小議地方政府行為失范的成因

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摘要：中央政府與地方政府事權(quán)、財權(quán)體制的不完善強化了地方政府作為利益主體的競爭意識，但由于激勵機制的缺陷和約束機制的不完善，導(dǎo)致了地方政府間競爭行為的失范，使地方政府間竟爭出現(xiàn)了不容忽視的負面效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：地方政府競爭行為失范制度缺失

隨著中央行政權(quán)力逐漸向地方政府下放以及分稅制的實施，地方政府作為地區(qū)的利益主體角色日益凸顯。這一方面極大地促進了各地生產(chǎn)技術(shù)的改進和制度的創(chuàng)新，一方面又會造成地方政府間的競爭。如果政府間競爭行為失范，就會阻礙國內(nèi)統(tǒng)一大市場的形成，并使中央政府的宏觀調(diào)控受到影響。本文擬從制度的角度對當前我國地方政府競爭失范的原因做一分析。

一、中央與地方政府行政性分權(quán)的制度缺陷

拉焦爾根據(jù)分權(quán)的程度將政府間關(guān)系的類型分為政治性分權(quán)、行政性分權(quán)、行政權(quán)轉(zhuǎn)讓三種。根據(jù)這種劃分，我國應(yīng)屬于行政性分權(quán)模式。其分權(quán)路徑是，把中央對國有經(jīng)濟的大部分控制權(quán)逐步讓與地方政府控制，并通過財政分權(quán)讓地方政府獲得地方經(jīng)濟發(fā)展的部分收益權(quán)，以充分發(fā)揮地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的主觀能動性和積極性，這同時也造就了地方政府追求轄區(qū)經(jīng)濟利益的前提條件。即分權(quán)是地方政府間競爭形成的主要前提，但由于其本身的不完善、不科學(xué)等，逐漸促成了我國地方政府競爭行為的失范：

一是中央與地方政府事權(quán)范圍模糊。事實上，放權(quán)以后，并未能對中央與地方政府各自的權(quán)限和利益格局作出明確的界定，造成了中央與地方權(quán)力調(diào)整的隨意性。地方政府熱心于地區(qū)市場分割、地方保護主義、重復(fù)建設(shè)等，為了實現(xiàn)本地利益的最大化而對中央的政策“為我所用”。比如有的地方政府為了本地的經(jīng)濟利益，對制售假冒偽劣商品的本地企業(yè)不聞不問，任其發(fā)展，其理由就是“發(fā)展地方經(jīng)濟，增加財政收入”；有的地方政府為了保護本地利益而封鎖信息、技術(shù)和資源，禁止勞動力和人才流動，到處封關(guān)設(shè)卡。

二是地方政府的事權(quán)和財權(quán)不對稱造成了地方政府的財稅困境。1994年實行中央、地方分稅制后，全部消費稅、75％的增值稅、大部分企業(yè)所得稅等征收面大、稅率高、易征收的稅種基本上收歸中央。與此相對應(yīng)的是地方財政收入的下降。由于財政轉(zhuǎn)移支付不到位，使得地方支付沒有充足的財力為社會提供有效的公共服務(wù)，一些地方政府應(yīng)該做的事、想做的事卻沒有足夠的財力去做?！斑@意味著，地方政府要干的事情比以前多了，而財政資金卻沒有相應(yīng)增加或到位，地方政府面臨著比以前更大的財政資源‘瓶頸’或‘缺口’?！庇谑牵恍┑胤秸Х桨儆嫚幫顿Y、上項目，通過GDP增長來擴大財源，并有意識地將擴大財源的目標指向地方享有的稅種，這顯然與科學(xué)發(fā)展觀的要求是相悖的。

二、地方官員政績考核和評價的制度缺陷

如前所述，我國的地方分權(quán)模式是形成地方政府間競爭行為失范的一個原因。但是為什么地方政府在競爭中會無視虧損和資源浪費而支持惡性競爭呢?地方政府官員的政績考核和地方政府評價制度存在缺陷和偏差是其中一個主要原因。因為地方政府官員的政績考核和地方政府評價制度是地方政府決策的牽引力和驅(qū)動力。

按照公共管理理論，集體行為歸根結(jié)底由個人行為決定，集體行為動機也由個人行為動機決定。以此推論，地方政府行為動機最終也是由其中的個人(政府官員)動機決定口l。因此，地方政府間競爭在某種意義上就是地方政府官員之間的競爭。而官員追求自身利益最大化的動機不僅會導(dǎo)致地方政府的行為選擇，而且會對地方官員的考核與政府績效評估產(chǎn)生影響，并最終影響地方政府的施政行為。這是因為在我國現(xiàn)行的政治體制中，地方政府官員更多的是由上級政府任命為主，而不是由當?shù)鼐用瘛坝檬滞镀薄眮頉Q定的。而我國目前的地方官員政績考核和政府評價主要是地方經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)計數(shù)字，尤其是GDP增長率、財政收入、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值等。這就意味著上級政府對下級政府官員的政績考核標準主要還是經(jīng)濟績效標準。地方政府官員必須完成甚至超額完成經(jīng)濟發(fā)展指標，才能獲得中央政府的政治認可和信任，增加晉升的機會。這就客觀上造成了同一行政級別的地方官員(無論是省、市、縣還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級)，都處于一種政治晉升博弈中。

這是一種橫向相對業(yè)績比較的激勵形式，地方政府官員能否在政治晉升中勝出，取決于他的政績排名，而與他的整體表現(xiàn)相關(guān)不大。而這種模式必然加劇地方官員之間競爭的激烈程度，導(dǎo)致地方官員把政治緯度的競爭轉(zhuǎn)到了經(jīng)濟緯度的競爭，把政治晉升博弈嵌人經(jīng)濟競爭中。導(dǎo)致地方政府為了保持經(jīng)濟績效的相對優(yōu)勢，寧愿保持與競爭對手的惡性競爭，也不愿承擔政治晉升博弈中的相對位次下降的風險。這一看似非理性的行為，實際上是地方官員在現(xiàn)有考核機制和風險規(guī)避偏好下政治人的理性反應(yīng)。盡管這是每個地方官員的個體理性行為，但卻在一定程度上導(dǎo)致了地方政府競爭中的失范行為，導(dǎo)致了地方政府間的合作困境。

三、地方政府間競爭約束機制的缺陷

地方政府問競爭是積極效應(yīng)還是消極效應(yīng)，主要取決于地方政府行為是否受到有效的約束。在我國，地方政府間競爭的約束主要來自于兩個方面：一是憲法和法律的約束。無論是中央政府還是地方政府，都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)競爭，受憲法和法律的約束;二是上級政府的監(jiān)督和約束。我國實行“全黨服從中央”、“下級服從上級”的原則，因而級次高的地方政府對次級地方政府的行為具有約束力和監(jiān)控力。

從憲法和法律約束來看，我國目前涉及地方政府間競爭政策法規(guī)主要是《反不正當競爭法》(1993年)、《國務(wù)院關(guān)于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》(2001年)、《國務(wù)院關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的決定》(2001年)，并沒有形成一個完整的法律體系。也就是說，針對地方政府間惡性競爭的法律規(guī)范還存在著權(quán)威性不足、針對性不足、操作性不強等缺陷。

從上級政府的約束來看，上級政府的約束相對來說多表現(xiàn)為宏觀政策導(dǎo)向，而真正能有效地實施對地方政府問競爭約束和激勵的，應(yīng)該是地方政府所提供產(chǎn)品與服務(wù)的體驗和感受者，即地方政府所轄地區(qū)的居民、企業(yè)以及各種民間組織等。但這一約束目前看來力量較為薄弱：其一，如果轄區(qū)居民和社會團體可以通過參與地方事務(wù)的決策以及對地方官員進行評價的話，地方政府在競爭中的行為選擇就會更加合理。但目前公民的話語權(quán)還未提到應(yīng)有的高度，且缺乏制度化的參與渠道，來自轄區(qū)居民的約束仍然是一種軟約束。其二，在可以自由流動的前提下，轄區(qū)居民可以采用“用腳投票”的方式實現(xiàn)對地方政府的激勵與約束，關(guān)鍵問題是在地方政府間競爭中，社會力量的作用仍未能充分實現(xiàn)。再加上我國轄區(qū)居民受制于戶籍制度，無法實現(xiàn)真正的自由流動，因而以“用腳投票”的方式約束地方政府行為，其作用也是比較有限的。所以，要確保地方政府間競爭的合理、有序，就必須完善約束機制，并建立有利于科學(xué)發(fā)展與社會和諧的官員政績考核制度，實行充分有效的激勵與約束。