理信息系統（GIS）技術、遙感（RS）技術和全球定位（GPS）技術（簡稱“3S”技術），進行數據的實時更新和對象的立體管控[10]。二是過程監管重落實。過去的自然資源監管，主要手段是行政許可，按照載體使用許可、載體產權許可、產品生產許可三個階段展開，對過程的監管較弱。未來監管應從單純重準入向同時重過程和重結果轉變，打造全流程監管制度體系，特別要把過程中的動態監管落到實處。對監管效果的評價，應從重數量向重質量轉變，多設計質量評價指標，比如，廢棄礦場再利用比例等。三是審計監督明責任。審計是問責的依據。根據中央部署，2018年起領導干部自然資源資產離任審計由審計試點進入到全面推開階段，有很多配套性的問題需要解決。任期審計制度尚未規劃，說明這一領域的審計監督還處于初始階段。審計監督是否有力有效，還取決于最高決策層的重視程度。在積極的方向上，法治和人治是相輔相成的。根據《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》，領導責任承擔包括決策責任、執行責任與監管責任。監管責任具體包括資產開發監督、資產管理和維護公共利益。對領導責任的綜合量化難是離任審計的一大難點。首先應剔除上位法的責任和上級領導的責任，考量客觀方面產業轉移的大背景，這個需要實踐探索。其次應考量領導在本崗位的責任，這個更多地需要技術介入。審計監督還需要在以下幾個方面改進：一是創新審計工作模式，環境審計與經濟責任審計相結合。二是審計結果公告，官網上應當公布審計結果，并應高效利用媒體，公示于全社會。三是提升審計人員專業能力，培訓自然資源學、自然地理與資源環境、自然資源管理、植物學、生物學、環境工程學等專業知識和綜合分析評定能力。需要建立高質量高效率培訓制度和寬領域遴選制度，彌補現有人才和能力的差距，同時可聘請第三方參與。四是地方立法填補漏洞。2017年《領導干部自然資源資產離任審計規定(試行)》不盡完善，如缺乏具體定責指標、評定體系、追責依據、資產監管范圍、資源損害賠償標準等[11]，可在地方立法層面進行補缺。五是建立科學的審計評價標準體系。依托自然資源資產負債表,建立通暢的數據采集渠道。應以政策審計、項目審計、資金審計、法規執行審計、監管審計以及報表審計作為基礎。四是人大監督需問責。人大監督立法應對聽取專項報告作進一步細化規定，明確人大可以自主選取專項報告的議題，要求政府就關鍵環節，或重大項目等重大問題作專項報告。應規定人大在聽取報告中可以采取的處置措施及法律效力[12]。人大監督不力通過典型案例可見一斑。比如2009年由國家海洋局下達通知肇始的地方圍填海鬧劇。《監督法》和《企業國有資產法》對人大聽取專項報告的聽取程序的效力等都缺乏具體規定，因而實踐效果差；沒有規定人大質詢的法律后果及人大在質詢中可采取的處置措施，質詢權權威性弱。應當將政府行使自然資源國家所有權的以下幾個方面規定為人大監督的重點：第一，規范性文件的審查和備案。第二，國有自然資源配置。第三，自然資源有償使用制度的執行情況，審查地方政府是否以行政管理代替產權管理。第四，國有自然資源收益的部自然資源資產離任審計規定(試行)》不盡完善，如缺乏具體定責指標、評定體系、追責依據、資產監管范圍、資源損害賠償標準等[11]，可在地方立法層面進行補缺。五是建立科學的審計評價標準體系。依托自然資源資產負債表,建立通暢的數據采集渠道。應以政策審計、項目審計、資金審計、法規執行審計、監管審計以及報表審計作為基礎。四是人大監督需問責。人大監督立法應對聽取專項報告作進一步細化規定，明確人大可以自主選取專項報告的議題，要求政府就關鍵環節，或重大項目等重大問題作專項報告。應規定人大在聽取報告中可以采取的處置措施及法律效力[12]。人大監督不力通過典型案例可見一斑。比如2009年由國家海洋局下達通知肇始的地方圍填海鬧劇。《監督法》和《企業國有資產法》對人大聽取專項報告的聽取程序的效力等都缺乏具體規定，因而實踐效果差；沒有規定人大質詢的法律后果及人大在質詢中可采取的處置措施，質詢權權威性弱。應當將政府行使自然資源國家所有權的以下幾個方面規定為人大監督的重點：第一，規范性文件的審查和備案。第二，國有自然資源配置。第三，自然資源有償使用制度的執行情況，審查地方政府是否以行政管理代替產權管理。第四，國有自然資源收益的分配和使用情況。目前分配不公和使用不合理的問題依然十分突出。應解決透明性、公平性、全民共享、財政支出結構合理性問題。人大監督立法應重視公共利益的評判程序，防止政府將國有自然資源地方化、部門化。五是社會監督重參與。應構建有多元主體參與的共同治理體系，其主體應當包含政府、市場和社會。社會公眾包括社會組織，他們是自然資源開發利用的受益者，更是開發利用后果的直接承擔者，因此公眾的參與十分必要。公眾參與的熱情也是法律得到良好實施的重要保障資源。首先，需要在立法層面對于社會組織參與自然資源管理做出明確的授權，充分發揮志愿者作用。其次，需要對公眾的監督意見及時接納，有效反饋，使公眾能夠真正發揮獨立第三方的監督作用。

作者:祁雪瑞 單位:河南省社會科學院

摘要:經濟主權原則是國家主權原則的重要內容，是一項最主要的國際法基本原則。自然資源關乎一國的經濟命脈，是判斷一國獨立與否的重要標志。自然資源永久主權原則是否是國際法的淵源，關系到WTO解決爭端時它可否援引作為裁決依據，本文將就這一問題展開論述。

關鍵詞:自然資源永久主權原則;國際法淵源;一般法律原則

一、自然資源永久主權原則

(一)界定。自然資源永久主權原則是指國家對本國的自然資源以及與經濟相關的行動所擁有的完全的、無限制的主權權利。對本國自然資源享有的主權是該原則的重要內容，對與經濟相關的行動所擁有的主權是該原則的內容得以實現的方式和途徑。(二)背景。在世界近代史上，帝國主義和殖民主義以其優勢長期將亞非拉作為其商品市場和原料供應基地，二戰后的許多殖民地國家只是獲得了形式上的獨立，經濟政治仍為他國所控制，他們為爭取經濟主權而展開了一系列斗爭，于1952年提出了自然資源永久主權的問題。1958年的《大陸架公約》和1982年的《聯合國海洋法公約》也均確認了各國對本國的自然資源享有主權。1974年4月聯合國大會《關于建立新的國際經濟秩序的宣言》確定了自然資源永久主權原則，同年12月的《各國經濟權利和義務憲章》再次對自然資源永久主權原則作出確定，并且強調各國對其境內的一切與自然資源相關的經濟活動也享有完整和永久的主權。

二、國際法淵源

(一)定義。中外國際法學家關于國際法淵源的定義長期以來存在不同的解釋。關于該定義歸納總結主要有以下兩種:一是國際法形成的方式或者程序，二是國際法規范第一次出現的地方。(二)種類。國際法的淵源有兩種:嚴格意義上的國際法淵源以及廣泛歷史意義上的國際法淵源。嚴格法律意義上的國際法淵源包括國際條約和國際習慣。而廣泛歷史意義上的國際條約則還包括一般法律原則和判例、國際法學說及重要國際組織的決議。

1國內研究現狀述評

1．1理論研究成果較為豐富

1．1．1審計定義研究國內專家學者對此問題研究較多，主要從不同視角給自然資源資產離任審計下定義，但尚未形成一致定論。①考慮審計目標下定義，蔡春、畢銘悅（2014）提出，自然資源資產離任審計是監督、證實和評價受托人在受托期應該承擔的自然資源受托經濟責任的有效履行情況。［3］陶玉俠、謝志華（2014）認為：“自然資源資產離任審計就是通過對領導干部任期內對自然資源資產公共受托經濟責任履行情況進行監督和評價。”［4］②基于審計內容下定義，董賢磊、余芳沁（2014）認為，自然資源資產離任審計是針對被審計者，在任期間受托管理的關于自然資源資產的開發、利用、保護等行為的真實性、合法性實施的審計。［5］③從審計工作過程下定義，如湖北省審計廳課題組（2014）認為，自然資源資產離任審計是對領導干部在任職期內所管轄區域的自然資源資產使用及開發保護的審查、鑒證和總體評價活動。［6］1．1．2審計目標研究專家學者對此問題研究頗多，眾說紛紜，觀點不同，主要觀點有責任觀、國家治理觀、資源管理觀等。①持責任觀者認為，自然資源資產離任審計目標是明確被審計者承擔的自然資源資產的管理責任。持此觀點者較多。蔡春、畢銘悅（2014）提出：“自然資源資產離任審計目標是促進自然資源資產保護責任的全面有效履行”［3］。謝志華（2014）認為，自然資源資產離任審計目標是促進受托人履行好對自然資源資產的管理責任，又使全社會關注自然資源資產保護問題。［7］崔振龍（2014）稱，自然資源資產離任審計目標是完善責任體系［7］。林忠華（2014）聲稱，總體上，自然資源資產離任審計目標是明確在改善生態環境方面領導干部的責任不可推卸，促使領導干部建立健全相應的制度和保證社會與經濟發展具有可持續性。［8］②持國家治理觀者稱，自然資源資產離任審計目標是為了促進資源節約和環境保護的落實。黃文靜（2014）提出，從戰略上看，自然資源資產離任審計的目標是促進貫徹執行資源節約和環境保護的基本國策，促使落實自然資源環境持續發展。［7］姜龍（2014）認為，自然資源資產離任審計有宏觀目標與微觀目標之分，宏觀目標是推進國家整治生態損害問題，微觀目標是考核政府在自然資源資產管理權力運用的合規性、結果的績效性和報告是否遵循公允性。［7］③持資源管理觀者提出，自然資源資產離任審計目標是促進被審計者加強自然資源資產管理。陳獻東（2014）認為，自然資源資產離任審計直接目標是對受托人關于自然資源資產使用、管理情況開展檢查和評價，促使受托人健全、執行相應的管理制度。［9］1．1．3審計范圍研究對自然資源資產離任審計的范圍，專家學者有2種看法，部分專家學者持自然資源觀，另一部分專家學者持資源環境觀。①持自然資源觀者認為，自然資源資產離任審計的范圍是自然資源資產本身，這是觀察自然環境的責任界定有難度、操作性較差之后得出的結論。湖北省審計廳課題組（2014）認為，自然資源資產離任審計范圍是土地資源、森林資源、礦山資源、水資源等［6］。林忠華、崔振龍均有此種看法。②持資源環境觀者強調，自然資源資產離任審計的審計范圍是資源與環境，保護、管理資源與環境都是各級地方領導的受托責任，實施審計理所應當。謝志華（2014）認為，自然資源資產離任審計的范圍有土地資源、水資源、礦產資源、生物資源、海洋資源，以及由被審計者共同承擔的環境保護責任。［7］許萍、何暢（2015）提出，自然資源資產離任審計的范圍覆蓋森林、礦山、海洋、水、土地等資源及其環境。［10］1．1．4審計對象研究對自然資源資產離任審計的對象，專家學者看法并不完全一致，主要形成了2種觀點，一種是一般意義的自然資源資產離任審計對象，另一種是自然資源資產離任審計的責任對象。前者的代表湖北省審計廳課題組（2014）認為：“自然資源資產離任審計的對象是指領導干部任期內所轄區域的自然資源資產使用及開發保護情況”［6］。后者的代表有陳波、卜琦、安徽省審計廳課題組等，陳波、卜琦（2014）認為，自然資源資產離任審計的責任對象是政府黨政領導干部、企業負責人。［11］安徽省審計廳課題組（2014）提出，自然資源資產離任審計的對象是地方各級黨政主要領導干部。［12］1．1．5審計內容研究專家學者從不同的角度對自然資源資產離任審計內容進行了研究，歸納起來主要集中在以下3方面。①從審計業務性質看。蔡春、畢銘悅（2014）指明，自然資源資產離任審計的內容有財務收支審計、合規性審計、資產負債表審計、績效審計、政策審計。［3］陳波、卜琦（2014）提出，政府領導干部自然資源資產離任審計的重點內容是：國家自然資源重大政策、戰略、規劃執行的結果，自然資源利用和生態環境保護的狀況，資源資產的保值增值情況和綜合效益。［11］②從審計項目視角看。這里所說的項目主要有政策、資金、工程建設等。劉西友（2014）認為，自然資源資產離任審計的內容主要包括：各項政策措施的落實情況，目標任務的完成情況，資金的籌集、管理和使用情況，工程建設項目的管理情況。［13］林忠華（2014）提出，自然資源資產離任審計的內容，涵蓋相關自然資源資產的重大決策、法律法規與政策的執行情況和管理情況、自然資源資產負債表等。［8］許萍、何暢（2015）指出，自然資源資產離任審計的內容包括：開發或建設中投入的資金及產生的經濟收益，自然資源管理與保護狀況，自然資源資產剩余價值，是否存在違反相關法律法規或修復自然資源的行為。［10］③從審計環節視角看。這里的環節涵蓋自然資源資產使用、管理和監管。陳獻東（2014）認為，自然資源資產離任審計內容包括：自然資源資產使用與管理情況，如自然資源資產管理體制的建立健全、產權界定、生態補償情況，國家自然資源資產開發利用政策執行情況。自然資源資產監管情況，如自然資源資產監管體制建立健全、管制、損害責任追究及其賠償情況。［9］1．1．6審計理論基礎研究對此問題，國內專家學者研究極少。蔡春、畢銘悅（2014）認為，自然資源資產離任審計是新興的審計領域，其理論基礎主要是審計學理論、會計學理論、可持續發展理論、環境經濟學理論、大循環成本理論、經濟計量學與統計學理論7種。［3］1．1．7審計方法研究對此問題，專家學者主要有2種觀點。①設立審計評價指標。自然資源資產離任審計通過構建一系列指標進行審計。湖北省審計廳課題組（2014）認為，應按照審計重點確定考核指標，建立領導干部自然資源資產離任審計考核評價指標體系。［6］曹穎、曹東初步建立了中國環境績效評估指標體系。②自然資源資產負債表。即采用審計自然資源資產負債表方法開展相應審計工作。謝志華（2014）認為，自然資源資產負債表是此審計的依據，因而應先構建審計的微觀基礎，即通過編制補充報告建立企業層面資源報告體系。然后，構建宏觀基礎，即根據企業自然資源資產負債表和統計數據等，編制宏觀自然資源資產負債表。［7］王立彥、林溢、張穎等也持類似觀點。蔡春、畢銘悅（2014）稱，在現實尚未編制出價值量型、實物量型自然資源資產負債表之時，可以先編制能夠反映自然資源資產變動的重大事項和存量變化情況的自然資源資產變動狀況表，對此表審計，簡單易行，但最終應當審計價值量型自然資源資產負債表。［3］林忠華（2014）提出，審計自然資源資產負債表應該檢查自然資源資產負債的存量及其變動情況，在國內外沒有成熟的編制自然資源資產負債表的方法下，應該挑選重點的自然資源資產開展真實性、合法性審計試點。［8］綜合以上七個方面看，我國相關專家學者研究了自然資源資產離任審計的審計定義、審計目標、審計范圍、審計對象、審計內容、審計理論基礎、審計方法等，從專家學者所持的觀點看，基本上，對每個理論問題都有2種或2種以上的觀點。從專家學者研究的廣度看，對有些理論問題研究較多，對另外一些理論問題研究很少。從專家學者研究的深度看，對有些理論問題研究較深入，對有些理論問題研究較粗淺。大體上，專家學者不同程度上研究了自然資源資產離任審計涉及的多個方面的理論問題，取得了較為豐富的理論研究成果。

1．2應用研究不夠成熟

在自然資源資產離任審計實踐方面，因客觀存在著相關法規制度不完善、自然資源資產信息復雜、分散，審計方法不足等問題，此審計實際工作在艱難推進。截至2014年末，內蒙古、湖南、陜西、湖北、四川、廣東、福建、山東、云南、江蘇10個省市進行此審計試點，審計內容只是部分自然資源資產，如土地資源、礦產資源、水資源，以及生態環境保護、自然資源資產有償使用保護制度執行情況等。尤其是深圳市寶安區用7個月時間開展自然資源資產離任審計的應用理論研究，形成一批初步成果，包括《寶安區自然資源資產核算體系及負債表》、自然資源資產離任審計制度及其編制說明等，其中，自然資源核算體系，設置了10項一級指標、19項二級指標；負債類指標是資源治理與保護的資金投入。通過調查研究，逐步改進這種審計。目前，參與自然資源資產離任審計試點的省市在較快增加。［14］1．2．1審計存在的問題研究對自然資源資產離任審計存在的問題，專家學者從自然資源資產離任審計工作開展可能出現的不同問題，持有不盡相同的觀點，主要問題有：①相關法規制度不完善。馬志娟、宗新星（2014）認為，此審計存在問題之一是相關法律、法規、規章不健全［15］。湖北省審計廳課題組（2014）提出，一些法律法規的有關條款滯后［6］。②自然資源資產產權界定不明晰。馬志娟、宗新星（2014）認為，此審計存在自然資源資產產權界定不明確問題［15］。黃金曦、鐘浩（2014）提出，此審計有自然資源資產產權難以界定問題［16］。③自然資源資產責任難以界定。祝素月、夏晶晶（2014）認為，此審計存在領導干部自然資源資產責任難以界定問題［17］。董賢磊、余芳沁（2014）提出，此審計面臨領導干部責任難以區分問題。［5］④自然資源資產信息復雜、分散。祝素月、夏晶晶、黃金曦、鐘浩（2014）都認為，此審計存在自然資源資產信息復雜、分散問題［17，16］。董賢磊、余芳沁（2014）強調，此審計面臨的問題是自然資源資產信息分散［5］。⑤審計評價指標體系尚未建立和完善。馬志娟、宗新星（2014）提出，中央組織部的《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價（試行辦法）》中，內容不詳細，評價指標不明確，指標權重缺乏。［15］張愛民（2015）認為，此審計沒有統一的評價指標體系［18］。湖北省審計廳課題組（2014）強調，難以確定合理的評價指標和評價標準［6］。楊斌（2014）認為，此審計存在指標體系尚未建立和完善問題［19］。⑥審計力量不足，審計專業性強。祝素月、夏晶晶（2014）認為，此審計存在現有審計力量不足、專業性強問題［17］。黃金曦、鐘浩（2014）也提出了相同的看法。董賢磊、余芳沁（2014）強調，此審計面臨的問題是審計人員有限、專業能力不足［5］。⑦尚無統一的自然資源資產負債表編制方法。馬志娟、宗新星（2014）認為，此審計存在自然資源資產負債表編制方法尚未統一問題［15］。黃金曦、鐘浩（2014）提出，此審計面臨自然資源資產負債表的編制仍有難度問題［16］。1．2．2完善審計問題的建議研究①建立健全相關法規制度。蔡春、畢銘悅（2014）認為，應健全自然資源產權制度和用途管制制度，完善生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度，建立自然資源有償使用制度和生態補償機制。［3］陳波、卜琦（2014）提出，應完善政府官員的目標責任制、崗位責任制，完善自然資源資產的統計和會計核算制度。［11］馬志娟、宗新星（2014）指出，應完善自然資源資產產權制度，改進自然資源資產管理中的監督機制，建立健全生態環境損害責任終身追究制等。［15］董賢磊、余芳沁（2014）強調繼續完善審計聯席會議制度［5］。黃金曦、鐘浩（2014）聲稱，應制定自然資源會計準則、審計準則［16］。湖北省審計廳課題組（2014）稱，應改革自然資源保護管理體制，建立健全自然資源資產管理體制。［6］②建立自然資源資產信息系統。祝素月、夏晶晶（2014）認為，為了審計人員方便利用復雜、分散的自然資源資產信息，必須建立起自然資源資產信息系統。［17］董賢磊、余芳沁（2014）提出，應根據分散的自然資源資產信息建立起相關的資源資產信息系統［5］。黃金曦、鐘浩（2014）強調，為減少審計人員的工作量，利于審計工作開展，應該建立一個自然資源資產信息數據庫作為共享平臺。［16］③構建審計評價指標體系。湖北省審計廳課題組（2014）認為，應建立自然資源生態環境價值的資源環境統計制度，可以按照審計重點內容制訂考核指標，建立相應的審計評價指標體系，提高生態環境指標考核權重。［6］楊斌（2014）認為，應根據上級政府部門下達的指標任務并結合實際情況進行指標分解，建立一套科學的、可行的指標體系。并運用這些指標考核。［19］④聯合、協同審計。祝素月、夏晶晶（2014）認為，審計機關上下級或者同級之間相互合作工作，可以減少審計工作的重復性，增強審計結論的準確性；引進自然資源專家參與審計工作，可解決審計力量不足和知識結構的缺陷。［17］黃金曦、鐘浩（2014）提出，各政府職能部門掌握著各類自然資源資產的數據，審計機關與其建立合作關系，利用其工作基礎，可以提高審計的工作效率和審計質量；委托其自然資源專家參與審計，可以幫助審計人員處理審計工作中遇到的專業方面的問題。［16］董賢磊、余芳沁（2014）強調，審計機關聯合審計之后即可達成共享資源，減少重復工作，相應增加人力；組建以審計部門為主、相關職能部門為輔的審計小組，可以充分發揮各職能部門的專業優勢。［5］⑤探討編制自然資源資產負債表。馬志娟、宗新星（2014）認為，應先制定自然資源會計準則；自然資源資產負債表應當借鑒國家財政財務收支資產負債表的編制方法，先對各個地方的自然資源資產分類編制成地方自然資源資產負債表，再匯總編制國家自然資源資產負債表。［15］黃金曦、鐘浩（2014）提出，自然資源資產負債表編制的“基本方法是先做實物量核算，再做價值量核算；先實行自然資源單項核算，再實行自然資源綜合核算。”列表的方式應該做到數量、價值和質量并重。［16］綜上所述，專家學者從宏觀上研究了自然資源資產離任審計應用存在的問題，這些問題既有法規制度的，也有審計機制的，還有審計隊伍的，又有審計方法的；專家學者對這些問題提出了有針對性的意見、建議。事實上，有的問題容易化解，對有的問題只是提出一些認知，如對自然資源資產離任審計的審計方法，設置哪些審計評價指標，如何編制有效的自然資源資產負債表，研究者尚未達成一致意見，不接地氣，不具備可操作性。

1．3實證研究較少

國有自然資源是我國重要的國有資產，是全體人民共同的寶貴財富。探索建立國有自然資源報告制度并編制年度報告，對鞏固以公有制為主體的中國特色社會主義基本經濟制度、統一行使全民所有自然資源資產所有者職責以及所有國土空間用途管制和生態保護修復職責、促進生態文明建設具有重大意義。

國有自然資源報告制度建設的法理考量

所有權主體地位有待落實。根據法律規定，我國國有自然資源的最終所有者是全民，但全民在法律上只是一個抽象概念，無法直接行使自然資源所有權。實踐中，《物權法》等法律規定由國務院代表行使包括國有自然資源在內的國有財產所有權，國務院再將國有自然資源所有權分配給各級政府行使。這種管理模式雖然能實現國務院對國有自然資源所有權行使的統一領導，但不同層級政府行使所有權的目標和利益會有所差異，多級機制本身也容易出現信息不對稱、責任不對等、激勵不兼容等問題，可能導致國有自然資源所有權行使部門化或地方化，損害公共利益。因此，必須要加強制度建設，鞏固和維護全民作為國有自然資源所有權主體的法律地位。人大監督職能有待強化。人民代表大會制度是我國人民當家作主的根本途徑和最高實現形式。全民行使國有自然資源所有權，主要是通過各級人大及其常委會履行法定職權（立法權和監督權）來實現的。在國有自然資源所有權行使制度中，所有權行使主體是人民政府，全民有權監督政府行使所有權的行為。長期以來，各級人大未充分履行國有自然資源的監督權，全民對行使國有自然資源各項權利缺少監督機制。因此，必須要加快健全相關制度，強化和落實人大監督職能，為完善自然資源國家所有權行使制度、確保實現國家所有者權益提供基本路徑和制度保障。

國有自然資源報告制度建設具備良好基礎

按照《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》（以下簡稱《意見》）要求，國有自然資源報告重點是：自然資源總量，優化國土空間開發格局、改善生態環境質量、推進生態文明建設等相關重大制度建設，自然資源保護與利用等情況。目前，我國自然資源管理在總量、制度建設和保護利用方面已取得了積極進展。已基本摸清主要門類自然資源數量。我國已經建立了主要門類自然資源調查評價和監測統計制度，包括全國國土調查、全國土地利用現狀變更調查、全國水資源調查評價、全國森林資源清查、海島統計調查以及年度《中國土地礦產海洋資源統計公報》《中國水資源公報》《海島統計調查公報》等，基本掌握了各類自然資源數量和部分資源質量情況，為開展國有自然資源報告編制奠定了基礎。初步形成自然資源管理重大制度體系。國土空間開發方面，通過科學編制實施各類規劃，優化了國土空間開發格局。一是建立國土規劃制度，印發了《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》，引導和管控國土空間開發、保護、整治等各類活動。二是建立實施土地利用規劃制度，形成了全國、省、市、縣、鄉五級規劃體系，開展了“多規合一”試點。三是建立實施海洋功能區劃制度，優化了海洋空間開局。四是建立健全用途管制制度，制定實施了《自然生態空間用途管制辦法(試行)》，構建以用途管制為手段的國土空間開發保護制度。生態環境保護方面，通過加強制度建設和工程實施，促進了生態環境質量改善。一是建立健全地質環境保護和恢復治理制度，2017年建立了礦山地質環境治理恢復基金，初步建立起礦山地質環境保護長效機制。二是推動國土綜合整治，實施了青海祁連山等11個山水林田湖草生態保護修復工程試點，推動統一保護和系統修復。三是開展綠色礦山建設，形成了煤炭等九大礦業行業綠色礦山建設規范，先后批準了四批共661家國家級綠色礦山試點單位，促進礦業行業的綠色發展。四是推進海洋生態環境保護和修復，全面建立海洋生態保護紅線制度，將全國30%的近岸海域和35%的大陸岸線納入紅線管控范圍。生態文明建設方面，通過開展重大制度改革，促進美麗中國建設。一是推進自然資源產權制度改革，建立了不動產統一登記制度，頒布實施《不動產登記暫行條例》等政策標準，形成了自然資源產權制度改革文件思路。二是推進自然資源資產有償使用制度改革，出臺《全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》等政策文件，不斷擴大有償使用范圍，提高資源市場化配置效率，維護國家所有者權益。全面加強自然資源保護與合理利用。資源保護方面，一是貫徹最嚴格的耕地保護制度，構建了數量、質量、生態“三位一體”保護新格局，全國劃定永久基本農田15.5億畝，確保國家糧食安全的物質基礎。二是有序推動自然保護區建設，截至2017年底，全國林業自然保護區達2249處，占國土面積的13.14%；建立了自然保護區監督管理平臺，開展多項專項監督檢查行動。資源節約集約利用方面，一是實行建設用地總量和強度雙控管理，推廣節地技術和節地模式，提高了土地集約利用水平。“十二五”時期，全國單位國內生產總值建設用地下降24.2%，單位固定資產投資建設用地下降58.4%。二是不斷推動礦產資源節約和綜合利用，推進40個示范基地建設，遴選334項先進適用采選技術，黑色金屬和有色金屬礦產回采率分別提高5.7個百分點和l個～2個百分點。三是確定了水資源開發利用控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線”，形成了用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污、水資源管理責任和考核等“四項制度”。四是持續推進國土資源節約集約模范市縣創建活動，并選擇部分省份探索開展資源節約集約示范省建設。

國有自然資源報告制度建設存在的困難

[摘要]生態補償機制是為防止自然資源配置扭曲，通過制度設計來修正發展平衡的問題。在自然資源物權人的權利受到合理限制的情形下，應當通過生態補償機制對這類權利人的受損利益進行補償，以保證國家的生態治理過程順利實施。

[關鍵詞]自然資源物權合理限制生態補償

一、自然資源物權和生態補償機制的意義

（一）自然資源物權的意義

自然資源，從最廣泛意義上說，包括在改造自然與征服自然過程中自然界中包括土地在內的一切可以被人類利用的物質和能量。自然資源物權是指以自然資源為客體的物權，即權利人為滿足其權益需要，對自然資源依法或依合同所享有的直接支配與排除妨礙的權利。在過去很長一段時間內，人們沒有分清對土地本身的使用與開采埋藏于地下的礦藏以及采伐生長于土地之上的林木之間的關系。實際上，土地是承載其他自然資源的載體，其他自然資源均依賴于土地而存在。但是我們也應當認識到，資源是可以與土地分離或相對分離的，或者具有獨立于土地的自身價值，同時由于資源本身具有稀缺性、價值性與可支配性，因此，從法律的角度尤其是從民法的角度來說，資源可以成為物權的客體。而學界也一般將自然資源劃分為兩大部分即土地與除土地以外的其它資源(也有簡稱資源的)。相應地，自然資源物權亦可分為土地資源物權和與其他自然資源物權。

與一般物權不同的是，自然資源物權屬于一個社會或國家的基礎物權。原因在于對自然資源的控制和支配，意味著對人們生產資料和生活資料的自然要素的壟斷或專有。在此基礎上，學界認為，自然資源物權體系是指由自然資源物權制度的基本的物權權利類型，包括自然資源所有權和自然資源他項權利組成的相互聯系、相互作用的整體。由于自然資源可分為土地和其他自然資源，因此，自然資源物權體系又可分為土地資源物權體系和其他自然資源物權體系。

摘要：自然資源機構改革背景下，重塑自然資源管理格局，需要切實做好信息化建設工作，構建起能夠實現全面覆蓋的動態化、精細化自然資源信息化管理體系，幫助管理機構完成對于自然資源的清查工作，明確資源管理績效，促進部門監管水平的提高。文章從新時期自然資源信息化管理的要求出發，就自然資源信息化建設的發展策略進行了積極探索。

關鍵詞：自然資源；信息化建設；發展策略

2018年3月，黨的三中全會通過了政府機構改革方案，自然資源部取代了國土資源部，統一行使所有國土空間用途管制以及生態保護、解決自然資源空間規劃重疊問題等發揮著重要作用。在國土信息資源化建設的基礎上，完善和創新，以先進的信息技術為支撐，實現對自然資源的高效管理。

1自然資源信息化管理的新要求

在政府機構改革前，原國土資源部對信息化建設非常重視，基本完成了國土資源云的建設，另外，以“云”為支撐，不動產登記信息平臺得以實現，并實現對全國縣市的全覆蓋。在新的發展環境下，自然資源部對國土資源部的取代以及三定方案的實施，并對自然資源管理工作的發展方向進行了明確，并強調在生態、規劃、管控、監管這四方面加強重視。在政務方面推出了便民、利民服務體系，實行互聯網+政務服務模式，還以信息技術的高速發展為支撐，使云計算、AR、VR以及AI等技術在自然資源信息化建設中得到了更好應用。隨著新形勢的發展，對自然資源信息化管理提出三方面新要求：（1）政策方面，以“放管服”為前提，搞好互聯網+政務建設，為民眾提供便利，提出了“數據多跑路、群眾少跑腿”的服務目標；（2）業務方面，在自然資源信息化建設中，應重視國土空間規劃，做好生態保護與生態修復工作，從原本重審批到重監管的轉變；（3）技術方面，建設好自然資源信息化統籌，利用大數據分析和決策服務功能，實現數據信息的跨部門共享應用。

2自然資源信息化建設發展新趨勢

2020年以來，鎮自然資源及耕地保護工作在市市委、市政府的正確領導下，在上級業務主管部門的指導下，嚴格執行國家關于自然資源及耕地保護工作的一系列方針政策，緊緊圍繞保護資源與保障發展并重，為建設“工業強市、文旅名城、美麗家園”科學制定工作措施，牢固樹立科學發展觀，較好地完成了各項工作任務，現將一年來的工作情況總結如下：

一、注重業務、法律法規知識的學習

基層自然資源管理工作業務性較強，土地變更調查、衛片執法檢查，土地“增減掛”地塊的查找及設施農業用地審批等工作，每年都有新的內容，一年以來，我鎮自然資源工作人員積極參加主管部門組織的業務培訓學習，并開展集中和自學等不同形式的學習，工作之余，擠出時間進一步學習《土地管理法》、《行政許可法》、《行政復議法》、《行政強制法》《信訪條例》等法律法規，提高了自己的法律意識和法制觀念，有效促進自己開展各項工作。

二、認真履行職責、積極做好各項工作

1、利用多種形式，認真開展自然資源及耕地保護宣傳教育活動。

緊緊圍繞自然資源及耕地管理工作重點，認真開展了自然資源法制宣傳教育工作。通過廣播、懸掛橫幅，發放宣傳材料，開展專題咨詢活動等方式，把《土地管理法》、《農田基本保護條例》作為普法的重點，堅持廣泛深入地宣傳，確保了普法宣傳工作的扎實有效推進。另外，我們還有重點、有區別的加強普法宣傳工作，對于鄉鎮村干部加強農村集體土地法律知識普及，對廣大群眾加強有關土地資源利用與糧食安全的基本國情普及，對企事業單位加強國有土地使用法規的宣傳普及，這種有針對性的開展宣傳教育活動的舉措，受到了群眾的普遍好評。通過進一步開展國土資源法制宣傳教育工作，提高了全社會遵守和執行自然資源法律法規的自覺性和資源保護的意識，為實現自然資源管理方式和利用方式的根本性轉變營造了良好的法制環境。

1、自然資源資產及其折補內涵

1.1資源資產

自然資源資產（下簡稱資源資產）的概念和內涵目前尚未統一，李金昌強調資產是在價值量和所有權基礎上的自然資源存量[1]；錢闊、陳紹志側重于資源資產的獲益性[2]；谷樹忠偏重于資源所有屬性和價值性能[3]。

要準確地界定資源資產，需要在深入分析資源和資產概念內涵的同時，必須對資源演變為資源資產歷史的過程進行剖析。作者認為，資源資產是具有明確的所有權、且在一定的技術經濟條件下能夠給所有者帶來效益的稀缺自然資源。資源資產并不是自然資源的別稱，自然資源轉化為資源資產必須同時滿足以下三個條件[4]：（1）稀缺，即相對于人類的需求而言，自然資源供給不足，這是資源轉化為資源資產的重要前提；（2）產生效益，效益是資源轉化為資源資產的經濟要素，他既包括經濟效益和社會效益，也包括資源所產生的生態效益；（3）具有明確的所有者，只有具有明確的所有權的資源，資源才有可能轉化為資源資產，沒有主體的資源，難以轉化為資源資產。目前，資源資產研究出現了籠統模糊的傾向，有人主張一切自然資源都是資產，這在理論上不可能的，在實踐上也不具有可操作性。

因此，資源資產不是全部的自然資源，只是自然資源的一部分。注意的是，有些自然資源從整體上可以劃分為資源資產，但從局部或者時間上來看，它是為非資源資產。如水資源，根據其時空分布的不同，在缺水地區可以是資源資產，但不能將洪水包括在內，因為洪水它不僅不能給人類帶來效益，相反往往伴隨著巨大損失，正確處理自然資源和資源資產的關系是十分必要的。

1.2資源資產折補

為了加強自然資源資產管理，有效提升自然資源開發利用效率，不斷增強自然生態空間修復和保護力度，進一步推動生態文明建設，保障生態安全和資源安全，結合縣域實際，現提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的和二中、三中、四中、五中全會精神，全面落實生態文明思想，認真貫徹黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，以完善自然資源資產產權體系為重點，以落實產權主體為關鍵，以調查監測和確權登記為基礎，以加強監督管理為保障，著力促進自然資源集約開發利用和生態保護修復，加快構建系統完備、科學規范、運行高效的自然資源資產管理體系。

（二）基本原則。

——堅持保護優先、集約利用。正確處理資源保護與開發利用的關系，既要發揮自然資源資產產權制度在嚴格保護資源、提升生態功能中的基礎作用，又要發揮在優化資源配置、提高資源開發利用效率、促進高質量發展中的關鍵作用。

——堅持市場配置、政府監管。以擴權賦能、激發活力為重心，健全自然資源資產產權體系，發揮市場配置資源的決定性作用，努力提升自然資源要素市場化配置水平；加強政府監督管理，促進自然資源權利人合理利用資源。

一、引言

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。領導干部自然資源資產離任審計（以下簡稱自然資源資產離任審計）成為我國各級審計機關日常工作的新業務，成為審計理論界、教育界與實務界研究的新領域及社會各界關注的新熱點。截至2018年11月17日，我國自然資源資產離任審計及其研究已發展5年。在中國知網（CNKI），以“自然資源資產離任審計”作為“篇名”搜索、高級搜索，分別有352篇、342篇文章。筆者使用文獻研究法、分類比較法、分層分析法等查閱前述文章，研究后發現，自然資源資產離任審計研究發展勢頭良好。總體上可概括為：從無到有，從基礎理論研究到應用研究，從單項研究到綜合研究，從專業新聞、學術會議到碩士研究生畢業論文選題，審計研究與審計實務開始相互影響、促進。

二、述評文獻回顧

2015年，伴隨自然資源資產離任審計研究成果日漸增多，文獻研究綜述或者相關專業會議述評開始出現。截至2018年11月17日，文獻研究綜述或者專業會議述評文章11篇，主要文獻如下：張愛民[1]根據自然資源資產離任審計試點信息，分析2014年我國審計機關自然資源資產離任審計特征和難題，提出了開展自然資源資產離任審計若干建議。牛彥紹[2]梳理自然資源資產離任審計概念、基本理論框架，對自然資源資產離任審計的應用研究成果進行綜述，對未來研究方向進行展望。張婷[3]指出了我國自然資源資產離任審計研究的不足，從制度規范、審計方法創新、重視審計案例運用和發揮政府部門內部審計監督作用等方面提出改革建議。林進添[4]用文獻計量學方法對中國知網（CNKI）數據庫收錄的90篇自然資源資產離任審計研究文獻的發表年度、來源等進行分析，提出“通力合作、學科融合、細化主題、凝練經驗、提升水平”等建議。陶宇[5]探討了自然資源資產離任審計的必要性、概念、主體，提出述評和展望。仵文霞、楊榮美[6]對自然資源資產離任審計的文獻進行綜述研究。伍彬、伍中信[7]認為自然資源資產離任審計基本理論和綜合的討論內容較豐富，涉及面較廣，對具體審計技術方法、審計結果應用及責任追究機制探討不足。王娟[8]從資源審計、環境審計、自然資源資產負債表、責任界定等方面總結了目前國內外關于領導干部自然資源資產離任審計理論研究與實踐探索，為領導干部自然資源資產離任審計理論與實踐研究提供借鑒。郭旭[9]對中國審計學會舉辦的領導干部自然資源資產離任審計合作研究課題成果匯報交流會情況進行了會議綜述。馬志娟等[10]對2017年資源環境審計暨領導干部自然資源資產離任審計理論與實踐研討會進行了會議綜述。

三、研究文獻概況

（一）總體數量與年度分布。在中國知網（CNKI），以“自然資源資產離任審計”作為“篇名”，不作其他任何限制，分別進行搜索、高級搜索，依次有352篇、342篇文章。審閱每篇文章的標題、內容、發表時間和文章載體，刪除同一作者在不同刊物重復發表的文章以及2013年的自然資源資產離任審計新聞報道后，2014年初至2018年11月17日，每年文章數量依次分別為30篇、42篇、81篇、97篇、85篇，共335篇。因此，自然資源資產離任審計研究成果穩中有進。（二）基金資助情況。開展自然資源資產離任審計理論與實務研究，得到國家社科基金、自然科學基金項目、各級審計機關基金項目等支持。2014年初至2018年11月17日，我國自然資源資產離任審計研究文章335篇，其中72篇文章得到一個或者多個基金項目的支持，占全部文章數量的21.49%。2014年初至2018年11月17日，受到各類基金項目支持的文章數量依次分別是4篇、6篇、26篇、19篇、17篇。各類、各級基金項目對自然資源資產離任審計研究支持力度相對穩定。