基層權力機構范文10篇

近年，研究中國近代史的學者相當關注縣以下鄉村地區的基層社會，但因為各地的情況差異很大，而且有關資料極為零散，所以，目前對民國時期鄉村基層權力機構的研究，尚有不盡如人意之處。(注：聞鈞天的《中國保甲制度》(上海：商務印書館1935年版)、錢瑞升等的《民國政制史》(長沙：商務印書館1939年版)、趙秀玲的《中國鄉里制度》(北京：社會科學文獻出版社1998年版)、張靜的《基層政權——鄉村制度諸問題》(杭州：浙江人民出版社2000年版)等書都對民國初年的鄉村基層權力機構有所論及。但在近代中國，不同地域的情況可能有很大差別，以上論著不可能對各地的情況都作比較細致的研究。杜贊奇的《文化、權力與國家——1900—1942年的華北農村》研究了河北、山東若干縣份鄉村權力機構的情況。于建榮的《岳村政治——轉型期中國鄉村社會政治結構的變遷》(北京：商務印書館2001年版)和吳毅的《村治變遷中的權威與秩序——20世紀川東雙村的表達》(北京：中國社會科學出版社2002年版)分別研究了湖南、四川某些村落的百年變遷，其中內容也與本論題有關。關于民國初年廣東的鄉村權力機構，似尚未有專題研究著作或論文。)本文擬探討民國初年(大致是1912——1925年)廣東(尤其是珠江三角洲地區)鄉村基層權力機構的情況，希望對研究民國時期國家與社會關系問題有所助益。

一

本文所說的“權力機構”，是指實際上而非法定的政權機構。按清朝的制度，最基層的政權建立在州、縣，到了民國初年仍是如此。1914年11月，袁世凱在褫職緝拿廣東東莞縣知事王銘漸的大總統策令中提及“知事為親民之官”[1]，就是民國初年仍把縣作為法定的最基層政權的反映。但在清末的廣東，縣以下的鄉村地區，已經形成了士紳控制的實際上的權力機構——“公局”；從督撫到州縣官員，都認可公局的存在和權力(注：關于清末廣東的基層權力機構，筆者擬另文詳細探討。)。清末“預備立憲”時，實行地方自治，規定縣以下的城、鎮、鄉設立議事會、董事會，廣東各地辦理情況不一，有的州縣是籌而未辦，有的是公局改頭換面，有的則把原來的團練地域劃分為區。例如順德縣在光緒末年分為10區，所依據的就是中法戰爭期間籌辦團防全縣10團的防區[2]。但無論何種情況，士紳控制鄉村基層權力機構的情況沒有實質性的變化。

在清末的幾年，由于紳權的衰落，再加上革命黨人、綠林好漢的活動，在廣東很多地方，官、紳對基層社會已日漸失去控制。1911年11月9日，廣東“和平獨立”，建立了由同盟會員領導的廣東軍政府。在辛亥革命高潮到來的時候，革命黨人在廣東發動了數量巨大的民軍。這些民軍，用胡漢民的話說，以“赤貧農民與其失業而流為土匪者為基本隊”[3](p46)，其人數曾達到148400人[4]，還不算那些沒有在軍政府領取軍餉而未列入統計的兵匪難分的隊伍。民軍的廣泛發動，使鄉村的士紳在革命高潮中普遍受到沖擊，首當其沖的就是公局、城鎮鄉議事會、董事會這類機構。例如，順德縣樂從鎮公局曾經積極協助官府緝拿革命黨人和綠林好漢，1911年11月初，幾百名民軍開到樂從，“向團保局駐扎，遍樹黨旗，各局紳逃去無蹤”[5]。1912年5月，有人不無夸張地說：“自反正以后，從前士紳，即多遭盜賊蹂躪，逃亡殆盡；其未遭挫折者，亦以亡清頭銜，不足以懾服鄉里，且鑒前車，不復敢挺身任事，于是地方辦事機關，掃滅凈盡。”[6]

革命黨人在進行反清斗爭時主要考慮的是如何奪取政權，盡管孫中山的革命程序論在1902年已初步形成，他曾設想收復各地后，“則以軍政府約地方自治。地方有人任之，則受軍政府節制；無則由軍政府簡人任之”[7](p278)。孫中山在1906年主持制定的《同盟會革命方略》中，關于革命時期之地方政權，規定了每縣設立一個“安民局”，有局長一人、局員10人、顧問10人，“局員擇營中人或地方紳士，顧問員皆以地方紳士充之”[8](p304—305)，對縣以下地區則沒有提及。對珠江三角洲那些近百萬人的大縣，這種“安民局”的設計未免脫離實際。從現有資料看，廣東軍政府成立后各縣并沒有普遍建立這種“安民局”。革命黨在鄉村原有的權力機構沒有自己的人，他們所能聯絡的，既不是掌握權力的士紳，又不是占人數最多的農民，只是鄉村的一些邊緣群體如會黨、綠林。當革命高潮到來時，這些人可以在短期內糾合人數眾多的武裝，造成很大聲勢，但不可能幫助革命黨把影響真正深入到鄉村。當革命高潮過后，廣東軍政府由于軍餉無著，加上各界居民的壓力，不得不大規模地解散民軍，這些民軍不少重新流落為匪，于是整個廣東的鄉村地區更處于動亂之中。當時多數縣長是同盟會員；胡漢民后來說過，廣東90多個縣，每年平均更換縣長三次[9](總p618—619)，可見，廣東軍政府對縣一級尚能控制。但縣以下廣大的鄉村地區，情況就大不相同了。廣東軍政府共發行了約1800萬元沒有準備金的紙幣，以廣東3000余萬人口，辛亥前后每年的外資總值接近2億海關兩，1800萬元的紙幣應該不算很多。但紙幣流通十分困難，重要原因是鄉村地區拒用，結果紙幣都集中到省城，造成低折。(注：關于廣東1911年前后的外貿額，參看陳華新：《近代廣東對外貿易史料》，《廣東文史資料》第70輯；關于紙幣低折，參看邱捷：《1912—1913年廣東的紙幣低折問題》，《中山大學孫中山研究論文集》第10—11集.中山大學學報論集，1994年。)廣東軍政府曾在全省實行大規模的“清鄉”，直接的原因是要清除盜匪，但從根本上說是希望把統治權力落實到鄉村基層社會，但是，革命黨人并沒有取得成功(注：關于民國初年廣東的清鄉，參見邱捷：《1912—1913年廣東的社會治安問題與廣東軍政府的清鄉》，《近代史研究》，1992年第3期。)。維持紙幣和清鄉的失敗，很大程度是因為革命黨人在鄉村地區沒有社會基礎，也沒有受他們控制的基層權力機構。

革命黨人不是完全沒有意識到這點，他們曾計劃在清鄉的同時，“通飭各屬辦理鄉治”，先在各縣劃定各鄉界址，然后“選鄉中人望所歸之人，諭充鄉長、鄉董，以謀一鄉之治理，鄉人均受其約束”[10]。不過，革命黨人所設想的鄉治，一直到二次革命失敗也無進展，各地基層權力機構的恢復與重建，是在政府無力監管和控制的情況下進行的。

近年，研究中國近代史的學者相當關注縣以下鄉村地區的基層社會，但因為各地的情況差異很大，而且有關資料極為零散，所以，目前對民國時期鄉村基層權力機構的研究，尚有不盡如人意之處。(注：聞鈞天的《中國保甲制度》(上海：商務印書館1935年版)、錢瑞升等的《民國政制史》(長沙：商務印書館1939年版)、趙秀玲的《中國鄉里制度》(北京：社會科學文獻出版社1998年版)、張靜的《基層政權——鄉村制度諸問題》(杭州：浙江人民出版社2000年版)等書都對民國初年的鄉村基層權力機構有所論及。但在近代中國，不同地域的情況可能有很大差別，以上論著不可能對各地的情況都作比較細致的研究。杜贊奇的《文化、權力與國家——1900—1942年的華北農村》研究了河北、山東若干縣份鄉村權力機構的情況。于建榮的《岳村政治——轉型期中國鄉村社會政治結構的變遷》(北京：商務印書館2001年版)和吳毅的《村治變遷中的權威與秩序——20世紀川東雙村的表達》(北京：中國社會科學出版社2002年版)分別研究了湖南、四川某些村落的百年變遷，其中內容也與本論題有關。關于民國初年廣東的鄉村權力機構，似尚未有專題研究著作或論文。)本文擬探討民國初年(大致是1912——1925年)廣東(尤其是珠江三角洲地區)鄉村基層權力機構的情況，希望對研究民國時期國家與社會關系問題有所助益。

一

本文所說的“權力機構”，是指實際上而非法定的政權機構。按清朝的制度，最基層的政權建立在州、縣，到了民國初年仍是如此。1914年11月，袁世凱在褫職緝拿廣東東莞縣知事王銘漸的大總統策令中提及“知事為親民之官”[1]，就是民國初年仍把縣作為法定的最基層政權的反映。但在清末的廣東，縣以下的鄉村地區，已經形成了士紳控制的實際上的權力機構——“公局”；從督撫到州縣官員，都認可公局的存在和權力(注：關于清末廣東的基層權力機構，筆者擬另文詳細探討。)。清末“預備立憲”時，實行地方自治，規定縣以下的城、鎮、鄉設立議事會、董事會，廣東各地辦理情況不一，有的州縣是籌而未辦，有的是公局改頭換面，有的則把原來的團練地域劃分為區。例如順德縣在光緒末年分為10區，所依據的就是中法戰爭期間籌辦團防全縣10團的防區[2]。但無論何種情況，士紳控制鄉村基層權力機構的情況沒有實質性的變化。

在清末的幾年，由于紳權的衰落，再加上革命黨人、綠林好漢的活動，在廣東很多地方，官、紳對基層社會已日漸失去控制。1911年11月9日，廣東“和平獨立”，建立了由同盟會員領導的廣東軍政府。在辛亥革命高潮到來的時候，革命黨人在廣東發動了數量巨大的民軍。這些民軍，用胡漢民的話說，以“赤貧農民與其失業而流為土匪者為基本隊”[3](p46)，其人數曾達到148400人[4]，還不算那些沒有在軍政府領取軍餉而未列入統計的兵匪難分的隊伍。民軍的廣泛發動，使鄉村的士紳在革命高潮中普遍受到沖擊，首當其沖的就是公局、城鎮鄉議事會、董事會這類機構。例如，順德縣樂從鎮公局曾經積極協助官府緝拿革命黨人和綠林好漢，1911年11月初，幾百名民軍開到樂從，“向團保局駐扎，遍樹黨旗，各局紳逃去無蹤”[5]。1912年5月，有人不無夸張地說：“自反正以后，從前士紳，即多遭盜賊蹂躪，逃亡殆盡；其未遭挫折者，亦以亡清頭銜，不足以懾服鄉里，且鑒前車，不復敢挺身任事，于是地方辦事機關，掃滅凈盡。”[6]

革命黨人在進行反清斗爭時主要考慮的是如何奪取政權，盡管孫中山的革命程序論在1902年已初步形成，他曾設想收復各地后，“則以軍政府約地方自治。地方有人任之，則受軍政府節制；無則由軍政府簡人任之”[7](p278)。孫中山在1906年主持制定的《同盟會革命方略》中，關于革命時期之地方政權，規定了每縣設立一個“安民局”，有局長一人、局員10人、顧問10人，“局員擇營中人或地方紳士，顧問員皆以地方紳士充之”[8](p304—305)，對縣以下地區則沒有提及。對珠江三角洲那些近百萬人的大縣，這種“安民局”的設計未免脫離實際。從現有資料看，廣東軍政府成立后各縣并沒有普遍建立這種“安民局”。革命黨在鄉村原有的權力機構沒有自己的人，他們所能聯絡的，既不是掌握權力的士紳，又不是占人數最多的農民，只是鄉村的一些邊緣群體如會黨、綠林。當革命高潮到來時，這些人可以在短期內糾合人數眾多的武裝，造成很大聲勢，但不可能幫助革命黨把影響真正深入到鄉村。當革命高潮過后，廣東軍政府由于軍餉無著，加上各界居民的壓力，不得不大規模地解散民軍，這些民軍不少重新流落為匪，于是整個廣東的鄉村地區更處于動亂之中。當時多數縣長是同盟會員；胡漢民后來說過，廣東90多個縣，每年平均更換縣長三次[9](總p618—619)，可見，廣東軍政府對縣一級尚能控制。但縣以下廣大的鄉村地區，情況就大不相同了。廣東軍政府共發行了約1800萬元沒有準備金的紙幣，以廣東3000余萬人口，辛亥前后每年的外資總值接近2億海關兩，1800萬元的紙幣應該不算很多。但紙幣流通十分困難，重要原因是鄉村地區拒用，結果紙幣都集中到省城，造成低折。(注：關于廣東1911年前后的外貿額，參看陳華新：《近代廣東對外貿易史料》，《廣東文史資料》第70輯；關于紙幣低折，參看邱捷：《1912—1913年廣東的紙幣低折問題》，《中山大學孫中山研究論文集》第10—11集.中山大學學報論集，1994年。)廣東軍政府曾在全省實行大規模的“清鄉”，直接的原因是要清除盜匪，但從根本上說是希望把統治權力落實到鄉村基層社會，但是，革命黨人并沒有取得成功(注：關于民國初年廣東的清鄉，參見邱捷：《1912—1913年廣東的社會治安問題與廣東軍政府的清鄉》，《近代史研究》，1992年第3期。)。維持紙幣和清鄉的失敗，很大程度是因為革命黨人在鄉村地區沒有社會基礎，也沒有受他們控制的基層權力機構。

革命黨人不是完全沒有意識到這點，他們曾計劃在清鄉的同時，“通飭各屬辦理鄉治”，先在各縣劃定各鄉界址，然后“選鄉中人望所歸之人，諭充鄉長、鄉董，以謀一鄉之治理，鄉人均受其約束”[10]。不過，革命黨人所設想的鄉治，一直到二次革命失敗也無進展，各地基層權力機構的恢復與重建，是在政府無力監管和控制的情況下進行的。

通過參加中心支行舉辦的新提職干部任職培訓班，同志在中央紀委第七次全會上的重要講話中，從鞏固黨的執政地位、維護國家長治久安的高度，突出強調領導干部要牢固樹立正確的權力觀。這是我們黨的一項長期重大任務。作為基層央行行長，我們要認真學習、自覺踐行同志的要求，牢固樹立正確的權力觀，全心全意履行基層央行行長職責。

一、正確認識和對待權力，牢固樹立正確的權力觀

樹立正確的權力觀，就是要正確看待和運用手中的權力，解決好為誰掌權、為誰服務的問題。只有樹立了正確的權力觀，領導干部才能始終信守為人民掌握和行使權力的正確原則；才能充分運用人民賦予的權力為履行所擔負的職責服務，為人民群眾服務；才能始終保持同人民群眾的血肉聯系；領導干部才能得到人民群眾的擁護和支持，黨的執政地位才能鞏固，社會主義的事業才能興旺發達。權力既可造福人民，也可引發禍害。當前社會上有一部分人對權力有著錯誤的看法，有的人把權力作為獲利的工具，利用職權謀取私利，奉行“人不為已，天誅地滅”的信條，最終走向腐敗墮落；有的人“官本位”思想嚴重，高高在上，當官做老爺。認為“權力是領導給的”，于是他們只對上司負責，不對人民負責，“不怕群眾不滿意，就怕領導不注意”，工作中形式主義、官僚主義盛行，一切為了謀官、保官、升官；有的人利用手中的權力專斷獨行，為所欲為，破壞黨的民主集中制；有的人在工作中不負責任，失職瀆職，敷衍塞責，得過且過，“不求有功，但求無過”。凡此種種，都對黨和人民的事業造成了極大的危害。

領導干部手中的權力源自哪里？我國憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”我們黨的黨章也明確規定：黨的干部是“人民的公仆”，必須“正確行使人民賦予的權力”。立黨為公、掌權為民，是實踐“三個代表”的根本要求，是黨的領導干部應有的權力觀。領導干部，只有運用人民賦予的權力為人民謀利益的義務，絕沒有為個人撈好處的權利，不能把人民賦予的權力變為向黨和人民討價還價、謀取個人和少數人利益的籌碼。

金融是現代經濟的核心。中國人民銀行作為國家的銀行、銀行的銀行、發行的銀行，擔負著金融宏觀調控、金融監管、金融服務等重要職責，同時也擁有履行這些職責所必要的各種權力。人民銀行基層支行作為總行的派出機構，在上級行的領導下，要正確運用法律賦予的權力在轄區內認真履行好基層央行的職責。基層央行行長身處執行貨幣政策、金融監管、金融服務的第一線，樹立正確權力觀具有重要意義，直接關系到各項金融方針、政策、措施能否落到實處，關系到轄區經濟金融能否平穩運行、健康發展。作為一名基層央行行長要正確看待和行使權力，把權力真正用于支持經濟發展，防范金融風險，維護存款人的利益和加強內部管理上，絕不能把權力變成謀取私利的工具。

二、正確用好基層央行行長權力，為履行基層央行職責服務

[摘要]要解決基層黨建新格局的社會結構性問題，就要致力于基層黨建在執政觀念、領導體制和領導方式上的創新性轉型，要把基層黨建新格局的科學建構與倫理建構結合起來。

[關鍵詞]基層黨建新格局；結構性問題；創新性轉型；科學建構；倫理建構

基層黨建再也不能停留在企業領導“核心”與“中心”和農村“兩委”之爭的表層微觀問題上，而要著重按照黨的十七屆四中全會精神，“構建城鄉統籌的基層黨建新格局”，因為基層黨建的改革與創新面臨著社會轉型中的結構性問題。

一、現象：社會轉型博弈中基層黨建的結構性窘境

1978年以來的改革開始逐步突破城鄉二元結構，出現了許多新的經濟和社會發展空間。從基層黨建改革與創新與社會結構轉型的關聯性看，黨的基層組織置身于縱向的城鄉二元結構與橫向的政府——市場——社會的三元結構博弈之中，實質上成了矛盾的焦點。基層組織利益與群眾利益矛盾的日益凸顯和社會期望值的提升。使基層黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一問題越來越引起關注。目前，我國公民社會發育尚不健全，在社會三元結構轉型過程中，很難形成三方的結構性制衡與和諧共進。基于這種現實，必須充分理解和重視基層黨組織在三方博弈結構中的角色和處境，著力推進基層黨建的改革與創新。

基層黨建的改革與創新，不可忽視改革開放以來社會轉型帶來的多樣化影響：一是社會結構轉型由兩極化的啞鈴型趨向于中間大兩頭小的橄欖型，經濟市場化使群眾對政黨、國家的態度發生了明顯的變化，政治冷淡主義滋生。這對基層黨建是一個前所未有的挑戰。二是階層分化使不同階層和不同群體的利益矛盾直接影響執政黨的政策選擇和基層組織的政策執行。特別是既得利益群體對基層組織的政策執行影響越來越大，公平與效率如何兼顧是一個現實的兩難問題。三是宗教迅速發展和網絡文化革命，對黨的意識形態領導權也提出了新的挑戰。這使基層黨組織有效開展群眾工作的難度增加。四是兩新組織、公共領域以及公民社會逐步崛起，凸顯出某些與經典革命意識形態話語相疏離的現象，使基層黨建以組織部門為主導的優良傳統和現行經驗不足以全面應對。

一、堅持黨政分開原則，建立新型黨政關系

中國共產黨作為執政黨，必須堅持黨的領導核心地位，在政治體制改革和黨的領導體制改革中決不能片面強調執政黨同國家政權截然分開，以此來削弱黨的領導。但要確立黨政職能分開的新的執政理念，建立起重大決策統一、重要職務交叉兼職、具體職能分開的黨政領導體制。這是推進社會主義民主政治建設，保證國家政權機關依法行政的客觀要求。

1.正確處理黨與人大的關系。全國人民代表大會是由全體選民選舉產生的人民代表組成的國家最高權力機關，是人民當家作主的重要體現。中國共產黨依法執政的基點應當放在通過法定程序使黨的領導干部執掌全國人大這一國家最高權力，使黨的路線方針政策上升為國家法律，充分發揮人民代表大會的作用，真正實現人民當家作主上。要通過相應的法律程序，推選黨員領導干部進入各級人大，并合法運用黨在各級人大及其常委會中的優勢，使黨員占據人大各個委員會的多數及其主要領導人職位；要通過各級人大的黨組作為紐帶把黨的系統與國家權力機關連接起來，充分發揮人大黨組對黨員的領導作用，統一黨員代表的思想，協調黨員代表在人大立法和選舉中的作用；要把堅持黨的領導同發揚人民民主、嚴格依法辦事有機地統一起來，善于把黨和人民的意志通過法定程序上升為國家意志，避免以政策代替法律現象的出現；要維護人大的權力和威信，凡是由人大任命或選舉產生的重要領導干部，非經法定程序，黨組織不得擅自決定對其調離或重新任免，更不能將地方人大選舉中落選的干部調任到其他應由選舉產生的崗位任職；在人大中擔任主要領導職務的黨員在黨內選舉中落先或被解除職務，敢必須相應地辭去其在國家權力機關中的任職，由黨組織重推薦黨員干部依法擔任人大領導職務。總之，執政黨必須牢牢掌握對國家權力的領導權和控制權，通過進入人民代表大會這一國家最高權力機關來實現黨的執政意圖，是中國共產黨依法執政的最基本途徑。

2.黨和政府的關系。人民政府是由人民代表大會選舉產生的行政執行機關，是人民意志的執行系統。實行黨政職能分開，充分發揮人民代表大會的作用，重點是明確劃分黨和政府的職能，使各級政府真正對它的授權機關——人民代表大會負責。要通過法律的形式，明確規定國家權力主體之間的授權關系、權力界限和權力運行程序，使國家權力合法化、規范化，以保證政府權力的正常運行；要細化黨委與政府的職能分工，進一步明確各自的職責權限，凡昌政府中關系全局的重要決策，應由政府主要負責人提交黨委會討論決定，會議通過后由政府組織實施，黨委不直接干預政府施政過程；黨對政府經濟工作的領導，主要是通過制定正確的決策，由政府黨組和黨員領導干部去貫徹實施，不能由黨委直接組織人大、政府等政權機構具體執行；要按照黨政職能分開的原則調整黨的組織形式和工作機構，不再設立不在政府任職又直接分管政府工作的專職書記、常委，撤消與政府機構重疊對口的黨的部門，適度精簡黨干務干部人數，避免因人設事，干涉行政事務現象的出現；要嚴格依照法定的程序來實現黨的意志，黨對政府工作的領導應主要通過人大琰體現和實施，并依據相應的法律程度，在這方面應制定相應的政府程序法。

3.黨與社會經濟組織、文化組織的關系。根據完善社會主義市場經濟體制的要求，轉變基層黨組織的職能，是理順黨政關系、改革黨的領導體制的前提和基礎。實踐證明，黨和國家領導體制中存在的權力過分集中，黨政不分等弊端，在很大程度上是與計劃經濟時期那種由黨的各級組織直接管理社會經濟文化活動的做法聯系在一起的。因此，必須正確界定基層黨組織的地位和作用，明確黨與社會經濟組織、文化組織的關系。

首先，必須對基層黨組織的地位和作用作出正確定位。黨對國家政權的領導方式與對社會基層經濟文化組織的領導方式有著原則的區別，具體體現為領導核心與政治核心之分。作為執政黨，必須在各級政權組織中發揮領導核心作用，而在其他組織中則主要是發揮政治核心作用。政治核心是指基層黨組織在政治上的影響力和凝聚力，是通過發揮黨的思想政治優勢來實現的。在實行行政領導負責制的基層單位，黨組織都應當是發揮政治核心作用，這樣既有利于把基層黨組織的作用統一規范起來，也有利于保證行政領導負責制的有效實行。

引言

當前關于鄉鎮政府改革思路的探討，我認為主要存在三個方面的不足：一是將研究的視野局限于鄉鎮（層次）本身，忽視了上下級政府間的體制性因素的影響作用；二是鮮有從歷史的角度來分析當下的鄉鎮問題，因故難以認清當下鄉鎮問題的歷史根源；三是在方法論上，沒有突破“國家－社會”的分析框架，要么將鄉鎮簡單地視為國家（機器）的一個部分，不能認識到鄉鎮政府與其上任何一級政府組織都大相迥異的特性；要么從所謂的“鄉村自治”的歷史傳統來推斷鄉鎮“應有的”民間屬性，以此來規劃未來的鄉鎮政府改革前途[1].如果不能克服前述三個方面的不足，我們提出的有關改革意見就難免會流于偏頗，甚至是有害的。

本文將首先擺出困擾我國鄉鎮政府的一些問題，并嘗試從政府間體制上進行分析，找出它們的體制性原因；然后對鄉鎮政府的歷史發展軌跡進行簡單的梳理，探尋鄉鎮組織的發展規律；文章還試圖從“國家”與“民間社會”之外的“第三領域”（thirdrealm）[2]維度來探討鄉鎮政府的獨特屬性。在這些分析中，還將穿插對當前的一些鄉鎮改革思路的評論。在這樣的基礎上，作者會提出自己的改革思路和具體的政策建議。

一、困擾鄉鎮政府的一些問題

鄉鎮政府似乎是因為農民負擔、村民自治和鄉鎮債務等問題才成為近年來社會和各級政府關注的一個焦點，其實，它自80年代初重建以來[3]，就一直被一些問題所困擾著。最初主要是“條塊分割”問題，隨后是鄉鎮機構膨脹問題，以及村民自治對鄉鎮政府傳統權威的挑戰問題，接下來是加重農民負擔問題，與之相隨的是農村稅費改革及鄉鎮財政困境等問題[4].這些問題的相繼出現，實際上亦從另一個方面說明，對于鄉鎮政府如何建設（或改革）至今都沒有找到一條切實可行的路徑。

（一）“條塊分割”問題。所謂“條塊分割”問題，實際上是鄉鎮政府與縣級政府職能部門設在鄉鎮的“七站八所”之間的“管理”關系不順的問題。盡管在不同的時期設在鄉鎮的站所名稱、形式、數量不盡相同，但基本上都是這樣的，即：有利可圖的站所一般都是由縣直部門直接管理或者以其為主導、鄉鎮政府輔助管理，而一些無利可圖的站所則被視為“包袱”甩給鄉鎮政府管理，并由鄉鎮財政供養。例如，財政、工商、稅務、公安、司法、土地、水電、信用社、交通等站所基本上由“條條”管理；文化、廣播、衛生院、中小學、農技等事業單位基本上下放給鄉鎮政府管理[5].如此一來，那些設在鄉鎮、由上級主管部門直接管理的站所，勢必會在相當程度上瓜分和肢解鄉鎮政府的大部分權能，同時，又與鄉鎮政府爭奪鄉村資源特別是財稅資源，使鄉鎮政府在“權、能、利”三個方面皆不能成為一級完備、統一、效能的政府，以致鄉鎮政府無法有效領導和管理本區域內政治、經濟、教育、科學、文化和社會等各項事業。[6]

關于鄉鎮改革與鄉鎮干部的思考

近年來，隨著“多予、少取、放活”方針的貫徹落實，過重的農民負擔大幅下降，農民收入也大幅增長。因此，關于三農問題討論的熱點由“減負增收”轉向了“鄉鎮改革”。在這一討論的過程中，很多人認為鄉鎮沒有多大的積極作用，主張撤銷鄉鎮政府和部門；還有很多人認為鄉鎮干部是加重農民負擔的主要因素，甚至認為鄉鎮干部沒有幾個是好的，緊張的黨群關系和干群關系就是鄉鎮干部鬧的，等等。由于本人出生不好（曾經當過十七年鄉干部），不說也得說幾句。

一，三農問題集中表現在基層，產生問題的原因并不都在基層

不下基層，不接觸社會底層，不知道底層人生活的艱難與不瞞；接觸了社會底層，農民給你講的幾乎全是基層的干部如何多、如何壞，鄉鎮政府和部門如何只是要錢要命、如何沒有必要存在。這些都是事實，但都不是事實的全部。在封建王朝，縣官常常總是最壞的官的代表，因為縣官是最基層的官；在今天，鄉鎮干部常常總是最壞的官的代表，因為鄉鎮干部是最基層的官。無論是封建王朝還是現在，如果做定量分析（如貪污腐敗的比例和程度、吃苦精神、付出的勞動和報酬等等），縣官和基層的干部絕對不是最壞的官，并且有好多人是想做好官而不得不做了壞官。其實問題表現在基層，但產生問題的原因并不都在基層：第一，農業的gdp在總的gdp中不到15％，要養活70％的人口和60％的干部，還要承擔廣大農村地區的基礎設施建設和公共服務。鄉干部要在一個“骨瘦如材的人身上刮肉”而又不得不刮肉，這可是制度規定的；第二，農村政策出在上面、權力在上面、國家的資源都掌握在上面。上面要基層干部為民服務，下面就服務；上面要基層干部管制人民，下面就管制。鄉鎮政府是中央、省、市、縣政府的影子，對上面負責——一級對一級負責是制度規定的；第三，至于“上有政策，下有對策”，也要具體問題具體分析。如前些年中央的糧食政策總是得不到很好的執行，但現在看來錯在糧食政策，執行的越好，國家虧的越多，農民坑的越苦；至于“有令不行，有禁不止”，則有“只許州官放火，不許百姓點燈”之嫌。當然還第四、第五、第六，在此沒有必要說了。

二，鄉鎮政府與鄉鎮干部將長期存在

很多搞農村問題研究的人呼吁撤銷鄉鎮政府。對此，鄉鎮和縣一級的官員說這是“胡說八道”，中央和省一級的官員很慎重，農民似乎還不知道有這樣一擋子事。我個人認為鄉鎮政府將長期存在下去（合并或分設一些是必要的）。這是因為，10000－100000人的地方沒有政府是不可能的。有的人說，不找農民收錢了，鄉鎮就沒有什么事可做的了。那我要問，城里不找市民收公糧，為什么要政府？時代在前進，人的需求也在增長，鄉下的幾萬人也是人，要過人的生活，怎么就不要政府呢？以我的家鄉為例，一般的鄉鎮都在50000人以上。下雨了，水要流入洪湖，為保證下游村民的安全，需要政府協調調度；干旱了，要從洪湖和長江調水，水要合理分配。一個50000萬人口的地方，要建設和維護龐大的基礎設施，要提供日益增長的公共需求（包括正常的秩序和安全），要維護市場交易公正，至于計劃生育就更是需要政府了。再以西部10000人左右的鄉鎮為例，鄉鎮政府是扶貧工作和基礎實施建設的主要組織實施者，是技術服務的主要提供者（實踐證明：貧困的地方技術服務難以市場化），是社會秩序、社會公正和人身財產安全的保障者，是公共產品的提供和維護者，當然計劃生育也只有政府來做了。我想象不出沒有鄉鎮政府的鄉村社會該是個什么樣子的，假如生活在鄉村社會的人都是木偶，也許不要鄉鎮政府，即使生活在鄉村社會的都是奴隸，我想也應該需要政府。中國的人口絕大多數生活在鄉村社會，科學的發展觀強調以人為本，我想鄉村社會會有越來越多的事需要干部去做，需要更多的像任長霞一樣的公仆。所以，鄉鎮干部（怎么稱呼可以討論）不僅不會消失，而且需要一支龐大而穩定的隊伍長期存在。

2006年10月11日，中國共產黨第十六屆中心委員會第六次全心得議作出了構建社會主義和諧社會的重要決定。我們要構建的社會主義和諧社會，是在中國特色社會主義道路上，中國共產黨領導全體人民共同建設、共同享有的和諧社會。它不僅僅是經濟、政治、文化的和諧，而且也必須是城鄉和諧，是整個社會的和諧。形成于舊體制下的城鄉分割的二元社會結構雖然有所松動，但遠未得到實質性地改變，而且當前城鄉差距繼續呈現加快擴大的趨向，農村貧困尤其是農村相對貧困日趨嚴重。農村社會的不和諧必然會成為整個社會和諧發展的障礙。只有實現城鄉和諧、農村和整個社會的和諧，才能真正實現社會主義和諧。加強農村基層政權建設正是促進農村社會和諧的重要舉措。

所謂農村基層政權，按照我國憲法和地方組織法的規定，是指由鄉（民族鄉）、鎮人民代表大會和鄉（民族鄉）、鎮人民政府兩者有機構成的統一體[1。目前農村多數基層政權建設卓有成效,促進了農村經濟社會全面發展,但也存在一系列亟待解決的嚴重新問題。

一、農村基層政權建設中存在的主要新問題

（一）公仆意識淡薄，官僚作風嚴重

中國封建社會的取仕之道，形成了一種影響深遠的"官尊民卑"的官本位思想和"權力欲"傾向。受此影響，有些鄉鎮領導干部的公仆意識、服務意識淡薄，認為自己高高在上，不把農民群眾的利益放在第一位，而是把個人利益、部門利益放在首位，大肆攫取個人私利、部門私利。另外，一些鄉鎮領導推行政務時不依據國家的政策和法令，往往搞"人治"，憑"經驗"辦事。有的鄉鎮領導為了完成上級任務或者取悅上級領導，不顧當地實際情況和農民利益進行產業結構調整，結果出現了"逼農致富"等事件，嚴重損害了農民的經濟、政治甚至人身權益，損壞了黨和政府的形象，不利于農村黨群關系、干群關系的和諧、融洽，是威脅農村社會穩定的因素之一。

（二）權力結構失衡

一、加強基層央行反腐倡廉規章制度建設必須提高思想

一是廉政規章制度體系有待進一步完善。有些反腐倡廉的規定制度反復、重復出現，應急特征明顯。有些廉政規定只是在每年“春節”、“端午”、“中秋”等傳統節日行文、重復強調，不僅弱化了廉政規定的權威性和約束力，而且容易造成人們心理上的麻木和行動上的我行我素。有的廉政規定沒有結合基層機構自己的實際情況，原文翻印上級行的文件，不切合基層的實際，可操作性不強，弱化了下文的初衷。二是廉政規章制度落實有待進一步加強。少數基層機構對廉政規定制度的落實沒有拿出一套有效措施，一些反腐倡廉的規定制度出臺后，學習宣傳多，監督檢查少，大多礙于情面，對違反制度行為的懲處也雷聲大、雨點小，刀子嘴、豆腐心，導致制度執行乏力，制度應有效力沒有發揮。三是廉政規章制度的操作性有待進一步提高。目前，一些基層機構廉政規章制度的操作性不強、執行不力的問題時常存在。如，實行黨風廉政建設責任制的規定中，一些條文側重于任務和責任分解，而對考核的形式和方法特別是關于責任追究的程序辦法沒有相應的剛性規定，彈性很大。為此，需要盡快制定出臺比較規范的、可操作性強的配套措施和相應的程序性規定，以確保廉政法規制度落到實處。

二、加強基層央行反腐倡廉規章制度建設必須立足長遠規劃

一要根據反腐倡廉工作的要求，制定制度建設的近期、中期及長遠規劃，增強工作的主動性、前瞻性、計劃性。從全局和整體上把握，把法規制度覆蓋和貫穿于反腐倡廉教育、監督、懲處、保護等各個環節，切實做到各項工作、每個領域都能用制度管事、管人，有規可依，有章可循。二要進一步加強反腐倡廉制度的可操作性。毋庸諱言，上級行的一些規章制度，一些廉政有關條款比較原則，操作性不太強，這就要求基層機構切合實際，出臺相應的配套制度和實施細則，使之有效執行和持續可操作。三要進一步強化反腐倡廉制度的權威性和執行力建設。一方面要加強學習宣傳。使執行制度的同志系統全面掌握，讓干部群眾了解制度，在自覺遵守的同時，監督他人遵守。另一方面要加強監督檢查，經常性開展明察暗訪活動，及時發現和糾正存在的問題。要在抓好宣傳教育的基礎上，暢通群眾信訪舉報渠道，充分發揮廣大群眾監督法規制度的落實執行。

三、加強基層央行反腐倡廉規章制度建設必須加大力度動真格

反腐倡廉工作千頭萬緒，歸結起來就是兩件事：一是堅決懲治腐敗，二是有效預防腐敗。做好這兩件事，既要治標，又要治本。一要使員工“真信”。為確保反腐倡廉工作的持續、健康、深入發展，確保反腐倡廉制度建設體系的進一步完善，我們必須做到令行禁止，強化廉政規定的權威性和約束力，用法律的強制力保證反腐敗。必須構筑符合國情行情的法規制度體系，并在實施過程中不斷完善。必須對上級行的基本規章制度進一步細化，內容進一步具體，且有較強的嚴密性、針對性。二要使管理者“真懂”。一是進一步完善權力配置機制。科學、合理地配置權力能夠保證權力正常發揮作用，能夠保證各部門之間相互協調地發揮功能、形成一種相互制約與監督關系，這也是防止權力濫用的重要前提。為此，首先要適度分解權力，防止權力過于集中。按照分工和效率原則，應科學劃分和配置各項權力，使一把手與副職之間、上下級之間、部部門之間依法享有權力。其次要劃清權力界限。它應是有限的，而不是無限的。明確這一點，對于權力配置和防治權力腐敗極為重要。最后要明確權力相對應之職責，防止出現無責之權或無權之責。三要進一步完善權力運行機制。科學、規范的權力運行機制直接關系權力行使的實際效果，是權力得到正確行使的基礎和保障。為此，首先要建立權力運行公開制度，增加權力運行透明度。其次要建立嚴密的程序規范。特別要針對容易產生腐敗的“人、財、物、事”等相關權力的運行，制定一套嚴格的程序加以規范，以確保權力健康運行。四要進一步完善權力制約機制。嚴密的權力制約機制是權力依法、有序、規范運行的核心所以。因此，一方面要以權力制約權力。將分為若干系統，由不同的機關或人員行使，并使之相互獨立、相互平衡和相互牽制。另一方面要以權利制約權力，以法律制約權力。通過制定嚴密的法律與制度，規范權力的動作過程，控制權利主體的用權行為，從而防止權力的失控與濫用。五要進一步完善權力監督機制。首先要監督重點，增強監督的針對性。其次要整合監督資源，拓寬監督渠道。利用信息化和高科技載體，擴大群眾參與監督的范圍，改進群眾參與監督的方法。要使干部始終處于多層次、多角度的監督中，消除干部特別是主要領導干部的監督“真空”地帶。

一、堅持黨政分開原則，建立新型黨政關系

中國共產黨作為執政黨，必須堅持黨的領導核心地位，在政治體制改革和黨的領導體制改革中決不能片面強調執政黨同國家政權截然分開，以此來削弱黨的領導。但要確立黨政職能分開的新的執政理念，建立起重大決策統一、重要職務交叉兼職、具體職能分開的黨政領導體制。這是推進社會主義民主政治建設，保證國家政權機關依法行政的客觀要求。

1.正確處理黨與人大的關系。全國人民代表大會是由全體選民選舉產生的人民代表組成的國家最高權力機關，是人民當家作主的重要體現。中國共產黨依法執政的基點應當放在通過法定程序使黨的領導干部執掌全國人大這一國家最高權力，使黨的路線方針政策上升為國家法律，充分發揮人民代表大會的作用，真正實現人民當家作主上。要通過相應的法律程序，推選黨員領導干部進入各級人大，并合法運用黨在各級人大及其常委會中的優勢，使黨員占據人大各個委員會的多數及其主要領導人職位；要通過各級人大的黨組作為紐帶把黨的系統與國家權力機關連接起來，充分發揮人大黨組對黨員的領導作用，統一黨員代表的思想，協調黨員代表在人大立法和選舉中的作用；要把堅持黨的領導同發揚人民民主、嚴格依法辦事有機地統一起來，善于把黨和人民的意志通過法定程序上升為國家意志，避免以政策代替法律現象的出現；要維護人大的權力和威信，凡是由人大任命或選舉產生的重要領導干部，非經法定程序，黨組織不得擅自決定對其調離或重新任免，更不能將地方人大選舉中落選的干部調任到其他應由選舉產生的崗位任職；在人大中擔任主要領導職務的黨員在黨內選舉中落先或被解除職務，敢必須相應地辭去其在國家權力機關中的任職，由黨組織重推薦黨員干部依法擔任人大領導職務。總之，執政黨必須牢牢掌握對國家權力的領導權和控制權，通過進入人民代表大會這一國家最高權力機關來實現黨的執政意圖，是中國共產黨依法執政的最基本途徑。

2.黨和政府的關系。人民政府是由人民代表大會選舉產生的行政執行機關，是人民意志的執行系統。實行黨政職能分開，充分發揮人民代表大會的作用，重點是明確劃分黨和政府的職能，使各級政府真正對它的授權機關——人民代表大會負責。要通過法律的形式，明確規定國家權力主體之間的授權關系、權力界限和權力運行程序，使國家權力合法化、規范化，以保證政府權力的正常運行；要細化黨委與政府的職能分工，進一步明確各自的職責權限，凡昌政府中關系全局的重要決策，應由政府主要負責人提交黨委會討論決定，會議通過后由政府組織實施，黨委不直接干預政府施政過程；黨對政府經濟工作的領導，主要是通過制定正確的決策，由政府黨組和黨員領導干部去貫徹實施，不能由黨委直接組織人大、政府等政權機構具體執行；要按照黨政職能分開的原則調整黨的組織形式和工作機構，不再設立不在政府任職又直接分管政府工作的專職書記、常委，撤消與政府機構重疊對口的黨的部門，適度精簡黨干務干部人數，避免因人設事，干涉行政事務現象的出現；要嚴格依照法定的程序來實現黨的意志，黨對政府工作的領導應主要通過人大琰體現和實施，并依據相應的法律程度，在這方面應制定相應的政府程序法。

3.黨與社會經濟組織、文化組織的關系。根據完善社會主義市場經濟體制的要求，轉變基層黨組織的職能，是理順黨政關系、改革黨的領導體制的前提和基礎。實踐證明，黨和國家領導體制中存在的權力過分集中，黨政不分等弊端，在很大程度上是與計劃經濟時期那種由黨的各級組織直接管理社會經濟文化活動的做法聯系在一起的。因此，必須正確界定基層黨組織的地位和作用，明確黨與社會經濟組織、文化組織的關系。

首先，必須對基層黨組織的地位和作用作出正確定位。黨對國家政權的領導方式與對社會基層經濟文化組織的領導方式有著原則的區別，具體體現為領導核心與政治核心之分。作為執政黨，必須在各級政權組織中發揮領導核心作用，而在其他組織中則主要是發揮政治核心作用。政治核心是指基層黨組織在政治上的影響力和凝聚力，是通過發揮黨的思想政治優勢來實現的。在實行行政領導負責制的基層單位，黨組織都應當是發揮政治核心作用，這樣既有利于把基層黨組織的作用統一規范起來，也有利于保證行政領導負責制的有效實行。第二，要明確黨、政府與經濟組織的關系。從目前我國政黨組織、政府與企業的關系看，總體上是處于一種關系復雜混亂的狀態。政府管理國有資產、黨委管理企業主要領導干部，管理干部與管資產相脫節。政府以國有資產所有者的身份直接管理生產經營，造成政企不分；黨委仍然用管理黨政機關干部的傳統模式管理企業干部，沒有建立和形成一整套與產權關系和市場經濟相的適應的企業領導人管理體制。為此，必須進一步理順黨政企關系。要將地方黨委管理企業干部的職能分離出來，企業黨委作為企業的政治核心，主要負責企業黨組織建設和職工思想政治工作，有效發揮黨組織在企業中的政治影響力和凝聚力；政府職能也要相應的轉變，要弄清政府與市場的關系，從“無限政府”轉變為“有限政府”，進一步強化政府對社會公共事務的管理職能，弱化政府對企業、事業單位具體事務的壟斷權，實現政企分開、政事分開、政資分開，減少政府對經濟事務的行政性審批，使政府從部門經濟利益中解脫出來，建立廉潔高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制；應在省、市一級建立企業工委（與國有資產管理委員會合署辦公），負責國有大中型企業的黨的工作和干部管理工作，國有企業的領導人，由國有資產管理提名，政府黨組通過，按法律法規程序任命。