設施農用地范文
時間：2023-03-17 18:27:45
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篇1
依據國家《土地利用現狀分類》，從有利于規范管理出發，將設施農用地分為畜禽養殖類、水產養殖類、工廠化作物栽培類三大類，每類設施農用地具體分為生產設施用地和附屬設施用地。
（一）畜禽養殖類設施農用地。生產設施用地包括畜禽舍（含場區內通道）、畜禽糞污等無害化處理場所、飼料配制場所、活動訓練場所、產品集運場地及必要的綠化隔離帶用地；附屬設施用地包括檢驗檢疫管理、飼料存貯倉庫、鍋爐加溫、辦公看護房用地等。
（二）水產養殖類設施農用地。生產設施用地包括養殖池塘、工廠化養殖大棚、種苗育訓室、飼料配制場所、產品集運場地、進排水渠道等；附屬設施用地指檢驗檢疫管理、飼料存貯倉庫、鍋爐加溫、辦公看護用地等。
（三）工廠化作物栽培類設施農用地。涉及工廠化種植栽培的，其生產設施用地包括鋼架結構的玻璃或PC板連棟溫室、育種育苗室、產品采收場所用地等；附屬設施用地包括檢驗檢疫管理、鍋爐加溫、辦公看護房用地等。
各級各有關部門必須嚴格依法把握設施農用地范圍，集多類養殖、種植為一體的設施農業項目可參照本通知辦理；以設施農業為依托的休閑觀光項目以及各類農業園區，涉及建設永久性餐飲、住宿、會
議、大型停車場、工廠化農產品加工、中高檔展銷等的用地，不屬于設施農用地范圍，按非農建設用地管理，確需建設的，必須符合土地利用總體規劃，依法辦理建設用地審批手續。
二、嚴格實施設施農用地分類管理
（一）從實際出發確定設施農用地管理方式。設施農業項目生產設施和附屬設施直接用于或者服務于農業生產，其用地性質不同于非農業建設項目用地。依據《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2007），按農用地管理，但屬于工廠化、企業化經營，項目在土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內的，經申請按建設用地使用土地的，可按建設用地管理，并依法辦理建設審批手續。
（二）設施農用地必須符合土地利用總體規劃。要根據農業發展規劃和土地利用規劃，在保護耕地、合理利用土地的前提下，積極引導設施農業發展。設施建設應盡量利用荒山荒坡、灘涂等未利用地和
低效閑置的土地，嚴禁占用基本農田，禁止占用耕地占補平衡項目、城鄉建設用地增減掛鉤及工礦廢棄地復墾項目區。不占或少占耕地，確需占用耕地的，也應盡量占用劣質耕地，避免濫占優質耕地，同時
通過工程、技術等措施，盡量減少對耕作層的破壞。
（三）合理控制設施農業附屬設施用地規模。原則上按以下標準執行：畜禽養殖類：附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模7%以內（其中，規模化養牛、養羊的附屬設施用地規模比例控制在10%以內），但最多不超過15畝。
水產養殖類：附屬設施用地原則上控制在項目用地規模7%以內，但最多不超過10畝。
工廠化作物栽培類：附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模5%以內，但最多不超過10畝。
一體化養殖種植類：附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模3%以內，但最多不超過20畝。
（四）設施農用地的復耕和耕地占補平衡義務的履行。經營者要與村民委員會簽訂復墾保證書，并在生產經營結束后，由鄉鎮政府（街道辦事處）及國土資源部門監督土地復耕義務的落實。生產設施用
地占用耕地的，生產結束后由經營者負責復耕或恢復原狀，不計入耕地減少考核；附屬設施占用耕地的，由經營者按照“占一補一”要求負責補充占用的耕地。
三、規范設施農用地審批程序
農業設施的建設與用地由經營者提出申請，鄉鎮政府（街道辦事處）審查同意，報區農業、畜牧、水務等業務主管部門審查批準立項，各主管部門在15個工作日內給予正式意見。區國土資源部門在20個工作日內進行審查，符合規定要求的設施農用地項目，由區國土資源部門報區政府批復。區政府批復同意的，由區國土資源部門為其辦理設施農用地備案手續，頒發設施農用地備案證明。設施農用地審批按以下程序和要求辦理：
（一）經營者申請。設施農業經營者應擬定設施建設方案，方案內容包括項目名稱、建設地點、用地面積、擬建設施類型、數量、標準和用地面積、資金來源等，并與有關農村集體經濟組織協商土地使用年限、土地用途、土地復墾、交還和違約責任等有關土地使用條件;按照《土地管理法》規定，農村集體所有的土地由集體經濟組織以外的單位或個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。協商一致后，雙方簽訂用地協議。經營者持設施建設方案、用地協議向鄉鎮政府（街道辦事處）提出用地申請。
涉及土地承包經營權流轉的，經營者應依法先行與農村集體經濟組織和承包農戶簽訂土地承包經營權流轉合同。
（二）鄉鎮（街道）審查。鄉鎮政府（街道辦事處）依據設施農用地管理的有關規定，對經營者提交的設施建設方案、用地協議、流轉合同等進行審查。
（三）區農業、畜牧、水務部門審核。鄉鎮政府(街道辦事處)審查通過后，用地經營者持有關材料到農業、畜牧、水務部門辦理審查手續。農業、畜牧、水務部門重點就設施建設的必要性與可行性，承包土地用途調整的必要性與合理性，以及經營者農業經營能力進行審核，并出具審核意見。
（四）區國土資源部門審查。農業、畜牧、水務部門審查通過后，用地經營者持有關材料到區國土資源部門辦理審查手續。區國土資源部門依據農業、畜牧、水務部門審核意見，重點審核設施用地的合理性、合規性和用地協議，以及審核經營者附屬設施用地占用耕地情況，落實占補平衡義務。
（五）區政府批復。符合規定要求的設施農用地項目，由區國土資源部門報區政府批復。
區國土資源部門負責做好土地變更調查、登記和臺帳管理等相關工作，并為其辦理設施農用地備案手續，頒發設施用地備案證明，設施農用地備案期限一般為5年，備案期滿后，經營者可根據經營情況申請續期。區農業部門負責做好土地承包合同變更和流轉合同備案。鄉鎮政府（街道辦事處）具體監督設施建設和用地協議的實施。
四、加強設施農用地監督管理登記等工作
篇2
近年來我國的經濟發展速度很快，這與我國的各項產業的進步分不開，同時也是城鄉發展，相互促進的結果體現。因此，要求城市建設發展的同時，農村建設和發展也需要提高到一個新的層面，而從農村的發展程度和發展趨勢來看，土地利用的是否合理、是否科學是社會主義新農村建設工作中最為引人注目的焦點。此文以吉林省的新農村建設為例，對土地利用問題進行剖析。
1 新農村建設中土地利用的問題
1.1 政策引用方面的失誤
吉林省作為我國糧食主產區，在農產品、糧食的生產方面擔當著重要角色，然而吉林省的一些農村土地并沒有做到以人為本、科學協調、統籌規劃的發展理念，使得農村土地的利用出現了浪費現象。僅僅追求GDP增長，對于土地本身的利用缺乏科學性和全面性。
1.2 土地投入減少
部分農民因過度使用化肥使得土地養分降低，為追求高產重度利用而輕于養護，導致土壤的質量逐年下降，耕地中的氮、磷、鉀等元素含量非常不平衡。
1.3 耕地非農化嚴重
隨著經濟的發展和進步，農村興建各類產業。雖然國家會征用耕地占用稅，但是并不指對非農化產業對農用耕地起到相應的利益負擔，進而造成了不少耕地轉型成非農產業，再加上農村干部不具備長遠的思維，造成農村耕地減少。
1.4 土地利用的違法現象
在部分農村出現未批先用，少批多用及農村宅基地擴建等現象，雖然國家各部門共同配合，齊心整治，但是效果并不明顯，而且諸多用地是在出現問題后進行補辦手續來逃避問題的，這也反映出土地管理部門中存在一些工作疏漏問題。
2 針對農村土地利用問題的對策
2.1 加強耕地的保護工作
一方面要求在農村耕地方面實行最嚴格的保護制度，從而確保耕地總量不會減少，耕地質量不下降，進而保護農民對于土地的經營權和承包權。對于耕地的水利設施進行改造，由大改小，保證田地的水供應同時提高耕地的防災減災能力。實施科學積極的農業標準，使得在節約土地、節約水源、節約肥料、節約藥物、節約種子方面做到最優，實現節約型農業;對于化肥的使用能夠做到科學合理，一方面推廣測土配方施肥，對于土壤的養分進行科學調動;另一方面從生物學角度進行病蟲害的防治。從節約土地資源的角度對農村的建設進行規劃和管理，從節約、經濟的角度為農戶提供科學合理的住宅設計圖樣，引導農民合理建設家園。另外，從現有住房的基礎上進行設施和房屋的改造，從而在節約成本的基礎上保證農村建設的需要及農民生活提高的需求。對于農村產業用地盡量設在荒地、山坡地帶，盡量減少此類用地對于耕地的占用。
2.2 推動土地制度改革在農村的進度
農村土地市場化是通過市場作用達成土地資源合理配置的手段，推動土地制度改革能夠使農村閑置土地及其他類型土地更好的得到利用，結合土地承包制度及土地承包永久化以推動土地使用權的自由轉移買賣，對于新農村建設過程中的土地問題能夠起到積極的效應。同時也能夠穩固和完善家庭承包經營的各個方面，對于吉林省的發展現狀而言，這樣的方式對于諸多出外務工而家中閑置的土地來講就有了更多提供他人利用和改變的機會，進而對于推動新農村建設帶來利好效果。
2.3 加強農村土地整理
新農村建設的土地利用需要對農村土地進行規劃和整理，對于一些零星的散地、道路、田地、溝塘等進行重新整理和布局，以使得農村的整體布局和規劃更加分明，農村的土地利用率也就更高，吉林省農村大多在冬季有大量的閑置未用土地，也存在多種土地浪費的現象，再如鐵路柵欄圈掉原為耕種土地的現象，從這個層面能夠發現，土地整理問題勢在必行，而且也需要各個部門的協調配合，從而有效解決新農村建設的土地利用問題。
2.4 建立農用地質量評估體系
新農村建設的土地利用存在多重問題，其中重要的原因就在于沒有一個合理科學的土地質量評估體系，農用地質量評估體系不單純的只是土地的養分及礦物質含量評估，同時也包括土地的使用質量，利用一套科學合理的農用地質量評估方案制約農村用地的弊病和缺陷，從而實現農村用地在未來的發展過程中的可用性和科學性，為完善我國經濟發展提前做好規范化準備。同時結合質量評估體系對于農用地的各類補償和處罰也有了明確的章程，才能真正的落實政策，實現新農村建設的戰略布局。
2.5 優化農用地結構，提高農業土地綜合效益
在完善土地劃分和布局的情況下，結合農村農業發展的不同情況對地塊地勢能夠有效利用，結合土地投入的大小順序對空間進行合理的布局，從專業化的角度和方向帶動農業產業化進程，實現土地利用的最優。
篇3
（貴州大學資源與環境工程學院，貴陽 550025）
摘要：通過構建農用地利用效益評價體系，利用熵權法和耦合度模型，對遵義市農用地利用效益耦合關系從時間和空間上進行了研究。結果表明，2004－2012年遵義市農用地利用的社會經濟效益在波動中總體呈上升趨勢；生態環境效益也發生了變化，但總體呈穩定態勢，農用地利用效益耦合度總體水平較高，呈上升趨勢；2012年遵義市農用地利用效益耦合度分布大致呈同心圓形，隨著與區域中心距離不斷增大，耦合度不斷下降；農用地利用的社會經濟效益與生態環境效益差異越小，說明農用地利用越協調，耦合度越高。結合遵義市經濟發展情況和區域功能定位，提出了提高農用地利用耦合度、促進農用地協調利用的建議。
關鍵詞 ：農用地；利用效益；熵權法；耦合度；遵義市
中圖分類號：F293．2 文獻標識碼：A 文章編號：0439－8114（2015）07－1788-06
DOI:10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.07.064
隨著經濟社會的不斷發展，對土地的需求不斷增加，如何使土地利用的綜合效益達到最大化，一直是政府和學界關注的焦點。土地利用效益包括社會效益、經濟效益和生態效益，經濟效益是人類利用土地的最根本的原因，社會效益則是整體和全局的經濟效益，生態效益可以說是久遠的經濟效益［1］。提高土地利用的綜合效益就是要協調好土地利用的三效益，相關學者也對土地利用效益的耦合關系進行了研究。許媛等［2］通過構建耦合度模型，探討了西安市土地利用社會經濟效益與生態環境效益之間的關系；梁紅梅等［3］通過建立動態耦合模型，對寧波市和深圳市的土地利用的社會經濟效益與生態環境效益協調發展進行了研究。
近年來，隨著國家對“三農”問題的重視，農業逐漸成為研究的重點，相關學者對農用地的生態經濟系統協調發展的耦合性進行了研究。杜娜等［4］采用耦合度關聯度和系統耦合度模型分析了紙坊溝流域農用地生態經濟系統耦合關系及耦合態勢；王繼軍等［5］通過構建結構方程模型，對陜北黃土丘陵區農業生態經濟系統的耦合關系進行了研究；劉新平等［6］采用主成分分析方法及生態和農業經濟協調發展的耦合系統評判指標體系，研究了新疆干旱區生態與經濟系統的耦合度。可以看出，相關研究主要是針對農業生態經濟系統的耦合關系進行研究，但是對農業用地利用效益的耦合關系研究較少，對喀斯特地區的農業用地利用效益的耦合關系研究也較少。喀斯特地區由于受其地形地貌的影響，農業生產條件與其他地區相比較差，農用地的利用效益也會受到自然條件的限制，其社會經濟效益與生態環境效益的耦合關系如何，是本研究的重點。本研究以遵義市為例，通過構建效益評價指標體系，對其農用地利用的效益進行了評價，然后運用耦合度模型，從時間和空間上對其農用地利用的社會經濟效益與生態環境效益的耦合關系進行了研究，以期為促進遵義市農用地利用協調可持續發展，提高農用地利用綜合效益提供理論依據與借鑒。
1 資料與方法
1．1 資料來源
2004－2012年遵義市農業經濟數據均來源于歷年《貴州省統計年鑒》、《遵義市統計年鑒》，土地利用數據來源于遵義市土地利用變更調查數據，農用地包括耕地、林地、園地、牧草地及其他農用地。
1．2 研究區概況
遵義市位于貴州省北部，是貴州省第二大城市、新興工業城市和重要農產品生產基地，黔北政治經濟文化中心。地理位置在北緯27°80′—29°13′、東經105°36′—108°13′之間。市域東西綿延254．00 km，南北相距230．50 km，海拔高度在1 000～1 500 m。遵義市屬于中亞熱帶高原濕潤季風區，四季分明，雨熱同季，無霜期長。全市國土面積307．67萬hm2，其中山間平壩面積占7．40％，丘陵占30．70％，山地占61．90％，農用地面積2 73．11萬hm2，占土地總面積的88．77％。遵義市下轄2區、8縣、2個民族自治縣和新蒲新區管委會以及2個代管市。2012年末，全市共有164個鎮、55個鄉、8個民族鄉、17個街道辦事處，年末常住人口611．70萬人。2012年全市生產總值1 361．93億元，其中第一產業產值181．24億元，占全市總產值的13．31％。
1．3 研究方法
1．3．1 熵權法 本研究采用熵權法計算評價指標的權重，熵權法是在綜合考慮各因素提供信息量的基礎上計算一個綜合指標的數學方法［7］。熵權法是一種客觀賦權法，是根據各因素提供給決策者的信息量的大小來確定指標權重的，其思路是強化數值差別較大和弱化數值差別不大的指標對綜合評價值的貢獻，從而能夠全面反映指標值所包含的信息。具體分析方法和步驟如下：
步驟一：將原始數據采用極值法進行標準化處理，計算公式如下：
正向指標：rij＝■， （1）
負向指標：rij＝■， （2）
步驟二：計算熵值，計算公式如下：
Hi＝－k■fijlnfij （3）
式（3）中，fij＝■，k＝■，Hi為第i項指標的熵值，k為玻爾茲曼常量，n為評價年份數或區域個數。
步驟三：計算熵權，計算公式如下：
wi＝■ （4）
式（4）中，wi是第i項指標的權重值，且0≤wi≤1，■wi＝1，m為評價指標個數。
1．3．2 耦合度模型 農業社會經濟效益與生態環境效益具有耦合關系，耦合關系越協調，耦合度越高。農業社會經濟和生態環境效益的評價函數分別為：
F（x）＝■xiai （5）
G（y）＝■yibi （6）
式（5）、式（6）中，xi、yi分別為社會生態效益評價指標、生態環境效益評價指標，ai、bi為各指標的權重。
農業社會經濟與生態環境效益耦合度模型是基于二者之間的離差大小而構建［8］，其計算公式如下：
C＝■■ （7）
式（7）中，k為調節系數，一般2≤k≤5，取k＝2。
1．3．3 效益評價指標體系建立 依據農用地效益的內涵，按照科學性、典型性、全面性、可比性等原則，并考慮到數據的可獲取性和可靠性，結合遵義市區域綜合實際情況，借鑒相關學者的研究成果［9－12］，從農用地利用的社會經濟和生態環境兩大方面共選取24個指標構建農用地利用效益評價指標體系（表1）。
指標體系中，農業勞動生產率是指單位農業從業人員帶來的農業產值；糧食安全系數X6是指人均糧食與聯合國規定的溫飽型年人均基本糧食的比值，其中，聯合國糧農組織規定的溫飽型年人均基本糧食為400．00 kg；農業供養能力X11是指單位人口種植業產值；農業技術效率X14是指單位農業機械總動力所能產生的農業產值；土地農業利用率X23是指農用地占土地總面積的比重；農用地利用多樣化指數X24是參考王鵬等［13］的研究成果，其計算公式為：G＝1－■xi2/［■xi2］2，式中，G為農用地多樣化指數，n為農用地利用類型數，xi為第i類土地利用類型面積。
2 結果與分析
2．1 遵義市農用地利用效益分析
2．1．1 農用地利用社會經濟效益分析 從時間變化來看，2004－2012年，遵義市農用地利用的社會經濟效益在波動中總體呈上升趨勢（表2、圖1）。2006年農用地社會經濟效益為0．13，在歷年中最低，主要是因為農作物產量減產以及耕地面積減少。2006年遵義市遭遇多年不遇的干旱天氣，造成秋季主要農作物產量減產，全年糧食產量272．98萬t，比2005年減產48．67萬t，下降15．10％，農業產值增加值與2005年相比下降3．50％。2006年全年耕地面積減少7 626．00 hm2，其中國家基建占地657．00 hm2，其他基建占地400．00 hm2，退耕還林還草占地2 579．00 hm2，耕地改為園地3 990．00 hm2。2012年農用地社會經濟效益最高，達到0．78，主要是因為農業產值增加和農民人均純收入提高。2012年遵義市全年糧食產量276．22萬t，比2011年增長21．60％，農業產值增加值181．24億元，比2011年增長8．90％。同時，農民人均純收入達到6 061．00元，為歷年最高。從空間變化來看，2012年習水縣和仁懷市農用地社會經濟效益最低，均為0．31（表3、圖2），主要是因為兩縣（市）各項指標值都較低，直接影響其社會經濟效益。2012年紅花崗區農用地社會經濟效益最高，達0．59，主要是因為其農業產出效率較高。2012年，紅花崗區農業勞動生產率、單位面積糧食產量、單位面積農用地產值及地均農業增加值在各個地區中都是最高的。
2．1．2 農用地利用生態環境效益分析 從時間變化上看，2004－2012年，遵義市生態環境效益在波動中總體呈穩定狀態（表2、圖1）。2008年農用地生態環境效益為0．24，為歷年中最低，主要是因為農用地面積較低，尤其是林地面積較低。2008年遵義市農用地面積272．00萬hm2，林地面積140．86萬hm2，在歷年中均為最低。2010年和2011年，農用地生態環境達到最高值0．60，主要是因為林地面積較高。2011年和2012年遵義市林地面積分別為163．74萬hm2和163．56萬hm2，在歷年中最高。從空間變化上看，2012年紅花崗區農用地生態環境效益為0．19，為所有地區中的最低值（表3、圖2），主要是因為林地覆蓋率、人均林地面積和土地農業利用率較低，單位面積能耗、單位面積農藥使用量較高。赤水市生態經濟效益為0．87，為各地區最高值，主要是因為赤水市林地覆蓋率、人均林地面積和土地農業利用率較高，以及單位農用地的化肥、農藥和塑料薄膜使用量較少。
2．2 遵義市農用地利用效益耦合關系分析
2．2．1 農用地利用效益耦合關系時間差異分析 2004－2012年，遵義市農用地利用效益的耦合度差異比較大，耦合度最高的達到1．00，最低的僅為0．46，整個變化過程可以分為兩個階段（圖1）。第一個階段是2004－2006年，期間農用地利用的社會經濟效益與生態環境效益均不斷下降，分別從2004年的0．38、0．54下降到2006年的0．13、0．36。農用地利用效益耦合度不斷下降，從2004年的0．92下降到2006年的0．46。由表2可以看出，2004年農用地利用的社會經濟效益與生態環境效益均為這一階段最高，并且二者相差較少，所以耦合度較高，說明了2004年二者之間的關系協調。而2006年農用地利用的社會經濟效益與生態環境效益均為本階段最低，且二者相差0．23，所以耦合度較低，說明了2006年二者之間的關系不相協調。
第二個階段是2007－2012年，期間農用地利用的社會經濟效益和生態環境效益在波動中總體呈上升趨勢。在這一階段中，農用地利用效益的耦合度均較高，且在不斷變化，但變化幅度較小。2009年和2011年的農用地利用效益耦合度均為1，達到最高，主要是因為農用地利用的社會經濟效益與生態環境效益均達到較高值，且二者差異較小，僅相差0．01，說明二者之間達到了協調發展。2012年的耦合度為此階段最低，雖然農用地利用的社會經濟效益與生態環境效益值均較高，并且社會經濟效益為所有年份中最高，但是二者差異較大，相差0．24，說明了農用地利用注重社會經濟效益，而忽視了生態環境效益。
2．2．2 農用地利用效益耦合關系空間差異分析 由圖2、圖3可以看出，2012年遵義市各縣（市、區）的農用地利用社會經濟效益與生態環境效益耦合度差異比較大，耦合度最高的達到1．00，而最低的只有0．56，耦合度空間大致分布呈同心圓形，隨著與區域中心城市距離增大，耦合度逐漸減低。紅花崗區雖然位于區域中心，其農用地利用社會經濟效益在各個縣（區、市）是最高的，但生態環境效益卻是最低的，所以其農用地利用效益耦合度最低，僅為0．56，說明其農用地利用不夠協調，今后需要注重農業生態環境效益的提高。耦合度較高的有匯川區、綏陽縣、正安縣、湄潭縣、遵義縣、余慶縣、仁懷市、鳳岡縣、桐梓縣，耦合度均在0．90以上。匯川區是遵義市市政府所在地，具有地理位置優勢，農用地利用的社會經濟效益與生態環境效益協調發展，耦合度較高。綏陽縣、正安縣、湄潭縣、遵義縣、余慶縣、仁懷市、鳳岡縣、桐梓縣等縣農業發展基礎比較好，農業生產水平高，農產品加工業較為發達，主要糧油作物、特色農產品規模化、商品化程度較高。道真仡佬族苗族自治縣（以下簡稱道真縣）、務川仡佬族苗族自治縣（以下簡稱務川縣）、習水縣、赤水市的農用地利用效益耦合度處于中等水平，介于0．70～0．90之間，這些地區共同的特點就是農用地利用的生態環境效益較高，均超過其農用地利用的社會經濟效益。這4個縣（市）農業生態環境保護較好，但是特色農業產業發展不突出，農業產出不高，社會經濟效益較低，導致農用地利用效益耦合度不高。
3 結論與建議
通過構建農用地利用效益評價體系，運用熵權法計算各指標權重，然后建立耦合度模型，分析了2004－2012年遵義市農用地利用效益的耦合關系變化，并對遵義市各縣（市、區）2012年農用地利用效益耦合度的空間分布進行了探析。研究發現，2004－2012年遵義市農用地利用社會經濟效益在波動中總體呈上升趨勢，生態環境效益也發生了變化，但總體呈穩定態勢；農用地利用效益耦合度總體呈上升趨勢，變化分為兩個階段，前一階段（2004－2006）耦合度不斷減小，變化幅度較大，后一階段（2007－2012）耦合度變化幅度較小，總體呈下降趨勢。通過觀察2012年遵義市各縣（市、區）農用地利用效益的耦合度分布情況，可以看出遵義市農用地利用效益耦合度總體水平較高，耦合度分布大致呈同心圓形，隨著與區域中心距離不斷增大，耦合度不斷下降；農用地利用社會經濟效益與生態環境效益差異越小，說明農用地利用越協調，耦合度越高。基于上述研究，為遵義市農用地利用提出幾點建議。
1）嚴格保護耕地，不斷提高耕地的數量與質量。建立耕地保護目標責任制，在保護耕地數量的前提下，重視耕地質量建設，不斷加大農業科技創新和基礎設施建設投入力度，積極改善耕地生產條件，提高農業綜合生產能力。加強土地整治，統籌安排，加快中低產田特別是低產田改造，實施沃土工程，完善渠、路、橋、涵、閘等相關配套措施，推進高標準基本農田、連片標準良田建設。充分利用農地分等定級和產能核算等方法，形成以保護耕地生產能力為主的耕地保護測評體系，進一步發揮耕地保護在保障糧食安全方面的作用。同時還要嚴格控制農地非農化的進程，對建設占用耕地要進行嚴格審查。
2）加強農田水利設施建設，提高農業抗災減災能力。結合遵義市農業區劃布局，積極推進大型灌區續建配套建設，排灌泵站配套建設及水源工程建設，分期分批治理病險水庫，有計劃地完善水利灌溉配套設施。遵義市屬于喀斯特巖溶山區，降雨大部分以徑流方式流失，通過新建小山塘、小水池、小水窖，開展小型農田水利設施建設，提高輸水調配能力。
3）大力發展農業優勢產業，推進特色農產品規模化、商品化。搞好農業空間布局規劃，優化農業生產空間布局和品種結構，確定不同區域農業發展的重點。對于優勢產業特色產業要加強引導，注重農產品的深加工，提高農產品的產出效益。加強對農業龍頭企業的扶持力度，加快培植一批輻射面廣、對農業推動力強的龍頭企業。積極研究市場，不斷開拓市場，狠抓標準化生產，通過提高農產品質量、增加農產品科技含量來培育品牌、打響品牌，發揮品牌效應。
4）不斷加強支農惠農力度，提高農民收入。一要不斷優化完善各項支農惠農政策，加強對糧食生產的支持力度，鼓勵農民擴大糧食生產規模，不斷增加農業投入，完善財政支農資金管理制度，保證支農資金做到專款專用，用到實處；二要大力推廣農業新技術，增加農業科技投入，建立農業科技網絡，穩定縣、鄉（鎮）兩級農業科技推廣隊伍，不斷派遣農業技術員駐村指導農業生產，加強農機化建設，推廣實用新型農機具。
5）加強農業生態環境建設，優化農業生產環境。一要實施天然林保護、退耕還林、石漠化綜合治理等生態修復工程，鞏固和發展林業項目和造林補貼項目，不斷提高林地覆蓋率；二要加強對有機、無公害綠色農產品和無公害農產品及其農業產業基地的建設，提高畜禽養殖糞便的資源化利用率，調整肥料施用結構，大幅減少化肥用量，有效控制農業面源污染；三要控制開發強度，優化開發方式，發展循環農業和生態農業，循環利用秸稈和畜禽糞便等生物資源，促進農業資源永續利用。
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篇4
關鍵詞 非農建設用地；表土剝離；再利用；經驗做法；啟示；貴州省
中圖分類號 F301 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2016）22-0236-01
1 基本定義
表土剝離利用全稱為建設用地耕作層表土剝離再利用，它對增加耕地數量、提高補充耕地質量、提高耕地的地力肥力、保護有限的耕地資源起著積極的作用。在征收、征用耕地時，對耕層表土進行臨時性或永久性剝離，是征地管理和土壤保護相結合的新型土地利用方式。積極而有序地推進表土剝離利用，能顯著增強地球生態產品的生產能力，是生態文明建設的內在要求[1-2]。
2 產生背景
2.1 貴州省的石漠化非常嚴重，耕作層表土剝離再利用在貴州山區是一個很好的創新
貴州省開展的非農業建設耕地耕作層剝離再利用工作很有前瞻性。按照《貴州省非農建設占用耕地耕作層再利用實施辦法（試行）》的工作要求，督促用地企業履行表土剝離協議，率先在石漠化嚴重的畢節市織金縣官寨、三甲兩鄉實施全縣第一期表土剝離再利用項目，項目總面積79.345 7 hm2，客土源點面積54.816 3 hm2，土地整治項目點 24.529 4 hm2，建成后新增耕地20 hm2。
2.2 工業化和城鎮化是經濟發展的關鍵點和突破口
貴州省緊扣“兩加一推”主基調，充分考慮自身地理條件，圍繞“山”字做文章，按照“一區兩城多園”的模式，實施產業園區和城區建設組團式發展，在園區建設、新城區建設、道路建設等方面主動向山“靠攏”，劈山開路，開山建城，挖山建園，同時掘出石頭用于修橋、筑路、砌墻等工程領域，推動工業化和城鎮化進程，有效促進耕地保護[3-4]。
2.3 開創多元耕地保護新格局
全省開展了非農建設占用耕地耕作層剝離利用試點工作，拓展耕地保護思路，開創了多元耕地保護新格局。從試點開展到現在，全省已完成耕作層剝離面積410.67 hm2，產生土方123.19萬m3，利用區已利用量97.69萬m3，新增耕地205.33 hm2，改良中低產耕地92.00 hm2，臨時存儲25.5萬m3耕作層土壤用于城市綠化等用途。
2.4 開展耕地耕作層表土剝離保護生態工作
貴州省對開展非農建設占用耕地耕作層剝離利用試點工作進行了部署。目前，全省有16個縣（市、區）開展耕作層剝離利用試點，其中僅有5個縣（市、區）實質性開展了剝離利用工作，完成剝離面積111.50 hm2，產生土方32.29萬m3，改良耕地36.57 hm2。
2.4.1 堅持整體規劃、試點先行。耕作層剝離利用必須符合土地利用總體規劃和土地整治規劃，根據經濟社會發展用地和土地整治區域布局，進行整體規劃、統籌安排、分期實施。縣級國土資源部門按照指導意見和試點工作實施方案，編制縣級專項規劃，進行科學論證審查。
2.4.2 實行計劃管控、分批實施。耕作層剝離利用試點實行年度計劃管理，各地結合下達的年度計劃，組織申報試點項目，經審查通過后，即可開展耕作層剝離利用工作。利用區工程完成后，按照土地整治項目管理規定組織驗收，確保工程質量。堅持科學選址利用區，盡可能選在農村空心村、閑置地、工礦廢棄地、低丘緩坡等未利用地。
2.4.3 注重統籌謀劃，搞好結合。一方面，與低丘緩坡等未利用地開發利用試點、城鄉建設用地增減掛鉤試點結合起來，整合資源，通過這2個專項工作形成耕作層剝離利用工作倒逼機制。另一方面，與年度土地利用變更調查結合起來，做到及時更新耕作層剝離利用調查，按時變更入庫，確保符合國家土地變更調查要求。
3 主要經驗及做法
3.1 全力推進土地開發整理，建設高標準基本農田
開展非農業建設使用耕地耕作層表土剝離，用于新開墾耕地、中低產田或者其他耕地的土壤改良的試點工作。利用剝離出的表土，一是對中低產田進行改造，實行土層增厚和土壤改良；二是規劃選擇高標準農田土地整治項目，配套利用區域剝離的耕作層，提高土地整治的效果和效益。
3.2 實行最嚴格的耕地保護制度
認真落實耕地保護責任制，層層簽訂目標責任書，認真貫徹落實了國務院關于加強耕地保護和基本農田保護的精神，從嚴控制用地計劃和嚴把審批程序，確保耕地占補平衡。
通過對耕作層的利用，將大大改善和提高中低產田改造力度；配套開展煤礦片區礦山地質環境治理示范工程項目，大量的剝離層將使用在該項目的土地復墾區，作為復墾項目的復耕用土及種植業的土壤補充，提高新增耕地的質量。
3.3 落實土地“招拍掛”出讓制度，切實加強國土資源市場建設
按照經營性土地招標、拍賣、掛牌出讓和工業用地出讓的有關規定，嚴格執行工業用地招拍掛制度，凡屬于農用地轉用和土地征收審批后由政府供應的工業用地，政府收回、收購國有土地使用權后重新供應的工業用地，必須采取“招拍掛”方式公開確定土地價格和土地使用權人。
3.4 扎實做好建設項目用地預審報批和項目選址工作
完成重大基礎設施、重大招商項目用地預審，切實發揮用地預審的前置把關作用，嚴格規范經營性和工業項目用地預審管理，認真做好用地預審與項目審批（核準、備案）的銜接，加強建設項目用地預審的在線備案和跟蹤監管，扎實開展用地報批工作，切實保障發展需求。
4 啟示
4.1 I導重視是關鍵
國家土地督察武漢局局長王廣華、貴州副省長慕德貴、省國土資源廳廳長朱立軍多次到貴州省就非農建設占用耕地耕作層剝離再利用進行調研強調指出，貴州省要認真抓好非農建設占用耕地耕作層剝離再利用試點工作，不斷創新工作思路，總結提煉工作方法，創造貴州表土剝離經驗。
4.2 積極爭取國家資金，開展環境影響評價
編制貴州烏蒙山區域畢節七星關區“興地惠民”土地整治工程規劃。根據土地變更調查，七星關區現有耕地138 332.13 hm2，土地墾殖率高達40.55%，是全國平均水平的3.19倍。坡耕地109 013.72 hm2，占耕地總面積的78.81%，>25°的坡耕地29 318.41 hm2，占坡耕地面積的26.89%。
由于土地貧瘠，地質災害易發，可供開發的土地后備資源嚴重不足，加之城鎮化和工業水平低，貧困程度深，扶貧開發任務艱巨，是烏蒙山區域整體扶貧攻堅的重點區域。因此，實施興地惠民土地整治重大工程對緩解七星關區人地矛盾，實現可持續發展具有十分重要的戰略意義。
4.3 效益評估是前提
貴州省抓實非農建設占用耕地耕作層剝離再利用試點工作，總結提煉了工作經驗，完善工作機制，并向全省乃至西南片區進行推廣；算好經濟賬、效益賬、社會賬，對非農建設占用耕地耕作層剝離再利用的投入和產出要進行細算，把投入與產出聯系起來比較，保證長足發展；進一步完善向山要地制度，探索出一條保土地資源、保發展的重要路子。
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篇5
關鍵詞：農村；土地使用權；流轉
關于農村集體建設用地使用權流轉的討論由來已久，盡管就是否放開農村集體建設用地使用權流轉市場的問題理論界一直是各抒己見，爭論不休，但實踐中農村集體建設用地使用權的流轉已經大量存在，其數量和規模也呈現明顯上升趨勢。資料顯示，上海市截至1999年末，2萬多個鄉（鎮）村工業企業在完成改制和改組過程中，大部分已經實現非農建設用地流轉，涉及到集體建設用地面積25萬畝左右；珠三角地區通過流轉的方式使用農村集體建設用地實際超過集體建設用地的50%，而在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過20%；河南城郊結合部家電市場、建材市場和集貿市場等使用的土地全部是集體土地；湖北典型調研區域農村集體建設用地中參與流轉的比例均在50%以上，部分地區甚至高達80%。面對農村集體建設用地大量流轉的事實，繼續討論是否放開農村集體建設用地使用權流轉市場顯然是不合時宜的，既然流轉市場已經存在，問題的焦點就應該是弄清導致流轉的深層原因，流轉中存在著什么問題，以及如何規范流轉行為，促進市場的良性發展。
一、農村集體建設用地使用權流轉的深層原因
（一）城市建設的步伐加快形成巨大的用地需求拉力
自1996年城市化率首次超過30%，近10年全國城市化速度明顯加快，2006年全國城市化率達到43.9%，比1996年增長13.42個百分點，而1986-1996年的全國城市化率僅增長5.96個百分點。同時，國內生產總值保持高速增長，2006年全國國內生產總值為209407億元，與1996年相比，年均增長8.76%，且近4年增長率一直維持在10%以上。土地要素作為城市經濟增長的重要支撐，必然水漲船高。統計資料顯示，2004年全國建成區面積30406平方公里，是1995年的1.6倍，1995-2004年間城市建設累計征用土地11563平方公里，《全國土地利用規劃綱要1997-2010年》實施以來，不到規劃期末，很多城市的規劃指標已經捉襟見肘，一些地區甚至5年就用完10年指標。面對巨大的用地需求，依靠征地的傳統供地方式必然陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地糾紛增多一定程度反映出土地供求的緊張狀態。農村集體建設用地使用權的流轉作為土地供給的新途徑，無疑是緩解土地市場緊張局面的福音，尤其在城郊結合地帶和經濟發達地區，由于能夠較好的避免征地糾紛，同時讓土地流轉主體得到更多的實惠，因而受到各方青睞。
（二）土地利用方式的轉變迫切需要流轉市場的調節
眾所周知，由于長期的無償使用政策，農村集體建設用地的低效利用和閑置浪費問題嚴重。1999年有關統計表明，全國2000多萬家鄉鎮企業分布在縣城和鄉鎮的不足10%，超過90%的鄉鎮企業散落在行政村和自然村，用地布局分散，起點低，很多是重復建設。2004年全國土地利用變更調查資料顯示，全國村莊建設用地2.48億畝，城鎮建設用地0.51億畝，按照農村人口75705萬和城鎮人口54283萬計算，人均村莊用地面積為218平方米，人均城鎮用地面積63平方米，前者是后者的3.5倍，即使與建設部人均城市用地最高標準的下限120平方米比較，人均村莊用地也遠遠超出。作為人均土地資源極其匱乏的國家，不可能坐視這種資源的浪費，如何實現土地利用方式由粗放型向集約型的轉變，流轉市場無疑是最好的選擇。通過市場供求機制、價格機制和競爭機制的作用，可以實現土地要素的充分流動，從而保障資本、技術、勞力和土地更優的結合。事實證明，活躍的流轉市場無疑對盤活存量農村集體建設用地產生重要促進作用，尤其在經濟較發達地區，土地資產價值凸顯，通過流轉市場實現土地的集約利用更具現實性和迫切性。
（三）農民增收和農村穩定要求開辟土地流轉新途徑
據統計，2006年全國鄉村人口8.64億，是城市人口的2.40倍，而農民人均純收入是3587元，不到城市居民人均可支配收入的1/3，且城鄉收入差距還呈現明顯拉大趨勢。同時，受各種因素影響，農村社會經濟發展還存在很多矛盾和隱憂。如何促進農民的增收，如何維持農村社會的長治久安，是黨和國家長期關注的重點。其中，解決好土地問題首當其沖，而土地流轉更是重中之重。過去，農村集體建設用地流轉必須通過征地途徑，“低進高出”的特點突出，征地前后土地價格相差甚遠，不可避免的造成農民心理失衡，因此產生諸多征地糾紛，部分甚至演變成暴力沖突，帶來農村發展的不和諧音符。允許農民集體在保留土地所有權基礎上的自主流轉，不僅能夠充分尊重農民的土地權益，而且有助于繞開征地環節中補償偏低和安置不到位等問題。據有關專家在部分流轉試點區域的調查，農村集體建設用地以轉讓形式流轉的，農民能夠獲得的流轉收益最低為20%，最高的達到85%。雖然因產權制度缺陷還存在侵害農民利益的問題，但總體上讓利于民的政策能夠得到較好的貫徹落實，農民從中獲得的好處是很明顯的。
（四）集體土地產權安排為土地流轉博弈創造了空間
盡管國家法律對農村集體建設用地的流轉做出很多限制性條款，但土地既然為集體所有，農民集體就掌握著土地的實際處置權。同時，由于鄉鎮企業用地、村民宅基地等農村集體建設用地長期無償使用，鄉鎮企業和農民等土地的實際使用者也享有很大程度的土地處分權，作為利益相關者，他們在土地流轉中自然具有重要的發言權。相反，受到國家政策和法律等硬性約束，土地行政管理部門作為土地管理者，在農村集體建設用地流轉中常常處于被動地位。一方面被流轉主體排斥在外，不能有效的掌握市場相關信息，另一方面又必須對流轉行為負責，被動的進行事后管理，因而土地管理者在農村集體建設用地流轉管理上的權力被無形中縮小，這無疑給土地所有者、土地使用者和土地管理者的流轉博弈創造了空間。通過構建博弈模型和求解表明，農村集體建設用地使用權流轉可以顯著提高各方預期收益，轉出者能夠獲得豐厚的土地經營收益，轉入者能夠有效降低用地成本，管理者則能夠變被動為主動，更充分的分享流轉帶來的土地增值收益。因此，農村集體建設用地使用權流轉是集體土地產權制度下流轉各方利益博弈的必然結果和大勢所趨。二、農村集體建設用地使用權流轉的主要問題
（一）法律法規安排上存在一定缺陷
1．含糊的法律規定對流轉形成較大的限制。例如，土地管理法第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”第六十二條規定：“農村村民只能擁有一處宅基地……農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”上述規定一方面對集體建設用地的流轉采取嚴格限制和禁止的態度，另一方面也給集體建設用地的流轉開了一道小口，使破產或兼并等原因造成的鄉鎮企業用地被動流轉合法化。其實質是既承認二級市場的存在，又否定一級市場的合法性，而二級市場必須以一級市場為基礎，法律對流轉采取的含糊態度很大程度上限制了集體建設用地流轉市場的正常發展。
2．對集體產權的歧視成為合理流轉的阻礙。土地管理法明確規定我國實行土地的全民所有制和集體所有制兩種形式，土地所有權可分為國有土地和集體土地，但二者享受的待遇卻不相同，依法取得的國有建設用地使用權流轉基本不受限制，而集體建設用地使用權的流轉卻要受到諸多阻撓。同時，根據公共利益需要，通過征地的方式，國家可以將集體土地強制轉為國有。然而，在征地制度尚不完善的情況下，經常發生政府低價征地高價轉出的現象，集體土地所有者不能或很少的參與土地增值收益分成，產權主體利益和感情都受到較大傷害。在集體產權得不到公平對待的情形下，集體產權主體往往會繞開法律法規限制，自發的流轉土地以獲取土地收益。例如，一方面，鄉鎮企業用地使用權通過破產或兼并等形式發生流轉，另一方面，更多的則是集體建設用地所有者或使用者通過出讓、出租、轉讓、轉租等多種形式流轉土地使用權，使得土地隱易大量存在。
（二）土地流轉的管理工作較為混亂
1．流轉前的用地審批管理跟不上。按照法律規定，集體建設用地的獲取必須持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，并按省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準。但實際上，由于鄉鎮企業是鄉鎮經濟發展的重要支柱，受經濟利益驅動，地方政府往往在集體建設用地安排上“開綠燈”，部分鄉鎮企業隨意圈地，未批先用和少批多用的現象時有發生；農民作為土地的實際占有者，未經批準在宅基地上亂搭亂建，甚至在承包地上興建住宅的現象屢見不鮮。集體建設用地審批管理的不規范給土地使用權的流轉帶來諸多隱患，形成管理上的漏洞和產權上的糾紛等問題。事實上，由于禁止集體建設用地的流轉，政府部門往往處于被動地位，形成審批管理的漏洞。2．流轉中的市場調控管理不到位。由于對集體建設用地使用權流轉的限制，大量集體建設用地使用權處于自發無序的流轉狀態，管理部門對于流轉情況不明，缺乏有效的調控工具，使得流轉市場呈現混亂局面。例如，農村集體或集體建設用地者未經批準直接轉出土地使用權，流轉過程中的隨意定價，嚴重擾亂了土地市場的正常秩序；再如，鄉鎮企業流轉涉及主體眾多，多頭供地和各自為陣的問題明顯，使政府調控土地市場供給規模的能力大打折扣，市場土地供應計劃落實困難。
3．流轉后的土地利用管理有困難。土地利用布局分散和效率低下是鄉鎮企業土地利用的重要特點，促進集體建設用地向園區集中，發揮企業規模積聚效應，提高企業集約用地水平是集體建設用地使用權流轉的重要目標。但實際上，由于法律的硬性約束，隱性流轉大量存在，土地利用仍然呈現混亂狀態，土地利用規劃和城市規劃的目標難以落實。另外，集體建設用地使用權流轉隱含收益的存在還可能刺激集體建設用地的無序擴張，引起土地粗放經營和大量占耕的問題，增加流轉后的土地利用管理困難。
（三）土地流轉收益分配關系不合理
按照馬克思的地租理論，可以將地租劃分為絕對地租和級差地租，前者是指由于土地所有權的壟斷，土地所有權和使用權的分離，即使使用最劣等的土地也必須交納的地租；后者是指由于土地經營權的壟斷，使用那些質量較優的土地所必須交納的超額利潤。其中：級差地租又可分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，前者主要是由土地之間肥沃程度、區位條件和寧適度的差異形成的地租差額，后者主要是由在同一塊土地上追加投資產生的生產率差別引起的地租差額。集體建設用地屬于農村集體所有，按照地租理論，土地所有者應該完全享有絕對地租，而級差地租則應該在所有者、使用者和各級政府之間按照各自對土地的開發投資比例進行分配。但實際調查表明，除部分試點區域外，很多集體建設用地使用權流轉過程中的收益分配情況較為混亂，所有者、使用者和各級政府之間的利益分配關系不清。要么各級政府對流轉管理太死，政府收益分配比例過高；要么集體土地所有者繞開政府進行私下交易，侵占由國家投資帶來的土地增值收益；還有些甚至是土地使用者私下流轉土地，造成集體和國家土地收益的雙重流失。即使是農村集體所有者，由于三級所有權主體鄉鎮、村和村內集體經濟組織之間的利益分配關系也較含混，上級所有者利用行政權力侵占下級所有者流轉收益的現象時有發生。
（四）對國有土地市場形成一定沖擊
一直以來，政府對土地一級市場實行嚴格的市場壟斷，任何集體以外的單位和個人進行建設，必須通過一級市場或者由此衍生的二級市場取得土地使用權。然而，集體建設用地使用權流轉無疑打破了政府對一級市場的壟斷狀態，用地單位或個人不再完全受限于政府對一級市場的管控，通過直接與集體或集體建設用地者協商等方式同樣可以獲得土地使用權。由于集體建設用地的產權主體眾多，從而形成多頭供地的局面。供地者的隨意定價和競相壓價等不良的市場行為給國有土地市場形成一定的價格沖擊，事實上，許多用地需求者已經將眼光轉向價格便宜的集體建設用地。另外，國有土地一級市場是以征地制度為基礎，增量土地來源于對集體土地的征用，集體建設用地使用權的流轉無疑給土地征用帶來更大的壓力，一方面集體建設用地流轉可能引發更多集體土地的自發流轉；另一方面流轉隱含的巨大收益也會使政府與集體土地所有者和使用者的征地談判變得更為困難，這在城鄉結合地帶表現的尤為明顯。隨著集體建設用地使用權流轉市場的不斷發展，如何協調兩個市場的相互關系，盡量減少矛盾和沖擊，是未來迫切需要解決的一個問題。
三、規范農村集體建設用地使用權流轉的對策建議
（一）加快法制建設，提供制度保障
一是要明確集體土地產權的法律界定，進一步理清三級主體的產權界區，規范農民集體的組織形式，避免產權主體虛置與權力職能重疊；二是要消除對集體土地產權的法律歧視，尤其要對國家征地范圍進行更細致的界定，盡力避免因盲目無序征地造成的農民利益損失；三是要放寬對農村集體建設用地使用權流轉的法律限制，應在有償使用基礎上，允許集體建設用地自由合法流轉；四是要完善流轉的法律內容，在地方試點基礎上，盡快頒布全國性的法律文本，為合理界定流轉范圍、確定流轉形式、明確收益分配和強化規劃管理提供法律指導。
（二）做好產權登記，完善流轉平臺
首先是明確產權主體與內容，土地所有權要盡力下沉，能夠明晰到村民小組的盡量明晰到村民小組。具體操作時，以實際中是否有明確的土地范圍為依據，村民小組之間土地邊界范圍明確，且在各自范圍內占有和使用土地的，應確認相應范圍的土地為相應的村民小組所有；其他屬于村農民集體所有的，應承認現狀，由村農民共同所有，村農民集體經濟組織或村民委員會負責經營和管理；而屬于鄉（鎮）農民集體所有的，應依法確認為鄉（鎮）農民共同所有，由鄉（鎮）農民集體經濟組織負責經營和管理。其次，在權屬確認清楚的基礎上，要做好流轉前后的權屬登記工作，保障流轉程序的規范有序。例如，農村集體建設用地流轉前，轉出方必須持有相關部門核發的集體土地所有權證或集體建設用地使用權證，否則，必須補辦相應權屬證書；發生流轉的，必須持有關證明到相關部門進行變更登記，換發土地使用權證書等。
（三）實行有償使用，合理分配收益
集體建設用地有償使用制度應該循序漸進，分用途、分區域和分時段逐步推進。對于宅基地的有償使用，首先要合理制定宅基地有償使用的收費標準，嚴格根據宅基地的面積和區位條件等因素征收有償使用費；其次，不同區域應采取不同的有償使用政策，在經濟條件較好和流轉較為活躍的地區，可以全面實施宅基地的有償使用，促進土地的合理流轉，在經濟欠發達地區和廣大農村腹地，流轉相對不足，可以考慮采取先流轉后收費的辦法，并適當減免收費額度。對于鄉鎮企業用地等競爭性較強的集體建設用地，要抓住鄉鎮企業改組、改制的契機，嚴格按照市場準則收取土地有償使用費，對于企業發展存在短期經濟困難的，可以借鑒國有土地有償使用制度改革經驗，采取招標、拍賣和協商結合，出讓、出租與入股結合，一次性付款與分期付款結合等形式，確保完成鄉鎮企業用地初次流轉的有償配置。集體建設用地的有償使用收益扣除成本外，主要歸農民集體所有，用于集體公共和公益事業以及農民就業和養老保障等。有償使用后再次流轉的，符合規劃條件下，扣除上繳的土地增值收益的余額歸原土地使用者支配。
（四）劃定入市條件，明確流轉程序
首先，進入市場流轉的農村集體建設用地必須權屬合法，符合規劃，并滿足土地用途管制要求，不能夠以土地置換為名，行農地轉用之實，非法侵占農地進行集體建設用地流轉。其次，要嚴格供地政策，認真執行國家限制和禁止類供地目錄，不符合國家宏觀調控政策和供地目錄的不允許供地。再次，要明確流轉范圍，除鄉（鎮）村獨自自辦的鄉（鎮）村企業用地，以及鄉（鎮）村公共和公益事業建設用地仍可按規定通過辦理集體非農建設用地使用手續獲得土地使用權外，其余項目用地，必須通過集體土地流轉方式在土地市場運行中取得土地使用權。當然，不排除有的項目仍可采用集體土地轉為國有土地后以出讓的方式取得土地使用權。最后，要按照程序流轉，集體土地流轉時，要區別首次流轉和再次流轉，一般要經過流轉備案審核或經所有者同意，地價評估，達成流轉協議，辦理土地權屬登記等步驟。
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關鍵詞：農村集體非農建設用地；直接入市；土地市場
1 現行土地管理制度下的農村集體非農建設用地流轉
農村集體非農建設用地是指歸集體所有的農民建設用地。根據《中華人民共和國土地管理法》第八條的規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。按照《土地管理法》的規定，我國城鎮建設用地只有國有性質的土地才能進入市場，而集體土地只有通過征用征收之后轉化成為國有性質，才能進入城鎮建設用地市場。目前我國的農村集體非農建設用地入市制度是先由政府征用、然后批租給市場的“間接”制度。農地要轉為非農業用途的惟一的合法通道就是國家征用。這意味著農民并沒有對集體土地的處分權，實質就是沒有土地財產權。
2 農村集體非農建設用地流轉的收益分配
由于我國對農村集體非農建設用地入市實行的是國家征收，先轉為國有土地再進行交易的，所以農民被排除在利益分配者之外。現行征地制度最嚴重的毛病，是農地轉用脫離了價格機制的指引。農地轉為非農用，一般有增值之效。但是土地資源的區位性很強，究竟哪里的地塊升值快，要受一系列經濟因素的復雜影響。脫離價格機制，土地的相對價格不反映供求，工業化、城市化過程中的農地利用就不可能有效率。所以大家，濫占農地、占而不能經濟利用，是我國近年工業化、城市化的一個伴生現象。
3 現行土地管理制度下的農村集體非農建設用地直接入市現象
“農村集體非農建設用地直接入市”就是由擁有農地的農民直接參與農轉非土地的市場交易。在中國，我們有世界上最嚴格的耕地保護制度，農村的集體土地是不允許未經國家征用就直接進入市場交易的。但法律上的禁止并不表示現實中就不存在農村集體非農建設用地流轉的情況。根據廣東省國土資源部門估計，珠江三角洲地區農村集體建設用地占全部建設用地總量的50%以上。顯然，“農地非經征用不能轉為建設用地”的法律規定在這里已被現實突破，何況，私下自發的土地流轉缺乏規范，而一些鄉鎮企業借此“倒賣”集體土地使用權，也釀成諸多問題。所以，與其無效防堵，不如有效疏導，通過規范流轉實現土地的市場價值。所以農村集體非農建設用地直接入市是經濟發展的客觀要求，實行農村集體非農建設用地直接入市是勢在必行的。
4 農村集體非農建設用地直接入市的影響
集體土地直接入市有利于建立統一、平等、有序的土地市場。當前，我國在法律層次上存在著國有土地產權和集體土地產權，國有土地產權進入市場是法律允許并予以保護的，而集體土地產權入市則受到法律的嚴格限制。因此，十多年來我們所培育和發展的土地市場主要是指國有土地市場，集體土地市場基本上未包括進去。農村集體非農建設用地直接入市將能使得土地市場的“城鄉分割”態勢被打破。它將有利于變分割的土地市場為統一、平等的土地市場。
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依蘭縣縣委、縣政府為了更有力的加強水利設施建設和管理，借著國家擴大內需發展基礎建設的機遇，結合本地的實際情況，多方面爭取建設資金。縣政府還出臺了很多獎勵機制，來表彰和獎勵水利建設中作出突出貢獻的工作人員。具體的措施如下:
1.以鄉鎮為單位，出臺獎勵機制縣政府每年出資一筆專用資金用來獎勵年度工作中有突出貢獻的鄉鎮集體和個人，農田水利建設的實施情況被納入重要的評審內容，評審分為兩個等級，先進鄉鎮和達標鄉鎮。鄉鎮工作的評比列入鄉鎮領導的政績，用來作為考核和任用干部的一項標準。
2.表彰個人，提高工作效率縣水務局每年都對在水利工作中做出貢獻的水利工作者和先進集體進行表彰和獎勵。2012年表彰了6個先進集體;突出貢獻獎1名;省廳水務系統先進個人1名，市水務系統先進個人4名;三等功1名;嘉獎1名;先進工作者10名;記功39名;優秀人員31名。在年終大會上給予表揚和表彰。
3.加強公辦民助，鼓勵農民參與水利建設積極探索新形勢下開展農田水利建設的新路子。縣政府根據春旱形勢嚴峻，水資源匱乏的情況，通過發揮國家和省級財政資金的引導和“民辦公助”機制的作用，吸引農民抗旱打井。縣政府下文件對打機電井的農戶，保證面積20hm2的補助3萬元，機井35m深的補助4000元，小補水井15m以下的補助1500元。
通過抗旱打井補充了水源的不足，在大旱之年喜獲豐收。這是政府對農民參與農田水利設施建設的一種獎勵機制，有力地促進了小型農田水利工程建設。國家對農田建設先進縣不光給予投資傾斜，為表彰先進，樹立典型，鼓勵各地采取適當方式對先進單位予以表彰獎勵。國家還對依蘭縣(水利重點縣)的小型農田水利建設3a內投資4800萬元用于旱田節水建設。
二、依蘭縣農田水利建設績效評價的實施效果
通過各項水利建設獎勵機制的實施，使全縣的水利工作者滿腔熱情地為水利建設忘我工作，農田水利設施得到明顯的改善。水利設施的責權的轉變使農民積極參與了水利建設，成了主體，管理和養護的問題得到了解決，以前的“重建輕管”的現象得到根本的解決。
由于各項獎勵措施的實行，水源工程得到了恢復和建設。我縣年新增供水能力400萬m3;近3年新增水田面積5700hm2;改善灌溉面積4300hm2;增加補灌面積7100hm2;年新增節水能力400萬m3;年新增糧食產量1500萬kg;年增經濟作物產值600萬元;農民人均收入年增加400元。通過農田水利建設項目績效評價工作，我們體會到，開展績效評價是樹立水利部門績效評價意識，加強農田水利的建設和管護能力，逐步建立部門績效制度，提高工作效率。同時，可在一定程度上緩解水資源可持續利用與經濟發展之間的矛盾，適當兼顧了經濟效益、社會效益和環境效益。只有建立有效績效評價機制，才能更好地建設、管理好水利工程，充分其應有的效益，造福于人民。
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關鍵詞：農村地區；金融基礎設施；效率
中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2017（1）-0054-04
近年來，我國農村地區金融基礎設施建設，取得了一定成效，但整體上看，由于助農取款服務投入產出不平衡、農民現金結算意識強、非現金支付工具應用深度欠缺等因素制約，農村偏遠地區仍存在自助機具設備使用效率低、結算渠道狹窄、支付結算工具單一等突出問題。
一、慶陽市金融基礎設施使用成效分析
（一）配置效率分析
1.金融機構網點分布及支付系統參與情況。經調查，慶陽市目前共有各類銀行業金融機構11家，開設營業網點387個，覆蓋了轄內所有鄉鎮，縣以下網點181個，占全市網點總量的46.8%，其中209個機構網點接入大小額支付系統，占比54%。加入農信銀支付清算系統的基層網點188個，農村資金匯劃渠道暢通，基本能保證各項資金實時到賬。
2.銀行卡助農取款服務點分布情況。截至2016年6月末，慶陽市金融機構共設立助農取款服務點1743個，服務點行政村覆蓋率為78.39%，縣以下服務點數量占比100%。農行共設立1228個服務點，農合（商）行、信用社設立455個服務點，郵政儲蓄銀行設立43個服務點，中行設立10個服務點，甘肅銀行設立6個服務點，建行設立1個服務點。其中中行的10個服務點均設立在西峰區轄區且業務量極小。
3.銀行卡受理機具布放情況。2016年6月末，慶陽市特約商戶達到1.7萬，投放ATM機778臺，POS機具1.88萬臺，其他受理終端1155臺。ATM機每萬人擁有量為2.94臺，POS機每萬人擁有71.14臺。據調查，轄區金融機構布放的ATM、POS機大部分集中在縣城和鄉（鎮），村一級僅有固話支付終端和農行四融平臺服務終端，農村地^的特約商戶多為農資公司、便利超市、小商店等中小商戶，其自身利潤較低，繳納的交易費和POS機押金成為其經營成本中的很大一部分，且POS機利用率不高，這都無形中影響了農村商戶安裝POS機的積極性。
（二）運行效率分析
1.支付機具成本收益配比分析。以ATM為例進行推算，由表3計算可得，ATM機同比增加了153臺，跨行交易筆數同比增加57.74萬筆，交易金額同比增加233400萬元。每增加一臺ATM機，跨行交易筆數平均增加3774筆，交易金額平均增加1525萬元。農行同城跨行、省內跨行手續費4元/筆，省外跨行收1%加2元/筆，為簡便期間均以農行手續費計算且假設跨行交易均為省內，新增一臺ATM機，金融機構可新增中間收入1.5萬元。以西峰區農行2010年購置的存取款一體機為例，購置及安裝費12萬元，運維費及耗材費每年約2.4萬元，由上述數據可見，新增一臺ATM機所帶來的收益顯著低于成本，收益成本不配比。從表3可以看出，前六個月ATM存量778臺，交易筆數243.92萬筆，平均每臺ATM日交易量僅為17.4筆，同法得出POS日均交易量為0.55筆，可見轄區ATM及POS機具使用效率較低。
2.助農取款服務點運行效率分析。慶陽市1743個服務點1至6月共辦理各項業務100.45萬筆，合計金額23.39億元，每個服務點日平均辦理業務約3.2筆，金額約7400元。以慶城縣聯社為例，其目前布放三農終端29臺、惠民終端29臺，其中三農終端購置及安裝費2.3萬元，服務點裝修及安全設施耗資5萬元；惠民終端購置及安裝費4.35萬元，以此計算，轄內慶城縣信用聯社僅服務點設備購置及安裝費累計達337.85萬元，且每年固定支出12.18萬元（網費及耗材支出每月每個網點1500元，管理員工資每月600元）。由于當前農村多為留守人員，大額資金跨行轉賬鮮少發生，服務點結算業務量小，成本投入遠大于收入，較低的收益難以消化設備的運行維護費用，極大地影響了金融機構開展業務的積極性。
（三）政策效應分析
一是更好地貫徹落實了國家的強農惠農政策。農村金融便民服務點的設立填補了農村金融服務空白，有效降低了農戶獲取金融服務的成本，及時將國家糧食直補、糧種補貼、退耕還林補貼、低保、農村醫療保險補貼、救災救濟款、家電下鄉補貼款等近20多種財政涉農補貼資金及時安全足額發放到農戶手中，減輕了農戶奔波勞累之苦，更重要的是有效防止了搶劫、詐騙等案件的發生，保障了金融消費者的合法權益。
二是有效降低了農戶獲取金融服務的成本。農村金融服務薄弱地區地理位置偏遠，獲取金融服務極其不便，與鄰近農村信用社網點平均距離達10多公里，農戶要花10元錢乘1小時車前往信用社才能存取款和領取涉農補貼，一次往返費用至少25元，以每年每戶往返平均6次計，每年需花費150元。按全市偏遠地區3萬農戶計算，每年可節省金融服務成本450萬元和9萬個工作日。
二、農村金融基礎設施使用中存在的主要問題
（一）農村金融服務下沉程度有限，市場未形成有效競爭
慶陽市縣及縣以下平均每萬人擁有機構網點數僅為0.68個，遠低于全國1.26的平均水平。目前分布在非縣城所在地鄉鎮的金融機構主要是農村信用社或郵政儲蓄銀行，而郵政儲蓄銀行基層郵政儲蓄所也逐漸撤并，當地金融市場基本處于壟斷經營狀態，缺乏有效競爭，導致農信社在支付服務產品創新和服務質量改善上缺乏內在動力。金融機構在農村地區提供的支付服務產品只是城市的成熟復制品，金融產品與特色產業的結合不緊密，適合農村特點、操作簡易的產品較為匱乏。
（二）支付機具配置不合理，未能實現效益最大化
一是服務點推廣過程中，涉農金融機構受趨利性因素影響，側重在人員密集、經濟發展較好的行政村設立，導致偏遠鄉村地區服務點匱乏。二是銀行機構與合作商戶在開辦助農取款服務時需要投入一定的人力、物力和精力，而其從助農取款服務中獲取的收益遠小于成本支出。作為以市場為導向的商業化機構，投入產出的長期處于低位勢必削弱其服務能力與服務意愿。三是服務功能不能有效滿足需求，目前助農取款服務點普遍存在“誰布終端只能使用誰的卡”的現象，如農行的轉賬電話和四融終端，主要用于金穗惠農卡辦理轉賬、取現業務；國家糧食補貼資金主要是使用信用社“一折通”存折發放，對于存折服務點不能受理，各機構機具均未完全實現“聯網通用”。這種運作模式，難以使支付機具使用效能達到最大。
（三）農戶金融認可度低，非現金支付工具推廣難
一是由于偏遠農村地區農民受教育程度較低，他們受知識結構限制，不會使用自助機具辦理業務，導致ATM、POS機、四融平臺等設備使用效率較低，加之習慣于現金交易，他們對銀行卡較抵觸，不愿將存折換為銀行卡，阻礙了非現金支付工具的推廣。二是偏遠農村地區由于地形及地勢分布，地域廣袤且人員居住不集中。新興支付工具的推廣本可以低成本、高效率的解決該問題，但目前農村地區普遍存在留守老人、婦女等弱勢群體，他們對新型支付工具和結算方式了解較少，加之受網上銀行資金剽竊、電信詐騙等支付服務風險影響而存在抵觸心理，導致當前農村金融便民服務渠道和服務形式單一。
（四）服務點缺乏約束機制，銀行管理困難
服務點代辦人員選取按照“本人自愿、村委會推薦、銀行資格審查”的原則，實際中選取在商店、藥房或農戶家的服務點均缺乏穩定性，有的甚至營業不到半年就關閉，銀行只好另擇代辦點重新裝修，造成不必要的浪費。同時，服務點需有固定的場所、固定經營項目、具有一定的現金流量和操作技能的人員，而這樣的服務點多屬于經營性部門，如果利用大量物力和精力提供助農取款服務將影響經營收入，所以有部分代辦人員平時以機器故障等借口不給農戶辦理業務，每月還可以獲得600元的保底工資，而銀行對服務點代辦人員缺乏有效約束機制，造成服務點管理困難。
三、優化農村金融基礎設施效率的政策建議
（一）多方合力，共同推進農村金融基礎設施建設
一是建議財政、發改、城鄉建設、銀監、銀聯等部門與人民銀行協同發力，綜合采取諸如推動涉農補貼資金銀行卡支付、涉農金融機構銀行卡服務功能完善、涉農金融機構網點布局優化等措施，推動形成以政策、商業性金融、合作性金融為主體，非金融支付服務組織為補充的適度競爭、相互協作的支付服務供給體系，促進農村金融機構開展良性競爭。二是政府部門應高度重視助農取款業務的開展，將服務點逐步向村委會模式轉變，可與電子商務、農村淘寶等實體聚集在一起，為農戶提供更便捷的金融服鍘
（二）健全資金支持機制，推動農村金融基礎設施建設
一是建議政府部門安排專項資金對收單機構和服務點給予一定的資金補助，解決收單機構投入大回報小的問題，激發金融機構開展支農、惠農服務的積極性，激發廣大商戶參與農村支付服務環境建設的熱情。二是建議盡快落實助農取款服務點補貼實施辦法，尤其加大對偏遠地區的資金扶持力度，引導涉農金融機構加大農村地區助農取款服務點布設及業務推廣力度。同時督促金融機構完善服務點功能，如開通各種代繳費業務，增加服務點業務收入，促進服務點向商業化模式良性運行。三是建議電信部門能針對助農取款服務給予一定的優惠政策，減輕收單銀行及商戶的成本。
（三）推廣非現金支付方式，多渠道滿足農村金融服務需求
一是提升支付結算服務的電子化水平，通過簡化流程、刷卡優惠、增強服務水平等措施，引導農村居民更多地使用非現金方式辦理日常結算業務。二是及時更新市場發展理念，根據農村地區經濟發展和支付服務需求情況，采取差異化的供給策略，因地制宜推廣手機支付等新興支付方式，借助現代信息技術優化農村支付服務供給結構。三是深入分析農村支付服務風險點，有針對性地建立防控機制，加強市場監管和秩序規范，維護農民的合法權益和非現金結算信心。
（四）加大宣傳教育，提升農戶認知度
一是金融機構要引導農戶自主操作ATM機、四融平臺等設備，讓農戶體驗到自助設備的方便快捷。二是以服務點的建設和運行為依托，加快向農村居民普及基礎金融知識，在服務點布放金融知識宣傳電子顯示屏、假幣識別儀、殘損兌換尺，擺放反假幣、反洗錢、征信、支付結算、銀行卡等宣傳畫冊等，使農戶掌握和熟悉現代金融工具，特別是轉賬結算、網上銀行業務、銀行卡使用，促進農村傳統結算觀念的轉變，營造非現金結算的良好氛圍。三是涉農銀行應結合農村居民的知識水平和接受能力，采取靈活多樣的宣傳形式，用通俗易懂的語言，經常性地向農村個體戶等群體進行重點宣傳、特色宣傳、集中宣傳，針對電信詐騙、非法買賣銀行卡等進行風險提示，提升農民防范意識。
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論文摘要 集體建設用地流轉機制，完善集體土地產權制度建設，是新形勢下土地管理事業的重要課題之一。農村集體土地產權是土地制度的核心問題。對農村集體建設用地產權制度建設的現狀分析和綜合國內學術界的研究情況，能發現農村集體建設用地入市流轉在不同的產權安排下會帶來不同影響。指出了各種產權安排模式的利弊，并為我國農村建設用地的入市流轉提供建議。
1農村集體建設用地流轉的界定
要研究農村集體建設用地入市流轉帶來的影響，首先要明確農村集體建設用地的概念和土地流轉的概念。
1.1農村集體建設用的概念
到目前為止，我國對“農村集體建設用地”還沒有一個法定的明確定義，但我們還是可以從《中華人民共和國土地管理法》的有關條文中看出農村集體建設用地的具體含義。農村集體建設用地指農民集體所有的，一般是地處農村的、經過依法批準的農村居民住宅建設用地，鄉鎮、村企業建設用地及鄉鎮、村公共設施、公益事業建設用地。它的主要特征有以下幾個方面：①它不是國有土地；②它不是指農用土地；③它是指依法批準的建設用地，是合法的；④該建設用地的所有權屬于農民集體的，而不是屬于國家的。“農村集體建設用地”又被稱為“非農建設用地”，或者簡稱“農村建設用地”。
農村建設用地的具體形式主要有以下三種：農村居民住宅建設用地、鄉鎮村企業建設用地和鄉鎮村公共設施和公益事業建設用地。
1.2土地流轉的概念
土地流轉是指土地的轉讓和流通。從法律的角度來看，土地流轉是指土地產權在不同主體之間的流動和轉讓。科斯在《社會成本的注釋》中總結說“權力的界定是市場交易的基本前提”，也就是說土地的流轉的基本前提是土地的所有權和各項權能要明確，否則就無法進行交易（流轉）。土地所有權是最重要的權利也是最充分的權利，它包括了對土地占有、使用、收益和處分的權利。而我國農村集體土地所有權卻不是完整的所有權，而是有限制的所有權。我國土地管理法第二條規定：“國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”。這一條突現了我國國家對農村集體土地的管理權。
農村集體建設用地的流轉，既包括土地所有權的流轉，又包括土地使用權的變動，但根據現行憲法和土地管理法規定，農村集體所有制土地的所有權流轉，僅限于國家對集體所有土地的征收，是一種不可逆轉的單向流轉。因此，一般意義上的農村土地流轉是指土地使用權在不同經營主體之間的流動和轉讓，其實質是農村土地使用權的市場化，即在農村土地所有權屬于集體所有的前提下，農民在市場條件下，根據自己的意愿轉讓其所承包的土地使用權，從而實現土地資源的優化配置。
2農村集體建設用地的產權
國內學者對農村集體土地產權不清晰達成了一致意見，認為中國的農村集體土地制度存在諸多問題，不利于當前農村地區的經濟發展。但對于中國現階段的農村集體土地制度改革，學者們的意見不一致，主要有以下3種觀點：
第1種觀點主張實行單一的土地國有制。這種觀點認為：我國集體土地的所有權本身就不是完整的所有權，集體土地所有權應該受到國家管理權的約束。提出以“轉權讓利，統一出讓”的模式對農村集體建設用地進行管理。將目前農村集體土地所有權與使用權分離的土地產權形式變為單一的國家所有制，實行國有化，明確農村集體建設用地所有權歸國家。“轉權讓利，統一出讓”具體做法是：將集體建設用地，全部征為國有后統一出讓給土地使用者，在轉權的過程中給與土地所有者、使用者、鄉鎮基礎設施投資者以合理的經濟補償。
第2種觀點主張是實行土地私有制。這種觀點認為：所有權和使用權分離的土地制度，產權關系模糊，不利于土地的潛力發揮。因此，應該進行土地制度創新，廢棄當前的土地集體所有權，實行私有化，建立土地信用制度。國家按“耕者有其田”的原則，按農民的經營能力重新分配土地。私人獲得土地后，可以在政策法律規章允許的范圍內轉讓、買賣、租賃和抵押。
第3種觀點是對現有集體所有制的完善。主要是指在現有的集體所有制基礎上，通過重新確立農民集體土地所有權主體的地位、把更多的產權交給農民以及在維持土地最終所有權的前提下，以土地使用權的市場流轉實現土地的優化配置等來對土地所有權與土地使用經營權的兩權分離機制進一步構建。持這種觀點的專家、學者提出“產權不等于所有權”，因而不一定非要變更所有權，只要有清晰完備的產權就可以了。堅持土地的集體所有制，并在此基礎上適當延長土地承包期，或采取土地使用權入股、抵押、租賃、拍賣等措施來穩定和完善現行的農地制度等是目前居于主流的思路。
3不同產權制度下農村集體建設用地入市流轉的影響
農村集體建設用地產權問題是土地制度的核心問題，土地產權的安排與土地的流轉各方有密切的關系。農村集體建設用地入市流轉，不同的土地產權制度會導致不同的結果，他們各有利弊。因此，如果要討論農村集體建設用地入市流轉的影響，就必須在不同的土地產權制度下進行討論。
3.1單一國有制下的農村集體建設用地的流轉
單一國有制下的農村集體建設用地流轉的有利影響主要表現為：農村土地國有制是成本較低、動蕩較小、效果較好的一種農村土地制度改革思路。不可否認這種主張的好處是解決了農村土地所有權主題虛化的缺陷，使農村土地公有制更為徹底地實現。國有化有利于克服土地管理期的無政府狀態，維護了國有土地市場的穩定，從根本上解決了土地資源浪費和破壞的問題。
國有制下的農村集體建設用地流轉的缺點主要表現在：非農建設用地存在嚴重損害農民利益的傾向。目前，非農建設用地絕大多數實行國家征用，沒有區分公益性、經營性的不同性質。征地與供地采用雙軌制，征地沿用計劃經濟時代的強制辦法，但供地卻采取市場經濟的有償出讓，政府“以地生財”。伴隨著房地產熱、大學城、開發區、小城鎮建設的逐步升溫，征地失控，“圈地運動”不斷升級。對農民的征地補償方法不合理，采取“一次性買斷”，且補償費不能全部到位，層層截留，農民只能得到一點安置補助，這對農民是一種剝奪。大批農民失去土地，不能從土地上得到賴以生活的經常性收入，成為無業游民，威脅社會穩定；土地由政府來管理未必就比現在的由村社管理更好，現代產權理論對公共財產會導致的很大的外部性進行了深入探討，公共產權有非排他性的契約安排，存在著過度使用資源的激勵，國家管理的交易成本太高，而且易導致公共資源租值的消散；而在實施土地國有化過程中，由于土地所有權由集體過渡到國家，再由國家租賃給農戶，以及對土地實行管理等操作費用及所需人力非常大而使得土地國有化無法真正實現。而且即使在付出巨大代價實施之后，也可能導致土地實質上被農戶占為己有，而使國有租賃制變為“國有個人占有制”。
3.2土地私有制下的農村集體建設用地的流轉
從產權明晰的角度來講，該種方案可能是最優的。持該種觀點者認為，只有明晰了農地產權歸農戶私有使農戶成為實際意義的產權主體，與土地真正結合，才能真正提高土地利用效率，從而解決土地經營的短期行為，并按市場準則來充分合理配置，從根本上解決農村的土地權屬問題，恢復民有土地權利的完整性、確定性和穩定性，以此構建健全的農民土地權益保障機制和有效的農村社會保障機制，從而可以從源頭上遏制城市化進程中農地征用、流轉過程中農民權益受損的現象。
但是，從我國實際情況看，土地資源稀缺，人地關系異常緊張，在今后經濟增長過程中，地價必然會不斷上漲。實行土地私有，土地作為一種不動產在農戶資產中的地位會越來越重要，農戶會把保有小塊土地作為財產增值的手段而不輕易放棄。從這個意義上講，土地私有不僅不利于土地流轉，還可能成為其障礙。生活在底層的農民，出于生計問題，在允許土地自由買賣的情況下，他們是最有可能失去土地的。土地一旦實行私有化，農民擁有土地所有權，從而全面放開土地資源流動后，有些農民因出賣土地喪失土地資源之后，會成為一無所有的流民，甚至連最基本的生活條件都保證不了。盲目的私有化將動搖農村的社會基礎，剝奪農民僅有的生存資源，產生歷史上曾經出現過的土地兼并行為。
3.3集體土地所有制下的農村集體建設用地的流轉
維持農村集體建設用地的集體所有制可以避免制度創新的風險，而且集體土地所有制在我國實行了許多年，但是由于集體所有制的內在缺陷，其改良的空間非常有限。
土地流轉中政府角色錯位。一些鄉村組織直接充當土地流轉的主體，不尊重農民的意愿，隨意改變土地承包關系，搞強制性的土地流轉。有的把土地流轉作為增加鄉村收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，損害農民利益。這些扭曲的做法導致了當地錯綜復雜的土地利益關系，農戶合法土地權益時時受到侵害，土地糾紛案件不斷增加，引發了農民與基層政府和村級組織的摩擦和大量農村社會問題，成為農村經濟發展和社會穩定的重要障礙。由于流轉的動機和做法各異，在操作中曲解甚至違背土地政策現象時常發生。土地租金的收益分配缺乏透明度，據某縣級市調查，1999~2000年度，該市收取的土地有償使用費總計2 189萬元，其中，鄉村兩級所得高達1 816萬元，占總額的85%；而補償給流轉出土地的農戶的僅為38萬元，只占總額的15%。土地產權模糊、產權邊界不清。明確土地的所有權，界定土地使用主體的權利范圍，使土地流轉在法律上得到保障，這是解決農村土地流轉問題的關鍵。在現實生活中，因產權主體不明、權利不全，造成土地流轉過程中的土地收益流失；或因承包權不穩定、使用權不完全，致使土地流轉困難等問題，都與產權關系不明晰關聯很大。
4規范農村集體用地流轉的政策建議
當前淡化土地所有權比強化土地所有權對農民更有利。我國實行土地的社會主義公有制，因此，農村集體建設用地所有權歸國家所有是合理的，而要實現土地資源的分散利用，達到合理配置的目的，只能將土地使用權從所有權中分離出來，讓單位和個人使用，將土地產權在不同主體之間進行合理、清晰的界定。不同的利益相關者（農戶、集體與國家）享有哪些土地權利，這些權利能否得到法律的有效保障，這才是農村集體所有制度改革最需要解決的問題。
錢忠好在研究我國農地所有制時，提出了復合所有制的土地所有制形式，即“國家擁有土地的最終處置權和宏觀配置權，農戶擁有土地的微觀使用權、收益權以及一般轉讓權，取消土地集體所有權”。復合所有制形式既考慮了土地的使用效率問題，又考慮了我國土地的社會主義公有制的特殊性和農村土地的保障功能，維持了社會的穩定。筆者認為，這種復合土地所有制形式也適合運用在農村建設用地制度改革上。
可以把農村集體建設用地分為兩大類：一是宅基地，也就是農民的住宅建設用地；二是企事業單位和公共設施建設用地。
（1）宅基地。宅基地使用權具有鮮明的特征：①身份性。宅基地使用權與集體經濟組織成員的權利和利益是聯系在一起的。農民能申請宅基地很大程度上是因為農民是農民集體的成員。②無償性及無期限性。農村宅基地具有明顯的社會福利性質。農民只要向集體組織申請，經過審批后就能取得宅基地，而不需要支付任何對價。③有限性。村民或集體組織的成員每戶只能擁有1處宅基地。基于宅基地鮮明的特征，復合產權在宅基地的實行中就比較順利和容易。
（2）企事業單位和公共設施建設用地。由于這一類建設用地不能夠進行鮮明的劃分，所以區別于農民的住宅建設用地。企事業單位和公共設施建設用地的所有權仍然是國家和農民復合所有權形式，只是在土地的具體的管理上區別于農民的宅基地。企事業單位和公共設施建設用地的管理和處分的權利交給農民集體（主要是鄉鎮組織）。
這其中的關鍵問題是收益分配問題。土地收益是土地所有權的經濟體現，所以，土地使用權的轉讓收益首先應歸屬土地所有權人，地方政府和土地管理部門作為管理者，無權直接分享產權人的流轉收益，筆者基本認同上述觀點。地方政府和土地管理部門不直接參與流轉收益的分配還有利于防止腐敗行為。
在農民集體建設用地使用權流轉中，政府不是資產者代表，不應該參與、干涉當事人之間的交易行為，但是國家也是集體建設用地的所有者，主要通過對流轉過程進行監管來體現。因此，政府部門應完善相應的配套制度，如產權登記制度、價值評估制度等。同時，為防止農民集體建設用地使用權流轉過程中的腐敗，可以參照國有土地的交易制度，建立集中、有形的土地交易市場，當同一宗集體建設用地使用權有2個或2個以上受讓人的情況下，應采用“招標、拍賣、掛牌”的形式確定受讓人。
政府可以通過征收基礎設施配套費以及對集體土地使用權流轉環節的稅收調節來實現收益，對財富進行“二次分配”。對于集體組織內部的分配，國家也應制定相應的配套法律法規加以規范，以切實維護農民的權益，保障集體組織的持久發展。
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篇10
近年來，隨著高效農業蓬勃興起、畜牧業轉型升級不斷深入，全國各地掀起了依托高效規模農業促進農業增效、農民增收的熱潮。江蘇省阜寧縣作為一個農業大縣，僅2011年就通過土地流轉、政策激勵等有效措施，新增高效農業用地6.5萬畝。但與此同時，出現了一些借設施農業為名，濫占耕地、擅自改變土地用途等現象。為了防止此類現象的發生，阜寧縣在加強設施農用地的審批、監管等方面進行了有益探索和實踐。出臺政策，加強規范管理為切實加強設施農用地管理，根據《國土資源部農業部關于完善設施農用地管理有關問題的通知》(以下簡稱《通知》)等文件精神，結合本區域農業發展特點，充分征求縣農業、環保、林牧漁業、規劃、水利等有關部門意見，阜寧縣國土資源局草擬了《阜寧縣設施農用地管理實施細則》和操作規范，并由縣政府正式出臺。明確設施農用地劃分范圍。設施農用地主要指直接用于畜禽養殖、工廠化作物栽培或水產養殖的農村宅基地以外的晾曬場等農業設施用地。具體又可分為生產設施用地(如畜禽舍、養殖池等)和附屬設施用地(如生活管理用房、農村道路等)。同時，嚴格規定以農業為依托的休閑觀光項目以及各類農業園區，涉及建設永久性餐飲、住宿、工廠化農產品加工、中高檔展銷等用地，均不屬于設施農用地范圍，應按非農建設用地管理。科學編制設施農用地規劃。
阜寧縣各鎮(區)都在農業經濟部門的統一組織指導下編制好本轄區的設施農用地規劃。設施農用地規劃應符合土地利用總體規劃、農業發展規劃、村鎮規劃等有關要求，合理確定設施農用地的規模、布局，嚴禁設施農用地占用基本農田。強化節約集約用地意識。對農業生產服務的附屬設施用地按項目類型實行規模控制，如規模化水產養殖附屬設施用地規模控制在總用地規模的7%以內。興建農業設施還應盡量利用未利用地和低效閑置的土地，不占或少占耕地，且嚴禁占用基本農田。附屬設施占用耕地的，由經營者按照“占一補一”的要求負責補充占用的耕地，并做到先補后占。沒有條件補充耕地的，可以根據附屬設施占用耕地面積，按規定繳納耕地開墾費。明確職責，提高審批效率根據《通知》精神，興建農業設施占用農用地的，不需辦理農用地轉用審批手續，但需要制定一套既合法合規、又便于操作的審批流程，明確部門職責，在申請、申報、審核、批準四個環節各司其職，相互協調。由于設施農業項目大多時效性、季節性較強，阜寧縣要求各部門對報送材料的審查、審核都控制在2個工作日內，對報送材料不符合要求的，當面告知并說明理由。
對于一些可能造成生態環境影響的設施農業和畜牧業項目，還要求取得林牧漁業和環保部門出具的審查意見。同時，經審批同意實施的設施農業項目，縣政府委托縣國土部門發放用地批準通知書，以減少中間環節，使設施農業項目盡早實施。自《實施細則》出臺以來，全縣共審批設施農用地80多宗。加強監管，建立共管機制由于《通知》只對設施農用地的范圍界定、管理方式、審核要求等提出了較為明確的意見，但對具體的操作模式、實施步驟、格式文本等都沒有形成統一的規范，也缺乏相應配套文件的有效支持，阜寧縣國土資源局結合近年來的項目用地辦理經驗和國土部門工作特點，本著規范管理、資料完備、便于操作的原則，著重從以下三個方面加強設施農用地全程監管。強化基層管理職能，為設施農用地管理把好前沿關。作為國土資源管理第一線，國土所在設施農用地審批過程中負有實地踏勘、材料收集、初審、驗收、巡查等重要職責，在實地踏勘過程中，國土所應做好土地利用現狀記錄，并邀請鎮區農經部門、村建部門、村組代表等一起參加實地踏勘并在《實地踏勘表》上簽字蓋章確認，以減少設施農業項目報批和建設過程中的矛盾。同時，國土所還需要全程參與設施農業項目的施工放點、綜合驗收、執法巡查等相關工作，確保項目的順利實施和嚴格按批準條件使用土地，發現違法用地的須及時制止和報告。
加強內部溝通協調，不斷完善設施農用地報批材料。國土系統內部明確各自職能，不斷完善各項報批材料，提高工作效率，地籍、規劃、利用、監察等相關科室都應在各自職能范圍內為設施農用地的報批提供材料和技術支持。規劃保護科出具設施農業項目1:10000的土地利用總體規劃示意圖和審查意見，合理確定設施農用地的規模、布局，不占或少占耕地，且嚴禁占用基本農田;地政地籍科出具設施農業項目權屬地類表和1:5000的土地利用現狀示意圖和審查意見，確認附屬設施等各類用地的地類和面積，設施農用地經縣政府批準后，做好土地利用變更調查和臺賬登記;土地利用科對設施農用地項目類型進行審核把關，對附屬設施占用耕地的按規定實現占補平衡，并對申報材料進行審查和報批;監察科對設施農用地定期執法巡查，做好后期的全程跟蹤管理。建立共同責任機制，加強設施農用地全程監督管理。設施農用地申請經縣政府批準后，鎮區和相關部門應各司其職，加強設施農用地全程管理，確保設施農業規范用地。一是履行施工放樣(即把設計圖紙上工程建筑物的平面位置和高程，用一定的測量儀器和方法測設到實地)和綜合驗收程序。
項目建設前，由國土部門牽頭，會同項目所在地政府、農業、村建等部門進行施工放樣標定界址點后，正式動工建設。整體工程竣工后，由農業生產經營者向農業和國土部門申請驗收，項目所在地政府、農業、國土等部門對用地面積、建筑層次、用途進行綜合驗收，不符合設施農用地批準條件的，按違法用地查處。二是確保設施農業項目到期復墾。設施農用地的生產經營者必須認真履行復墾義務。使用期滿后，農業生產經營者需要續辦用地的，在到期前一個月內提出續辦申請，符合條件的按程序辦理相關手續。不符合條件的，自行組織復耕，在1個月內達到原有土地等級標準和耕作條件，并由縣國土部門組織驗收，恢復農業耕種。項目所在地政府應督促用地單位或個人認真履行復墾協議。三是建立設施農用地管理共同責任機制。隨著設施農用地審批的常態化，國土部門應進一步加大土地執法監察巡查力度，發現經營者未經批準擅自占用土地、擅自改變設施農用地用途及設施農用地到期不復耕等不按規定使用土地行為的，應協調相關部門采取停電、停水、停辦營業執照等有效措施，及時制止破壞耕地行為，并明確由鎮政府負責拆除、復耕，向經營者收取復耕相關費用，建立起設施農用地齊抓共管的良好局面。
