市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系分析

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摘要：為解決我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系長(zhǎng)期存在的多主體缺乏協(xié)同的問(wèn)題，從主體、權(quán)責(zé)、模式3個(gè)角度切入分析，發(fā)現(xiàn)多主體動(dòng)機(jī)異化、權(quán)責(zé)配置的交叉與懸浮及分段式管理模式滯后所形成的邏輯閉環(huán)是導(dǎo)致問(wèn)題形成的關(guān)鍵。基于“程序-結(jié)構(gòu)”協(xié)同機(jī)制框架，構(gòu)建我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系的協(xié)同機(jī)制，以降低交易成本與減少合作風(fēng)險(xiǎn)促進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系內(nèi)多主體間達(dá)成協(xié)同。并提出促進(jìn)協(xié)同治理的相關(guān)建議，為解決問(wèn)題提供參考思路。

關(guān)鍵詞：市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系；協(xié)同治理理論；程序—結(jié)構(gòu)；協(xié)同機(jī)制

市政基礎(chǔ)設(shè)施是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)運(yùn)行賴以依存的基本條件，是人居環(huán)境改善、公共服務(wù)提升和城市安全運(yùn)轉(zhuǎn)的根本保障，也是新型城鎮(zhèn)化的物質(zhì)基礎(chǔ)[1]。市政基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)質(zhì)上涵蓋了能源供應(yīng)、給排水、交通運(yùn)輸、郵電通信、環(huán)保環(huán)衛(wèi)、防災(zāi)減災(zāi)等眾多類型，各類設(shè)施各司其職的同時(shí)又互為影響、相互依賴，由其構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)整體上支撐著城市運(yùn)行與發(fā)展[2]。其管理是指在不同主管部門(mén)的職能層層劃分下，以城區(qū)政府為主要載體，兼具大型企事業(yè)機(jī)構(gòu)參與的城市市政管理事務(wù)[3]。其管理過(guò)程所涉及到的集權(quán)與分權(quán)的有機(jī)平衡，正是市政基礎(chǔ)設(shè)施管理的協(xié)同需求所在[4]。實(shí)踐中多元的管理主體[5]，模糊的權(quán)責(zé)劃分[6]，滯后的管理模式[7]，不僅顯著影響了市政基礎(chǔ)設(shè)施管理的科學(xué)性和有效性，也決定了市政基礎(chǔ)設(shè)施管理需要系統(tǒng)性和全局性思維。尤其在極端天氣、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生危機(jī)等各類威脅城市運(yùn)行的不確定性風(fēng)險(xiǎn)加劇的背景下，對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系整體的高效聯(lián)動(dòng)、協(xié)同合作提出了更高要求。因此，構(gòu)建與完善市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系的協(xié)同機(jī)制已然成為當(dāng)下我國(guó)城市治理的重要課題。目前國(guó)內(nèi)外與市政基礎(chǔ)設(shè)施管理相關(guān)的研究較少，其中國(guó)內(nèi)多側(cè)重于針對(duì)某一特定類型設(shè)施的管理問(wèn)題進(jìn)行梳理、成因分析和對(duì)策研究。如楊貫英[5]認(rèn)為對(duì)于公共屬性較強(qiáng)的市政基礎(chǔ)設(shè)施而言，可以通過(guò)建立統(tǒng)一的項(xiàng)目管理平臺(tái)能夠有效提升管理效率。禹清[6]更關(guān)注具有水利、燃?xì)膺@樣壟斷性的基礎(chǔ)設(shè)施，將其管理問(wèn)題歸因于監(jiān)管職權(quán)缺位、管理職能錯(cuò)位和管理定位不準(zhǔn)等，在此基礎(chǔ)上，提出應(yīng)加快構(gòu)建協(xié)同管理新路徑。宋艷[7]認(rèn)為各自為政是導(dǎo)致市政基礎(chǔ)設(shè)施管理缺乏協(xié)同的主要原因，并著重強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)代信息技術(shù)的重要性。邵順琴[8]認(rèn)為市政管線設(shè)施存在典型的政出多門(mén)問(wèn)題，建議優(yōu)化市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局。羅燊等[9]聚焦于交通市政基礎(chǔ)設(shè)施，圍繞其智能化進(jìn)行論述，并提出應(yīng)完善跨部門(mén)共同管理的機(jī)制。劉曉洋等[10]以協(xié)同治理理論為基礎(chǔ)，針對(duì)井蓋基礎(chǔ)設(shè)施管理中存在的主體碎片化、職權(quán)碎片化、流程碎片化等問(wèn)題，從制度、組織、技術(shù)和文化4個(gè)方面構(gòu)建了協(xié)同策略。國(guó)外學(xué)者則強(qiáng)調(diào)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理技術(shù)手段與工具方面的應(yīng)用研究，探討如何以市政基礎(chǔ)設(shè)施管理為抓手，結(jié)合信息技術(shù)推動(dòng)智慧城市建設(shè)。如DiSM等[11]將市政基礎(chǔ)設(shè)施看作一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，將其管理的低效歸因于相關(guān)信息傳遞的低效性，在此基礎(chǔ)上提出通過(guò)構(gòu)建市政基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期系統(tǒng)，促進(jìn)城市智慧化轉(zhuǎn)型。GlobaSB等[12]從可持續(xù)發(fā)展的角度將各類市政基礎(chǔ)設(shè)施看做一個(gè)系統(tǒng)性工程，強(qiáng)調(diào)智能環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用，能夠?yàn)槌鞘芯用裉峁┮粋€(gè)穩(wěn)定、安全和舒適的生活環(huán)境。BrownL[13]結(jié)合具體情境分析市政基礎(chǔ)設(shè)施管理的低效性，論證了通過(guò)構(gòu)建智能基礎(chǔ)設(shè)施去改善市政管理水平的可行性。目前現(xiàn)有研究缺乏對(duì)協(xié)同機(jī)制構(gòu)建的系統(tǒng)性、理論性探討，不利于深入研究和知識(shí)的積累。因此，本文分別從主體、權(quán)責(zé)、模式3個(gè)角度對(duì)我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系缺乏協(xié)同的問(wèn)題成因及機(jī)理進(jìn)行分析，并以此為起點(diǎn)，針對(duì)性地構(gòu)建出適用于我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系的協(xié)同機(jī)制。

1我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系主要特征及碎片化管理現(xiàn)象

改革開(kāi)放與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理領(lǐng)域中多元主體的不斷加入與分工細(xì)化奠定了基礎(chǔ)。在特定歷史條件、行政體制和管理能力等多重因素的影響下，市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系經(jīng)歷了以增加主體間協(xié)調(diào)成本和社會(huì)交易費(fèi)用為代價(jià)去提升專業(yè)化管理效率的系列變革。體系內(nèi)部多元的管理主體、分散的管理權(quán)責(zé)、分段的管理流程因此形成并逐漸固化，由此帶來(lái)的碎片化管理現(xiàn)象也隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)和居民對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理要求的不斷提高而得以進(jìn)一步凸顯[3]。從主體的構(gòu)成類型上看，市政基礎(chǔ)設(shè)施管理主體既包括負(fù)責(zé)行業(yè)管理的住建、交通、路政、電信、水務(wù)、園林綠化、安全應(yīng)急等政府職能管理部門(mén)，也包括負(fù)責(zé)專業(yè)管理的電力、燃?xì)狻⒔o水、污水、雨水、煤氣等公服企業(yè)，還包括負(fù)責(zé)綜合管理的城管委、城管局等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；在管理權(quán)責(zé)劃分上，市政基礎(chǔ)設(shè)施管理權(quán)責(zé)包含了政府與企業(yè)間、政府內(nèi)部與企業(yè)內(nèi)部的多層劃分，同一設(shè)施的管理職能在不同管理主體間既有分化又有交叉；從管理范圍上看，市政基礎(chǔ)設(shè)施管理范圍既包括行政管理，也包括投資、規(guī)劃、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)等專業(yè)化管理內(nèi)容，如圖1所示。實(shí)際工作中，由于協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的不足，公服企業(yè)與政府部門(mén)之間未能就市政基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、部署達(dá)成一致，各公服企業(yè)之間未能就其工期、工序彌合分歧，政府部門(mén)之間未能就其監(jiān)管、審批形成共識(shí)。其結(jié)果就是管理主體互不配合，引發(fā)責(zé)任推諉與爭(zhēng)功委過(guò)，導(dǎo)致“馬路拉鏈”“踢皮球”“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”這樣碎片化管理現(xiàn)象的出現(xiàn)[14~16]。揭示出當(dāng)前我國(guó)市政設(shè)施管理體系具有多主體管理動(dòng)機(jī)異化、權(quán)責(zé)配置交叉與懸浮和管理模式滯后等深層次問(wèn)題，反映為該管理體系內(nèi)部缺乏協(xié)同，長(zhǎng)效協(xié)同機(jī)制難以建立。

2我國(guó)市政設(shè)施管理體系存在問(wèn)題分析

2.1多主體管理動(dòng)機(jī)異化就管理主體而言，政府職能管理部門(mén)作為市政基礎(chǔ)設(shè)施的供給者與調(diào)度者，其管理動(dòng)機(jī)在于以部門(mén)利益為主導(dǎo)，承擔(dān)政府職責(zé)；公服企業(yè)作為市政基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)者與經(jīng)營(yíng)者，其管理動(dòng)機(jī)在于維持企業(yè)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)收益最大化；綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為市政基礎(chǔ)設(shè)施的專業(yè)服務(wù)者與監(jiān)管者，其管理動(dòng)機(jī)在于完成組織布置的政令性任務(wù)。市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系中主體情況如表1所示。主觀上，在利益的驅(qū)使下，各主體的動(dòng)機(jī)異化決定了其不同的利益追求。當(dāng)出現(xiàn)利益沖突時(shí)，各主體傾向從自身利益出發(fā)，忽視了其相互間的影響作用，誘發(fā)本位主義的產(chǎn)生[16]；客觀上，職能部門(mén)受限于冗長(zhǎng)的行政管理鏈條，缺乏明確的管理依據(jù)，公服企業(yè)受限于自身復(fù)雜的隸屬關(guān)系，缺乏嚴(yán)格的市場(chǎng)主體地位[17]，綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)受限于管理機(jī)構(gòu)的不統(tǒng)一，缺乏強(qiáng)有力的管理手段[18]。最終加深了各主體內(nèi)外部與縱橫間的功能分割與資源內(nèi)耗，尤其是主體間的信息不完整性和不對(duì)稱性愈加嚴(yán)重，高昂的交易成本與退出合作的傾向使得各管理主體難以形成合力，產(chǎn)生了市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系協(xié)同缺失的困境。

2.2權(quán)責(zé)配置的交叉與懸浮權(quán)責(zé)配置的交叉是指權(quán)屬重疊，權(quán)責(zé)配置的懸浮是指無(wú)從對(duì)口管理[6]。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的市政基礎(chǔ)設(shè)施管理原則決定了我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理的職能范圍、政策空間中天然會(huì)存在著一系列容易引發(fā)權(quán)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)的模糊區(qū)域[19]。多功能多類型的現(xiàn)代新型市政基礎(chǔ)設(shè)施的不斷出現(xiàn)加劇了在主體內(nèi)部不同層級(jí)間與各主體相互間就職權(quán)與利益進(jìn)行爭(zhēng)搶的可能性及嚴(yán)重程度[20]。因此，交叉與懸浮的權(quán)責(zé)配置方式在受到科層體制的職責(zé)限定與權(quán)限劃分特性的影響下，將進(jìn)一步引發(fā)常設(shè)管理機(jī)構(gòu)和動(dòng)態(tài)的管理對(duì)象之間的矛盾[21]，并造成實(shí)踐中管理交叉與空白[22]。最終不僅導(dǎo)致市政基礎(chǔ)設(shè)施管理權(quán)責(zé)問(wèn)題難以及時(shí)解決，使得如信息缺失、井蓋無(wú)主等問(wèn)題得以長(zhǎng)期遺留，并加深了權(quán)責(zé)分配關(guān)系的不均衡，以及權(quán)利失衡與權(quán)力集中的嚴(yán)重程度。以此帶來(lái)的較高的合作風(fēng)險(xiǎn)提升了市政基礎(chǔ)設(shè)施管理的協(xié)調(diào)難度，產(chǎn)生市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系協(xié)同缺失的困境。

2.3管理模式滯后就管理模式而言，分層級(jí)，分部門(mén)和分環(huán)節(jié)的分段式市政基礎(chǔ)設(shè)施管理模式在應(yīng)對(duì)具體事務(wù)時(shí)，雖然有利于專業(yè)化分工、標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)，并能充分保障組織運(yùn)轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化[18]。但其隱含的溝通不暢、職能重復(fù)、人員冗余與激勵(lì)低效等反功能傾向則激發(fā)了實(shí)踐中各管理環(huán)節(jié)間形成壁壘的可能性，致使對(duì)各管理環(huán)節(jié)之間的粘合性交接工作缺乏應(yīng)有的重視[21]。導(dǎo)致原本連貫統(tǒng)一的市政基礎(chǔ)設(shè)施管理流程在執(zhí)行過(guò)程中不夠流暢，決策速度遲緩，運(yùn)作時(shí)間長(zhǎng)、步驟繁瑣成為其顯著標(biāo)志[23]。實(shí)則提升了各層級(jí)、各部門(mén)、各環(huán)節(jié)之間形成網(wǎng)絡(luò)化交互聯(lián)系的難度，容易引發(fā)多頭協(xié)商與重復(fù)協(xié)商，加劇各管理環(huán)節(jié)之間的邊界隔閡，顯然滯后于現(xiàn)代市政基礎(chǔ)設(shè)施管理形勢(shì)的發(fā)展。最終不僅影響市政基礎(chǔ)設(shè)施圖紙資料收集的效率，增加了日后維護(hù)管理工作的難度，而且引發(fā)了更多的協(xié)調(diào)成本與執(zhí)行成本，繼而產(chǎn)生了市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系協(xié)同缺失的困境。

2.4協(xié)同缺失問(wèn)題的形成機(jī)理從主體、權(quán)責(zé)及模式這3個(gè)角度來(lái)看，市政基礎(chǔ)設(shè)施管理的關(guān)鍵問(wèn)題在于協(xié)同的缺乏。而主體動(dòng)機(jī)異化、權(quán)責(zé)配置的交叉與懸浮及模式滯后都是導(dǎo)致該問(wèn)題出現(xiàn)的直接原因。這三者所形成的一個(gè)不斷自我強(qiáng)化的邏輯循環(huán)則是該問(wèn)題得以形成的內(nèi)在機(jī)理。多元的市政基礎(chǔ)設(shè)施管理主體天然會(huì)誘發(fā)相應(yīng)管理權(quán)責(zé)的分散[24]。在此情境下各管理主體出于對(duì)自身利益的維護(hù)，定然會(huì)追求更多的權(quán)與利，逃避相應(yīng)的責(zé)任。由此在現(xiàn)行條塊分割的行政體制之下催生出管理權(quán)責(zé)配置的交叉與懸浮的問(wèn)題；這樣的權(quán)責(zé)配置形式在應(yīng)對(duì)實(shí)踐中具體的管理事務(wù)時(shí)，易將原本相互鏈接緊密的市政基礎(chǔ)設(shè)施管理流程劃分為多個(gè)片段，進(jìn)而引發(fā)管理流程的割裂，最終形成分段式的管理模式。這又進(jìn)一步促進(jìn)了各主體間的相互隔離，滋養(yǎng)了其本位主義。長(zhǎng)此以往，這樣的邏輯閉環(huán)將日趨穩(wěn)定并逐步自我加強(qiáng)。這不僅是破解我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系缺乏協(xié)同問(wèn)題的關(guān)鍵所在，更是構(gòu)建相應(yīng)協(xié)同機(jī)制的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值選擇。

3我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系協(xié)同機(jī)制構(gòu)建

與我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理缺乏協(xié)同的問(wèn)題類似，西方學(xué)界對(duì)于這種由各主體互不配合、缺乏協(xié)同而引發(fā)的復(fù)雜管理問(wèn)題早已開(kāi)展了大量研究[25]。其中，協(xié)同治理理論逐漸成為了有效解決復(fù)雜公共管理中協(xié)同缺失問(wèn)題的主流理論建構(gòu)[26]。該理論強(qiáng)調(diào)多元主體間通過(guò)協(xié)調(diào)合作，最終形成彼此嚙合、相互依存、共同行動(dòng)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的有序局面，以促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)[27]。這與本文的研究目的相符，為此本文選擇從與協(xié)同治理理論有關(guān)的機(jī)制研究切入，通過(guò)構(gòu)建相應(yīng)的協(xié)同機(jī)制去破解我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系缺乏協(xié)同的問(wèn)題。

3.1協(xié)同機(jī)制框架現(xiàn)實(shí)中不斷激增的協(xié)同需求推動(dòng)著協(xié)同治理的研究方向逐漸從理論探析轉(zhuǎn)向了應(yīng)用層面，基于具體情境去構(gòu)建相應(yīng)的協(xié)同機(jī)制來(lái)提高管理決策和實(shí)施的質(zhì)量成為近年學(xué)界的研究熱點(diǎn)[28]。其中，OECD為規(guī)避研究主題的差異對(duì)機(jī)制構(gòu)建帶來(lái)的限制，通過(guò)梳理橫向研究，整合各協(xié)同機(jī)制，最終提煉出極具包容性的“程序—結(jié)構(gòu)”協(xié)同機(jī)制框架，其以“程序”來(lái)寬泛地代表與協(xié)同機(jī)制操作運(yùn)行有關(guān)的內(nèi)容，以“結(jié)構(gòu)”來(lái)寬泛地代表與協(xié)同機(jī)制的組織載體有關(guān)的內(nèi)容，這二者之間的互相依賴與動(dòng)態(tài)互補(bǔ)，是確保該機(jī)制可以自適應(yīng)變化，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效運(yùn)行的關(guān)鍵[29]。盡管該機(jī)制框架在對(duì)應(yīng)特定主題并具體展現(xiàn)協(xié)同的形成方面，不可避免地存在著模糊、寬泛的缺陷，但憑借其適用于解釋特定主題下協(xié)同機(jī)制“是什么”的顯著優(yōu)勢(shì)，已然成為彌補(bǔ)特定研究領(lǐng)域內(nèi)協(xié)同機(jī)制缺失的首選。

3.2協(xié)同機(jī)制的動(dòng)力從上述“程序—結(jié)構(gòu)”協(xié)同機(jī)制的框架設(shè)計(jì)出發(fā)，基于我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理缺乏協(xié)同的問(wèn)題機(jī)理分析，綜合國(guó)外典型做法，對(duì)“程序”與“結(jié)構(gòu)”在市政基礎(chǔ)設(shè)施管理實(shí)踐中的具體表現(xiàn)方式分別進(jìn)行提煉，以此作為協(xié)同機(jī)制的動(dòng)力。在我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理情境下，“程序”強(qiáng)調(diào)的是多主體相互之間和其內(nèi)部各層級(jí)之間互動(dòng)交流的工作安排與輔助工具，“結(jié)構(gòu)”強(qiáng)調(diào)的是多主體相互之間和其內(nèi)部各層級(jí)之間的組織類型與運(yùn)行架構(gòu)。所以分別從“程序性安排”“技術(shù)性工具”與“正式組織”“非正式組織”4個(gè)方面，結(jié)合國(guó)外典型做法，對(duì)協(xié)同機(jī)制的動(dòng)力進(jìn)行梳理凝練。為此結(jié)合英國(guó)采取的頒布街道工程法、道路聯(lián)合工程計(jì)劃，加拿大采取的頒布公共服務(wù)工程法、5年長(zhǎng)期協(xié)調(diào)計(jì)劃等做法，將能夠約束我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系內(nèi)多主體協(xié)同的法規(guī)條款與戰(zhàn)略計(jì)劃，分別提煉為“市政基礎(chǔ)設(shè)施管理政策條款”“市政基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)合項(xiàng)目計(jì)劃”；結(jié)合新加坡采取的構(gòu)建地下基礎(chǔ)設(shè)施三維地圖、瑞士采取的設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施管理平臺(tái)等做法，將能夠促進(jìn)我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系內(nèi)多主體協(xié)同的信息工具和數(shù)字平臺(tái)，分別提煉為“市政基礎(chǔ)設(shè)施管理信息系統(tǒng)”“市政基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化管理平臺(tái)”；結(jié)合英國(guó)采取的設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展協(xié)調(diào)團(tuán)隊(duì)、澳大利亞采取的設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)委員會(huì)等做法，將能夠保障我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系內(nèi)多主體協(xié)同的綜合機(jī)構(gòu)和委員會(huì)，分別提煉為“市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”“市政基礎(chǔ)設(shè)施管理委員會(huì)”；結(jié)合美國(guó)制定的舉辦基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)會(huì)議、英國(guó)制定的開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)所有者協(xié)議等做法，將能夠強(qiáng)化我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系內(nèi)多主體協(xié)同的會(huì)議和協(xié)議，分別提煉為“市政基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)商管理會(huì)議”“市政基礎(chǔ)設(shè)施管理行政協(xié)議”。

3.3協(xié)同機(jī)制的作用市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系協(xié)同機(jī)制所具有的動(dòng)力在應(yīng)對(duì)具體問(wèn)題時(shí)所產(chǎn)生的外部效應(yīng)主要表現(xiàn)為“降低交易成本”與“減少合作風(fēng)險(xiǎn)”。這也是促協(xié)同形成的關(guān)鍵，如圖2所示。（1）“政策條款”與“聯(lián)合項(xiàng)目計(jì)劃”能夠約束多主體共同參與市政基礎(chǔ)設(shè)施管理，具有減少退出合作風(fēng)險(xiǎn)的作用。其中，前者能夠通過(guò)明確多主體合作共贏的必要性去提升多主體對(duì)協(xié)同重要性的認(rèn)知，進(jìn)而抑制本位主義的產(chǎn)生。而且能對(duì)那些涉及逃避協(xié)同的行為施加處罰去規(guī)范多主體參與市政基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同管理的方式方法。同時(shí)也有助于理順各主體間的法律關(guān)系和法律地位，進(jìn)一步規(guī)范各主體的角色定位，權(quán)責(zé)的劃分歸屬等基本事項(xiàng)；后者不僅能夠基于各主體需求的優(yōu)先級(jí)將其合理地銜接在一起，提前多年統(tǒng)籌市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，促使管理工作的有序進(jìn)行，而且能夠從經(jīng)濟(jì)方面，對(duì)各主體的協(xié)同參與方式進(jìn)行商業(yè)激勵(lì)，引導(dǎo)各主體通過(guò)協(xié)同合作去完成具體管理工作，避免各主體不合理競(jìng)爭(zhēng)。（2）“管理信息系統(tǒng)”與“數(shù)字化管理平臺(tái)”能夠促進(jìn)多主體共同參與市政基礎(chǔ)設(shè)施管理，具有降低信息交易成本的作用。其中，前者能夠便于各主體在市政基礎(chǔ)設(shè)施日常管理中就所涉及的包括文檔、圖形、數(shù)據(jù)、圖像在內(nèi)的各項(xiàng)資料進(jìn)行及時(shí)歸納整理，確保信息的完整性與時(shí)效性，避免遺漏缺失，一定程度上促進(jìn)各主體的全局意識(shí)與系統(tǒng)思維的提升；后者能夠通過(guò)進(jìn)行包括門(mén)戶整合、流程整合、數(shù)據(jù)整合、應(yīng)用整合在內(nèi)的政務(wù)信息資源整合來(lái)提高各主體間信息的一致性，從而打破信息壁壘與隔閡，化解市政基礎(chǔ)設(shè)施各管理主體間的信息不完整性和不對(duì)稱性的矛盾。而且有助于重塑市政基礎(chǔ)設(shè)施管理流程，解決現(xiàn)有體系中線性流程的割裂與僵化，避免了信息獲取滯后和層級(jí)流通不暢，降低各主體獲取各種與市政基礎(chǔ)設(shè)施管理相關(guān)信息所花費(fèi)的時(shí)間、人工等交易成本。（3）“綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”“管理委員會(huì)”能夠保障多主體共同參與市政基礎(chǔ)設(shè)施管理，具有降低執(zhí)行交易成本的作用。其中，前者能夠?qū)⒏髦黧w的高層領(lǐng)導(dǎo)容納進(jìn)一個(gè)權(quán)威充分、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、整體運(yùn)作的組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)行的官方性自上而下的資源整合，從而將外部的協(xié)調(diào)過(guò)程轉(zhuǎn)化為內(nèi)部的協(xié)商交流，便于達(dá)成市政基礎(chǔ)設(shè)施管理戰(zhàn)略的統(tǒng)一共識(shí)；后者能夠吸納市政基礎(chǔ)設(shè)施管理領(lǐng)域內(nèi)多行業(yè)、多類型、多級(jí)別的專家及代表，綜合代表多方利益，基于輕松自由的商討氛圍進(jìn)行自下而上的協(xié)作交流。而且有助于擴(kuò)寬主體間的溝通渠道，培養(yǎng)主動(dòng)參與的文化，在尊重各方意見(jiàn)的前提下達(dá)成共同理解，從而化解市政基礎(chǔ)設(shè)施管理過(guò)程中的多頭協(xié)商與重復(fù)協(xié)商。最終降低了在市政基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同管理執(zhí)行過(guò)程中的時(shí)間、人工、財(cái)務(wù)等執(zhí)行成本。（4）“協(xié)商管理會(huì)議”“管理行政協(xié)議”能夠強(qiáng)化多主體共同參與市政基礎(chǔ)設(shè)施管理，具有減少分配不公的合作風(fēng)險(xiǎn)的作用。其中，前者通過(guò)自愿發(fā)起、自由參與，能夠在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上通過(guò)定期或非定期舉辦協(xié)商會(huì)議，擴(kuò)寬各主體利益表達(dá)的平臺(tái)，鼓勵(lì)各主體開(kāi)展聯(lián)合研究，積極探索、共同解決上一階段市政基礎(chǔ)設(shè)施管理實(shí)踐中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，尊重各方的意愿來(lái)共同確定下一階段的治理任務(wù)和方案，避免了相互扯皮、推諉；后者相比于依據(jù)法律法規(guī)的單方行政行為，其簽訂取決于各主體自身意愿，而且內(nèi)容更加豐富和靈活，能夠彌補(bǔ)行政管理手段的不足，強(qiáng)化各主體針對(duì)管理范圍及管理權(quán)責(zé)的模糊性進(jìn)行商討的力度，對(duì)其中涉及的權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行利益平衡，進(jìn)一步規(guī)范了市政基礎(chǔ)設(shè)施管理操作流程與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，最終減少了各管理主體間因權(quán)責(zé)與利益的爭(zhēng)搶所造成的分配不公的合作風(fēng)險(xiǎn)。

4建議

4.1避免“重結(jié)構(gòu)-輕程序”的偏差（1）學(xué)術(shù)界關(guān)于市政基礎(chǔ)設(shè)施管理的現(xiàn)有研究成果明顯更關(guān)注于部門(mén)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、職責(zé)分工等有助于形成協(xié)同的結(jié)構(gòu)性設(shè)置，更側(cè)重對(duì)管理主體相互之間和其內(nèi)部各組成部分之間的相對(duì)位置關(guān)系進(jìn)行分析。（2）實(shí)踐中多數(shù)主體傾向于將缺乏協(xié)同的問(wèn)題歸因于自身的部門(mén)行政級(jí)別及權(quán)力范圍，忽略了市政基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)程序。盡管國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，從“結(jié)構(gòu)”方面來(lái)促進(jìn)協(xié)同的形成的確是一種有效且成熟的解決方案，但各國(guó)行政體制及市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系的固有差異不容忽視，真正發(fā)揮促進(jìn)協(xié)同作用的實(shí)則是那些隱藏在“結(jié)構(gòu)”背后，為“結(jié)構(gòu)”賦予生命和活力的“程序”，因此應(yīng)當(dāng)正視“結(jié)構(gòu)”與“程序”的平衡，規(guī)避“重結(jié)構(gòu)—輕程序”的邏輯偏差。

4.2糾正市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系在科層制下的固有問(wèn)題盡管上述機(jī)制的構(gòu)建能夠有效推動(dòng)我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系協(xié)同的形成，但其管理體系在我國(guó)科層制下存在著的固有問(wèn)題仍不容忽視。尤其是科層制所固有的本位主義與部門(mén)利益滋長(zhǎng)、責(zé)權(quán)失衡與重疊錯(cuò)配、奉命唯謹(jǐn)與消極避責(zé)、權(quán)力集中與激勵(lì)失靈等問(wèn)題在一定程度上制約了現(xiàn)代市政基礎(chǔ)設(shè)施管理質(zhì)量及管理效能的提升。（1）在組織結(jié)構(gòu)形態(tài)方面，推動(dòng)扁平化、網(wǎng)絡(luò)化與柔性化的組織形態(tài)變革。縱向整合與減少各類設(shè)施的專業(yè)化管理層級(jí)，克服子系統(tǒng)內(nèi)部政策效力與執(zhí)行力逐層遞減的問(wèn)題。同時(shí)，以全過(guò)程協(xié)作為目標(biāo)，重構(gòu)多元管理主體間信息交流與溝通協(xié)商的網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)，解決現(xiàn)有體系中線性流程的割裂與僵化，增加管理體系適應(yīng)復(fù)雜管理需求變化的彈性和容錯(cuò)性。（2）在權(quán)責(zé)界定方面，首先優(yōu)化現(xiàn)有科層制下的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)解決權(quán)大責(zé)小、權(quán)輕責(zé)重的失衡與倒掛問(wèn)題；此外，健全分工與責(zé)權(quán)對(duì)等的整體追責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)力度，以及對(duì)協(xié)同過(guò)程中各主體因部門(mén)利益和消極倦怠所產(chǎn)生的不良影響問(wèn)題的處理力度。

5結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)分析我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)由多主體管理動(dòng)機(jī)異化、權(quán)責(zé)配置的交叉與懸浮、管理模式的滯后所形成的不斷自我強(qiáng)化的邏輯閉環(huán)是導(dǎo)致缺乏協(xié)同問(wèn)題形成的內(nèi)在機(jī)理。以此作為研究起點(diǎn)，基于“程序—結(jié)構(gòu)”的協(xié)同機(jī)制框架，從“程序性安排”“技術(shù)性工具與正式組織”“非正式組織”4個(gè)方面出發(fā)，構(gòu)建出以“政策條款”與“聯(lián)合項(xiàng)目計(jì)劃”“管理信息系統(tǒng)與數(shù)字化管理平臺(tái)”“綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與管理委員會(huì)”“協(xié)商管理會(huì)議與行政協(xié)議”為主要?jiǎng)恿Φ氖姓A(chǔ)設(shè)施管理體系協(xié)同機(jī)制，并從降低交易成本與減少合作風(fēng)險(xiǎn)兩方面揭示了該機(jī)制發(fā)揮作用的基本邏輯。同時(shí)，未來(lái)研究應(yīng)當(dāng)關(guān)注市政基礎(chǔ)設(shè)施的演化特征與協(xié)同需求和市政基礎(chǔ)設(shè)施管理系統(tǒng)的協(xié)同要素。

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作者:樊泓 丁銳 秦貝貝 單位:北京建筑大學(xué)