政府行為范文10篇

第一條為規范政府制定價格行為，提高政府制定價格的科學性、公正性和透明度，保護消費者和經營者的合法權益，根據《中華人民共和國價格法》，制定本規則。

第二條省級以上人民政府價格主管部門、有關部門和經省級人民政府授權的市、縣人民政府（以下簡稱定價機關）依法制定或者調整實行政府指導價、政府定價的商品和服務價格（以下簡稱制定價格）的行為，適用本規則。

法律、法規另有規定的，從其規定。

第三條國家實行并逐步完善宏觀經濟調控下主要由市場形成價格的機制。政府制定價格的范圍依據《價格法》第十八條確定，具體以中央和地方定價目錄為準。定價目錄應當根據經濟社會發展情況適時調整，并及時向社會公布。

經省級人民政府授權的市、縣人民政府制定價格，具體工作由其所屬價格主管部門負責。

定價機關應當按照法定的權限制定價格，不得越權定價。

編者按：本文主要從政府行政企業化模式在我國行政改革中的定位；政府行政企業化模式的思考；中西方行政改革中政府行政企業化的比較；結束語進行論述。其中，主要包括：現實的變革要有理論的引導、行政體制改革在我國經濟體制改革和政治體制改革中占有重要的戰略地位、我國政府行政企業化模式對于當前的行政體制改革具有重要而深遠的意義、政府行政企業化是一種值得探索的行政體制改革的新思路和新途徑、政府結構與企業結構的比較、憲政體制結構層面、體制化結構層面、人格化結構層面、政府行政過程與仿企業化、政府環境——變革與仿企業化、政治體制與經濟體制的關聯、行政文化的差異、重視程度差距較大等，具體請詳見。

摘要：20世紀80年代以來，我國的行政改革浪潮催生了旨在改變政府行為模式的新公共管理理論——政府管理企業化模式。這一行政改革模式倍受學術界關注。本文在闡述我國行政改革中的定位問題和政府行政改革企業化的基礎上，對政府改革企業化模式作了反思。

關鍵詞：政府行政改革企業化探究

20世紀80年代以來，政府傳統的行政模式面臨越來越多的壓力和批評，行政改革勢在必行。時隔20多年，這一改革過程仍在行進之中，由此可見，行政改革是一件長期而復雜的任務?，F實的變革要有理論的引導，當代新公共管理（NPM）理論中出現了一股思潮，那就是：以企業精神改革政府或稱“政府仿企業化”。政府仿企業化是一種嶄新的有關行政體制改革的思考，對于解決行政體制中的一些弊端不乏新的思路，當前，我國正處于行政體制改革的深入階段，重新思考政府行政企業化模式就顯得十分有必要了。

1、政府行政企業化模式在我國行政改革中的定位

行政體制改革在我國經濟體制改革和政治體制改革中占有重要的戰略地位。行政體制改革是政治體制改革的一部分，并具有相對的獨立性。從中國自1978年以來的改革實踐來看，中國采取了經濟體制改革——行政體制改革——政治體制改革適度分離的、又相互配套的發展模式，同時兼顧經濟發展與政治穩定。因此，行政改革處于經濟體制改革和政治體制改革結合部的地位，是經濟體制改革的結果和政治體制改革的突破口。

回顧中國經濟體制改革的歷程不難看出，中國經濟體制改革是沿著兩個方向進行的：一是圍繞企業問題進行的改革；二是圍繞政府進行的改革。無論是企業方面的改革還是政府方面的改革，歸根到底還是政府自身的改革。我國國有企業改革的實質是要使國有企業成為真正的市場競爭主體，而“產權明晰，權責明確，政企分開，管理科學”的現代企業制度的建立離不開政府自身的改革，沒有政府自身的改革什么都無從談起。改革的方案由政府確定，改革的對象是政府，改革的實施者與決定改革進程者還是政府。因此，中國的經濟體制改革是在原有的制度非均衡條件下的一種制度變革過程，即用一種新的更有效的制度安排和制度結構來代替原來的制度安排和制度結構，以便取得更大的制度凈效益。中國經濟體制改革的實質從一定意義上說是市場組織和企業組織對政府組織職能的部分替代過程的改革。這一替代過程中存在著政府既是改革者又是被改革者的矛盾。

現代市場經濟是有政府干預的市場經濟，政府承擔著宏觀管理的職能，同時政府又以其直接和間接掌握的社會經濟資源同企業、消費者一起參與市場經濟活動。因此當代市場經濟學中的市場經濟模式，是包括政府、企業和消費者三個主體的模型。

企業組織對市場組織的替代是企業縱向一體化的結果。這種由處于相關生產階段或相關產業的專業化的企業之間合并所形成的縱向一體化，降低了市場成本，節約了交易費用，是對市場交易的部分替代，即用企業內部的行政組織機制替代了市場自發的組織機制，盡管這～替代是有一定的邊界而不是無限的，但這一替代本身對社會資源配置效率提高是有益的。如果從經濟運行的組織機制上看，市場機制、企業與政府組織機制在一定程度上都是組織機制。只不過市場機制是一種自動組織機制，而作為企業與政府組織機制是一種他動組織機制。在整個經濟運行過程中，無論是市場組織機制還是政府組織機制，都對經濟運行發生影響，只是影響程度不同。在現代企業制度下，政府的行政權力無論在范圍和形式方式上都應有所變化。

在西方國家，市場經濟體制的形成經過了數百年的磨合而逐步發育、發展并成熟起來，而且是先有市場機制協調而后有政府組織協調。這一方面表現為國家對經濟發展的宏觀調控，另一方面政府又以市場競爭的主要因素之一進入經濟生活，成為市場經濟發展的內在變量。但是西方國家政府的介入從沒有直接干預企業，也沒有對企業實行直接的替代。政府與企業的關系是相當明確的，因而經濟運行也是十分有效率的。我國中觀決策是政府宏觀決策的延伸，決策主體都是政府，只是層級不同而已。而在成熟的市場經濟體制中，中觀決策是企業化的，決策主體和微觀單位屬于一個系統，均是由非政府組織來高效率進行的。由此看來在我國傳統計劃經濟體制中，中觀決策政府化是我國各種經濟體制的弊端所在，是政企不分、政資不分的根源之一。

在市場經濟中，政府的職能應該是社會經濟的管理者，但是傳統體制下存在政府履行社會管理職能與商務困擾的矛盾。由于政府作為公有企業投資的主體，使其成為社會中一部分企業的所有者和管理者，從而使政府失去了對其他類型企業提供服務的公允性，同時也削弱了政府履行社會經濟管理職能的能力。地方政府的大量時間和精力被迫用于日常的商務應酬，甚至為企業跑項目。找貸款、搞產品推銷、無暇顧及社會經濟的管理，致使交通、能源建設嚴重滯后，城鄉建設和城市管理不盡如人意，文教、衛生發展跟不上形勢，社會治安紊亂，環境質量下降，政府職能嚴重錯位。

2000年，國務院在《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理的基本規范（試行）》文件中提出了一個方向性的改制思路：今后政府與企業將由行政隸屬關系改為產權關系，取消企業行政級別，國有資產實行授權經營。這個變化是多年探索國有資產法人治理結構的一次方向性突破。發展是“十五”的主導思想，因此，取消企業行政級別不僅預示著國有資產結構將面臨大刀闊斧的調整，對杜絕干部腐敗，遏制數字賬目游戲，改革經營者制度，放開工資、保險、就業市場化程度和降低財政信貸風險等都將起到根本性轉變作用，也是轉換產權關系的重要前提。從更積極的意義上說，改革產權關系就是改革政資不分行為。所以，應從根本上用法律程序規范政府最近提出的三個定位問題，把國有資產按三大類經營方式劃分清楚。屬于政府壟斷的資源，政府不能“缺位”，委托給國有大型企業集團的國有資產，政府不能“越位”，劃撥給地方進行改制的國有資產，政府不能“錯位”。政府要做到對企業集團既不能撒手不管，又不能管得過死，關鍵是要找準著力點，同時要掌握好“度”的問題。中國正處于體制轉型時期亦即市場化進程的初期，企業集團化還離不開政府推動。其一，只有政府的介入，推動企業集團化，才能彌補和糾正市場發達國家同樣面臨的單純市場機制存在的內在缺陷問題，即無法避免的“市場失靈”問題。其二，只有政府的推動，才能實現政府培育市場、推進市場化改革，以克服我國市場力量薄弱、不能實現資源充分有效配置問題，從而可以節省時間，節約交易費用。如果按照市場競爭推動的企業集團化的自然演進，需要很長一個過程，這既不能滿足中國經濟發展戰略目標的要求，也未能滿足參與經濟一體化的國際競爭的新外部環境的要求。其三，只有政府具有權威和地位，從找國國民經濟整體利益出發，打破條塊分割與地方割據，協調利益關系，提供資金技術人才支撐等，以解決“小而散”，追求規模效益，避免過度競爭。其四，從國際經驗來看，對于企業集團在市場競爭中形成與發展，無論是發展中國家，還是發達國家，政府扶持都起著催化作用。由此時見，目前的中國更需要政府在管理企業集團過程中以社會經濟管理的角色發揮其不可或缺的職能。

回顧中國經濟體制改革的歷程不難看出，中國經濟體制改革是沿著兩個方向進行的：一是圍繞企業問題進行的改革；二是圍繞政府進行的改革。無論是企業方面的改革還是政府方面的改革，歸根到底還是政府自身的改革。我國國有企業改革的實質是要使國有企業成為真正的市場競爭主體，而“產權明晰，權責明確，政企分開，管理科學”的現代企業制度的建立離不開政府自身的改革，沒有政府自身的改革什么都無從談起。改革的方案由政府確定，改革的對象是政府，改革的實施者與決定改革進程者還是政府。因此，中國的經濟體制改革是在原有的制度非均衡條件下的一種制度變革過程，即用一種新的更有效的制度安排和制度結構來代替原來的制度安排和制度結構，以便取得更大的制度凈效益。中國經濟體制改革的實質從一定意義上說是市場組織和企業組織對政府組織職能的部分替代過程的改革。這一替代過程中存在著政府既是改革者又是被改革者的矛盾。

現代市場經濟是有政府干預的市場經濟，政府承擔著宏觀管理的職能，同時政府又以其直接和間接掌握的社會經濟資源同企業、消費者一起參與市場經濟活動。因此當代市場經濟學中的市場經濟模式，是包括政府、企業和消費者三個主體的模型。

企業組織對市場組織的替代是企業縱向一體化的結果。這種由處于相關生產階段或相關產業的專業化的企業之間合并所形成的縱向一體化，降低了市場成本，節約了交易費用，是對市場交易的部分替代，即用企業內部的行政組織機制替代了市場自發的組織機制，盡管這～替代是有一定的邊界而不是無限的，但這一替代本身對社會資源配置效率提高是有益的。如果從經濟運行的組織機制上看，市場機制、企業與政府組織機制在一定程度上都是組織機制。只不過市場機制是一種自動組織機制，而作為企業與政府組織機制是一種他動組織機制。在整個經濟運行過程中，無論是市場組織機制還是政府組織機制，都對經濟運行發生影響，只是影響程度不同。在現代企業制度下，政府的行政權力無論在范圍和形式方式上都應有所變化。

在西方國家，市場經濟體制的形成經過了數百年的磨合而逐步發育、發展并成熟起來，而且是先有市場機制協調而后有政府組織協調。這一方面表現為國家對經濟發展的宏觀調控，另一方面政府又以市場競爭的主要因素之一進入經濟生活，成為市場經濟發展的內在變量。但是西方國家政府的介入從沒有直接干預企業，也沒有對企業實行直接的替代。政府與企業的關系是相當明確的，因而經濟運行也是十分有效率的。我國中觀決策是政府宏觀決策的延伸，決策主體都是政府，只是層級不同而已。而在成熟的市場經濟體制中，中觀決策是企業化的，決策主體和微觀單位屬于一個系統，均是由非政府組織來高效率進行的。由此看來在我國傳統計劃經濟體制中，中觀決策政府化是我國各種經濟體制的弊端所在，是政企不分、政資不分的根源之一。

在市場經濟中，政府的職能應該是社會經濟的管理者，但是傳統體制下存在政府履行社會管理職能與商務困擾的矛盾。由于政府作為公有企業投資的主體，使其成為社會中一部分企業的所有者和管理者，從而使政府失去了對其他類型企業提供服務的公允性，同時也削弱了政府履行社會經濟管理職能的能力。地方政府的大量時間和精力被迫用于日常的商務應酬，甚至為企業跑項目。找貸款、搞產品推銷、無暇顧及社會經濟的管理，致使交通、能源建設嚴重滯后，城鄉建設和城市管理不盡如人意，文教、衛生發展跟不上形勢，社會治安紊亂，環境質量下降，政府職能嚴重錯位。

2000年，國務院在《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理的基本規范（試行）》文件中提出了一個方向性的改制思路：今后政府與企業將由行政隸屬關系改為產權關系，取消企業行政級別，國有資產實行授權經營。這個變化是多年探索國有資產法人治理結構的一次方向性突破。發展是“十五”的主導思想，因此，取消企業行政級別不僅預示著國有資產結構將面臨大刀闊斧的調整，對杜絕干部腐敗，遏制數字賬目游戲，改革經營者制度，放開工資、保險、就業市場化程度和降低財政信貸風險等都將起到根本性轉變作用，也是轉換產權關系的重要前提。從更積極的意義上說，改革產權關系就是改革政資不分行為。所以，應從根本上用法律程序規范政府最近提出的三個定位問題，把國有資產按三大類經營方式劃分清楚。屬于政府壟斷的資源，政府不能“缺位”，委托給國有大型企業集團的國有資產，政府不能“越位”，劃撥給地方進行改制的國有資產，政府不能“錯位”。政府要做到對企業集團既不能撒手不管，又不能管得過死，關鍵是要找準著力點，同時要掌握好“度”的問題。中國正處于體制轉型時期亦即市場化進程的初期，企業集團化還離不開政府推動。其一，只有政府的介入，推動企業集團化，才能彌補和糾正市場發達國家同樣面臨的單純市場機制存在的內在缺陷問題，即無法避免的“市場失靈”問題。其二，只有政府的推動，才能實現政府培育市場、推進市場化改革，以克服我國市場力量薄弱、不能實現資源充分有效配置問題，從而可以節省時間，節約交易費用。如果按照市場競爭推動的企業集團化的自然演進，需要很長一個過程，這既不能滿足中國經濟發展戰略目標的要求，也未能滿足參與經濟一體化的國際競爭的新外部環境的要求。其三，只有政府具有權威和地位，從找國國民經濟整體利益出發，打破條塊分割與地方割據，協調利益關系，提供資金技術人才支撐等，以解決“小而散”，追求規模效益，避免過度競爭。其四，從國際經驗來看，對于企業集團在市場競爭中形成與發展，無論是發展中國家，還是發達國家，政府扶持都起著催化作用。由此時見，目前的中國更需要政府在管理企業集團過程中以社會經濟管理的角色發揮其不可或缺的職能。當然，我國政府在推動企業集團化的過程中，存在著若干觀念和行為誤區。如把企業集團化僅僅看作是拯救危困企業的臨時救急措施的“脫困論”，按以強帶弱、以優扶劣的思路推進企業集團化，以解決就業債務等問題和實現社會穩定。最典型的表現是近年來出現的純粹為政府分憂、“幫貧扶困”、轉嫁虧損性質的聯合，結果是卸掉了政府的財政包袱，卻增加了優勢企業集團的負擔，使優勢企業集團效益下降甚至被拖垮，最終又形成了財政負擔。而主張由政府取代企業的主體地位，包攬整個企業集團化過程，按照政府的意志和愿望，用行政手段隨意進行干預，甚至直接操盤，進行簡單的行政捏合，追求數字，在自己的圈內拼湊企業集團，這種觀點是傳統計劃經濟思想的體現。“拉郎配”“捆綁夫妻”“空殼重組”的政府行為是其最為典型的表現。依據無為論推進的企業集團化則表現為政府無為，市場有為，政府只能跟著市場走，甚至放任自流。結果在實際操作過程中為圖省事只強調鼓勵而忽視監督管理，往往滿足于搭個架子，掛個牌子，片面求多求大，甚至以流失國有資產為代價換取政績。

摘要：中央政府與地方政府事權、財權體制的不完善強化了地方政府作為利益主體的競爭意識，但由于激勵機制的缺陷和約束機制的不完善，導致了地方政府間競爭行為的失范，使地方政府間竟爭出現了不容忽視的負面效應。

關鍵詞：地方政府競爭行為失范制度缺失

隨著中央行政權力逐漸向地方政府下放以及分稅制的實施，地方政府作為地區的利益主體角色日益凸顯。這一方面極大地促進了各地生產技術的改進和制度的創新，一方面又會造成地方政府間的競爭。如果政府間競爭行為失范，就會阻礙國內統一大市場的形成，并使中央政府的宏觀調控受到影響。本文擬從制度的角度對當前我國地方政府競爭失范的原因做一分析。

一、中央與地方政府行政性分權的制度缺陷

拉焦爾根據分權的程度將政府間關系的類型分為政治性分權、行政性分權、行政權轉讓三種。根據這種劃分，我國應屬于行政性分權模式。其分權路徑是，把中央對國有經濟的大部分控制權逐步讓與地方政府控制，并通過財政分權讓地方政府獲得地方經濟發展的部分收益權，以充分發揮地方政府在經濟發展中的主觀能動性和積極性，這同時也造就了地方政府追求轄區經濟利益的前提條件。即分權是地方政府間競爭形成的主要前提，但由于其本身的不完善、不科學等，逐漸促成了我國地方政府競爭行為的失范：

一是中央與地方政府事權范圍模糊。事實上，放權以后，并未能對中央與地方政府各自的權限和利益格局作出明確的界定，造成了中央與地方權力調整的隨意性。地方政府熱心于地區市場分割、地方保護主義、重復建設等，為了實現本地利益的最大化而對中央的政策“為我所用”。比如有的地方政府為了本地的經濟利益，對制售假冒偽劣商品的本地企業不聞不問，任其發展，其理由就是“發展地方經濟，增加財政收入”；有的地方政府為了保護本地利益而封鎖信息、技術和資源，禁止勞動力和人才流動，到處封關設卡。

1.美國的政府行為理論概述

美國憲法第5及第14修正案規定：未經法律正當程序，任何人的生命、自由或財產不得被剝奪。最高法院裁定，該禁令僅僅適用于政府作出的行為，也即“政府行為”。實際上，第14修正案的重要結果之一是授權聯邦法院去控制各州政府（包括其立法機關），以撤銷其違反“正當程序”和“平等保護”的法律或決定。[1]（318）但是，作為政府行為理論主要內容的正當程序條款最初來源于最高法院在1883年就1875年民權諸案所做的判決，明確指出私人行業拒絕為黑人提供保護并不違反憲法第14修正案的平等保護條款，因為該條禁止的是特定的政府行為。這樣，最高法院就在私行為與政府行為之間劃定了一條明確的界限，并在一系列判例基礎上搭建起了政府行為理論的基本框架。

由此可見，美國法中的政府行為理論即正當程序及平等保護條款盡管僅僅用來限制聯邦或各州的行為，但也約束了憲法自身的管轄范圍。1982年，美國聯邦法院在判決中指出，政府行為的理論基礎在于限制政府的權力，尤其是司法機關的權力，保障個人自由。[①]因此，政府行為理論通過確保個人行為不受憲法限制來保障個人自治，而保障個人自由與限制政府的權力是憲法的基本原則。實際上，政府行為理論通過限制聯邦法律來保障個人權利，但應避免要求政府對其所不能控制的行為承擔責任。所以，區分政府行為與私行為便成為不可避免的議題。

至于政府行為的范圍，既包括由美國聯邦和各州政府的立法、執法、司法以及行政部門所作出的行為，也包括在政治上下屬地區的縣、市和地區的政府部門的行為。具體來講，在判斷某一私實體的行為是否為政府行為或者能否接受憲法審查方面，美國最高院通過其判決發展出了以下幾種判斷標準：政府與有關私行為之間存在有充分的密切聯系；政府對有關私行為給予了脅迫或者鼓勵；私人行為者積極參與了政府或者其有關部門的合作行動；私人行為者從事了傳統上被認為是政府特權的行為；政府官員與私人行為者的管理人員互相交織以至于后者行為被認為是政府行為等。[2]（188）簡而言之，只有在所謂的政府行為侵犯聯邦權利或者政府對某一特定行為負責任的時候，憲法規定的標準才能適用。盡管如此，在衡量某一私行為是否為政府行為的時候，上述衡量標準并不是固定的和必需的，并沒有一個固定的范式，而是需要根據具體案件進行具體分析，而法院更青睞于在個案中予以認定。具體到業余體育運動而言，就需要考察政府與業余體育運動組織的關系，尤其是政府對業余體育運動的影響以及權力控制問題。

至于政府行為的認定方法，根據最高法院的判決，主要有以下幾種方式：首先是公共職能標準，法院考察的是私人行為者的行為是否屬于傳統意義上政府的公共管理職能。如果個人或其他私人行為者的行為被認為屬于傳統意義上政府的專屬權力范疇，那么該行為應被認定為“政府行為”，理應受到憲法修正案第14條及第15條關于正當程序條款的限制。其次是共生關系或者共同行為方法，指考察政府對私人行為者進行支持、指導及強迫的力度與強度以及雙方之間的關系。

此外，法院還認為，如果一個私人行為者由政府部門所控制，或被授權履行公共職能，那么私人行為者的行為屬于政府行為。在1991年的判決中，美國最高法院肯定“政府行為”是否存在的適當標準是有關行為是否來源于政府權力，且被指控違憲的私人行為者是否可被認為是政府行為者。有關考慮因素包括行為者依賴政府資助的程度、行為者是否履行傳統的政府職能以及政府權力是否一特殊方式導致傷害的加重。[3]（1）另外，政府官員普遍存在于一個私人行為者領導組織中的現象也可以認為構成政府行為。

內容提要：農村治理問題始終是我國政府管理的基本問題。農村治理關乎整個社會的治理，農村穩定則社會穩定已是一種共識。在轉型時期基層政府治理農村的方式已不適應現實的要求，嚴重制約著政府主導作用的發揮，應適時進行變更。本文從基層政府在農村地方治理中的地位分析入手，回溯新中國建立50余年基層政府農村治理體制及方式，圍繞農村市場化趨向的改革，呼喚基層政府行為方式變更。

關鍵詞：農村地方治理基層政府體制政社合一行為方式變革

一、近50年中國基層政府農村治理體制及行為方式回溯

新中國成立后，中國社會發生了重大變革，農村發生了翻天覆地的變化。黨領導人民對存在了幾千年的土地私有制實行了徹底改造，從而奠定了人民當家作主的社會主義政權的重要的所有制的基礎，并構建了新型的基層政府農村地方治理體制，政府對農村的作用得到了空前的加強。這一新型體制的建構和運行隨著我國農業管理體制的逐步建立和改革，經歷了幾個不同的時期，進行過幾次重大的調整。

(一)農村社會主義改造時期基層政府體制

建國初期，人民政府迅速地在地方確立起了農村地方治理行政體制。這一時期由于農村在大規模地發動和推進，基層政府組織形式仍保留著縣、鄉的格局，只是運作機制和所轄范圍與舊中國不同?！叭嗣裾畬λ扇〉闹贫扰c(即費孝通)早先描述的體制相仿，但有重大區別，單位的大小很不一樣，甚至單位的范圍限定也不那么死板?！盵1]“首先是省，省分成若干個縣，相當于舊體制中的縣。每縣有若干鄉，這些鄉一般來說，比舊體制中的鄉大一些。”[2]鄉之下為村，鄉和村分別建立了委員會，實行直接選舉制?！懊恳患売幸粋€委員會和一個選出的領導人。鄉委員會包含從每個村里推選出來的兩名或兩名以上的代表，人數根據村的大小而定?！盵3]從查證的資料看，以上敘述基本反映了當時的歷史狀況。1950年12月8日政務院第62次會議通過了《鄉（行政村）人民政府組織通則》明確了鄉級政府為我國基層政權組織。《通則》規定鄉人民代表大會（或鄉人民代表會議）和鄉級人民政府為基層行使政權的機關。在鄉級人民代表會議閉會期間，鄉人民政府即為鄉的行政政權的機關。農民開始行使真正意義上的選舉行政治理人員的自主權。1953年底，全國絕大部分地區相繼完成了任務，農民的積極性被有效調動起來。為了克服農民在分散經營中遇到的困難，有必要在農村建立起自愿互利的合作組織，于是許多地方相繼出現了產生于革命根據地時期的“互助組”。隨著愛國生產運動的興起，農業生產互助組織也更加廣泛地發展起來，逐步發展成為農業合作社。合作社初期為初級農業合作社，也叫初級社，不久發展為高級農業合作社，稱高級社。1956年底，全國絕大多數農村基本實現了高級社。合作社設有社長，負責社的經營事務。這一時期，基層政府農村治理體制正處于徹底變革前夜的寧靜狀態?；鶎诱\作機制和方式開始隨著社會主義性質的農業體制（以下改稱傳統農業體制）的逐步建立在積極地進行著變革。1953年10月11日，中共中央發出“命令”和“決定”，對糧食、油料實行計劃收購和計劃供應。隨后又在54年至57年間又陸續決定將棉花、棉布、生豬、烤煙、麻類、甘蔗、茶葉、蠶繭、羊毛以及經濟作物和藥材納入統一收購、統銷和派購。從而在農業生產、供應和銷售環節中建構起了統購、統銷體制。奠定了傳統農業的微觀經濟基礎。與此同時，農村生產經營單位也在由分散的個體向集中過渡。農業合作化的全面推行正在從根本上改變基層政府對農村的治理手段。有資料表明，實行合作化以后，國家對農村統購統銷的對象，由一億幾千萬戶簡化為幾十萬個合作社。因為，國家已不在直接向農戶統購糧食、油料等，而直接面向合作社。政府干預經濟的手段由市場向計劃過渡?；鶎诱男姓袨榉绞接啥鄻有韵騿我贿^渡。這樣就空前地強化了政府支配農村經濟活動的力量。中央政府支配農產品及生產資料政策和調整，促使了基層政府治理農村手段的變化。這時期基層政府體制與行為方式的突出特點，在寧靜體制下行政行為方式悄然變革。

論文關鍵詞：誠信；政府行為；相關性。

論文摘要：社會誠信受制于多種因素，尤其與政府行為相關。本文首先分析社會誠信的邏輯條件，然后分析政府的哪一類行為破壞著社會成員的誠信行為選擇，在此基礎上，提出規范政府行為、增強政府信用從而促進社會誠信的基本設想。

近年來，一系列有損誠信原則的事件接連發生，整個社會陷于前所未有的“信仟危機”。社會誠信的嚴重缺失，極大地抬高了社會運行的成本，滯礙了社會組織系統的發展成熟，使社會交往方式朝原始方向退化。誠信已成為僅次于腐敗的引起全民關注的第二大熱點問題社會誠信受制丁多種因素，而尤其與政府行為相關，本文即擬就此試作分析。

一、社會誠信的邏輯條件

誠信是一種非常古老的道德行為規范?？鬃泳驮f過:“民無信不立”。然而，盡管有思想家的反復倡導，但誠信并沒有成為社會的普遍性行為傾向，社會中的失信現象依然比比皆是。

讓一個人講誠信、守信用的邏輯條件到底是什么?

[摘要]本文在委托─理論的框架內分析了地方政府的行為，指出地方政府官員對控制權回報的追求以及地方官員工作績效的選擇性顯示，會導致地方政府過分關注轄區經濟規模的快速擴張，偏離建設和諧社會所要求的綜合發展目標。為了減輕地方政府行為的偏差，本文提出了加強地方人大建設、推進政務公開和建立科學的地方政府官員績效評價體系等建議。[關鍵詞]和諧社會；地方政府行為；個人控制權回報；工作績效選擇性顯示一、引言黨的十六屆四中全會提出“堅持最廣泛最充分地調動一切積極因素，不斷提高構建社會主義和諧社會的能力。形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會，是鞏固黨執政的社會基礎、實現黨執政的歷史任務的必然要求。”和諧社會的建設要靠社會各界共同努力，其中各級政府的作用尤為重要。本文假定構建和諧社會首先是中央政府的目標，但這一目標要通過有效的中央政府與各級地方政府的委托─活動才能實現。然而，由于信息不對稱，在中央政府與各級地方政府的委托關系中，地方政府一方面可能會偏好地方性目標，追求自身利益最大化；另一方面利用自己的信息優勢，對自身績效進行選擇性顯示，作出不利于中央政府目標實現的行為。這種委托─鏈條中地方政府的行為偏差如果得不到妥善處理，必將妨礙我國建設全面和諧社會目標的達成。為此，本文在委托─理論的框架內分析了在建設和諧社會進程中地方政府可能的行為偏差，以及如何減輕這種地方政府行為偏差對建設和諧社會的不利影響。二、政府行為的委托─分析經典委托—理論框架包括以下主要內容:①清晰的私有產權邊界和行為主體的自由選擇，這是市場中形成的委托─關系的產權基礎；②行為主體間的信息不對稱。作為委托事項的具體處理者，人因擁有關于自己工作的隱蔽信息而處于信息優勢地位，相比之下，委托人處于信息劣勢，并因此而不能有效地監督人的行為；③行為主體間的效用目標沖突，人會利用合約的不完整性追求自身效用的最大化，妨礙了委托人目標的實現；④人激勵約束機制的建立，委托─分析框架的落腳點在于委托人如何通過建立適當的激勵約束機制來獲得人的適當行動，即促使人在追求自身效用最大化的同時盡可能地增進委托人的利益，從而達到雙方的利益均衡。雖然經典的委托─理論最初運用于對企業所有者和經理行為的分析，具有較濃的“公司化”氣息，但自從公共選擇理論將經濟人假設運用到政府行為研究中以來，委托─理論在對公共決策的分析中發揮了越來越重要的作用。我們可以把地方政府與企業等社會生產組織進行類比，把地方政府官員看做與企業經理人一樣的管理階層。它們是在工業社會專業化分工基礎上形成的一個特殊的利益集團，是公眾、企業、國家、社區等各利益集團通過非市場合約建立的公共管理階層。它們具有特殊的信息優勢和追求自身利益最大化的動機，并作為中央治國者的人提供公共服務。因此，從這個角度看，在向社會提供公共產品的過程中，我國的中央政府和各級地方政府之間顯然處于一種委托─關系中，具體表現在以下三方面:首先，從信息結構看，在我國行政金字塔中地方政府處于較低層級，比中央政府更貼近社會生活的現場，對本地區的經濟社會發展狀況比較了解，能更好地掌握信息(錢穎一等，1995)。特別是最低層級的鄉鎮政府，處于國家和社會的交界面上，和其它更高層次的政治單位相比，與當地微觀社會組織的聯系更加緊密和直接(楊雪東，2001)?？梢姡蜕婕暗降胤浇洕鐣l展的具體委托事項而言，中央政府在信息獲取上顯然不如地方政府，地方政府處于信息優勢地位。其次，從行為目標的沖突來看，國家統治者在理性的驅動下，追求社會總產出和壟斷租金的雙重最大化，通過發展經濟，保持持久的政權穩定，來降低交易費用和競爭約束(諾思，1991；張宇燕等，1998)?？梢姡鳛閲业淖罡邲Q策層，中央政府面對整個社會群體，其行為目標更傾向于社會公共福利最大化，這不僅是一種理論假設，也為我國經濟社會發展實踐所證明。而改革開放以來的政治和經濟上的放權使得地方政府的獨立利益越來越明顯(Qian&Weingast，1996)，對自身獨立利益的追求構成了地方政府參與制度創新的動力(楊瑞龍，1998)，地方政府有較強的動機通過對本地資源的開發來擴大并增強自身的運作能力，從而有可能在很大程度上偏離中央政府的委托目標。第三，就契約安排而言，作為委托人的中央政府為了使保證全社會福利水平最大化的政策措施得以推行，會提出一系列激勵約束措施，加強對人的監督，并激勵人盡職盡力。作為人的地方政府據此選擇自己的行為方向和努力水平，盡管委托人與人的目標函數不一致，但通過建立一種高效的激勵約束機制有可能實現各方利益的最大化。三、地方政府官員對控制權回報的追求我國社會主義現代化建設的基本目的就是要在生產力不斷發展的基礎上，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化生活需要。因此，保持經濟持續健康發展，不斷提高人民生活水平是構建社會主義和諧社會的首要內容。但是，物質豐富并不必然帶來社會和諧，我們還必須從以下幾方面來理解和諧社會的內涵:第一、構建社會主義和諧社會，要正確處理和兼顧社會各方利益關系，堅持公平和正義的價值取向以及機會平等原則。具體來說，要保證社會成員享有平等的發展機會，保證他們都能夠接受教育，平等地參與市場競爭和社會生活。第二、社會主義和諧社會應是一個法制健全、秩序良好的社會。衡量社會主義和諧社會的一個基本標準就是社會穩定、秩序良好。全體人民平等友愛、融洽相處，人民群眾安居樂業。第三、社會主義和諧社會必須強調人與自然的和諧共處，以科學發展觀為指導，統籌人與自然的協調發展，處理好經濟建設、人口增長、資源利用和生態環境保護之間的關系，建立資源節約型社會。因此，構建和諧社會要求中央政府必須追求多元化的目標，包括經濟增長、社會穩定、社會公平、生態良好和資源節約等。但由于現實中中央政府與地方政府委托─關系的存在，地方政府的行為可能偏離上述目標，從而不利于和諧社會的建設。委托─關系的形成是社會化大生產的必然結果，對推動全社會的專業化分工具有重要的意義。在市場經濟發展的初期，專業化分工程度較低，要素所有者直接占有、支配和使用各類生產要素來實現完全的剩余索取權和剩余控制權。但是，隨著市場規模的擴大和社會分工的擴展，兩權分離的公司制組織越來越成為主要的生產組織形式，所有者直接占有、支配和使用生產要要素的情況越來越少，職業經理實際上掌握了公司的運作，發生了所謂的“經理革命”。威爾森(1969)、羅斯(1973)、莫里斯(1974，1975，1976)、詹森和麥克林(1976)、霍姆斯特姆(1979，1982)等把這種“兩權分離”情況下的股東與經理的關系描繪成委托─關系。他們發現企業經營者與所有者具有不同的目標函數，企業所有者追求利潤最大化，而管理者追求個人控制收益最大化。現代股份公司的發展使得公司的股權極端分散，大量小股東沒有激勵去監督經營者，管理者取得了較大的企業實際控制權，所有者的產權遭到削弱。因此，企業的成敗既關乎所有者的利益，更關乎到管理者人力資本的回報水平。格羅斯曼和哈特(1986)在不完全合約概念的基礎上用“剩余控制權”來定義所有權和產權。由于簽訂一項就交易的每個細節都有明確條款的合約所涉及的交易成本十分巨大，導致市場上有很多合約是不完全的，企業就是一種不完備的契約。進入企業的合約是不完備的，未來也是不確定的，因此當實際事態發生時，必須有人來填補不完備合約中的漏洞，這就是“剩余控制權”(residualrightsofcontrol)的由來。企業經營者的個人控制權是指他們實際上已取得部分的企業剩余控制權，擁有剩余控制權實際上已被看成是所有權的定義。自伯利和米恩斯(1932)的研究以來，管理者主導企業的模型受到了很多學者的重視(鮑莫爾，1959；馬瑞斯，1964；威廉姆森，1964)，在現代工業社會的多數大型企業中，管理者實際控制了企業，他們通常追求個人控制權的最大化(肖伯納，1941)。企業理論的研究表明，控制權回報在一定程度上彌補了貨幣激勵不足的缺陷，對激發經營者的“企業家精神”起到積極的作用(周其仁，1997)。但是，在以控制權為主導的激勵結構下，控制權與剩余索取權過度偏離，管理者為獲得更大的控制權，熱衷于盲目投資，擴大企業規模，并抵制來自外部的兼并收購行動(張維迎，1998)。地方政府官員追求的個人控制權，與以上企業經營者追求剩余控制權的邏輯基本一致。帕金森(1961)在研究工作量、時間和工作人數三者之間的關系時指出，工作人員數量與完成工作量之間毫無關系，不管工作量增加或減少，工作人員數量幾乎都不受影響，官員一直有增加下屬的動力。這就是著名的帕金森定律。增加下屬和制造出工作崗位，相當于提高了官員地位，增加了官員的個人控制權，這就是現實中很多因人設事、機構膨脹的邏輯。根據公共選擇理論，政府官員同企業經營者一樣，都是經濟人，都追求個人效用最大化。政府官員的個人效用函數主要包括貨幣化收益和非貨幣化收益兩部分。貨幣化收益有崗位工資收入和在職消費，非貨幣化收益主要包括個人聲譽、個人成就感、對權力的自由支配程度和政治支持等。對于官員來說，非貨幣化收益與貨幣化收益同樣重要，其中個人對權力的自由支配程度就是官員的“控制權回報”。地方官員都希望領導更多的人、控制更大規模的資源，從而增加自己的影響力和權力的含金量，這樣的控制權回報對地方政府官員來說是最大的激勵。按照經濟學的解釋，這種控制權回報就是中央政府與地方政府不完備合約中的剩余權利，是不同層級政府間專業化分工的結果，是激勵監督者的交易成本最低的契約安排。政府官員因其崗位職能而擁有的個人控制權既是一種效用來源，也是一種體制資本(撒列尼，1994)。個人的崗位控制權能為擁有者帶來實在的利益，并能在一定條件下轉化為經濟資本，它與物質資本一樣具有保值增值的內在動力。因此，地方政府官員擴大自己的控制權回報的激勵是內在的，這種擴張的實現機制也與企業管理者致力于擴大企業投資規模的機制相類似。很多研究表明，人在用其委托人的錢進行投資時，具有更大的風險承擔傾向和擴大投資規模的沖動。這是因為如果投資失敗，則大部分投資損失由委托人承擔，而一旦投資成功，人可以享受到更多的實際利益?？娎?1971)指出企業人對規模的追求要遠遠超過對利潤的追求。與企業經營者通過擴大企業投資規模來擴展個人控制權邊界的邏輯一致，地方資源開發和經濟規模的擴大也成為地方官員個人控制權回報的主要實現途徑。地方投資規模的擴張至少在以下三個方面有利于增強地方官員的個人控制權:第一、地方經濟規模越大，官員的各種在職物質利益也越大，官員的支配能力、成就感等非物質性效用也越高；第二、地方投資規模越大，經濟社會結構越復雜，中央政府對地方官員進行監督的成本會越來越高，中央政府的控制和約束不可避免地遭到削弱，這反過來進一步增強了地方政府官員的個人控制權；第三、地方經濟規模擴大還會增加地方政府官員的談判力量(bargainingpower)，地方政府在與上級政府討價還價的過程中處于更加有力的地位，有利于爭取到更大的行政獨立性和更多的政策支持。目前，我國各地方官員通過擴大轄區投資規模擴張個人控制權的動機十分強烈，有時甚至達到了不計成本的程度，預算軟約束(softbudgetconstraint)狀態使得有些地方政府盲目地鋪攤子、上項目，大搞所謂的政績工程，積累了巨額債務。這種情況的出現與我國經濟轉軌時期特殊的經濟、社會條件有關，具體有四:第一、在現有的政治體制框架內，目前我國的地方官員的產生并非地方公眾直接選擇的結果，地方官員還不是地方公眾的人，其效用目標的選擇受地方公眾的影響較小，有可能與地方公共利益偏差較大。第二、基于我國政府層級結構的現狀，很大部分的地方政府官員，特別是基層政府官員很難獲得政治上較大的提升，他們個人效用的滿足主要取決于個人控制權回報。第三、地方政府官員的個人控制權回報與地方財政支出規模密切相關。改革開放以來的行政放權和財政分稅制等措施的推行，導致地方獨立的財政利益日見突出，而地方財政的支出規模有賴于地方經濟規模的擴大。第四、我國的市場經濟轉軌是一個漸進的增量改革過程，其一個最顯著的特征就是地方政府積極干預經濟發展過程，發揮了較大的市場增進功能。較強的政府干預使得地方官員面對著大量體制性壟斷租金，他們的個人控制權回報更加清晰，利益擴張的動機也就更加強烈?；谝陨戏治隹梢钥吹?，在經濟轉軌時期，正是我國地方政府官員對個人任期控制權回報的強烈追求使得地方政府熱衷于經濟發展目標，盲目追求投資和GDP增長，從而忽視了建設和諧社會所必需的其他社會發展目標，如環境保護、節約資源、維護社會平等和制度文化建設等。這種情況如果得不到根本轉變，勢必在長期內影響我國全面建設社會主義和諧社會的進程。四、地方政府績效指標的選擇性顯示委托—關系的形成有多種情況，有時委托人僅就單項事務委托他人，有時委托人也會就多項工作委托他人。由于監督是有成本的，而這種成本會因為不同的工作性質而有所不同，因此，在涉及多項工作的委托─關系中，委托人對同一人所從事的不同工作進行監督時所需要的成本是不一樣的，委托人對不同工作的監督效果是不同的，有些工作可能比另一些工作更難評價。在對不同工作進行監督的難易程度不同的情況下，由于“隱藏信息”的存在，人很容易將其從事的工作進行監督難易程度上的分類，在此基礎上，為了獲得對自己有利的績效評價，人會對易于監督的工作投入過度的努力，而忽視其他事項，導致資源配置的扭曲。例如，我國中小學應試教育的很多弊端都是由過分注重升學率的考核制度帶來的，對升學率的過度關注導致教師忽視了對學生的創造力、想象力和道德品質等綜合素質的培養，因為對學生升學率的考核遠比對學生的創造力、想象力和道德品質等的考核容易?；谝陨线壿?，我國地方政府會利用自己所具有的信息優勢，對自身的績效進行選擇性顯示，在完成上級政府考核指標的過程中采取機會主義行為，過度關注那些易于監督的工作指標的達成，片面強調經濟增長目標，在實踐中偏離建設和諧社會和落實科學發展觀的要求。在建設社會主義和諧社會的過程中，中央政府必須與各級地方政府達成一項多任務的委托─合同，內容包括地區經濟增長、生態環境保護、維護社會穩定、縮小居民收入差距和提高自主創新能力等。其中GDP增長率、稅收增長率和就業率等經濟增長事項比較容易評價，只要通過對相關指標的統計結果進行評價就可以完成了，涉及的監督成本最低。相比之下，對生態環境保護等其他社會發展目標的監督則要困難得多，因為這些發展目標大多是隱性的，無法通過直接的統計數據進行評價，對它們的考核勢必要涉及到大規模的實地調研和復雜的評估程序，從而導致較高的監督成本。因此，從中央政府作為理性的委托人的角度來看，把地方GDP增長率、稅收增長率和就業率等指標作為考核和獎懲地方官員的主要指標，無疑是監督成本最小的方式，有的學者把這種情況稱為地方政府的經濟“政績合法性”(陳剩勇、馬斌，2004)。周黎安(2004)在委托─框架內，對我國28個省1980-1993年間的數據進行了分析，揭示了各省的經濟績效與地方官員的晉升之間呈現出高度的正相關性。在我國目前的行政體制下，對地方政府的監督主要來自上級政府，轄區公眾的監督機制還不完善，在人力、物力有限的情況下，上級政府自然十分偏愛以上成本最小化的績效考核方式。此外，從地方政府作為人的角度來看，地方政府理性地認識到上級政府的選擇，會利用上級政府的信息劣勢采取機會主義對策，地方政府會把大部分力量投入到經濟發展中去，特別是努力擴大地方經濟規模，以經濟增長的高指標來爭取上級對自己的有利評價，這必然導致對建設和諧社會的其他發展目標重視不夠。在對自身績效進行選擇性顯示的過程中，地方政府的機會主義行為還可能因為以下三方面因素而得到強化:第一、在具體實施監督的過程中，上級政府為了減少監督成本，一般主要依賴地方政府自報經濟發展方面的指標數據。地方政府有動力利用我國政府層級過多、鏈條過長的不足，傳遞虛假信息，虛報經濟增長數據，以獲得較好的績效評價。地方政府層層上報的統計數據大量失真的情況在我國并不少見，特別是在那些經濟發展較為落后的地區，這種情況更為嚴重。第二、由于上級監督不力和轄區公眾監督還不能完全到位，地方政府有可能為了達到上級政府易于觀察的“政績顯示”目標，忽視群眾利益，盲目進行形象工程和政績工程建設，制造了潛在的社會不穩定因素。例如，很多地方盲目進行大規模的城市建設活動，很多被拆遷戶的利益得不到及時補償，近年來城市拆遷戶上訪事件頻發揭示了這種機會主義的“政績顯示”的巨大危害性。第三、由于隱藏信息的存在，地方政府官員很可能透支轄區未來的長期增長潛力，導致嚴重的屆別機會主義行為。目前，我國各級地方政府官員的任期普遍在3-5年左右，很容易引發政策上的短期行為。2002年以來，有些地方政府新領導班子上任后，急于創造政績，紛紛選擇產值高、稅收多的大項目，企業的利潤擴張與地方政府政績沖動互相推動導致了一些行業的投資過熱。但短期的利稅增長并不能準確反映一個地方經濟增長的質量、結構和可持續性，在很多情況下削弱了長期增長的潛力。五、主要結論和政策含義公共選擇理論指出，政府官員具有一種偏離選民利益，在其所面臨的約束條件內努力實現自身效用最大化的自然傾向。根據以上分析，我國地方政府官員個人效用的滿足主要體現在個人控制權回報上。為了盡量擴大自己的個人控制權回報，地方政府往往會專注于地方經濟規模的橫向擴張，忽視其他社會發展目標，從而在一定程度上偏離了中央政府建設和諧社會的目標。此外，在多任務委托─框架內，由于不同任務監督成本的差異，把地方經濟增長指標作為主要的考核指標是作為委托人的中央政府和作為人的地方政府共同的理性選擇。因此，我們需要從以上兩方面入手來分析如何減輕地方政府在建設和諧社會過程中的行為偏差。第一，地方政府的行為偏差主要是由信息不對稱造成的，因此，有效的解決辦法在于縮短信息傳遞鏈條，提高監督者信息的有效性。從邏輯上看，我國地方政府實際上處于兩個委托─鏈條中:一是中央政府與地方政府的縱向委托─關系；二是轄區公眾與地方政府的橫向委托關系。前一個委托─關系是通過垂直的政府層級實現的，中央政府遠離監督的現場，信息傳遞需要經過一個很長的行政鏈條，監督者的信息劣勢十分明顯。相比之下，轄區公眾位于監督現場，能直接感受到地方政府施政的成效，理應能更有效地監督地方政府行為。但由于一般民眾在進行監督的過程中的搭便車行為和較高的監督成本，要使公眾監督能夠有效地實行就必須做好以下兩方面工作:首先，社會需要一個能代表地方公眾利益的組織來實施監督，地方人大就是這樣一種組織。由地方人大來代表社會公眾實施監督不僅具有信息優勢，也具有成本優勢。因此，在上述兩個委托關系中，我們要著重理順橫向委托關系，加強地方人大對地方政府的同級監督，在制度上構筑地方人大與同級政府之間的委托關系。為此，我們必須強化地方人大在地方公共政策制定過程中的主導功能，引導地方各類利益集團的形成，以搭建有效的地方公共選擇權力的制衡機制。今后特別要注意地方人民代表大會制度的建設，增加地方人大的代表性，普通居民代表可以按照法定程序進入地方人民代表大會，使得地方轄區內納稅人和公共產品受益人的意志能得到更多的體現，在地方政策供給過程中保持地方人民代表大會的主導性。第二，為了進一步減輕委托人信息劣勢的影響，必須加強政府公開力度，進一步擴大監督主體的知情權，發揮社會輿論監督的力量。從我國政務公開的現狀來看，目前最迫切的是要盡快進行我國有關政務公開的立法工作，使得政府行政信息披露法治化，消除政府和外界在信息交流上的困難，進一步提高政府工作的透明度。首先，要完善群眾監督網絡，保持渠道暢通，充分利用信息網絡技術，開辟政府公開的新途徑；不斷創新和完善群眾監督的實施方式，如信訪舉報制度、特邀監察員制度和行風評議制度等。其次，在政府決策環節實行監督聽證制度，加強政府重大決策的事中監督。所謂聽證制度就是由公民推選的代表或公民監督組織，就特定的決策事項向政府部門提出質疑詢問的一項制度。在實踐中堅持和完善政府重大決策聽證制度有利于增加政府決策的透明度和科學性，防止政府決策對公共利益的損害。第三、進一步強化輿論監督的力量，加強社會輿論監督法治化和制度化建設。在西方發達國家，輿論監督被視為第四種權力，與立法權、行政權、司法權并列，這足以說明輿論監督的強大力量。公共媒體報道能以其傳播的迅捷和廣泛性，對被監督者形成巨大的心理壓力和社會壓力。針對目前輿論監督中存在的問題，今后特別需要加快社會輿論監督的法制建設，不斷提高輿論工作人員的政治素質、業務素質及社會責任感，使輿論監督能真正站在人民的立場上，反映社會公眾的心聲，成為制衡政府可能的行政不當的有效力量。第三，適應建設和諧社會的需要，建立科學的地方政府官員績效評價體系。我們一定要用科學精神對待現有的GDP核算制度，牢固樹立全面的發展觀，通過確立科學的績效評價體系來正確地規范地方官員們的行為取向，引導地方官員注重地方經濟、社會的可持續發展，避免地方官員績效的選擇性顯示。為此，應設計一套科學、規范、可量化的干部績效考核指標體系，其中不僅要有經濟增長速度指標，更要關注經濟增長的質量指標、社會效益指標和環保指標，在現有GDP考核體系中增加綠色GDP和人文GDP指標。1993年聯合國提出綠色GDP概念，從現行GDP中扣除環境資源成本和對環境資源的保護費用。人文GDP則是為保障人的全面發展而投入的財富增長指標，包括教育、文化和醫療衛生等。筆者認為，今后新增的綠色和人文GDP至少應包括以下8方面指標:①資源利用指標；②生態指標；③環境污染指標；④歷史文化保護指標；⑤公眾素質指標；⑥社會風氣指標；⑦公共設施建設指標；⑧政府投入之指標。[參考文獻][1]胡書東.經濟發展中的中央與地方關系[M].上海三聯書店，2001.[2]金太軍.當代中國中央政府與地方政府關系的現狀及對策[J].中國行政管理，1999(7)[3]李軍杰，鐘君.中國地方政府經濟行為分析—基于公共選擇視角[J].中國工業經濟，2004(4).[4]路易斯·普特曼，蘭德爾·克羅茨納(編).企業的經濟性質[C].上海財經大學出版社，2002.[5]潘小娟.中央與地方關系的若干思考[J]1政治學研究，1997(3)[6]R.科斯，A.阿爾欽，D.諾斯等.財產權利與制度變遷—產權學派與新制度學派譯文集[C].上海:上海三聯書店，上海人民出版社，2002.[7][美]繆勒.公共選擇理論[M].北京:中國社會科學出版社，1999.[8][美]麥克爾·麥金尼斯.多中心制道與發展[M].上海:上海三聯書店，2000.[9]楊善華，蘇紅.從“型政權經營者”到“謀利型政權經營者”——向市場經濟轉型背景下的鄉鎮政權[J].社會學研究，2002(1).

有關地方政府執政能力以及政府失信的問題是近來的熱門話題，學界與民間均見仁見智。我國當前政治、經濟處于轉型時期，地方政府執政行為面臨其執政范圍內的具體約束。地方政府有些執政行為雖滿足上級政策，卻沒有帶來效率；有些執政行為看似與上級精神相違背，卻是符合其轄管范圍內的經濟運行需求、滿足效率的原則。孰是孰非不能僅憑一家之言，本文正是以此為背景試圖實證的分析地方政府在面臨不同局限條件時行為的變化，在經濟學意義上給出合理解釋，在推測地方政府行為的基礎上給出建議，努力使上級、地方政府和公眾三方之間的利益達到帕累托最優。

在本文中，分析方法采用標準的經濟學理論，并以需求定律作為一切解釋的出發點。當交易費用不為零時，經濟人必然力圖使交易費用降到更少。因此當一系列局限條件給定時，我們所考察的社會中總的交易費用一定處于最低的水平，否則總會有人出于私利將自己的資源配置到減少其所面臨的交易費用的努力上，只要在他看來作為代價資源的付出小于其對交易費用的節約。如果降低交易費用努力的過程，若不會使其他人的福利降低，那么屬于帕累托改進；若降低他人福利，將會面臨科斯定理所針對的情況，此時如果由政府出面阻撓經濟人降低交易費用的努力，將損害經濟人利益。如果這一損害與其所造成的其他人的福利降低的水平并不相等，那么他們之間總是存在一種可以交易的空間，以引導他們彼此交易以使自己的損失變得更小，直到至少一方認為繼續交易是無利可圖的，那么在社會總體看來交易費用必然最小。

若要使交易費用在整個社會看來變的更小，唯一的方法是引入新的局限條件，這一情況就是制度的變遷。制度的作用就是幫助制度的制定者使其自身面臨的交易費用降到更少。市場是一種制度，由私人來配置資源；政府也是一種制度，是出于降低交易費用的努力。市場和政府在降低交易費用的努力上擁有各自的比較優勢，取決于對各自交易費用節約的比較。地方政府的執政行為千差萬別，但在本質上以經濟學的眼光去看待都屬于對降低交易費用的選擇，因此，地方政府執政能力的強弱就體現在對社會交易費用節約的多少。如果一個地方政府對社會交易費用的節約越多，那么它的執政能力就越強，反之就越弱。

以下就從真實世界中的具體案例開始，采用經濟學知識分析這一問題。

案例：公共品投資。由于公共品具有非競爭性和非排他性的屬性（或準公共品具備其中的一條屬性），因而傳統經濟學理論認為，對消費公共品的個體收費困難（非排他性），所以這項工作應該由政府完成，比如國防。但是，僅就地方政府而言，有多少公共品其意義能夠與國防等同從而非政府投資不可呢？要知道地方政府投資所依賴的資金也無非是納稅人上繳的稅金，同樣數量的貨幣，是由民間經濟力量來支配還是由政府來支配經濟效率更高呢？由于民間所掌握的市場信息要比政府充分，且“花自己的錢比花別人的錢要細心”，在非公共品領域的投資上市場相比政府具有比較優勢，所以政府的投資就其可以選擇的范圍應該集中在公共品投資上。

事實上政府提供公共品的行為，屬于一種降低交易費用的選擇，這是因為，政府對公共品投資所需的資金來自于公民對稅收的交納，這就相當于私人（對應不同的民間經濟力量）聯合起來委托政府進行了一項經濟活動而不是他們選擇自己進行這項經濟活動。