和諧社會中農村基層政權構建

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2006年10月11日，中國共產黨第十六屆中心委員會第六次全心得議作出了構建社會主義和諧社會的重要決定。我們要構建的社會主義和諧社會，是在中國特色社會主義道路上，中國共產黨領導全體人民共同建設、共同享有的和諧社會。它不僅僅是經濟、政治、文化的和諧，而且也必須是城鄉和諧，是整個社會的和諧。形成于舊體制下的城鄉分割的二元社會結構雖然有所松動，但遠未得到實質性地改變，而且當前城鄉差距繼續呈現加快擴大的趨向，農村貧困尤其是農村相對貧困日趨嚴重。農村社會的不和諧必然會成為整個社會和諧發展的障礙。只有實現城鄉和諧、農村和整個社會的和諧，才能真正實現社會主義和諧。加強農村基層政權建設正是促進農村社會和諧的重要舉措。

所謂農村基層政權，按照我國憲法和地方組織法的規定，是指由鄉（民族鄉）、鎮人民代表大會和鄉（民族鄉）、鎮人民政府兩者有機構成的統一體[1。目前農村多數基層政權建設卓有成效,促進了農村經濟社會全面發展,但也存在一系列亟待解決的嚴重新問題。

一、農村基層政權建設中存在的主要新問題

（一）公仆意識淡薄，官僚作風嚴重

中國封建社會的取仕之道，形成了一種影響深遠的"官尊民卑"的官本位思想和"權力欲"傾向。受此影響，有些鄉鎮領導干部的公仆意識、服務意識淡薄，認為自己高高在上，不把農民群眾的利益放在第一位，而是把個人利益、部門利益放在首位，大肆攫取個人私利、部門私利。另外，一些鄉鎮領導推行政務時不依據國家的政策和法令，往往搞"人治"，憑"經驗"辦事。有的鄉鎮領導為了完成上級任務或者取悅上級領導，不顧當地實際情況和農民利益進行產業結構調整，結果出現了"逼農致富"等事件，嚴重損害了農民的經濟、政治甚至人身權益，損壞了黨和政府的形象，不利于農村黨群關系、干群關系的和諧、融洽，是威脅農村社會穩定的因素之一。

（二）權力結構失衡

所謂權力結構失衡就是指基層政權內部政府權力過分集中而人大權力被削弱。人大權力的弱化造成人大地位的"邊緣化"，在有些地方，人大形同虛設，每年只開一次代表大會。人民代表大會制度作為人民群眾參和基層國家事務和社會事務管理、行使自己政治權力的機關，它的"邊緣化"使農民失去了行使自己民主權利的途徑，堵塞了表達利益訴求的渠道；同時也造成基層政權失去監督、制約，使某些政府領導為所欲為，從而為權錢交易、腐敗等提供了滋生的溫床。這些現象的存在造成農民和基層政府關系不和諧，政府的信譽度在農民心目中下降，不利于農村政治和諧發展。

（三）基層政權的法制建設乏力

比如由于國家對扶貧款、社會救濟款的發放使用還缺乏法律政策的硬性規定，這給一些人非法挪用或鯨吞提供了便利條件；又由于國家對鄉鎮、村組集體企業資金的使用缺少法律上的規定和限制，也會給某些鄉鎮的主要領導及其職能部門的負責人非法占有其資金提供可乘之機，影響基層的和諧穩定。

（四）農村基層政權組織機構設置不合理

農村基層政權組織機構設置的不合理，主要表現在機構臃腫，行政運行成本高，辦事效率低下。目前我國的農村基層政權不論地域大小，人口多少，財政承受能力如何，機構設置都要求上下對口。各基層政權除縣(市、區)派駐的工商所、稅務所、公安派出所、土地所、林業站等七所八站外，還有水利、交通、農機等部門設置人員或辦公室，基層政權自己還有經聯委等一些企業事業單位。從表面上看，農村基層政權部門齊全，但實際職能很不完備，這么多機構交織在一起，人員超編嚴重，工作起來推諉扯皮，不但導致財政負擔沉重，行政運轉成本高，而且效率低下，不利于農村社會的和諧發展。

（五）社會管理職能削弱

在一些鄉鎮,家族、宗族勢力的重新抬頭，給農村基層政權建設和社會良性運行帶來不利影響。家族、宗族勢力利用重修家譜、族譜、祭祖、建祠堂等機會，大肆向族人宣揚封建迷信和狹隘的宗族觀念，不利于社會主義精神文明建設，影響農村社會和諧、穩定發展。農民群眾最不能容忍的是農村基層政權和基層組織出現的"黑惡化"。一些地方的鄉村干部橫行鄉里、無惡不作，他們尋釁滋事、非法拘禁、貪贓枉法,惹得民怨沸騰，導致這些地方的老百姓對黨和政府的信任已嚴重喪失。

（六）基層財政狀況不容樂觀

當前，全國大部分地區鄉、村兩級有債務，有的地方幾乎村村、鎮鎮有債務。有些農村基層干部人心惶惶，源于他們不知道鄉鎮政府的前景如何，且不知道自己的出路何在。一些鄉鎮政府往往把債務負擔轉嫁到農民身上，從而引發了農民強烈的對立情緒，采取各種辦法規避，并由此引發的上訪、告狀接連不斷。巨大的債務壓力像一顆定時炸彈，嚴重威脅著鄉鎮基層政權的穩定。

二、加強農村基層政權建設的策略建議

要加強農村基層政權建設，促進農村社會的和諧發展，必須從以下幾方面下功夫摘要：

（一）強化農村基層政權的隊伍建設

按照中心的要求,深入開展"三個代表"重要思想學習教育活動和農村黨的建設"三級聯創"活動，加強基層干部隊伍的思想建設、組織建設、作風建設，全面提高農村基層干部和黨員隊伍的整體素質，牢固樹立公仆意識、服務意識。建立有效機制，真正解決縣、鄉兩級黨委和有關部門抓基層政權建設的責任意識不強的新問題，促使縣、鄉兩級黨委政府牢固樹立"政要管政"、"從嚴治政"思想觀念，增強抓基層政權建設的自覺性和責任感。要大力加強鄉村兩級領導班子建設，強化鄉鎮黨委和村黨支部的"龍頭"和領導核心地位，理順各方面的關系，使農村基層黨組織和基層政權真正成為貫徹"三個代表"重要思想的組織者、推動者和實踐者，為在農村實現全面建設小康社會的目標提供堅強的組織保證。

（二）完善農村民主政治

樹立鄉鎮人大的權威，要求權力機關的工作人員政治素質好，業務能力強，法律和政策水平高，更重要的是要敢于行使法定的權力；要求行政部門自覺地接受人大的領導和監督并自覺地在憲法和法律的范圍內活動。此外，選舉是公民表達利益訴求的最根本途徑。鄉鎮基層政權要增強選舉的競爭性，農民通過選舉來影響政府的決策，實現其利益表達。同時，信訪作為民意傳達的一種制度應得到加強，要保證農民群眾的合理正當利益訴求能得到及時合理的解決。再者，扶植民間組織。社會組織既能幫助鄉鎮基層政權貫徹和執行政策，成為聯系基層政權和農民的橋梁，同時又能代表各自階層或群體的利益，用一致的行動、共同的聲音來表達利益訴求。社會組織的發展，有利于提高農民民主意識，有利于農村民主政治的健康發展。鄉鎮基層政權應大力扶植農村各類社會組織，非凡是弱勢群體的社會組織。

（三）推進基層政權的法制建設

應按照憲法的有關規定，從農村基層政權建設的實際出發，對農村基層政權的社會管理權力、公共服務責任以及隊伍建設、財政保障等方面做出明確規定，使之有法可依。針對《村民委員會組織法》頒布實施后碰到的一些新情況和新新問題，建議對有關條文進行修改完善，從立法高度理順村委會和鄉鎮政府、村黨支部的關系。針對農村非正式組織大量出現的新問題，建議有關部門深入調研，完善相應的政策法規。針對農村基層干部地位低下、不安于農村、不安于其位的新問題，建議有關部門針對農村基層政權建設的實際，對農村基層干部的選拔、職責、晉升、退休、福利、獎懲等方面作出明確規定，創建一種讓更多的人才、財富和文化留在基層的制度，真正做到政治上關心基層干部、生活上優待基層干部、工作上支持基層干部，使基層干部在農村住得下、留得住、干得好。

（四）加大農村基層政權的改革力度

農村基層政權的改革應是全方位的，即切實精簡基層政權臃腫龐雜的機構，改革不合理的機構設置，規范基層政權機構設置和人員職位，建立精干效能的組織系統。而鄉鎮機構內部事業單位的整合和改革應該成為鄉鎮機構改革的重要內容，其關鍵是要合理區分公益性事業和經營性活動，實行分類管理。公益性的事業站所要強化服務功能，經費主要由財政保障；經營性的事業站所要強化自我發展能力，逐步走向市場。要按照精簡效能的原則，整合現有事業站所，創新鄉鎮事業站所運行機制精簡機構和人員，提高服務資源的利用效率，做到既減輕農民負擔，又增強農村基層政權的效能。通過改革提高農村基層政權辦事效率，使農村基層政權從全能型、多功能型轉向有限功能型，從自上而下、行政型轉向靈活自主型，從決策控制型轉向服務型。此外，還要重點改革干部考評、人事任用制度，完善用人制度，嚴把進人關，把有真才實學或專業技術強、工作作風扎實、政策水平高、富有創新精神的人才吸收到基層干部隊伍中。

（五）建立公共服務體系

決策控制型的政府治理模式已經不能適應農村改革發展的需要，必須樹立以服務為核心的現代政府管理理念，以向鄉村社會提供優質的公共產品和服務。因此，必須建立公共產品和服務體系。首先，要提供政策咨詢和服務。及時準確地為農民、鄉村經濟實體和非營利組織提供上級有關政策的宣傳和咨詢，改變長期以來鄉鎮基層政權和農民在政策上的"信息不對稱"地位，同時結合本地實際情況制定政策，為農民及各社會實體提供良好的宏觀政策環境。其次，要進行技術推廣和培訓服務。推廣先進的農業生產、管理技術和經驗，提高農業生產的科技含量，推動農民和農業企業到市場中去競爭；促進鄉村經濟發展，提高農民收入；向農民提供農業生產技術培訓和勞務輸出培訓，提升農民在市場競爭中的人力資本價值。再次，要提供市場信息服務。農村交通、通訊條件相對落后，信息渠道狹窄。鄉鎮基層政權應在整合鄉鎮原有農機站等"七站八所"的基礎上，健全農業社會化服務體系，為農戶和農業企業提供市場信息服務。最后，加強公共基礎設施建設。引入市場機制，通過招標等方式，鼓勵個人和企業出資參和鄉村公路、水利等基礎設施建設，改善農村社會生產、生活條件。

（六）切實加強農村的社會治理工作

社會管理職能的變形走樣或功能發揮不到位，就會影響國家政權的性質并使其生存和發展的根基受損，有損于和諧社會目標的實現。鄉鎮政權所擔負的社會管理職能，是國家職能的具體表現之一。因此就鄉鎮政權而言，一是要利用有效的形式和途徑，向農村群眾進行正確的思想道德和科學文化教育，使之樹立正確的是非觀、道德觀、民主觀、法制觀、宗教觀、義利觀，把握先進文化和科技致富知識，正確處理和黨組織、和基層政權、和社會、和他人的關系，做遵紀守法、勤勞致富的新型農民。二是要切實加強農村社會治安工作。對農村社會治安中的新問題，要加大整治力度。對農村中的非正式組織，也要加以正確引導、疏導和協調，在"多元"和"統一",分散和集中之間達到均衡。對破壞社會穩定、破壞農村正常的生活、生產和工作秩序以及破壞無產階級專政的人和集團，予以果斷打擊。

（七）大力促進鄉鎮經濟的發展

農村基層政權的生存能力、調控能力有賴于一定的物質基礎。夯實基層政權的物質基礎，最根本的辦法是抓好鄉村集體經濟。要深入調查探究，區別不同情況出臺相應政策，建立發展壯大農村集體經濟的動力機制，充分調動基層干部發展集體經濟的積極性。縣以上黨委、政府要提供信息、資金、技術等方面的幫助，大力促進鄉村集體經濟的發展，真正改變一些地方"無錢開支"、"無錢辦事"的新問題，使基層黨組織和基層政權徹底離別"無米之炊"、"非法生存"，走上健康、持續發展軌道。對農村鄉、村兩級債務及基層政權運轉經費的資金缺口，建議通過加大財政轉移支付力度加以解決。