立法保護(hù)范文10篇

保護(hù)動(dòng)物與維護(hù)動(dòng)物的基本權(quán)益已發(fā)展成為我國(guó)當(dāng)今社會(huì)的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，這同時(shí)也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷進(jìn)步、民生持續(xù)推進(jìn)、城市化發(fā)展步伐加快的附帶社會(huì)現(xiàn)象之一。然而，針對(duì)目前我國(guó)在動(dòng)物保護(hù)立法工作中存在的一系列問(wèn)題，深化對(duì)我國(guó)動(dòng)物保護(hù)立法工作的思考，對(duì)我國(guó)的動(dòng)物保護(hù)立法進(jìn)行不斷完善，可以最大程度確保我國(guó)的動(dòng)物保護(hù)行為有法可依、有法必依，進(jìn)而對(duì)我國(guó)的可持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的社會(huì)意義。

一、動(dòng)物保護(hù)立法的社會(huì)價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義

縱觀我國(guó)近年來(lái)的動(dòng)物保護(hù)行為不難發(fā)現(xiàn)，各種虐待動(dòng)物的事件呈現(xiàn)出不斷上升的態(tài)勢(shì)，面對(duì)文明訴求提高與動(dòng)物虐待問(wèn)題頻發(fā)之間的激烈矛盾，一方面要強(qiáng)烈譴責(zé)虐待動(dòng)物的不良行為，另一方面則要努力反省存在于我國(guó)動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域中的兩大矛盾:動(dòng)物保護(hù)和動(dòng)物虐待之間的矛盾，尤其是兩者極端發(fā)展的矛盾趨勢(shì);民眾不斷提升的動(dòng)物保護(hù)意識(shí)與我國(guó)當(dāng)前動(dòng)物立法嚴(yán)重不到位之間的矛盾。在當(dāng)今世界動(dòng)物保護(hù)思想迅速傳播的大背景下，我國(guó)屢屢出現(xiàn)的漢中打狗、活取熊膽、用鞋虐貓等事件，直接折射出了我國(guó)在動(dòng)物保護(hù)立法方面的嚴(yán)重缺失。虐待動(dòng)物行為不但擾亂了社會(huì)秩序以及損害了民眾心理健康，而且對(duì)我國(guó)的科學(xué)技術(shù)與國(guó)際貿(mào)易發(fā)展也非常不利，更使得我國(guó)的國(guó)際形象大打折扣。所以，加強(qiáng)動(dòng)物保護(hù)立法的力度，不但可以提高我國(guó)公民的整體道德素養(yǎng)，推動(dòng)我國(guó)的國(guó)際貿(mào)易與交流，而且可以強(qiáng)化我國(guó)的國(guó)際形象。同時(shí)，科學(xué)合理的動(dòng)物保護(hù)立法還有助于正確處理人與動(dòng)物的關(guān)系，使得人與動(dòng)物的關(guān)系有法可依、有章可循。平衡的自然生態(tài)是人類社會(huì)追求的重要目標(biāo)之一，而人與動(dòng)物能夠和諧相處則是影響這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。綜合我國(guó)目前的發(fā)展?fàn)顩r而言，對(duì)動(dòng)物缺乏必要的保護(hù)已對(duì)我國(guó)的自然生態(tài)平衡構(gòu)成了一定的威脅與破壞，如部分珍惜物種消亡、外來(lái)物種入侵、2003年的非典疫情等。［1］要解決這一系列問(wèn)題以及維護(hù)自然生態(tài)的平衡，除了要依賴人類的文明進(jìn)步之外，還要對(duì)人與動(dòng)物之間的關(guān)系進(jìn)行科學(xué)立法，即通過(guò)立法對(duì)廣大民眾的行為進(jìn)行指導(dǎo)、教育與約束。另外，加速我國(guó)的動(dòng)物保護(hù)立法進(jìn)程，對(duì)于遏制我國(guó)在商業(yè)化發(fā)展階段對(duì)動(dòng)物價(jià)值毫無(wú)節(jié)制的剝削，確保生態(tài)系統(tǒng)的良性發(fā)展等也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、對(duì)當(dāng)前我國(guó)動(dòng)物保護(hù)立法的深刻反思

(一)動(dòng)物保護(hù)立法的“保護(hù)”宗旨不明確。動(dòng)物保護(hù)立法的目的與宗旨應(yīng)該以保護(hù)動(dòng)物的生存、安全與健康作為核心，但縱觀我國(guó)目前的相關(guān)動(dòng)物立法，除去《野生動(dòng)物保護(hù)法》外，多數(shù)有關(guān)動(dòng)物保護(hù)的法律法規(guī)都沒(méi)有明確“保護(hù)”這一宗旨，只是停留在管理與利用動(dòng)物的規(guī)范性層面。比如，《漁業(yè)法》明確指出其立法目的就是為了強(qiáng)化漁業(yè)資源的開發(fā)、增值、利用與保護(hù)，確保漁業(yè)生產(chǎn)業(yè)的相關(guān)權(quán)益不受到侵害等;《畜牧法》則指出規(guī)范我國(guó)畜牧業(yè)的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)行為，確保禽類產(chǎn)品的質(zhì)量安全，推動(dòng)畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等是其根本宗旨等等。由此可見(jiàn)，我國(guó)有關(guān)動(dòng)物保護(hù)方面的法律法規(guī)，其立法目的更多是對(duì)食品貿(mào)易、公共食品安全、動(dòng)物資源利用等方面的考慮，但對(duì)動(dòng)物保護(hù)的具體內(nèi)容，如保護(hù)動(dòng)物的基本生存、尊重動(dòng)物的生命、避免動(dòng)物受到不必要的痛苦、關(guān)注動(dòng)物的繁衍等并沒(méi)有予以明確規(guī)定。(二)動(dòng)物保護(hù)的法律體系不健全。構(gòu)建一個(gè)完善的動(dòng)物保護(hù)法律體系，對(duì)于促進(jìn)動(dòng)物保護(hù)、生態(tài)平衡、國(guó)家形象、國(guó)民道德等都具有不可替代的價(jià)值與意義。但從我國(guó)當(dāng)前的動(dòng)物保護(hù)立法工作來(lái)看，相關(guān)立法明顯難以滿足社會(huì)現(xiàn)實(shí)對(duì)動(dòng)物保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)與要求。尤其是近些年來(lái)我國(guó)出現(xiàn)的一系列虐待動(dòng)物問(wèn)題、寵物管理問(wèn)題、動(dòng)物福利問(wèn)題、野生動(dòng)物保護(hù)問(wèn)題、動(dòng)物飼養(yǎng)問(wèn)題等，對(duì)我國(guó)的動(dòng)物保護(hù)立法工作提出了更高的要求，如果這一系列問(wèn)題不能及時(shí)得到法律的保障與規(guī)范，不但會(huì)導(dǎo)致一些問(wèn)題的持續(xù)惡化，甚至?xí)?duì)整個(gè)社會(huì)以及生態(tài)系統(tǒng)造成深遠(yuǎn)的不良影響。［2］具體而言，我國(guó)動(dòng)物保護(hù)法律體系不健全主要表現(xiàn)在三點(diǎn):一是動(dòng)物保護(hù)的基本法缺失，目前我國(guó)正在運(yùn)行的《野生動(dòng)物保護(hù)法》只適用于珍貴以及部分瀕危的野生動(dòng)物，并未將所有的動(dòng)物類別囊括進(jìn)去，致使相當(dāng)一部分動(dòng)物無(wú)法受到法律的保護(hù);二是動(dòng)物保護(hù)的地方立法相對(duì)滯后，最為突出的就是很多地方法規(guī)對(duì)《野生動(dòng)物保護(hù)法》的細(xì)化程度不夠，缺乏具體性與可操作性，照搬上位的現(xiàn)象十分普遍;三是單行法律缺位，單行法律主要是指對(duì)特定事項(xiàng)的規(guī)定，只適用于特定的主體或者特定區(qū)域的規(guī)范性法律法規(guī)。我國(guó)目前在單行法律方面的立法還處于缺位狀態(tài)，如虐待動(dòng)物事件之所以在我國(guó)頻頻出現(xiàn)，其根本原因就在于我國(guó)缺乏專門針對(duì)虐待動(dòng)物方面的法律法規(guī)，使得我國(guó)多數(shù)特定的動(dòng)物保護(hù)行為缺乏有效的約束與規(guī)范。(三)動(dòng)物保護(hù)立法的可操作性不強(qiáng)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家歷經(jīng)二百余年的法律歷程，已然形成了相對(duì)完善的動(dòng)物保護(hù)法律體系，諸如美國(guó)制定的《動(dòng)物福利法》，整部法律共計(jì)110頁(yè)，對(duì)立法的目的、各項(xiàng)規(guī)章制度、法律責(zé)任、標(biāo)準(zhǔn)條件以及基本原則等都進(jìn)行了明確規(guī)定，并羅列出了可供操作的具體條款，相關(guān)內(nèi)容不但具體且十分詳盡。與之相比，我國(guó)的動(dòng)物保護(hù)立法秉承的則是宜粗不宜細(xì)的基本原則，盡管具有宏觀的指導(dǎo)意義，但卻缺乏實(shí)際的可操作性，比如我國(guó)制定的《畜牧法》，盡管該法律對(duì)畜禽運(yùn)輸過(guò)程中的安全措施、飼喂飲水、防疫條件以及運(yùn)輸空間等進(jìn)行了規(guī)定，但對(duì)防疫條件的具體標(biāo)準(zhǔn)、防護(hù)安全措施、疫病處理、預(yù)防擠壓等并未作出具體的規(guī)定。我國(guó)動(dòng)物保護(hù)立法過(guò)于籠統(tǒng)與粗略的特征，使得其缺乏具體的可操作性，不利于動(dòng)物保護(hù)工作的高效運(yùn)行。特別是在無(wú)法可依或者無(wú)章可循的狀況下，具體的執(zhí)行工作只能依賴于工作人員的主觀裁量，這就很容易出現(xiàn)與動(dòng)物保護(hù)立法本質(zhì)相背離的現(xiàn)象發(fā)生。

三、我國(guó)動(dòng)物保護(hù)立法的完善路徑

土壤資源作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的根本，其永續(xù)利用對(duì)于保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和公眾健康以及保護(hù)環(huán)境具有重要意義。我國(guó)的土壤污染防治法（草案）正在征求意見(jiàn)和修改過(guò)程中，迫切需要借鑒域外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，而美國(guó)作為環(huán)境立法的先進(jìn)國(guó)家，其土壤保護(hù)和污染治理有許多成功之處可供學(xué)習(xí)。根據(jù)不同的需求，美國(guó)的土壤保護(hù)通過(guò)不同的法案來(lái)規(guī)制，其中最重要的兩部立法是1976年的資源保護(hù)和恢復(fù)法（TheResourceConservationRecoveryAct,以下簡(jiǎn)稱RCRA）和1980年的綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法（TheComprehensiveEnvi-ronmentalResponse,CompensationandLiabilityAct，又稱超級(jí)基金法，以下簡(jiǎn)稱CERCLA）。

一、資源保護(hù)和恢復(fù)法（RCRA）

（一）立法背景。RCRA是之前固體廢物處理法的修正案，是對(duì)危險(xiǎn)廢棄物處理問(wèn)題日益嚴(yán)重作出的回應(yīng)。該部法律立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)，在一定程度上是為了預(yù)防和減少污染，核心條款是對(duì)固體廢物的清理和危險(xiǎn)廢物的處理和清理。因?yàn)閺U物處理的過(guò)程也可能涉及水或者空氣的保護(hù)，因此它不僅涉及土壤的保護(hù)，但對(duì)廢物的處理主要以土地為載體，包括地表處理（如堆置于地面）或地下處理（如地下掩埋或深井注射等），因此廢物處理對(duì)于土壤質(zhì)量的威脅日益凸顯，該部法律對(duì)于土壤保護(hù)的意義也顯得尤為重要。為了鼓勵(lì)減少?gòu)U物產(chǎn)生和循環(huán)利用，降低廢物特別是危險(xiǎn)廢物對(duì)人體健康和環(huán)境質(zhì)量的威脅，從而提高資源的利用效率，RCRA的大部分條文都旨在設(shè)計(jì)一個(gè)管理計(jì)劃來(lái)規(guī)范廢物的產(chǎn)生、加工、儲(chǔ)存和處理的全過(guò)程。從法律的主要條文來(lái)看，該部法律主要為了達(dá)到以下四個(gè)基本的立法目的：1.確立所管轄的廢物種類及其定義。2.在美國(guó)環(huán)境法上第一次建立了一套追蹤系統(tǒng)，完整地記錄危險(xiǎn)廢物“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜^(guò)程。3.建立廢物從誕生到最終清理的操作標(biāo)準(zhǔn)。4.建立垃圾處理、儲(chǔ)存和處置設(shè)施的強(qiáng)制性規(guī)定。這一“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜^(guò)程控制是通過(guò)對(duì)廢物特別是危險(xiǎn)廢物的生產(chǎn)者、運(yùn)輸者以及處理、儲(chǔ)存、處置設(shè)施（Treatment,Storage,andDisposalFacilities,以下簡(jiǎn)稱TSD設(shè)施）的所有人和實(shí)際控制人施以法律上的控制要求來(lái)實(shí)現(xiàn)的。（二）調(diào)整對(duì)象（規(guī)制的廢物）。RCRA將廢物從整體上分為固體廢物和固體危險(xiǎn)廢物。固體廢物包括垃圾、液體物質(zhì)、固體物質(zhì)和由特定活動(dòng)產(chǎn)生的其他廢棄物，包括由工業(yè)、商業(yè)、采礦和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的固態(tài)的、液態(tài)的、半固態(tài)的或氣態(tài)的廢物。危險(xiǎn)廢物則由兩種方式來(lái)進(jìn)行界定：列舉式和描述式。危險(xiǎn)廢物通常是指由于其數(shù)量、濃度、化學(xué)的、物理的或傳染性等特征從而會(huì)對(duì)人體造成嚴(yán)重傷害或?qū)е滤劳觯约疤幚怼?chǔ)存、運(yùn)輸或者處置不當(dāng)會(huì)對(duì)人類健康或環(huán)境造成重大威脅的廢物。聯(lián)邦環(huán)保署列舉了部分危險(xiǎn)廢物，但全部予以列舉并不現(xiàn)實(shí)。因此，在列舉之外，符合以下四個(gè)特征之一的廢物也可以歸入危險(xiǎn)廢物，即易燃性、腐蝕性、化學(xué)反應(yīng)性和有毒性。固體廢物和危險(xiǎn)廢物的區(qū)分具有重要意義，因?yàn)榱⒎▽?duì)二者的規(guī)制完全不同，處理危險(xiǎn)廢物的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于固體廢物的成本，因此，被規(guī)制一方會(huì)千方百計(jì)地避免將自己產(chǎn)生的廢物歸入危險(xiǎn)廢物的行列。生產(chǎn)者為了逃避危險(xiǎn)廢物的監(jiān)管，往往會(huì)采用稀釋或改變廢棄物的成分等措施意圖避免將廢棄物歸入危險(xiǎn)廢物。針對(duì)這一情況，環(huán)保署頒布了兩個(gè)特殊的規(guī)則，對(duì)列舉式危險(xiǎn)廢物適用兩個(gè)規(guī)則，即“混合規(guī)則”和“提取規(guī)則”。列入清單的危險(xiǎn)廢物如果與其他固體廢物相混合，則其混合物仍屬于危險(xiǎn)廢物；從列入清單的危險(xiǎn)廢物中提取出來(lái)的物質(zhì)仍屬于危險(xiǎn)廢物。另外，被危險(xiǎn)廢物污染的土地等介質(zhì)也屬于危險(xiǎn)廢物。這些規(guī)則從一定程度上減少了企業(yè)規(guī)避法律的問(wèn)題，也更好地體現(xiàn)了RCRA對(duì)危險(xiǎn)廢物規(guī)制的嚴(yán)格性。（三）規(guī)制的主體。RCRA根據(jù)廢物從產(chǎn)生到處置各個(gè)不同的階段，將被規(guī)制的主體分為生產(chǎn)者、運(yùn)輸者和TSD設(shè)施。其中，生產(chǎn)者和運(yùn)輸者的責(zé)任較小，而TSD設(shè)施責(zé)任較大。盡管不同的主體責(zé)任有大小之分，但實(shí)踐中每個(gè)環(huán)節(jié)都不可或缺，對(duì)各個(gè)主體的規(guī)制共同構(gòu)成了“從搖籃到墳?zāi)埂钡淖粉櫹到y(tǒng)，確保廢物從產(chǎn)生之初即置于法律規(guī)定的管理與控制之下。RCRA設(shè)計(jì)的理想狀態(tài)是從廢物的產(chǎn)生到處理，每個(gè)環(huán)節(jié)都需要完整的記錄，廢物的所在地及現(xiàn)有狀態(tài)隨時(shí)能夠得到有效的控制。1.生產(chǎn)者。按照生產(chǎn)危險(xiǎn)廢物的數(shù)量，生產(chǎn)者可以分為幾個(gè)等次：一是大量生產(chǎn)者，即每月生產(chǎn)1000公斤以上危險(xiǎn)廢物或每月生產(chǎn)1公斤以上的劇毒危險(xiǎn)廢物或每月生產(chǎn)100公斤以上的劇毒殘?jiān)蛲寥溃欢切×可a(chǎn)者，即每月生產(chǎn)100公斤以上1000公斤以下的危險(xiǎn)廢物；三是有條件豁免的小量生產(chǎn)者，即每月生產(chǎn)100公斤以下的危險(xiǎn)廢物或1公斤以下劇毒危險(xiǎn)廢物或每月生產(chǎn)100公斤以下的劇毒殘?jiān)蛲寥馈－h(huán)保署針對(duì)不同的生產(chǎn)者規(guī)定了有區(qū)別的義務(wù)，但所有生產(chǎn)者都應(yīng)當(dāng)正確標(biāo)明其生產(chǎn)的危險(xiǎn)廢物。而大量生產(chǎn)者和小量生產(chǎn)者還應(yīng)當(dāng)達(dá)到以下要求：一是必須從環(huán)保署得到一個(gè)對(duì)應(yīng)的識(shí)別號(hào)碼，這一識(shí)別碼允許環(huán)保署追蹤生產(chǎn)者行為以保證危險(xiǎn)廢物已被正確處理；二是遵守危險(xiǎn)廢物聯(lián)單制度；三是在交由他人運(yùn)輸、儲(chǔ)存、處理或處置前，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)正確處理危險(xiǎn)廢物，如生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)填寫轉(zhuǎn)運(yùn)或TSD設(shè)施的名稱并注明環(huán)保署登記的識(shí)別號(hào)碼，表明該危險(xiǎn)廢物已經(jīng)符合運(yùn)輸部的相關(guān)要求，并將該聯(lián)單轉(zhuǎn)交給下一環(huán)節(jié)；四是遵守記錄保存及報(bào)告的規(guī)定，等等。生產(chǎn)者在自己的生產(chǎn)場(chǎng)所存放危險(xiǎn)廢物也有限制性要求：一是可以存放最高不超過(guò)55加侖的危險(xiǎn)廢物并保持良好狀態(tài)，一旦發(fā)生泄露必須立即進(jìn)行專業(yè)貯存；二是危險(xiǎn)廢物在運(yùn)輸之前，可以允許存儲(chǔ)在符合標(biāo)準(zhǔn)的罐體、儲(chǔ)存物或封閉的建筑物內(nèi)不超過(guò)90天。2.運(yùn)輸者。危險(xiǎn)廢物的運(yùn)輸非常昂貴，因?yàn)槁?lián)邦和州的相關(guān)規(guī)定要求確保運(yùn)輸完全置于控制之下。這種控制的核心機(jī)制就是聯(lián)單制度，這一制度可以確保追蹤危險(xiǎn)廢物的行蹤，如誰(shuí)接管了危險(xiǎn)廢物，它將運(yùn)往哪里，等等。所有的運(yùn)輸者都應(yīng)當(dāng)取得所運(yùn)輸危險(xiǎn)廢物的ID識(shí)別碼，并附上由生產(chǎn)者填寫的危險(xiǎn)廢物聯(lián)單，并且要符合環(huán)保署和運(yùn)輸部對(duì)于危險(xiǎn)廢物運(yùn)輸?shù)囊螅绾线m的包裝、標(biāo)識(shí)、報(bào)告、記錄保存等等。3.TSD設(shè)施TSD設(shè)施一般是指處理、儲(chǔ)存和處置危險(xiǎn)廢物的設(shè)施，通常需要按照該法案的規(guī)定從環(huán)保署獲得許可證。RCRA要求環(huán)保署建立一項(xiàng)綜合的規(guī)則來(lái)規(guī)制TSD設(shè)施的選址、設(shè)計(jì)、運(yùn)行和關(guān)閉全過(guò)程。這些具體規(guī)則包括通用規(guī)則和對(duì)特定TSD設(shè)施的特別要求。1984年修正案增加了部分更為重要的規(guī)定，如禁止利用垃圾場(chǎng)處理液體；對(duì)地表堆積和垃圾填埋的最低技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)已許可的TSD設(shè)施持續(xù)滲漏的糾正行為及對(duì)危險(xiǎn)廢物作為燃料的規(guī)定，等等。RCRA對(duì)TSD設(shè)施的要求比對(duì)生產(chǎn)者和運(yùn)輸者更為嚴(yán)格。因?yàn)樵S多超級(jí)基金場(chǎng)所就是原來(lái)的TSD設(shè)施，因此為了防止將來(lái)的清理成本，該法要求TSD設(shè)施在運(yùn)作過(guò)程中和關(guān)閉后都不會(huì)造成污染。1984年的修正案限制垃圾場(chǎng)接收廢物，除非危險(xiǎn)物質(zhì)不會(huì)從廢物中滲漏，并對(duì)利用土地進(jìn)行危險(xiǎn)廢物處置進(jìn)行規(guī)定，即原則上禁止垃圾場(chǎng)、儲(chǔ)存池、土地處理系統(tǒng)及注射井處置危險(xiǎn)廢物，除非能夠證明該設(shè)施符合嚴(yán)格的處置前的處理要求或者證明廢物在此期間不會(huì)發(fā)生遷移。另外，修正案增加了環(huán)保署可以要求TSD設(shè)施清理現(xiàn)在或者過(guò)去所在地的危險(xiǎn)廢物污染。（四）公民訴訟。RCRA對(duì)公民訴訟的規(guī)制呈現(xiàn)出不同于其他環(huán)境法律的特點(diǎn)，其在第7002條和第7003條規(guī)定了“任何人可針對(duì)任何人（包括政府）現(xiàn)在違反本法的行為提起訴訟”，“如果過(guò)去或現(xiàn)在的廢物處理可能對(duì)人體健康或環(huán)境造成緊急的重大威脅，則任何人可針對(duì)任何人（包括政府）提起訴訟”。在RCRA規(guī)制下的公民訴訟主要具有以下特點(diǎn)：1.原告資格的擴(kuò)大化。原告資格是訴訟中法院必然要審查的內(nèi)容。大部分環(huán)境立法對(duì)公民訴訟都有特別的條文予以規(guī)定，明確載明了何種主體在何種情況下可以提起公民訴訟。一般情況下立法將公民訴訟都限定在一定領(lǐng)域內(nèi)，并不是所有違反相關(guān)法律的行為都可以提起公民訴訟，即針對(duì)特定的違反該法規(guī)定的行為才能提起公民訴訟。在水法或空氣法等相關(guān)環(huán)境立法中，對(duì)于公民訴訟的限制性規(guī)定是比較常見(jiàn)的，即僅在立法明確規(guī)定的前提下特定原告可以提起公民訴訟。但在RCRA的公民訴訟中，根據(jù)法條第7002條和第7003條的規(guī)定，基本上任何人可以針對(duì)任何人提起訴訟，政府部門也不例外。法律條文沒(méi)有對(duì)原告的資格進(jìn)行限制，法院除了依據(jù)民事訴訟的一般規(guī)則對(duì)訴訟資格進(jìn)行審查外，一般也不會(huì)在訴訟資格上限制起訴。從這一點(diǎn)上來(lái)看，RCRA對(duì)環(huán)境的保護(hù)更加徹底，也體現(xiàn)了立法對(duì)廢物處理特別是危險(xiǎn)廢物處理的特別關(guān)注。從環(huán)境政策的角度來(lái)考量，這也是立法針對(duì)越來(lái)越嚴(yán)重的土壤污染問(wèn)題作出的政策選擇。原告資格的擴(kuò)大化體現(xiàn)了對(duì)危險(xiǎn)廢物處理的特別考量，在一定程度上有利于土壤污染的預(yù)防。2.潛在的被告類型。RCRA規(guī)定的公民訴訟的被告主體范圍也比較廣泛，如：違反許可證、排放標(biāo)準(zhǔn)、排放管理等規(guī)定的行為人；過(guò)去或現(xiàn)在的固體廢物生產(chǎn)者和運(yùn)輸者，以及固體廢物處置、儲(chǔ)存以及處理TSD設(shè)施過(guò)去或現(xiàn)在的所有人或使用人，等等。另外，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署如果怠于履行職責(zé)或不履行職責(zé)，也有可能成為被告。RCRA允許公民起訴任何對(duì)環(huán)境或人體健康造成緊急、重大危險(xiǎn)的廢物處理行為。即使污染者達(dá)到了該法規(guī)定的所有條件，但在該條款下仍然負(fù)有責(zé)任。3.關(guān)于“緊急、重大危險(xiǎn)”的特別規(guī)定。（1）基本規(guī)則與其他環(huán)境立法相比，RCRA的公民訴訟中關(guān)于“緊急、重大危險(xiǎn)”的規(guī)定顯得尤為特殊。所謂“緊急”意味著近期威脅，不一定會(huì)發(fā)生或立即造成傷害；所謂“重大”是指嚴(yán)重的傷害；“危險(xiǎn)”是指潛在危險(xiǎn)而非實(shí)際危險(xiǎn)。另外，在法條中還有“可能”這一修飾性用語(yǔ)，意味著在法律適用過(guò)程中，在一定程度上本條文會(huì)得到更為寬泛的解釋。實(shí)際上，在具體案件的裁判中也確實(shí)印證了這一點(diǎn)。（2）相關(guān)條文在司法實(shí)踐中的適用在適用這一條文時(shí)，法院認(rèn)為關(guān)于訴訟資格的要求（即原告遭受“實(shí)際上的損害”）與判斷緊急的重大危險(xiǎn)所要考慮的因素基本是一致的，因此在訴訟資格的審查上實(shí)際上是不存在障礙的，即法院對(duì)該條的適用傾向于比較寬泛的解釋。進(jìn)一步而言，法院僅要求該廢棄物有較低水平的危險(xiǎn)即可，甚至不需出示能夠證明實(shí)際危險(xiǎn)的證據(jù)。原告不必證明無(wú)可辯駁或者是不容置疑的對(duì)環(huán)境或人體健康造成了緊急的重大危險(xiǎn)。“緊急”并不意味著立即發(fā)生，盡管這種危險(xiǎn)現(xiàn)在存在，但其影響可能要等到經(jīng)歷一段時(shí)間后才能顯現(xiàn)。所謂“重大”的判定只要有一個(gè)合理的原因表明如果不采取有效的救濟(jì)行動(dòng)，有人會(huì)面臨受到傷害的風(fēng)險(xiǎn)即可。即使是造成危險(xiǎn)的行動(dòng)已經(jīng)終止，但如果對(duì)于環(huán)境的損害沒(méi)有徹底根除，這種危險(xiǎn)仍然存在。例如，如果能夠證明地下儲(chǔ)油罐存在緊急的重大污染的危險(xiǎn)，則可以通過(guò)公民訴訟得到針對(duì)儲(chǔ)油罐的清理行為的支持。對(duì)于證明重大危險(xiǎn)的存在，原告并不需要對(duì)損害的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定量化證明，因?yàn)榉ㄔ赫J(rèn)為“損害的風(fēng)險(xiǎn)涉及醫(yī)學(xué)和科學(xué)的結(jié)論，并且這種結(jié)論依賴于科學(xué)知識(shí)的前沿性問(wèn)題，而這樣的確定性證據(jù)是不可能的”。而關(guān)于“可能”的判定是相對(duì)寬泛的而不是限制性的。損害的現(xiàn)時(shí)性是核心的概念，將來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)是不可能在案件中得到支持的。這一概念要求如果不采取相應(yīng)的救濟(jì)措施，則會(huì)有一個(gè)合理的原因預(yù)測(cè)到損害危險(xiǎn)的發(fā)生。如果這一風(fēng)險(xiǎn)系推測(cè)性的或過(guò)于遙遠(yuǎn)、過(guò)于微小等，則原告的訴訟請(qǐng)求不會(huì)得到支持。關(guān)于對(duì)人體健康和環(huán)境的緊急潛在損害的證明，州環(huán)保局的指令如果未被反駁，則其足以證明，而所有人的簡(jiǎn)單否認(rèn)并不能對(duì)實(shí)質(zhì)性事實(shí)構(gòu)成影響。盡管第7002條是針對(duì)危險(xiǎn)廢物的條文，但受其規(guī)制的責(zé)任并不限于危險(xiǎn)廢物，如果普通的固體廢物構(gòu)成了危險(xiǎn)，其主體相應(yīng)地也要承擔(dān)第7002條規(guī)定的法律責(zé)任。根據(jù)其他相關(guān)法律條文的體系化理解以及法院判決的進(jìn)一步澄清，即使某一種固體廢物不在RCRA的C部分（即危險(xiǎn)廢物）規(guī)制之下，但只要對(duì)人體健康或環(huán)境造成了緊急的重大風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)當(dāng)置于第7002條的規(guī)制之下。因此，RCRA對(duì)緊急的重大風(fēng)險(xiǎn)的控制相當(dāng)嚴(yán)苛，基本上不會(huì)放松任何對(duì)人體健康或自然環(huán)境的任何風(fēng)險(xiǎn)防控。從目前來(lái)看，其控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的效果也是比較成功的。（3）對(duì)“緊急的重大危險(xiǎn)”的證明從某種程度上而言，“緊急的重大危險(xiǎn)”類似于美國(guó)普通法中的妨害概念，但比普通的侵權(quán)案件需要的證據(jù)更少。美國(guó)環(huán)境法從總體上是脫離了傳統(tǒng)的侵權(quán)法基礎(chǔ)的，因?yàn)槠渲饕婕碍h(huán)境公共利益的保護(hù)，而對(duì)私益的保護(hù)是在普通法的規(guī)制之下，原告可以按照普通法的要件來(lái)進(jìn)行訴訟并獲得賠償，但不允許任何人從公民訴訟中獲得經(jīng)濟(jì)利益。法院對(duì)“緊急的重大危險(xiǎn)”的證明要求傾向于寬松，可以僅指受到威脅的傷害，即使至今并未實(shí)現(xiàn)。這可能比普通法的證明責(zé)任更容易完成。（4）構(gòu)成“緊急的重大危險(xiǎn)”的要件從聯(lián)邦法院的實(shí)踐來(lái)分析，構(gòu)成緊急的重大危險(xiǎn)，一般需要滿足以下四個(gè)要件：一是必須有一定數(shù)量的人存在風(fēng)險(xiǎn)；二是污染物必須在RCRA所列的危險(xiǎn)廢物清單上；三是污染物必須在聯(lián)邦或州環(huán)保局認(rèn)可的一定水平之上；四是必須有泄露的途徑。另外，原告需要證明被告在處理、儲(chǔ)存、運(yùn)輸或處置危險(xiǎn)廢物或固體廢物的過(guò)程中造成了緊急的重大危險(xiǎn)，并且被告對(duì)這種危險(xiǎn)起到一定作用，即原告需要證明被告的行為與危險(xiǎn)之間存在一定程度的因果關(guān)系。這一要求與超級(jí)基金法的法律責(zé)任大不相同。后者不需要證明任何程度的因果關(guān)系，責(zé)任主體承擔(dān)的是嚴(yán)格責(zé)任。如果州環(huán)保局已經(jīng)投入相當(dāng)?shù)馁Y源對(duì)污染進(jìn)行調(diào)查或進(jìn)行修復(fù)的計(jì)劃，即使時(shí)間并不確定，這一事實(shí)本身也可成為證明緊急的重大危險(xiǎn)存在的證據(jù)。在著名的MainePeople’sAllianceandNAT.v.Mallinckrodt一案中，在面臨不確定性因素時(shí)，法院如何判定“緊急的重大危險(xiǎn)”顯得尤為重要。通常情況下，法院在涉及技術(shù)問(wèn)題時(shí)是比較審慎的，保持不過(guò)度延伸的態(tài)度，即認(rèn)可雙方所提交證據(jù)在數(shù)據(jù)上的差異性和不確定性，并在此基礎(chǔ)上較為寬泛地認(rèn)定構(gòu)成緊急、重大危險(xiǎn)。（五）啟示與借鑒。1.加強(qiáng)污染源頭治理和過(guò)程監(jiān)管。RCRA所建立的“從搖籃到墳?zāi)埂钡墓芸貦C(jī)制有效地控制了污染物的源頭，減少了污染物的產(chǎn)生；其對(duì)生產(chǎn)者、運(yùn)輸者和TSD設(shè)施的嚴(yán)格規(guī)制，從各個(gè)環(huán)節(jié)減少了污染的可能性。因此，我們可以借鑒這一模式，從源頭進(jìn)行控制。一是對(duì)廢物進(jìn)行科學(xué)分類，以列舉式和描述式結(jié)合的方式將盡可能多的物質(zhì)列入監(jiān)管體系，將危險(xiǎn)廢物的提取物及與其他廢物的混合物也納入規(guī)制范圍，防范企業(yè)以提取或混合等方式規(guī)避法律，從危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生上進(jìn)行嚴(yán)格限制；二是對(duì)生產(chǎn)者、運(yùn)輸者和相應(yīng)的處置設(shè)施進(jìn)行分類規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)定各個(gè)環(huán)節(jié)的操作規(guī)程和法律責(zé)任，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)廢物“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜^(guò)程監(jiān)管。2.防范緊急、重大危險(xiǎn)。“預(yù)防為主”是我國(guó)新修訂的環(huán)保法確定的環(huán)境保護(hù)的五個(gè)基本原則之一，這一原則在土壤污染預(yù)防方面具有更為突出的意義。因?yàn)橥寥酪坏┦艿轿廴荆渥晕倚迯?fù)能力差、修復(fù)時(shí)間長(zhǎng)、治理成本高、技術(shù)難度大，因此，從源頭上控制污染，減少污染物的產(chǎn)生，是最有效的防止土壤污染的手段。正在起草的土壤污染防治法（草案）雖然也設(shè)計(jì)了“預(yù)防和保護(hù)”一章內(nèi)容，但對(duì)如何預(yù)防，規(guī)定仍然不夠細(xì)致，相關(guān)制度的操作規(guī)程仍需要進(jìn)一步細(xì)化，從而使其具有可操作性。具體而言，我國(guó)可以借鑒RCRA中對(duì)“緊急、重大危險(xiǎn)”的防范，在土壤污染防治的立法中特別強(qiáng)調(diào)對(duì)污染預(yù)防的規(guī)定，引入“緊急、重大危險(xiǎn)”的概念，對(duì)造成土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的監(jiān)管。在司法實(shí)踐中，可以結(jié)合最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第1條關(guān)于“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”行為的規(guī)定，在損害后果和因果關(guān)系等認(rèn)定上適當(dāng)予以把握，真正落實(shí)預(yù)防原則，防范土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)。

二、綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償與責(zé)任法（CERCLA）

（一）立法背景。CERCLA的頒布是對(duì)從廢棄場(chǎng)所滲漏的有毒物質(zhì)對(duì)地表和地下水的污染日益關(guān)注的結(jié)果。它的主要立法目的是對(duì)廢棄的危險(xiǎn)物質(zhì)進(jìn)行即時(shí)的清理，所以有學(xué)者認(rèn)為CERCLA是對(duì)過(guò)去的污染行為的回溯性救濟(jì)。而且作為一部綜合性的法律，CERCLA取代了聯(lián)邦普通法中的非法妨害的訴請(qǐng)。在美國(guó)的環(huán)境立法中，CERCLA扮演了一個(gè)富有爭(zhēng)議的角色，但這是為了對(duì)以前國(guó)家在環(huán)境問(wèn)題上的錯(cuò)誤行為買單。其他的環(huán)境立法都是針對(duì)現(xiàn)存的廢物的產(chǎn)生和處理問(wèn)題，而CERCLA卻是對(duì)之前的掩埋或處置進(jìn)行清理。這種清理花費(fèi)巨大，其備受詬病的一點(diǎn)就是這種巨大的花費(fèi)被分?jǐn)偟叫袨楹弦?guī)的現(xiàn)有主體身上，而這一主體僅僅是購(gòu)買或繼承了傾倒廢物的前任主體的財(cái)產(chǎn)。CERCLA這一嚴(yán)厲的機(jī)制將納稅人承擔(dān)的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到繼受財(cái)產(chǎn)的私人主體。這種負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移的公平性在一些具體的案件中受到了挑戰(zhàn)，但對(duì)于清理行為的熱切期盼通常會(huì)得到環(huán)境意識(shí)日益覺(jué)醒的公眾的支持。該法案的基本立法目的有以下四個(gè)：一是鼓勵(lì)對(duì)化學(xué)品和危險(xiǎn)物質(zhì)的正確處置；二是對(duì)設(shè)施中的危險(xiǎn)物質(zhì)排放和具有顯著威脅的排放進(jìn)行回應(yīng)；三是減少和消除因危險(xiǎn)物質(zhì)的不正確排放對(duì)人類健康和環(huán)境造成的威脅；四是落實(shí)“污染者負(fù)擔(dān)”的原則，即讓因處置危險(xiǎn)物質(zhì)引起環(huán)境問(wèn)題的主體對(duì)其造成的危險(xiǎn)狀態(tài)承擔(dān)責(zé)任和費(fèi)用。但是誰(shuí)應(yīng)當(dāng)對(duì)過(guò)去的行為負(fù)責(zé)是眾多爭(zhēng)議的源頭。除了及時(shí)清理受污染的場(chǎng)址并讓相應(yīng)主體承擔(dān)責(zé)任，CERCLA的另一核心目的是通過(guò)其激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)和解，而不是將復(fù)雜的訴訟更加復(fù)雜化。CERCLA建立了16億美元的超級(jí)基金用于對(duì)全美大約20000個(gè)儲(chǔ)存或傾倒有毒物質(zhì)的場(chǎng)所進(jìn)行清理。環(huán)保署以對(duì)公眾健康和環(huán)境的潛在威脅為依據(jù)對(duì)上述場(chǎng)所進(jìn)行了先后排序，排序在前的場(chǎng)所列入國(guó)家重點(diǎn)污染場(chǎng)所名錄（NPL）并進(jìn)行即時(shí)的清理，并且這一名錄至少每年更新一次。1986年，為了加速超級(jí)基金行為，國(guó)會(huì)通過(guò)了《超級(jí)基金法修正和再授權(quán)法案》。該法案將超級(jí)基金從16億提高到85億美元，進(jìn)一步擴(kuò)大和厘清了環(huán)保署的權(quán)限并提高了治理程序的標(biāo)準(zhǔn)。例如，環(huán)保署被許可不必獲取搜查證即可直達(dá)場(chǎng)所或設(shè)施進(jìn)行調(diào)查、取樣等行為。另外，這一法案也將被告從其他潛在責(zé)任方追索的權(quán)利予以明確。CERCLA還經(jīng)歷了以下幾次修訂：1996年的《資產(chǎn)保護(hù)、貸款人責(zé)任和存款保險(xiǎn)保護(hù)法》（貸款人責(zé)任法案）；1999年的《超級(jí)基金回收股權(quán)法案》；2002年的《小型企業(yè)責(zé)任減輕及棕色地塊再生法案》（棕色地塊修正案）。（二）重要術(shù)語(yǔ)界定。CERCLA針對(duì)的是設(shè)施中的危險(xiǎn)物質(zhì)排放到環(huán)境中或設(shè)施中的危險(xiǎn)物質(zhì)存在排放到環(huán)境中的顯著威脅。1.危險(xiǎn)物質(zhì)CERCLA規(guī)定的“危險(xiǎn)物質(zhì)”定義非常寬泛，實(shí)際上包括了其他相關(guān)環(huán)境保護(hù)立法的被定義為“危險(xiǎn)物質(zhì)”的物質(zhì)以及被環(huán)保署認(rèn)定也許會(huì)對(duì)公眾健康和環(huán)境造成緊急、重大危險(xiǎn)的物質(zhì)，即包括RCRA下的“危險(xiǎn)物質(zhì)”，清潔水法下的“有毒污染物”，清潔空氣法下的“有毒空氣”，以及任何受有毒物質(zhì)控制法規(guī)制的有毒化學(xué)物質(zhì)。”2.排放“排放”的界定也非常寬泛，可以指任何溢出、泄漏、泵送、排放、排空、注入、浸出、傾倒或處置到環(huán)境中的行為。關(guān)于“排放威脅”，雖然未在CERCLA中定義，但是在《國(guó)家油類和危險(xiǎn)物質(zhì)污染應(yīng)急方案》中有解釋，在個(gè)案中法官也有界定或說(shuō)明。3.設(shè)施從本質(zhì)上而言，任何被釋放了有害物質(zhì)的地方都有資格作為“設(shè)施”，包括“任何建筑、裝置、設(shè)備管道或輸油管……井、礦井、咸水湖、地面儲(chǔ)存、溝渠或垃圾填埋場(chǎng)……等等”。4.潛在責(zé)任方CERCLA規(guī)定由潛在責(zé)任方承擔(dān)責(zé)任。潛在責(zé)任方在條文中規(guī)定如下：（1）當(dāng)前設(shè)施所有者和經(jīng)營(yíng)者，即使在危險(xiǎn)物質(zhì)排放時(shí)他們并不是設(shè)施所有人；（2）排放時(shí)的設(shè)施所有者和經(jīng)營(yíng)者；（3）安排危險(xiǎn)物質(zhì)處理者，實(shí)際上也包括了危險(xiǎn)物質(zhì)所有人；（4）運(yùn)輸者。之所以規(guī)定如此廣泛的責(zé)任主體，主要是為了避免污染治理全部由政府買單即由全體納稅人承擔(dān)。（三）針對(duì)污染的應(yīng)對(duì)措施。針對(duì)上述危險(xiǎn)物質(zhì)的排放，CERCLA規(guī)定了兩種基本的應(yīng)對(duì)措施：一是清除,這是短期的行為，是為了解決對(duì)于公眾健康和環(huán)境的短期威脅，要求盡可能迅速地展開，并能夠減輕、阻止、緩和或消除威脅；二是長(zhǎng)期的修復(fù)行動(dòng),目的是徹底或最大限度地修復(fù)環(huán)境。修復(fù)過(guò)程往往極為漫長(zhǎng)而且花費(fèi)巨大，并且要遵循一定的程序要求，如符合《國(guó)家油類和危險(xiǎn)物質(zhì)污染應(yīng)急方案》的要求，包括大規(guī)模地修復(fù)調(diào)查、可行性研究和公共咨詢等。其中，環(huán)境恢復(fù)調(diào)查和可行性研究是選擇適當(dāng)?shù)男迯?fù)行動(dòng)的前提。程序的最后階段是進(jìn)行環(huán)境修復(fù)設(shè)計(jì)和環(huán)境修復(fù)行動(dòng)。整個(gè)過(guò)程應(yīng)當(dāng)滿足一定的程序要求，如果沒(méi)有滿足程序性要求，則修復(fù)方不能向其他主體追索修復(fù)費(fèi)用。（四）責(zé)任承擔(dān)。CERCLA的責(zé)任承擔(dān)一般須滿足以下要件，一是被告屬于四種潛在責(zé)任人之一；二是存在危險(xiǎn)物質(zhì)的釋放或者釋放威脅；三是由于CERCLA意義上的設(shè)施的釋放行為導(dǎo)致了相應(yīng)費(fèi)用的發(fā)生；四是相應(yīng)費(fèi)用的發(fā)生應(yīng)與《國(guó)家油類和危險(xiǎn)物質(zhì)污染應(yīng)急方案》(NCP)一致。NCP是由環(huán)保署通過(guò)公告和評(píng)論的許多規(guī)章，建立了對(duì)釋放危險(xiǎn)物質(zhì)、污染物作出相應(yīng)回應(yīng)的程序和標(biāo)準(zhǔn)。CERCLA第107條規(guī)定了嚴(yán)格的連帶法律責(zé)任，并且是有溯及力的法律責(zé)任，而且這種責(zé)任除了不可抗力、戰(zhàn)爭(zhēng)等特殊情況，僅在極特殊的規(guī)定下才可以抗辯。另外，承擔(dān)CERCLA的責(zé)任并不考慮危險(xiǎn)物質(zhì)的數(shù)量最低或者定量限制，更為嚴(yán)格的是因果關(guān)系在責(zé)任的認(rèn)定中并不是必要的要件。因此可以說(shuō)，CERCLA規(guī)定了環(huán)境法歷史上最嚴(yán)厲的責(zé)任。1.嚴(yán)格責(zé)任。之所以稱之為嚴(yán)格責(zé)任，是因?yàn)镃ERCLA為了防止污染場(chǎng)址的清理費(fèi)用由政府（稅收）支付，對(duì)潛在責(zé)任方規(guī)定了非常苛刻的責(zé)任，潛在責(zé)任方幾乎不可能提出有效的抗辯來(lái)免除責(zé)任。即使危險(xiǎn)物質(zhì)的釋放是不可預(yù)見(jiàn)的或者是處置行為發(fā)生在CERCLA以前，或處置行為在發(fā)生時(shí)屬于合法行為，或者當(dāng)危險(xiǎn)物質(zhì)在設(shè)施中被處置時(shí)采用的是當(dāng)時(shí)最先進(jìn)的處理措施，都不能免于承擔(dān)責(zé)任。而且因?yàn)椴槐刈C明因果關(guān)系，CERCLA中的責(zé)任甚至比普通法中的過(guò)失侵權(quán)所要承擔(dān)的責(zé)任更重。2.連帶責(zé)任。連帶責(zé)任意味著單獨(dú)的潛在責(zé)任方或者多方責(zé)任者或者所有的責(zé)任者有可能對(duì)一個(gè)場(chǎng)所的所有清理費(fèi)用承擔(dān)責(zé)任，而并不考慮潛在責(zé)任方對(duì)危險(xiǎn)物質(zhì)泄露應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任份額。從聯(lián)邦環(huán)保署的執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，為了公平起見(jiàn)，環(huán)保署傾向于向盡可能多的潛在責(zé)任者追究責(zé)任，并盡可能地與潛在責(zé)任者一一促進(jìn)和解，防止少數(shù)大企業(yè)承擔(dān)過(guò)高的清理費(fèi)用。出于迅速解決爭(zhēng)議、早日達(dá)成和解以達(dá)到清理的目的，一旦環(huán)保署與某個(gè)或某幾個(gè)潛在責(zé)任者達(dá)成和解，其他人不能針對(duì)和解協(xié)議提出異議，除非發(fā)現(xiàn)了新的損害事實(shí)且與已達(dá)成和解的潛在責(zé)任方相關(guān)，則環(huán)保署可以重啟磋商程序以調(diào)整和解協(xié)議內(nèi)容。從理論上講，承擔(dān)清理費(fèi)用的責(zé)任方可以向未承擔(dān)責(zé)任的其他責(zé)任方追索費(fèi)用。連帶責(zé)任建立在“不可分割的損害”這一法律概念的基礎(chǔ)之上。在具體的案件中，潛在責(zé)任方如果能夠證明其獨(dú)有的損害后果或有合理的依據(jù)可以確定造成每一種損害的具體原因從而明確責(zé)任分擔(dān)，則其可以進(jìn)行有效的抗辯。證明特殊損害的通常方式是基于地理地質(zhì)等科學(xué)方面的考慮，但在具體案件中舉證實(shí)際上是非常困難的。責(zé)任的分擔(dān)以損害的可分性為前提，因此如果被告能夠證明基于他的危險(xiǎn)物質(zhì)泄露造成20%的損害，則其可以僅承擔(dān)20%的責(zé)任。多數(shù)案件中，實(shí)際上損害是很難區(qū)分的，因?yàn)橥嵌喾N原因摻雜在一起造成了在同一場(chǎng)址的危險(xiǎn)物質(zhì)處置不當(dāng)并引起了損害的發(fā)生。被告必須證明其特有的危險(xiǎn)物質(zhì)被運(yùn)往特定場(chǎng)址并引起獨(dú)特的能夠區(qū)分的環(huán)境損害，這一舉證責(zé)任異常復(fù)雜并需要對(duì)事實(shí)進(jìn)行科學(xué)的深入的分析，對(duì)被告而言幾乎是不可能的任務(wù)。另外，如果由于多種原因造成單一的不可分的損害，法官往往不會(huì)武斷地區(qū)分責(zé)任，因此可以預(yù)見(jiàn)的結(jié)果是所有潛在責(zé)任方通常都被判定承擔(dān)連帶責(zé)任。CERCLA實(shí)施以來(lái)，由于嚴(yán)格的連帶責(zé)任的適用，對(duì)潛在責(zé)任方的追究相當(dāng)嚴(yán)厲，對(duì)于污染場(chǎng)址的清理效果也比較明顯。但在實(shí)踐中也受到公平性的質(zhì)疑，因此在案件審理中，某些案件中也出現(xiàn)了法院采納“可分割性”抗辯的先例，嚴(yán)格的連帶責(zé)任出現(xiàn)了一定程度的緩和，但在舉證責(zé)任上要求還是相當(dāng)嚴(yán)格。如在伯靈頓北圣達(dá)菲鐵路公司訴美利堅(jiān)合眾國(guó)一案中，法院允許被告以危險(xiǎn)物質(zhì)的體積、地理分布以及排放時(shí)間等作為證據(jù)來(lái)證明其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的份額，并最終支持了被告的抗辯。3.追溯責(zé)任促使CERCLA通過(guò)的兩大推動(dòng)力即通過(guò)迅速地清理危險(xiǎn)物質(zhì)來(lái)保護(hù)公眾健康和環(huán)境安全以及污染者承擔(dān)費(fèi)用在立法過(guò)程中起到了重要的作用。在實(shí)踐中，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，責(zé)任的可追溯性是不可避免的選擇。因?yàn)镃ERCLA是為了對(duì)其實(shí)施前的污染場(chǎng)址進(jìn)行清理和修復(fù)，因此潛在責(zé)任方應(yīng)當(dāng)對(duì)之前所發(fā)生的行為承擔(dān)責(zé)任，盡管潛在責(zé)任方不斷地對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行挑戰(zhàn)和抨擊，但法院在實(shí)踐中還是傾向于確認(rèn)責(zé)任的可追溯性。（五）抗辯事由。CERCLA規(guī)定了四種傳統(tǒng)的抗辯事由：不可抗力、戰(zhàn)爭(zhēng)行為、第三方行為和無(wú)辜土地所有者抗辯。2002年的修正案增加了三項(xiàng)新的抗辯事由，即無(wú)辜土地所有者、微量生產(chǎn)者、臨近的土地所有者和預(yù)期的善意購(gòu)買者。但為貫徹CERCLA的嚴(yán)格責(zé)任，法院對(duì)抗辯事由的審查相當(dāng)嚴(yán)格，被告很難進(jìn)行有效的抗辯。例如，被告若以第三方行為進(jìn)行抗辯，須證明其與第三人的行為完全沒(méi)有關(guān)聯(lián)，具體需要證明以下三點(diǎn)：一是危險(xiǎn)物質(zhì)的排放是由于第三方行為導(dǎo)致，且這個(gè)第三方不是被告的雇員，也不是與其存在協(xié)議的人；二是被告履行了應(yīng)有的注意義務(wù)，如發(fā)現(xiàn)危險(xiǎn)物質(zhì)泄露后采取了防護(hù)措施，設(shè)置了警告標(biāo)識(shí)，等等；三是被告針對(duì)任何第三方可預(yù)見(jiàn)的作為或不作為采取了預(yù)防措施。（六）啟示與借鑒。1.明確責(zé)任主體。土壤污染具有累積性、滯后性和不可逆性等特點(diǎn)，導(dǎo)致土壤污染治理的難度大，成本高，因此，解決土壤污染的治理問(wèn)題，不能全推給政府，應(yīng)當(dāng)由責(zé)任主體承擔(dān)土壤治理和修復(fù)的相關(guān)費(fèi)用。CERCLA立法的目的之一就是嚴(yán)格按照“污染者負(fù)擔(dān)”原則要求相關(guān)的責(zé)任主體承擔(dān)治理和修復(fù)費(fèi)用，以此推動(dòng)對(duì)垃圾處理場(chǎng)、工業(yè)用地和采礦場(chǎng)地等污染場(chǎng)址的治理和修復(fù)。從實(shí)際效果來(lái)看，CERCLA將“污染者負(fù)擔(dān)”原則落實(shí)到法律的規(guī)定中并且在土壤治理和修復(fù)中得到了很好的實(shí)踐。盡管修復(fù)行動(dòng)支出巨大，稅收承擔(dān)了相當(dāng)一部分費(fèi)用，但是CERCLA的立法和司法發(fā)揮了很好的震懾作用。我國(guó)土壤污染防治法（草案）提出了“土壤污染責(zé)任人”的概念，但并未對(duì)其進(jìn)行具體界定，實(shí)踐中易造成責(zé)任主體認(rèn)定的分歧。我國(guó)可以借鑒CERCLA關(guān)于“潛在責(zé)任方”的立法模式，貫徹“損害擔(dān)責(zé)”原則，在土壤污染防治法中對(duì)責(zé)任主體的次序進(jìn)行規(guī)定，如第一順位責(zé)任主體是造成土壤污染的主體，第二順位責(zé)任主體是土地使用權(quán)人，第三順位是運(yùn)輸者等等。2.強(qiáng)化責(zé)任承擔(dān)。CERCLA作為土壤保護(hù)的主要立法，其規(guī)定的嚴(yán)格、連帶及有溯及力的責(zé)任有效防止了相關(guān)主體以各種理由擺脫責(zé)任，最大限度擴(kuò)大了責(zé)任主體范圍，對(duì)土壤污染的治理和修復(fù)起到了舉足輕重的作用。為了解決土壤污染的治理問(wèn)題，我國(guó)在土壤污染防治法法條設(shè)計(jì)中，也可進(jìn)行適當(dāng)借鑒，對(duì)責(zé)任范圍、責(zé)任性質(zhì)等進(jìn)行一定的規(guī)范。為了防止相關(guān)主體互相推諉或逃避責(zé)任，可以考慮追溯相關(guān)主體的責(zé)任，并強(qiáng)化各個(gè)責(zé)任主體之間的連帶責(zé)任，徹底貫徹“損害擔(dān)責(zé)”原則，并與行政執(zhí)法相結(jié)合，更好地實(shí)現(xiàn)污染土壤的治理與修復(fù)。3.設(shè)立土壤污染防治基金。CERCLA成功的重要經(jīng)驗(yàn)就是超級(jí)基金的設(shè)立，為重點(diǎn)污染場(chǎng)所的清理與修復(fù)費(fèi)用的解決起到了積極的作用。超級(jí)基金設(shè)立之初主要來(lái)源于對(duì)石油和化工原料征收的稅收，后來(lái)增加了對(duì)化學(xué)衍生物的稅收和年收入在200萬(wàn)美元以上的公司所征收的環(huán)境稅，另外還包括了年度聯(lián)邦財(cái)政常規(guī)撥款以及對(duì)相關(guān)責(zé)任主體追回的費(fèi)用及罰款，等等。我國(guó)土壤污染防治法（草案）規(guī)定了“國(guó)家建立土壤污染防治基金制度”，但僅在第五十八條進(jìn)行了原則性規(guī)定。為了真正發(fā)揮基金的作用，可以借鑒CERCLA的規(guī)定，結(jié)合2016年新頒布的環(huán)境保護(hù)稅法的規(guī)定，將對(duì)大氣、水、固體廢物的實(shí)收稅分出一定的比例歸入土壤污染防治基金，并明確其他資金來(lái)源和使用基金的啟動(dòng)與批準(zhǔn)程序，既要保證基金的來(lái)源，也要確保基金的高效運(yùn)作，在污染者無(wú)力修復(fù)時(shí)利用基金啟動(dòng)修復(fù)項(xiàng)目，又要確保向污染者追償費(fèi)用，及時(shí)補(bǔ)充基金，起到長(zhǎng)遠(yuǎn)的治理和修復(fù)土壤的作用。

三、RCRA和CERCLA的關(guān)系

摘要：信息技術(shù)的快速發(fā)展已不知不覺(jué)把人類推到大數(shù)據(jù)時(shí)代，在享受數(shù)據(jù)資源帶來(lái)便捷性與精準(zhǔn)服務(wù)高效性的同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)也將時(shí)刻伴隨個(gè)人信息的收集、使用與轉(zhuǎn)移，尤其近幾年來(lái)各種類型的網(wǎng)絡(luò)詐騙等違法與犯罪行為報(bào)道較多，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和相關(guān)部門等分別對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全、個(gè)人信息問(wèn)題進(jìn)行了立法研究，出臺(tái)了司法解釋和各種法律法規(guī)。通過(guò)學(xué)習(xí)美國(guó)、德國(guó)相對(duì)成熟的個(gè)人信息保護(hù)立法模式，結(jié)合當(dāng)前立法形態(tài)和國(guó)情，我國(guó)有必要建立一套系統(tǒng)的個(gè)人信息保護(hù)立法模式。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)時(shí)代；網(wǎng)絡(luò)犯罪；個(gè)人信息

一、“徐玉玉案”引發(fā)的個(gè)人信息保護(hù)立法的思考

2016年8月，山東女孩徐玉玉因被詐騙電話騙走籌措的9000多元學(xué)費(fèi)，悲憤和重壓之下不幸猝死，當(dāng)時(shí)引發(fā)了社會(huì)各界和媒體的廣泛關(guān)注，雖然被告人已被法律制裁，但類似“徐玉玉案“的受害者在現(xiàn)實(shí)生活中不計(jì)其數(shù)，如何避免此類事件的頻頻發(fā)生。目前，網(wǎng)絡(luò)詐騙案已經(jīng)引起我國(guó)立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、公安部等的高度重視。2018年全國(guó)兩會(huì)“徐玉玉“名字出現(xiàn)在最高人民法院工作報(bào)告上，五年來(lái)審結(jié)徐玉玉被詐騙等案件1．1萬(wàn)件，出臺(tái)辦理侵犯公民個(gè)人信息案件司法解釋，嚴(yán)懲泄露個(gè)人信息，非法買賣信息等犯罪行為。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展和大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，“徐玉玉案”的發(fā)酵、熱議，越來(lái)越多的傳統(tǒng)犯罪模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦途W(wǎng)絡(luò)犯罪模式，即利用信息數(shù)據(jù)進(jìn)行違法和犯罪活動(dòng)？目前，除了利用個(gè)人信息進(jìn)行電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案外，還存在通過(guò)網(wǎng)絡(luò)精準(zhǔn)營(yíng)銷等網(wǎng)絡(luò)服務(wù)形式進(jìn)行數(shù)據(jù)盜取和販賣現(xiàn)象，甚至引發(fā)跨境網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)。大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)的流通和使用在為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)力量的同時(shí)，也為犯罪分子進(jìn)行新型犯罪活動(dòng)提供了方便。如何控制？防范？筆者認(rèn)為有必要進(jìn)行個(gè)人信息保護(hù)立法，從源頭進(jìn)行根治，進(jìn)而從實(shí)質(zhì)上控制犯罪的數(shù)量。

二、我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)立法現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)立法工作有待改進(jìn)。從法律規(guī)定內(nèi)容看，具有較強(qiáng)的原則性但可操作性不足；從立法體系看，相關(guān)法律規(guī)定散見(jiàn)于各層級(jí)的立法文件中，缺乏統(tǒng)領(lǐng)性的專門立法。這為個(gè)人信息保護(hù)工作帶來(lái)一定的困境。為此，筆者從國(guó)家層面、行業(yè)層面分析我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)立法現(xiàn)狀。（一）國(guó)家層面。我國(guó)相繼出臺(tái)了一系列與個(gè)人信息保護(hù)有關(guān)的規(guī)范性文件，例如：我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等。《網(wǎng)絡(luò)安全法》增加了個(gè)人信息保護(hù)制度，并作了全面系統(tǒng)的規(guī)定。不僅完善了收集，使用個(gè)人信息的規(guī)則，還強(qiáng)化了個(gè)人信息收集，使用主體的保護(hù)責(zé)任。該法的實(shí)施為網(wǎng)絡(luò)安全和個(gè)人信息保護(hù)工作作了進(jìn)一步的強(qiáng)化。此外，我國(guó)《刑法》第253條對(duì)“侵犯公民個(gè)人信息罪”①規(guī)定了不同的處罰和加重情節(jié)。2017年5月最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合了《關(guān)于辦理侵犯公民個(gè)人信息刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》②列舉了個(gè)人信息的具體范圍，這是兩高首次就侵犯公民個(gè)人信息犯罪的具體定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)的司法解釋。（二）行業(yè)層面。由于法律規(guī)范及監(jiān)管政策存在原則性，模糊化及碎片化，很多政策缺乏落地的細(xì)則，這給絕大多數(shù)企業(yè)個(gè)人信息合規(guī)工作帶來(lái)極大的困惑。2017年12月中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)正式《信息安全技術(shù)個(gè)人信息安全規(guī)范》（簡(jiǎn)稱“《規(guī)范》”），《規(guī)范》一方面明確了企業(yè)收集、使用、分享個(gè)人信息的合規(guī)要求，為企業(yè)制定隱私政策及個(gè)人信息管理規(guī)范指明了方向；另一方面及時(shí)地填補(bǔ)了現(xiàn)階段個(gè)人信息保護(hù)中諸多技術(shù)細(xì)節(jié)與實(shí)操領(lǐng)域的規(guī)范空白。

一、推進(jìn)福建省僑批檔案立法保護(hù)的意義

（一）研究福建省僑批檔案立法保護(hù)，有助于推進(jìn)與東南亞僑居國(guó)之間文化交流。檔案屬第一手原始資料中最具征信的史料。福建省僑批檔案翔實(shí)記錄了福建僑批業(yè)的發(fā)展歷程，可與典籍文獻(xiàn)互為補(bǔ)充、互為印證，極具文獻(xiàn)價(jià)值、文化價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值，是近代中國(guó)對(duì)外開放與國(guó)際移民的歷史證物，是人類的共同記憶財(cái)富。其已為研究人類學(xué)、華僑史、國(guó)際移民史、經(jīng)濟(jì)史、金融匯兌史、國(guó)際貿(mào)易史、海外交通史、郵政史等等提供了鮮活的珍貴文獻(xiàn)，并將越來(lái)越顯現(xiàn)出其多元化的價(jià)值。對(duì)僑批多元學(xué)科的構(gòu)建，對(duì)福建省僑批檔案實(shí)施立法保護(hù),有利于拓展對(duì)海外華僑華人研究的廣度和深度。以立法的方式對(duì)福建省僑批檔案加以保護(hù),在保護(hù)中提升開發(fā)利用的品質(zhì)，既體現(xiàn)福建省對(duì)珍貴遺產(chǎn)保護(hù)的一貫做法，也是尊重人類文明的體現(xiàn)和社會(huì)進(jìn)步的要求，有助于豐富與繁榮我國(guó)文化，更能營(yíng)造與南太平洋僑居國(guó)之間文化交流，與“一帶一路”沿線國(guó)家的和諧發(fā)展創(chuàng)造良好氛圍。（二）研究福建省僑批檔案立法保護(hù)，有助于促進(jìn)我國(guó)世界記憶遺產(chǎn)保護(hù)立法制度的建設(shè)。在諸多保護(hù)方法中，法律保護(hù)是最根本、最穩(wěn)定和最高效的方式。在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中研究福建省世界記憶遺產(chǎn)法律保護(hù)，學(xué)習(xí)他省先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，制定與完善福建省僑批檔案保護(hù)的法律法規(guī)，形成福建省獨(dú)具特色的地方世界記憶遺產(chǎn)保護(hù)條例，并廣而推之勢(shì)在必行，為我國(guó)制定世界記憶遺產(chǎn)保護(hù)的法律法規(guī)提供地方實(shí)踐，積累區(qū)域經(jīng)驗(yàn)，從而對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的《世界記憶名錄》形成一個(gè)系統(tǒng)性、多層次、全方位的保護(hù)模式。目前，僑批檔案酸化、滅失和流失問(wèn)題較為嚴(yán)重，僑批從業(yè)遺址被損壞的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這讓我們深刻地意識(shí)到建立僑批檔案法律保護(hù)迫在眉睫。

二、推進(jìn)福建省僑批檔案立法保護(hù)存在的困境

（一）我國(guó)世界記憶遺產(chǎn)保護(hù)的龍頭大法尚缺位。目前我國(guó)已有13個(gè)項(xiàng)目入選《世界記憶名錄》，但由于數(shù)量較少分散較廣，牽涉部門較多，國(guó)家級(jí)世界記憶遺產(chǎn)保護(hù)基本法尚未出臺(tái)。福建省唯一入選《世界記憶名錄》的僑批檔案，其立法保護(hù)條例亦尚未出臺(tái)，保護(hù)工作仍處在政策層面上的保管，亟需提上議程。（二）不法商販的仿制牟利。隨著國(guó)家和政府對(duì)世界記憶遺產(chǎn)的關(guān)注重視以及研究者研究的深入，官方和民間收藏界對(duì)僑批的征集與典藏越來(lái)越青睞。一些商販惡意炒作，公然抬高僑批價(jià)格買賣；更有一些不法分子為了牟取高利，利用人們追逐“名批”的心理，將普通的民間流通的批封加蓋著名僑批局的戳記，或者偽造一些特殊時(shí)期如抗戰(zhàn)時(shí)期的戳印買賣。這些偽批、偽封不僅損害了官藏及私藏者的利益，還對(duì)學(xué)術(shù)研究產(chǎn)生難以估量的傷害，更嚴(yán)重的是褻瀆了優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承。因此，亟需加快對(duì)福建省僑批實(shí)物檔案立法保護(hù)，嚴(yán)厲打擊不法分子。（三）僑批從業(yè)遺址的立法保護(hù)尚不夠到位。目前尚存福建省漳州“天一信局”遺址、泉州“王順興信局”遺址等若干處僑批從業(yè)遺址，由于年代久遠(yuǎn)，似有舊損之象，亟需政府立法及早修繕與保護(hù)，政府的出手維護(hù)還有待提高。（四）僑批檔案的公藏多元而分散。目前，福建省僑批檔案的公藏多元化，館藏分散，既有檔案館、博物館、圖書館等公藏部門，亦有民間藏館，對(duì)于公藏部門來(lái)說(shuō)，數(shù)量繁富而酸化、碎片化的僑批的收集、回購(gòu)、甄別、保存、數(shù)字化上網(wǎng)，需要有一定的法規(guī)、條例予以規(guī)范。

三、加快推進(jìn)福建省僑批檔案立法保護(hù)實(shí)施的建議

“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提”。加快推進(jìn)福建省僑批檔案立法保護(hù)工作，是踐行新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系建設(shè)的最有效實(shí)踐，為此提出四點(diǎn)建議。（一）加快推進(jìn)地方性保護(hù)法規(guī)出臺(tái)。黨的“”報(bào)告中指出“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，必須堅(jiān)持例行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法”、“建立法治政府，推行依法行政”，法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要特征。地方立法是國(guó)家立法的基礎(chǔ)，建議加速推進(jìn)福建省僑批檔案立法保護(hù)工作。建議福建省人大、福建省人民政府著手此項(xiàng)工程，盡早制定出《福建省僑批檔案保護(hù)管理辦法》或條例，從立法層面開展對(duì)福建省僑批檔案的保護(hù)管理工作，遵守對(duì)國(guó)際社會(huì)的莊嚴(yán)承諾，讓福建省世界記憶遺產(chǎn)保護(hù)工作與國(guó)際保護(hù)接軌，為留住中國(guó)故事做出積極嘗試。地方區(qū)域內(nèi)的世界記憶遺產(chǎn)的立法實(shí)踐，將為國(guó)家層面的世界記憶遺產(chǎn)立法保護(hù)積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。（二）加快推進(jìn)部門配套保護(hù)細(xì)則出臺(tái)。2014年4月，國(guó)家檔案局印發(fā)《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》（檔發(fā)[2016]4號(hào)）中已提到《僑批檔案》等有關(guān)《世界記憶名錄》的保護(hù)事宜，如在“有效推進(jìn)檔案資源體系建設(shè)”中提出重視“國(guó)家記憶和城市（鄉(xiāng)村）記憶工程”建設(shè)、在“交流合作”中提出“積極參與聯(lián)合國(guó)教科文組織世界記憶項(xiàng)目，促進(jìn)中國(guó)文獻(xiàn)遺產(chǎn)的保護(hù)和提供利用”等，國(guó)家部委從宏觀上已重視世界記憶項(xiàng)目的保護(hù)工作了。建議福建省檔案局根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合福建省僑批檔案保護(hù)的實(shí)踐情況，制定具體可行的《福建省檔案局關(guān)于僑批檔案保護(hù)管理實(shí)施細(xì)則》等，將有關(guān)僑批檔案保護(hù)管理?xiàng)l文落到實(shí)處，僑批檔案保護(hù)工作才能有力地實(shí)施與開展起來(lái)，推動(dòng)僑批檔案管理工作在法制化軌道上運(yùn)行。（三）加快推進(jìn)福建省僑批從業(yè)遺址專項(xiàng)保護(hù)。建議加快建立僑批從業(yè)遺址建筑保護(hù)專家委員會(huì)，聽取保護(hù)工作專家的意見(jiàn)。專家委員會(huì)由省、市、縣規(guī)劃、房屋土地、建筑、文物、歷史、文化、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等方面的人士組成,按照保護(hù)辦法的規(guī)定，堅(jiān)持固態(tài)保護(hù)、活態(tài)傳承和業(yè)態(tài)提升并重的原則，采取有效措施保護(hù)僑批從業(yè)遺址，修復(fù)歷史文脈，融歷史文化于城市發(fā)展之中。認(rèn)真負(fù)起對(duì)具有歷史文化價(jià)值的僑批從業(yè)遺址建筑認(rèn)定、保護(hù)規(guī)劃的制定，為政府決策提供咨詢意見(jiàn)之責(zé)，保證政府在規(guī)劃管理、修繕管理等決策的科學(xué)化、民主化和法制化。通過(guò)專家委員會(huì)的依法保護(hù)，努力維護(hù)歷史的真實(shí)性，展現(xiàn)這些歷史記憶遺產(chǎn)風(fēng)采,延續(xù)凝結(jié)在這些歷史建筑上的歷史信息,弘揚(yáng)中華民族的歷史文明,在僑鄉(xiāng)城市活動(dòng)中珍視這些僑批從業(yè)遺址建筑物外延意義，為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展搭建海外橋梁。提高福建省僑鄉(xiāng)城市的“品味”，留住華僑記憶痕跡。著力保護(hù)僅存的福建省漳州“天一信局”遺址、泉州“王順興信局”遺址等若干遺址，留住僑鄉(xiāng)的僑物，留住僑鄉(xiāng)的鄉(xiāng)愁、鄉(xiāng)情，凝僑心、匯僑智、展僑力，用好僑物，對(duì)推進(jìn)福建省世界記憶遺產(chǎn)工作和僑務(wù)工作的發(fā)展，推動(dòng)與“一帶一路”沿線國(guó)家經(jīng)濟(jì)、文化交流、建設(shè)具有積極的作用。（四）加大推進(jìn)僑批檔案立法宣傳和執(zhí)法監(jiān)督。福建省僑批檔案立法保護(hù)條例一旦出臺(tái)，建議各級(jí)各部門應(yīng)積極參與，通力合作，加大宣傳力度，培養(yǎng)全民保護(hù)意識(shí)，依法保護(hù)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化。建議檔案主管部門還應(yīng)定期對(duì)僑批多元公藏部門進(jìn)行督導(dǎo)檢查，依法指導(dǎo)，從宏觀上予以規(guī)范。福建省的世界記憶遺產(chǎn)立法工作尚處在初級(jí)階段,還需不懈努力,在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義“依法治國(guó)”的國(guó)家治理體系下，福建省僑批檔案的立法保護(hù)工作盡早實(shí)現(xiàn)。以“新作為”持續(xù)提升福建省文化軟實(shí)力，營(yíng)造“再上新臺(tái)階、建設(shè)新福建”良好氛圍，譜寫福建發(fā)展新篇章。

摘要:眾所周知，水資源是人類賴以生存的必備要素之一，且長(zhǎng)江是中華民族的“母親河”，近年來(lái)不斷地對(duì)長(zhǎng)江流域保護(hù)工作作出指示。因此，如何有效地保護(hù)好長(zhǎng)江流域水資源，達(dá)到可持續(xù)利用的目的，是擺在我們面前的一項(xiàng)重要課題。長(zhǎng)江流域水資源法律保護(hù)存在的問(wèn)題主要是沒(méi)有完善的水法體系作支撐，缺少流域單獨(dú)立法，管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法水平有待提高，水權(quán)制度不明確，沒(méi)有健全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，公眾參與程度不夠。解決之道便是在原有基礎(chǔ)之上，構(gòu)筑起完備的水法體系，為長(zhǎng)江流域單獨(dú)立法，并在此基礎(chǔ)之上建立系統(tǒng)的流域管理機(jī)構(gòu)，建立健全水權(quán)制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，呼吁廣大群眾積極參與到長(zhǎng)江流域的保護(hù)中來(lái)。

關(guān)鍵詞:流域水資源長(zhǎng)江流域立法

古往今來(lái)，水資源一直是政治經(jīng)濟(jì)生活中不可或缺的組成部分，于國(guó)家的繁榮和穩(wěn)定而言亦有著舉足輕重的地位。近年來(lái)我國(guó)眾多流域均遭受到了不同程度的污染、破壞。從法律層面上對(duì)河流進(jìn)行保護(hù)刻不容緩，基于此，本文將以長(zhǎng)江流域?yàn)槔瑥牧⒎ǖ慕嵌忍綄ず侠砀咝У牧饔蛑卫矸椒ā?/p>

一、長(zhǎng)江流域水資源立法保護(hù)的必要性及現(xiàn)存問(wèn)題

筆者將在本部分就長(zhǎng)江流域水資源立法保護(hù)的必要性及現(xiàn)存問(wèn)題進(jìn)行闡述。（一）長(zhǎng)江流域水資源立法保護(hù)的必要性。“以立法為優(yōu)先，以法治為保障”，立法保護(hù)是維護(hù)長(zhǎng)江、治理長(zhǎng)江“疑難雜癥”的最佳方案之一。長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境近年來(lái)受到了不小的破壞，面對(duì)的壓力與日俱增，資源匱乏、污染嚴(yán)重、洪澇災(zāi)害等問(wèn)題撲面而來(lái)，狀況著實(shí)不容樂(lè)觀。對(duì)長(zhǎng)江流域加大保護(hù)力度，頒布、完善相關(guān)法律、法規(guī)是維護(hù)長(zhǎng)江的客觀需要。也于2018年4月再次做出指示，建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶需做到“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”，不搞大開發(fā)的意思是并非不搞大的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)是要科學(xué)、有序地謀發(fā)展。于長(zhǎng)江而言，最要緊的是保護(hù)好全流域，堅(jiān)決反對(duì)破壞性開發(fā)。將流域水資源保護(hù)作為前提，發(fā)展適合的產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、有序發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。總之，若要高效治理長(zhǎng)江流域，立法保護(hù)迫在眉睫。（二）長(zhǎng)江流域水資源立法保護(hù)存在的主要問(wèn)題。由于我國(guó)環(huán)境保護(hù)方面立法起步相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家偏晚，關(guān)于流域水資源保護(hù)的立法方面存在著一些顯而易見(jiàn)的問(wèn)題，筆者將結(jié)合長(zhǎng)江流域的情況，針對(duì)這些問(wèn)題與瑕疵做一個(gè)說(shuō)明。1．我國(guó)相關(guān)法律尚不健全。我國(guó)水資源法律保護(hù)體系在現(xiàn)階段所采取的是資源立法和污染防治立法二元的立法模式，所以在實(shí)際的工作之中出現(xiàn)了一些不便之處，而且在這些已經(jīng)出臺(tái)了的法律法規(guī)之中，尚未出現(xiàn)占主導(dǎo)地位的法律，也即“基本法”。更重要的是，這些已經(jīng)實(shí)行已久的法律法規(guī)的“法律位階”存在矛盾與沖突，導(dǎo)致了一種所謂的“多龍治水”的現(xiàn)象。不同的法律規(guī)制了不同的體制，這樣的話勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致一些部門為了自己的利益而損害流域水資源的現(xiàn)象。總而言之，即目前我國(guó)雖有關(guān)于流域水資源的法律保護(hù)體系，但還不成熟，各種利益關(guān)系還沒(méi)有得到協(xié)調(diào)發(fā)展，還有很大的改進(jìn)空間。2．管理機(jī)構(gòu)工作不力。已經(jīng)實(shí)行的水資源保護(hù)法律法規(guī)之間存在沖突，條塊分割的問(wèn)題非常嚴(yán)重，引發(fā)了上文提及的“多龍治水”這樣的交叉管理的現(xiàn)象。每個(gè)部門都認(rèn)為只要完成了自己的事務(wù)就好，甚至?xí)柚耙?guī)定不明確”的理由逃避本應(yīng)該由本部門完成的任務(wù)，使得法律之威嚴(yán)性變得無(wú)足輕重。總而言之，我國(guó)當(dāng)下的立法工作尚未解決好同一區(qū)域之內(nèi)不同的主體之間在管理上存在的矛盾，以及同一執(zhí)法主體在不同行政區(qū)內(nèi)怎么行使自己的執(zhí)法權(quán)的沖突這兩個(gè)首要問(wèn)題。各級(jí)立法單位將水質(zhì)和水量分開由兩個(gè)行政部門管理，此舉違背了水的自然生態(tài)規(guī)律，對(duì)水資源的保護(hù)和合理開發(fā)利用有負(fù)面影響。3．長(zhǎng)江流域水權(quán)制度不明。水資源的使用權(quán)應(yīng)當(dāng)是指水資源之使用者在法律的框架下對(duì)相應(yīng)水資源行使的占有、使用、收益、處分之權(quán)利。長(zhǎng)江流域水權(quán)包括長(zhǎng)江流域水資源的所有權(quán)、使用權(quán)、配水量權(quán)、讓渡權(quán)和交易權(quán)等。現(xiàn)行的《物權(quán)法》僅在第三編“用益物權(quán)”中稍稍對(duì)此作了規(guī)定，即法律保護(hù)依法取得的取水權(quán)。這樣的規(guī)定，使得法律法規(guī)具體執(zhí)行的措施不協(xié)調(diào)不匹配，主管機(jī)關(guān)也犯難，對(duì)長(zhǎng)江流域的管理難上加難。并且，在現(xiàn)實(shí)案例中，我們還是能發(fā)現(xiàn)有對(duì)水資源使用經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)不分的現(xiàn)象，長(zhǎng)江流域的配水量權(quán)沒(méi)有得到很好的、明確的規(guī)定，導(dǎo)致各地執(zhí)法不便。并且從上文可得，時(shí)空分布不均乃我國(guó)水資源一大特征，全國(guó)多地的用水量已于水總量控制上限相差無(wú)幾，有的甚至早已突破。

二、完善長(zhǎng)江流域水資源立法的建議

縣法制辦公室:

《市軍山湖保護(hù)條例》已正式列入市人民政府年立法計(jì)劃，擬定年8月提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議，并委托縣人民政府草擬法規(guī)初稿（起草稿）。責(zé)任單位為：市人大常委會(huì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會(huì)、縣人民政府。縣政府法制辦于年2月前，在立法調(diào)研的基礎(chǔ)上草擬了起草稿，并多次征求各方意見(jiàn)后，進(jìn)行了三次修改，形成了《市軍山湖保護(hù)條例》（起草稿第三稿）。

年4月13日，市人大、市政府的有關(guān)部門研究確定：成立軍山湖保護(hù)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱保委會(huì)），行使縣人民政府對(duì)軍山湖保護(hù)工作的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能。

保委會(huì)下設(shè)辦公室（簡(jiǎn)稱保委辦），保委辦設(shè)在縣水行政主管部門（縣水利局），負(fù)責(zé)軍山湖保護(hù)的具體工作。

主管部門確定后，由主管部門組織人員，根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的要求和今后保護(hù)工作的需要，對(duì)起草稿作進(jìn)一步的修改、完善。此項(xiàng)工作須在5月底之前完成。

縣政府法制辦應(yīng)積極配合縣水利局做好起草稿的修改、完善工作，并加強(qiáng)與上級(jí)有關(guān)部門的銜接，負(fù)責(zé)起草稿的呈報(bào)工作。

目前，我國(guó)的吹哨人立法工作不僅有法律依據(jù)，而且也做出了一些有益的探索。我國(guó)《憲法》第四十一條規(guī)定“對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。”

我國(guó)的刑法、刑事訴訟法等法律也有相關(guān)條款。此外，還有一些專門的司法解釋、部門法規(guī)也做了相關(guān)規(guī)定。但相對(duì)較分散，且對(duì)吹哨人的專門保護(hù)力度不大。建議國(guó)家推進(jìn)吹哨人保護(hù)法案的相關(guān)立法。具體如下：

一、由全國(guó)人大對(duì)吹哨人保護(hù)進(jìn)行基本立法，對(duì)吹哨人保護(hù)的基本制度做統(tǒng)一的規(guī)定。

雖然我們有一些相關(guān)的法律制度鼓勵(lì)并保護(hù)吹哨人的，但是沒(méi)有級(jí)別比較高的法律專門篇章來(lái)特別規(guī)定保護(hù)吹哨人，因此建議由全國(guó)人大制定統(tǒng)一的特殊部門法律，統(tǒng)領(lǐng)不同的領(lǐng)域的行政法規(guī)、部門規(guī)章。

二、國(guó)家監(jiān)察委與國(guó)務(wù)院各部門根據(jù)全國(guó)人大的吹哨人保護(hù)法律設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行。

國(guó)家監(jiān)察委與各級(jí)監(jiān)察委應(yīng)當(dāng)對(duì)于吹哨人以及其家庭成員的保護(hù)做出詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)于不同領(lǐng)域的吹哨人所舉報(bào)的影響到公眾安全、國(guó)家利益的重大事件牽頭由不同的部門進(jìn)行查處；國(guó)務(wù)院各部門設(shè)置專業(yè)的執(zhí)法與調(diào)查機(jī)構(gòu)，配合監(jiān)察委的工作，并且落實(shí)吹哨人的獎(jiǎng)勵(lì)制度。

本文作者：徐再城

對(duì)國(guó)家上位法等30部相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了深入和反復(fù)的研究，還對(duì)本市河湖保護(hù)實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行了充分調(diào)研，字里行間都體現(xiàn)出上位法立法精神和本市地方立法實(shí)際需要。關(guān)于條例的立法特色理論分析條例屬于行政類立法，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。一是對(duì)行政規(guī)劃?rùn)?quán)責(zé)進(jìn)行規(guī)范。條例中專設(shè)一章，對(duì)河湖治理及保護(hù)規(guī)劃的編制和管理作了規(guī)定。二是規(guī)定了行政許可。如條例對(duì)關(guān)于修建水庫(kù)或者建設(shè)水工程的審查審核、對(duì)河湖管理范圍、保護(hù)范圍內(nèi)從事有關(guān)活動(dòng)的審批規(guī)定等事項(xiàng)作出規(guī)定。三是規(guī)定了行政處罰。條例對(duì)違反本條例各類行為的處罰措施，主要是罰款形式，都作出了規(guī)定。四是規(guī)定了行政強(qiáng)制。如條例中有“查封、扣押實(shí)施違法行為的工具及機(jī)械設(shè)備”、“強(qiáng)制拆除”等規(guī)定。五是行政獎(jiǎng)勵(lì)。如條例規(guī)定了“對(duì)保護(hù)河湖水環(huán)境、水工程、水文化做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，由政府或者水行政部門給予表彰或者獎(jiǎng)勵(lì)。”據(jù)此，條例可以認(rèn)為是規(guī)范行政權(quán)力正確行使的行政類立法。

條例屬于創(chuàng)制性立法。在實(shí)踐中，地方立法可以分為兩大類：一是實(shí)施性立法，通常是有直接對(duì)應(yīng)的上位法作依據(jù)，目的是確保相關(guān)上位法在本行政區(qū)域的有效實(shí)施。二是創(chuàng)制性立法，這種立法突出特點(diǎn)是根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遇到的實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行有針對(duì)性的立法，通常沒(méi)有直接對(duì)應(yīng)的上位法作依據(jù)，立法的依據(jù)散見(jiàn)于若干法律中，或是依據(jù)一定的法律精神和法律原則。筆者認(rèn)為，條例屬于地方立法中的第二種性質(zhì)，屬于創(chuàng)制性立法。就河湖保護(hù)管理而言，目前尚無(wú)直表決《北京市河湖保護(hù)管理?xiàng)l例》睿杰／攝薛接對(duì)應(yīng)的上位法，有關(guān)立法依據(jù)散見(jiàn)在憲法、水法、水污染防治法、防洪法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律之中。條例屬于統(tǒng)籌性立法。河湖或者說(shuō)水流域是一個(gè)流動(dòng)著的整體，是聯(lián)結(jié)城市和鄉(xiāng)村的天然紐帶，而且大多跨行政區(qū)域流動(dòng)。但是，過(guò)去受城鄉(xiāng)二元體制的影響，河湖保護(hù)管理長(zhǎng)期處于城鄉(xiāng)分治狀態(tài)，造成河湖管理規(guī)劃和保護(hù)制度存在城鄉(xiāng)差異和區(qū)域差異。同一水系上下游，甚至左右岸保護(hù)和管理制度的不統(tǒng)一，直接影響了治理和管理的效果。條例堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的原則，促進(jìn)流域與區(qū)域、城市與農(nóng)村水利協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)化城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理，完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度，將適用范圍調(diào)整為“本市行政區(qū)域內(nèi)的河流、湖泊、水庫(kù)、塘壩、人工水道工程設(shè)施及其水體的保護(hù)和管理”，從而從立法上根本解決了水利管理城鄉(xiāng)分割問(wèn)題，為在本市率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局提供了具體的制度保障和法制保障。條例屬于創(chuàng)新型立法。本市城市河湖保護(hù)立法對(duì)城區(qū)的河湖保護(hù)管理發(fā)揮了積極作用，形成了許多有用、有效的具體經(jīng)驗(yàn)。市十三屆人大常委會(huì)綜合運(yùn)用多種監(jiān)督形式，通過(guò)連續(xù)監(jiān)督和持續(xù)監(jiān)督北運(yùn)河、潮白河的保護(hù)和治理工作，對(duì)本市河湖保護(hù)和管理工作形成了許多重要認(rèn)識(shí)。在市人大常委會(huì)的推動(dòng)下，市政府相關(guān)部門科學(xué)規(guī)劃，加大了對(duì)北運(yùn)河流域、潮白河流域水系的綜合治理，逐步形成了一套較為完備的保護(hù)管理制度。這項(xiàng)立法的創(chuàng)新之處就在于，充分吸收監(jiān)督的實(shí)踐和調(diào)查研究的成果，有力地推動(dòng)了這項(xiàng)立法任務(wù)的順利完成。

一是突出了體制創(chuàng)新，遵循河湖水體運(yùn)行規(guī)律，著重設(shè)計(jì)了流域管理的制度和體制。在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的河湖保護(hù)管理制度的同時(shí)，條例也設(shè)計(jì)了全流域管理制度和體制。條例規(guī)定，“本市河湖保護(hù)管理實(shí)行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。”“市水行政主管部門對(duì)全市河湖保護(hù)管理工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。”并在同條中明確，“市水行政主管部門在永定河、北運(yùn)河、潮白河等跨區(qū)、縣重要水系設(shè)置的流域管理機(jī)構(gòu)，在管轄范圍內(nèi)依照國(guó)家和本市的規(guī)定履行監(jiān)督管理和行政執(zhí)法職責(zé)。”二是突出了制度設(shè)計(jì)和制度安排，加重了法規(guī)的分量。條例以具體制度設(shè)計(jì)和安排為主要規(guī)范，既避免了與同類法規(guī)規(guī)范的內(nèi)容重復(fù)問(wèn)題，又達(dá)到了河湖水務(wù)管理制度解決問(wèn)題的目的，增強(qiáng)了法規(guī)的實(shí)效性，加重了法規(guī)的分量。一是理順管理體制。如，河湖保護(hù)管理實(shí)行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制、河湖保護(hù)管理目標(biāo)責(zé)任制度和考核評(píng)價(jià)制度、河湖治理及保護(hù)管理規(guī)劃編制管理制度等。二是規(guī)范保護(hù)方式。如，河湖突發(fā)事件應(yīng)急制度、入河水體達(dá)標(biāo)排放制度、河湖水功能區(qū)限制納污制度、河湖水質(zhì)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度和水質(zhì)公示制度等。三是明確法律責(zé)任。如，河湖違法行為舉報(bào)制度、對(duì)行政執(zhí)法人員的責(zé)任追究制度等。還規(guī)定了相關(guān)省市的協(xié)調(diào)機(jī)制。這些制度設(shè)計(jì)和制度安排方面的法律規(guī)范約占法規(guī)內(nèi)容的三分之一。三是從市情出發(fā)，體現(xiàn)最嚴(yán)格保護(hù)的立法精神。首都城鄉(xiāng)河湖的功能可以主要概括為：一是改善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的功能；二是美化城鄉(xiāng)景觀的功能；三是調(diào)度城鄉(xiāng)水資源的功能；四是部分城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)所需水資源供給功能；五是回補(bǔ)地下水和涵養(yǎng)水源的功能；六是城鄉(xiāng)防洪排澇功能；七是發(fā)展水面旅游的功能；八是河湖文化傳承功能等。條例在充分發(fā)揮河湖綜合性功能的同時(shí)，從北京的市情、水情出發(fā)，在制定建設(shè)項(xiàng)目占用河湖工程設(shè)施和水域的補(bǔ)償制度的時(shí)候，著眼于保護(hù)河湖生態(tài)功能，對(duì)占用和使用河湖資源采取最嚴(yán)格限制措施。四是體現(xiàn)了以人為本、人水和諧理念。為充分發(fā)揮河湖的生態(tài)功能、景觀功能、休閑功能，滿足親水、近水需求，回應(yīng)市民和網(wǎng)民的關(guān)切，條例留給人們一定范圍的近水、親水和戲水空間。條例按照公民權(quán)利“法無(wú)禁止即可為”的法律原則，在法律規(guī)范中明確指出，除劃定和公布禁止從事游泳、滑冰等活動(dòng)的水域外，其他水域均可從事游泳、滑冰等活動(dòng)。此外，北京河湖水系與人類文明進(jìn)步關(guān)系密切，河湖文化內(nèi)容豐富，既包括河湖建筑物、名勝古跡、遺址等，又包括與河湖相關(guān)的歷史事件、歷史名人、治水歷史、文學(xué)藝術(shù)（戲曲、小說(shuō)、散文、詩(shī)詞等）等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。條例對(duì)首都河湖文化的物質(zhì)文化遺產(chǎn)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的修復(fù)、整理、保護(hù)、利用與弘揚(yáng)作出了具體規(guī)定。法律實(shí)施的幾個(gè)著眼點(diǎn)一是依法建立流域管理機(jī)構(gòu)并完善管理制度。條例規(guī)定：市水行政主管部門對(duì)全市河湖保護(hù)管理實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。市水行政部門在永定河、北運(yùn)河、潮白河等跨區(qū)縣重要水系設(shè)置的流域管理機(jī)構(gòu)，依照國(guó)家和本市的規(guī)定履行監(jiān)督管理和行政執(zhí)法職責(zé)。目前，流域管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置尚在醞釀之中，其具體運(yùn)作方式也需要進(jìn)一步探索。當(dāng)務(wù)之急，就是要盡快依法研究設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)并完善其管理制度。另外，條例強(qiáng)化了市和區(qū)縣水務(wù)部門組織編制河湖治理和保護(hù)管理規(guī)劃的職責(zé)，特別是要編制重要水系的流域治理及保護(hù)管理規(guī)劃，并由流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理，確保流域管理措施落到實(shí)處。條例還固化了發(fā)展改革、規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、市政市容、園林綠化、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源等部門共同參與的河湖保護(hù)管理工作格局，需要政府及其有關(guān)部門及時(shí)制定實(shí)施性規(guī)章與規(guī)范性文件。二是依法保護(hù)好行政相對(duì)人的合法權(quán)益。條例在規(guī)范和約束行政機(jī)關(guān)管理職責(zé)的同時(shí)，也采取了嚴(yán)格的管理措施，對(duì)違法行為規(guī)定了較重的法律責(zé)任。如第20條和第40條共同構(gòu)成了一個(gè)禁止性的法律規(guī)范。即在河湖管理范圍、保護(hù)范圍內(nèi)從事活動(dòng)，如果未經(jīng)行政許可，就不能實(shí)施設(shè)置固定停車場(chǎng)所、河道改線、開挖等特定行為。如果違背了這一行為規(guī)范，行政機(jī)關(guān)將責(zé)令停止違法行為，限期補(bǔ)辦許可手續(xù)；逾期沒(méi)有取得行政許可手續(xù)的，將被責(zé)令恢復(fù)原狀并賠償損失；如果拒不恢復(fù)原狀，行政機(jī)關(guān)將采取強(qiáng)制清除的措施。必須指出的是，國(guó)家法層面對(duì)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等都有專門的法律，條例盡管未對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益保護(hù)進(jìn)行面面俱到的規(guī)定，但是有關(guān)執(zhí)法部門在實(shí)施過(guò)程中必須嚴(yán)格遵守上位法的相關(guān)規(guī)定。三是要做好法規(guī)與其他法律法規(guī)的銜接工作。與河湖保護(hù)管理的法律法規(guī)多達(dá)30多部，內(nèi)容涉及水資源管理、防洪、水土保持、水污染防治、河道管理等各個(gè)方面。例如，《北京市公園條例》第56條規(guī)定，在非滑冰區(qū)滑冰，在非釣魚區(qū)釣魚的，責(zé)令改正，并可以處20元以上50元以下罰款。根據(jù)這一規(guī)定，有關(guān)的公園管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)園林綠化行政部門的委托對(duì)本單位管理的湖泊行使一定的行政管理職權(quán)。一些高等院校管理的湖泊的管理也與此類似。條例立法雖然對(duì)這些法律進(jìn)行了一定整合，但是這些法律法規(guī)之間還是有一定交叉。因此，在學(xué)習(xí)貫徹條例的過(guò)程中，要特別注意把握這些法律法規(guī)之間的聯(lián)系和區(qū)別，處理好上位法與下位法、一般法與特別法、新法與舊法之間的關(guān)系，以更好地做好全市的河湖保護(hù)管理工作。

回顧5年的立法過(guò)程，有兩點(diǎn)特色尤其值得注意。一是綜合運(yùn)用監(jiān)督法賦予的各種監(jiān)督形式，抓住關(guān)鍵問(wèn)題反復(fù)監(jiān)督務(wù)求實(shí)效，為地方立法提供了充分的實(shí)踐依據(jù)。二是注重發(fā)揮地方立法在理念引領(lǐng)和制度建設(shè)等方面的重要作用。無(wú)論是全市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域統(tǒng)籌的河湖管理新模式，抑或是全流域河湖保護(hù)管理的新體制，以及賦予流域管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督河湖治理規(guī)劃落實(shí)的職責(zé)，均以地方性法規(guī)的形式走在了實(shí)際工作的前面。通過(guò)科學(xué)立法和民主立法，將市委決策和實(shí)際需求及時(shí)地轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)，與過(guò)去立法滯后于現(xiàn)實(shí)的情況相比，確實(shí)令人耳目一新。這也是本屆市人大常委會(huì)積極發(fā)揮職能作用、推動(dòng)首都科學(xué)發(fā)展與民主法治建設(shè)的一個(gè)重要特色。

摘要：作為遺址留存豐富的國(guó)家，我國(guó)的遺址保護(hù)立法卻比較落后。文章就國(guó)外遺址保護(hù)立法中關(guān)于劃定遺址保護(hù)區(qū)域、設(shè)置保護(hù)機(jī)構(gòu)、建設(shè)控制地帶范圍、遺址保護(hù)與周邊發(fā)展的關(guān)系等方面規(guī)定的比較，提出我國(guó)有必要在立法理念等方面加以借鑒，以完善我國(guó)立法。

關(guān)鍵詞：遺址；遺址區(qū)；周邊環(huán)境；協(xié)調(diào)

大遺址是人類文化遺產(chǎn)的重要組成部分，大遺址的保護(hù)越來(lái)越受到包括中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)的重視。目前世界范圍內(nèi)，對(duì)大遺址的保護(hù)已經(jīng)由原來(lái)只對(duì)遺址本體的保護(hù)，擴(kuò)展到了對(duì)遺址本體和遺址周邊區(qū)域的綜合保護(hù)；從對(duì)遺址的消極保護(hù)，改變?yōu)橥ㄟ^(guò)遺址展示、利用等方式實(shí)施的積極保護(hù)；立法保護(hù)的層次不斷提高。但我國(guó)國(guó)內(nèi)遺址保護(hù)卻存在保護(hù)水平低下，立法不完備，觀念落后等問(wèn)題。

一、大遺址與大遺址區(qū)的界定

基于遺址保護(hù)理念的轉(zhuǎn)變，各國(guó)趨向于將遺址與包含遺址在內(nèi)的遺址區(qū)域區(qū)別看待，并試圖整體保護(hù)發(fā)展。所謂遺址是指人類活動(dòng)的遺跡，屬于考古學(xué)概念。按照《國(guó)際古遺址理事會(huì)章程》的規(guī)定，“遺址”一詞應(yīng)包括一切地貌的風(fēng)景和地區(qū)，人工制品或自然與人工的合制品，包括在考古、歷史、美學(xué)、人類學(xué)或人種學(xué)方面具有價(jià)值的歷史公園與園林。遺址實(shí)際上是從歷史、審美、人種學(xué)或人類學(xué)角度看，具有突出的普遍價(jià)值的人類工程或自然與人聯(lián)合工程以及考古地址等地方，該地方具有特殊價(jià)值，是人類與自然的共同產(chǎn)物，是人類文化傳承的一種方式，具有不可再生性和不可移動(dòng)性。所謂大遺址，是指那些占地面積較大，具有較高歷史價(jià)值的文物遺址。大遺址的概念內(nèi)涵應(yīng)具備規(guī)模性、人類文明或地區(qū)文化現(xiàn)象的代表和重要?dú)v史時(shí)期或重大歷史事件的標(biāo)志等三個(gè)基本特點(diǎn)。大遺址的界定僅僅指遺址本體，而不包含遺址周邊區(qū)域在內(nèi)。

遺址區(qū)是一個(gè)新名詞，目前尚未有明確概念或界定。遺址區(qū)名稱首次正式出現(xiàn)是在2007年11月西安市關(guān)于唐大明宮國(guó)家遺址公園的規(guī)劃方案中。該規(guī)劃方案將大明宮遺址區(qū)分為三個(gè)層次：以即將建設(shè)的大明宮國(guó)家遺址公園為核心區(qū)，屬于遺址本體部分；以周邊改造區(qū)域?yàn)榈诙哟危ńㄔO(shè)控制地帶在內(nèi)；以北二環(huán)以外集中安置區(qū)為最外層，屬于建設(shè)開發(fā)區(qū)域。也就是說(shuō)西安市關(guān)于大明宮遺址區(qū)的規(guī)劃實(shí)際上不僅包含了傳統(tǒng)意義上的遺址本體，還包括了遺址建設(shè)控制地帶和一定范圍的周邊發(fā)展環(huán)境，這突破了我國(guó)以往對(duì)遺址保護(hù)的基本思路，將其擴(kuò)展到周邊區(qū)域和城市環(huán)境構(gòu)建中，也給我國(guó)立法提出了新的挑戰(zhàn)。從我國(guó)現(xiàn)有的立法文件中，很難找到直接將遺址周邊區(qū)域納入到遺址保護(hù)規(guī)劃的的范例，目前也只有極少數(shù)地方立法在一定程度上略有提及，如杭州市人大常委會(huì)《杭州市良渚遺址保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定，將良渚遺址保護(hù)總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)納入杭州市城市總體規(guī)劃；對(duì)良渚遺址環(huán)境風(fēng)貌應(yīng)當(dāng)進(jìn)行整體保護(hù)等。

【內(nèi)容摘要】我國(guó)現(xiàn)已建立起以《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》為主體,以《合同法》、《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》、《刑法》等為補(bǔ)充的多層次商業(yè)秘密法律保護(hù)體系。然而，考察我國(guó)現(xiàn)行商業(yè)秘密保護(hù)立法，相關(guān)規(guī)定大都過(guò)于原則，缺乏操作性，且極不統(tǒng)一，有進(jìn)一步改革、完善之必要。本文從我國(guó)商業(yè)秘密保護(hù)立法現(xiàn)狀出發(fā)，指出現(xiàn)行商業(yè)秘密保護(hù)制度存在商業(yè)秘密屬性不明、權(quán)利主體及侵權(quán)主體范圍過(guò)窄、侵權(quán)方式過(guò)于原則、缺乏商業(yè)秘密保護(hù)限制性規(guī)定等諸多問(wèn)題，并提出明確商業(yè)秘密知識(shí)產(chǎn)權(quán)屬性、完善相關(guān)主體規(guī)定、引入限制性規(guī)定及法定賠償?shù)牧⒎?gòu)想。

【關(guān)鍵詞】商業(yè)秘密法律保護(hù)問(wèn)題立法

現(xiàn)代商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中，商業(yè)秘密成為能給經(jīng)營(yíng)者帶來(lái)巨大競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的“秘密武器”。誰(shuí)掌握商業(yè)秘密，誰(shuí)就占據(jù)了現(xiàn)代商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的制高點(diǎn)。因此，經(jīng)營(yíng)者一開始把更多的心思放在開發(fā)、整理和總結(jié)自身的商業(yè)秘密上，而對(duì)如何采取切實(shí)有效的措施來(lái)保護(hù)自己得來(lái)不易的商業(yè)秘密則思之甚少。然而，隨著人才的頻繁流動(dòng)，商業(yè)合作的廣泛開展，經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的泄密現(xiàn)象愈演愈烈，商業(yè)秘密經(jīng)常被無(wú)端泄露或遭他人盜用，給經(jīng)營(yíng)者帶來(lái)無(wú)可估量的損失。這一問(wèn)題的長(zhǎng)期存在，不僅極大地影響了經(jīng)營(yíng)者開發(fā)商業(yè)秘密的熱情，也破壞了公平、自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。在此背景下，社會(huì)各界尤其是企業(yè)界要求采取有效的法律手段保護(hù)商業(yè)秘密的呼聲愈來(lái)愈高，世界各國(guó)紛紛結(jié)合本國(guó)國(guó)情對(duì)商業(yè)秘密給予不同程度的法律保護(hù)，我國(guó)自90年代以來(lái)也出臺(tái)了一系列法律法規(guī)對(duì)商業(yè)秘密給予保護(hù)，但總的來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行規(guī)定內(nèi)容分散、系統(tǒng)性不強(qiáng)、保護(hù)程度較弱，因此，改革、完善我國(guó)現(xiàn)行商業(yè)秘密保護(hù)法律制度被提上議事日程。

一、我國(guó)商業(yè)秘密法律保護(hù)的立法現(xiàn)狀

我國(guó)關(guān)于商業(yè)秘密保護(hù)的立法起步較晚，建國(guó)以后直到1991年基本上為空白。1991年4月9日，七屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《民事訴訟法》第一次明確提出“商業(yè)秘密”這一法律術(shù)語(yǔ)。最高人民法院在《關(guān)于適用<民事訴訟法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中對(duì)商業(yè)秘密的范圍進(jìn)行了界定。盡管當(dāng)時(shí)我國(guó)對(duì)商業(yè)秘密的保護(hù)僅僅停留在民事訴訟活動(dòng)范圍內(nèi)，未能揭示出商業(yè)秘密的本質(zhì)含義、構(gòu)成要件等，但是，它卻昭示了商業(yè)秘密受我國(guó)法律保護(hù)這一立法方向，在社會(huì)上引起了十分積極的反響。

1992年，中、美兩國(guó)政府簽訂《關(guān)于保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的諒解備忘錄》后，為履行保護(hù)商業(yè)秘密的承諾，我國(guó)于1993年頒布了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，該法首次對(duì)商業(yè)秘密的概念、幾種侵權(quán)行為以及違反規(guī)定應(yīng)追究的民事、行政法律責(zé)任等作出規(guī)定，成為我國(guó)商業(yè)秘密立法的一個(gè)里程碑。此后，我國(guó)在1994年頒布的《勞動(dòng)法》、1997年頒布的《刑法》、1999年頒布的《合同法》、2007年頒布的《勞動(dòng)合同法》等法律中對(duì)商業(yè)秘密的保護(hù)作出了補(bǔ)充或特殊的規(guī)定。國(guó)家工商行政管理局、最高人民法院等也針對(duì)實(shí)踐中遇到的新問(wèn)題、新情況進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定或解釋，相關(guān)立法、解釋進(jìn)一步豐富了我國(guó)商業(yè)秘密保護(hù)的范圍、方法和手段，一定程度上適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)社會(huì)對(duì)商業(yè)秘密保護(hù)提出的要求。至此，我國(guó)初步建立起一個(gè)包括民事法律保護(hù)、行政法律保護(hù)和刑事法律保護(hù)在內(nèi)的商業(yè)秘密法律保護(hù)體系。