交通運輸行政執法的概念范文

導語：如何才能寫好一篇交通運輸行政執法的概念，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

本文作者：高琳閆瑩工作單位：長安大學經濟與管理學院

郗恩崇教授在《道路運輸行政管理》一書中明確地提出了交通行政綜合執法的概念，從多個方面論證了綜合執法在交通行業中實行的必要性與可行性，并概括了交通行政綜合執法改革的內容，為各地各部門的綜合執法改革提供了借鑒，具有一定的權威性。陳偉炯教授在《公路、水路交通行政綜合執法的必要性初探》中充分肯定了交通行政綜合執法的作用，通過分析綜合執法模式在各地的嘗試實踐活動，總結出了其發展的必要性及受制的瓶頸因素，并指出綜合執法是大勢所趨。重慶市交通委員會將重慶市高速公路綜合執法改革、區縣交通綜合執法改革和全市交通綜合執法改革的探索與實踐的成效總結為“兩降低兩提高”。此外，重慶市交通委員會還提出在改革過程中要將交通執法的3項職權分開，形成監督制約與協調機制。王濟鈞對交通行政綜合執法的概念進行了理清與界定，分別從管理熵理論、系統理論、效率理論和公平原則4個方面分析其對交通行政綜合執法改革的指導與借鑒意義。除此之外，國內還有很多學者對綜合執法進行了研究。比如，張成富在總結濟源市探索的綜合執法模式的基礎上，分析全國行政執法中存在的問題及解決措施等。學者們普遍認為綜合執法能夠提高執法效率、優化交通環境、提高隊伍素質，是交通執法發展的必然趨勢。雖然隨著國家政策的不斷調整（如費稅改革），這些理論中有一些內容已不再適用（如省市交通征稽機構消失），需要進行調整，但是其總體的思路是正確的，這些理論能夠指引著交通執法向著更加科學的方向發展。

目前，各地均在積極探索綜合執法改革，但各個省市的具體做法并不完全相同。要搞清楚綜合執法問題，首先要區分聯合執法與綜合執法之間的差異。聯合執法是為了解決由于平時執法不力長期積累起來的問題或者其他比較突出的問題，由兩個或兩個以上不同行政主體分別派出一定數量的工作人員組成聯合執法隊伍或機構，共同進行行政管理或行政處罰的活動。這種執法隊伍的建立往往是依據各地地方政府的文件或者行政命令而成立，沒有嚴格的法律依據來保障。而交通行政綜合執法就是將交通部門下設的多個行政執法機構歸并為一個機構，將各交通執法機構的交通行政處罰權、監督檢查權和行政強制執行權相對集中的交由經整合設立的交通綜合執法機構行使。聯合執法模式簡單易行，聯合了公路路政、道路運政以及公安警察共同執法，不用對多個交通執法部門進行徹底的改革，減少了改革過程中來自多方面的阻力。但是，聯合執法在實質上并沒有對執法部門進行徹底整合，交通部門分割與其利益沖突的問題沒有得到徹底的解決，這使得聯合執法體制短期成果明顯，長期效果不穩定。而綜合執法是把道路運政、水運行政、公路路政、航道行政、港口行政等行政機構的交通行政檢查、違法處罰、行政強制執行3項職責從原交通行政管理機構中分離出來，進行重組與整合，交由綜合執法機關統一行使，避免職能交叉。這種模式在制度上具有明顯的優越性。但由于改革過程中較大程度的涉及到各部門的利益問題，因而將面臨更多的阻力。總的來說，聯合執法并非長久之計。這種改革模式并不徹底，長期執行的結果是聯合執法之前的部門利益分割問題會再度出現。因此，交通運輸行政執法最終的發展方向還是要進行徹底地改革，向綜合執法轉變。

1.陜西省行政執法現狀分析目前，陜西省政府有26個交通行政管理直屬單位，包括公路局、運輸管理局、航運管理局、路政執法總隊等。其中，公路局路政執法總隊是陜西省公路路政執法主體，日常業務與公路局路政管理處合署辦公。它是獨立的法人機構，省公路局行使實際的管理職責。省交通運輸行政管理共有8個執法門類4支執法隊伍。由于陜西省現行的交通管理體制采用條塊結合的管理模式，公路路政條、水運運政條、航道行政條以及道路運輸管理條有其各自的執法隊伍負責所轄管理范圍內的職責。因而在執法過程中存在著職能交叉、政出多門等現象，影響了行政執法的效率。總的來說，陜西省交通行政執法存在以下問題。（1）政出多門、重復執法。陜西省現行的行政管理體系中，交通管理的主體是交通行政主管部門。道路運政、公路路政等機構分別依照相關法律法規行使職責。與此同時，公安部門負責保障交通安全，具有管理車輛等職能。公路路政條、水運運政條、航道行政條、港口行政條以及道路運輸管理條有其各自的執法隊伍負責所轄管理范圍內的職責。這些職能分工將交通管理分割成很多條塊，每一條塊的執法主體都有可能為了維護自身的利益而破壞整個行政執法的利益。由于職責權限劃分不清，導致各執法部門之間缺乏協調、各自為政、重復執法的現象增多。公安、公路路政和道路運政部門之間對權力和利益的爭奪破壞了交通行政管理的完整性。對道路使用者來說，將面臨不同部門的重復收費和重復受罰，違反了交通行政處罰中“一事一罰”的原則，也有損執法隊伍的形象。（2）行政立法體系不完善。隨著我國立法的迅速發展，交通法律法規及規章制度日趨成熟。我國交通行政法規體系是由若干個交通子行業的法規體系組成的。從當前交通主管部門所管轄的范圍來看，具有相對獨立行政職能的子法規體系有道路運政、公路路政、水運行政、航道行政、港務行政和公路收費行政等。公路路政、港口行政分別有《公路法》和《港口法》作為法律保障，道路運政、水運行政、航道行政和公路收費行政分別有《道路運輸條例》、《水路運輸管理條例》、《航道管理條例》和《收費公路管理條例》作為保障。交通運輸雖然在立法上得到了迅速發展，但是由于執法體制的不完善，導致執法部門在做出行政行為時，仍然存在缺乏法規依據和相關規定不合理、不配套的問題。例如，《陜西省公路路政管理條例》第二十條規定：對公路造成較大損害的車輛，應當立即停止行駛，接受公路管理機構的調查處理。而在公路執法過程中，由于賠償費的尺度過寬，往往致使路產受損，國家資產流失。因此，應針對現行法律法規在執行過程中存在的矛盾及時進行調整，使執法部門在執法過程中做到有法可依。（3）行政執法成本高。現行重復的管理體制將大幅增加行政管理成本。各個部門重復購置設備、建立執法辦公設施，大大增加了固定資產投資成本。由于陜西省內實行分頭管理的執法模式，每個執法部門都組織執法隊伍。同時，為了擴大自身的管理范圍與權限，各部門都在擴大執法隊伍，導致執法隊伍人員臃腫。這種膨脹很容易導致“養人來執法，執法為養人”的結果，其結果最終反映在管理成本上。（4）執法人員素質低。目前，從事交通行政執法的人員中有一部分是從社會人員中招聘而來的。這些執法人員沒有經過嚴格的執法培訓，在簡單地了解執法知識后就上路執法。有些聘用人員素質較低、缺乏耐心，很容易出現暴力執法的現象，這對執法人員的形象造成了一定的負面影響。雖然聘用社會人員為相關執法部門充實了隊伍，但是無疑會降低執法人員的整體素質。2.陜西省綜合執法改革的必要性（1）進行綜合執法改革符合科學發展觀的要求。綜合執法改革可以避免政出多門和重復執法，完善行政立法，提高執法人員素質水平，解決執法隊伍中長期存在的級別、性質、編制等問題，是陜西省在交通運輸領域內貫徹科學發展觀的必然要求。解決上述問題的核心在于理順執法體制，建立高素質的綜合執法隊伍，實行交通行政綜合執法，使分散的執法機構變為綜合的執法機構，從而減少執法主體的數量，避免多頭執法的現象。這無疑會促使執法隊伍改變工作作風，實現執法人員的專職化，提高執法人員的素質。（2）進行綜合執法改革是深化交通行政體制改革的必然要求。交通執法改革是交通行政改革的一個重要組成部分，要完成交通行政改革，必須要進行執法改革。我國目前正在向法治社會轉變，執法的規范性與公正性對形成合理的行政執法體系、提升執法機關公信力起著關鍵性的作用。對交通執法資源進行整合，能夠推進依法行政，增強交通行政執法的公正性和權威性，有利于轉變政府職能，提高行政執法的整體實力和效率。有些省市的交通行政綜合執法的理論與實踐研究已經相對完善，陜西省可以結合實際情況進行借鑒。事實上，隨著交通行業的快速發展，為了調整交通市場秩序，交通行政綜合執法成為了實現交通行政管理目標的具體標志，因此，其執行的好壞越來越成為國家交通行政相關法律法規的執行效果評定的標準。

篇2

關鍵詞：交通運輸、信息資源規劃、架構設計

中圖分類號：C913文獻標識碼： A

1.引言

在交通運輸管理與服務需要全行業協同的背景下，信息化逐漸從“分散粗放”向“統一集約”，從“局部應用”向“全局應用”轉變。但是，以往各自為政、相互封閉的建設模式導致資源共享難，互聯互通差，無法適應全行業協同。因此，擺脫傳統模式，站在全行業的高度對信息化建設進行整體規劃就成為重中之重。通過信息資源規劃這個基礎性、先導性的工作，梳理業務，摸清信息資源家底，掌握數據的產生、流通、共享、應用，構建業務系統建設藍圖，避免盲目、重復投資，發揮信息化整體效能。

2.信息資源規劃架構研究

2.1規劃目標

業務上，規范、優化業務管理流程；數據上，掌握數據資源的產生、流向、共享、應用需求，指導數據標準建設；系統上，統籌規劃系統建設架構，合理評估系統建設規模，實現全交通運輸行業信息化建設統一布局；技術上，統一技術路線和技術標準。

2.2規劃思路

交通運輸信息資源規劃的總體設計思路如圖1所示，以交通信息化發展目標為愿景，通過梳理、分析現有業務、數據、系統以及三者之間的關系，提出優化后的目標業務架構、數據架構、應用架構及技術架構，采用不斷迭代的生命周期方法，及時根據目標的變化調整目標架構的內容，保持規劃的先進性。

圖1交通運輸信息資源規劃總體設計思路

交通運輸信息資源規劃的詳細設計步驟如圖2所示：（1）通過對業務的分析聚類，梳理業務關系，形成交通運輸行業業務架構；（2）在業務架構基礎上，識別業務流程產生、使用的各種數據實體，按照數據實體關系形成全行業數據模型，抽取共享數據實體形成主數據，再形成數據中心數據庫模型；（3）通過數據實體―業務項UC矩陣分析，劃分系統；（4）形成系統技術支撐平臺等基礎IT架構。

圖2交通運輸信息資源規劃總體設計思路

3.3信息資源規劃架構組成

信息資源規劃由業務架構、數據架構、應用架構、技術架構組成。

圖3信息資源規劃總體架構組成

3.3.1業務架構

業務架構從組織、業務、對象三個維度來描述交通運輸行業業務，其中，組織維度描述組織機構的業務職能，業務維度梳理出交通運輸行業業務域，包括規劃統計、政策法規、公路建設、水路建設、公路管理、道路運輸、水路運輸、港航管理、海事管理、行政執法、安全應急、科技教育、綜合事務、公眾服務等14類業務域，管理對象維度梳理出公路、企業（業戶）、人員、車輛、班線、場站、航線、船舶、港口、航道、項目、綜合事務等12類管理對象。

圖4信息資源規劃業務架構關系

根據上述業務域和管理對象，通過梳理三者兩兩之間的關系，即可形成業務―組織矩陣、組織―對象矩陣及業務―對象矩陣。

3.3.2數據架構

數據架構是在業務架構的基礎上進行數據實體、實體關系、實體屬性、實體分布、主數據、數據資源庫模型等內容的分析與設計，從而掌握數據的產生、流通、共享、應用需求，指導整個行業數據資源開發和應用。

圖5信息資源規劃數據架構關系

根據交通運輸管理的業務架構，依據高內聚、低耦合的原則，交通運輸行業數據實體分為規劃統計、政策法規、公路建設、水路建設、公路管理、道路運輸等15類數據域。從這15類數據域中抽取出相對靜態穩定、普遍需要共享的基礎性數據，即可形成主數據。

數據實體之間關系可用全行業數據模型來表示，包含數據概念模型、邏輯模型和物理模型。數據概念模型是基于當前的業務模型以及可預見業務模型變化，對行業數據進行較高抽象層次的數據域劃分，并且描述數據域之間的關系。數據邏輯模型是以概念模型為前置輸入，在屬性層面上展開實體和實體關系的識別和梳理，構建邏輯層面的實體關系模型。數據物理模型是以邏輯為參照，結合非功能性設計，對邏輯模型做物理上優化設計，形成最終落地的物理數據模型。

根據上述主數據和全行業數據模型的分析，對數據實體進行篩選、聚類、歸并等，確定數據資源庫邏輯模型，需建設公路、營運車輛、運輸經營業戶、運輸從業人員、建設項目、建設從業單位、建設從業人員、船舶、港口、航道、船員、客運班線、政策法規、交通科技、交通應急、GIS等16個基礎數據庫，路政管理、交通情況調查、安全生產、應急處置、聯網收費、公路養護、道路運政、水路運政、港政、航政、通航、船舶防污染、船舶危險貨物、GPS、交通工程造價、交通工程質量監督、交通工程信用、戰略規劃、年度計劃、統計分析、交通行政執法、公眾服務、綜合事務等23個業務數據庫。

通過梳理數據實體與業務架構組織、業務、管理對象兩兩之間的關系，即可形成數據實體-組織矩陣、數據實體-業務項、數據實體-管理對象矩陣，從而掌握數據的分布，數據產生、流通、共享和應用需求，指導數據標準的建設。

3.3.3應用架構

在業務架構和數據架構的基礎上，通過數據實體―業務項UC矩陣分析，對支撐整個行業的業務系統藍圖進行規劃。

通過梳理應用系統與數據實體、業務、組織兩兩之間的關系，即可形成應用-數據實體矩陣、應用-業務項矩陣、應用-組織矩陣，從而明確業務協同實現途徑。

3.3.4技術架構

技術架構是支撐業務系統數據共享、業務協同的基礎，主要包含信息系統基礎IT機構、技術支撐架構和安全架構。信息系統基礎IT架構主要由基礎設施層、支撐層、信息資源層、應用層和用戶層組成，技術支撐架構統一了信息化建設的支撐平臺的技術路線，主要由數據管理支撐平臺、地理信息服務平臺、統一身份認證與門戶服務平臺、SOA統一集成平臺組成。安全架構主要從物理安全、網絡安全、數據安全、系統安全四個方面規劃設計。

4.信息資源規劃成果應用

信息資源規劃成果主要應用于指導改造現有系統以及新建系統，應用方法根據信息系統面向對象不同而不同，主要包含領導層、實施管理層和具體實施層三個層面。

（1）領導層

系統建設是否在應用架構內，規模是否合理，通過對系統規模的合理評估，為系統建設立項、預算編制和資金安排等工作提供科學依據；

（2）實施管理層

系統業務需求分析是否全面覆蓋業務相關組織，業務需求是否有遺漏或者錯誤，業務流程梳理、業務需求與組織的對應關系是否正確；系統數據需求是否涵蓋業務產生、使用的全部數據資源，數據庫模型是否與規劃中全行業數據模型一致，是否考慮了組織之間的數據共享交換需求；系統建設是否超出組織責權范圍，功能需求是否完備，是否涵蓋相關上下游核心業務；系統建設技術路線是否按照統一的技術架構實施，是否能夠滿足互聯互通、業務協同的要求，是否考慮了IT技術設施、應用支撐平臺集約化建設。

（3）具體實施層

通過信息資源規劃成果，能夠快速、整體把握系統所涉及的組織、業務、管理對象、數據共享交換需求，可以參照業務流程視圖進行功能模塊開發。

5.結語

信息資源規劃是一項復雜的系統工程，目前，國內尚無一套成熟、系統的信息資源規劃方法，本文在綜合借鑒TOGAF、FEA等理論方法的基礎上，根據簡化、可落地原則有所裁剪，著重介紹了交通運輸行業信息資源規劃四大架構設計的思路和、步驟以及如何應用，以期對交通運輸行業信息資源規劃的深入探索提供一定的借鑒和啟發。

參考文獻

[1] 高復先.信息資源規劃：信息化建設基礎工程[M].北京：清華大學出版社.2002

篇3

近年來，一些基層安全監管部門的安全生產監督檢查人員因“失職瀆職”而被司法機關立案追責、安全生產行政處罰而被司法機關裁決撤銷的情況時有發生。這些問題既反映了行政執法與司法執法溝通銜接不夠，也反映出基層部門及其安全檢查人員的業務素質不高和執法不規范。

主要問題

基層安全監管部門安全生產監督檢查人員執法過程中反映出的主要問題有：

一是超越職權實施行政執法。基層安全監管部門實施監督檢查和執法監察過程中，有的對發生安全事故的醫院、學校、公共設施管理單位，甚至拆建自建房的村民合伙組織或村民實施處罰；有的將礦山企業采礦許可證過期仍進行生產的行為作為存在重大事故隱患實施處罰；有的地方煤礦安全監察部門未經政府授權，依照《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》對存在違法行為和重大事故隱患的煤礦企業實施處罰；甚至有的對運輸車輛超員、超載、超速等違法違章行為實施處罰。

二是對非法、違法和違規行為辨別不清。將非法經營的加油站按正常經營的生產經營單位實施處罰；將煙花爆竹企業改造提升或礦山企業改擴建期間組織生產定性為非法生產；將企業主要負責人未取得安全資格證書進行生產定性為非法生產；將非法、違法建設的工程項目列入政府重點建設項目來推進；對邊建設邊使用或邊技改邊生產的礦山企業視而不見，甚至還下達生產任務。

三是不能正確適用法律法規依據。對有法律法規明確規定的違法行為及其處罰措施，卻依照部門規章規定實施處罰。如對非法經營成品油、煙花爆竹等危險物品行為，本應依照新《安全生產法》第九十七條規定實施處罰，卻以員工未按規定配備勞動防護用品為違法行為，依照《勞動防護用品監督管理規定》處以5 000元罰款；對發生道路交通事故的運輸經營單位，應以安全教育培訓不到位、安全管理人員未取得資格證書違反《安全生產法》的規定處罰，卻依據《生產安全事故報告和調查處理條例》有關規定處罰。

四是存在違法執法現象。首先是發現安全生產違法行為，就直接實施經濟處罰，違反了《安全生產法》等法律法規首先責令改正或責令限期改正的程序；其次是實施執法過程中，在生產經營單位提出經濟困難的情況下，在法律法規所規定的處罰幅度之外，任意降低處罰數額實施處罰；再次是對發生一般生產安全事故的單位，未經事故調查處理程序，或事故調查報告未經人民政府批復同意就實施了行政處罰。

五是行政執法程序不閉合。對安全監督檢查、執法監察或檢查督查中發現的問題和重大事故隱患，停留在知道和告知環節，未依法及時責令治理整改；對發現屬于其他有關部門處理的違法案件未及時依法移送；對應經部門領導班子集體研究的重大處罰事項，未經集體研究就作出處罰決定；對應申請司法機關強制執行的案件，未依法及時向人民法院提出強制執行申請。

六是存在縱容違法現象。有的地方實施安全生產行政執法仍以罰款為目的，并對安全生產執法監察機構及其執法人員下達罰款任務指標。特別是對嚴重非法、違法行為，不是依法責令其停止非法、違法行為或予以取締關閉，而是對其實施罰款后任其繼續從事非法、違法活動；甚至有的地方對長期存在的非法、違法行為，安全生產執法機構及其執法人員只是定期收繳罰款，沒有依法糾正非法、違法行為，形成了以罰代管、罰而不管的惡劣現象。

七是基層行政執法難。對存在嚴重非法、違法行為和重大事故隱患的生產經營單位實施行政處罰時，常受到有關強勢部門及其人員干預；向有關人民法院申請強制執行時，常遭遇不能立案或不予受理現象；需相關部門聯合執法、綜合治理時，由于協調不動，導致各自為戰，甚至推諉扯皮，致使不少非法、違法行為得不到及時糾正。如一些地方非法經營的加油站，少則幾十個，多則幾百個。而多數省轄市、縣（市、區）執法車輛難以保障，包括想方設法爭取來的執法車輛，也因安全監管部門未列入執法執勤用車配備序列而被沒收，嚴重制約基層安全生產行政執法工作的正常開展。

八是涉嫌失職瀆職犯罪增多。如對非法加油站的監督檢查和執法監察方面，在并未造成人員重大傷亡、財產重大損失、嚴重政治影響和惡劣社會影響等嚴重后果情況下，有的基層司法機關對適用法律不當或違法實施處罰的安全生產監督檢查人員立案追究刑事責任。在有關煙花爆竹燃放、鍋爐爆炸、火災、交通運輸等事故事件處理中，對并不具有法定監管職責的安全生產監督檢查人員也以涉嫌罪追究刑事責任。

原因分析

綜合分析上述問題，其主要原因如下：

一是《安全生產法》《生產安全事故報告和調查處理條例》等法律法規未將生產經營活動、生產經營單位和生產安全事故等基本概念，用法律條款作出明確的可操作性解釋，致使安全生產及其監管職責邊界不明確。

二是現行法律法規關于非法、違法和違規的法律規定較混亂，有的執法人員將未取得任何證照，或未取得工商營業執照而從事相關活動的行為認定為非法；有的將證照不全或未取得某一項許可證照，或主要負責人未取得資格證書而從事相關活動的行為認定為非法。

三是安全監管部門及其執法監察機構組建時間較短，新進人員多，安全生產執法業務培訓跟不上，加上有些執法人員對法律法規學習領悟不夠，依法行政意識不強，致使違法執法、以罰代管和執法程序不閉合等問題仍然存在。

四是省轄市、縣（市、區）安全監管部門所屬執法監察機構中，不少仍屬于自收自支性質的事業單位，甚至有的安全監管局仍屬事業單位，或其自收自支編制的人員比例較大，工資收入主要依賴罰款解決，致使有些部門及其執法機構不得不將罰款作為執法的重要任務，造成有的執法人員為能經常罰到款而對違法行為視而不見，客觀上為以罰代管、罰而不管創造了條件。

五是由于法律法規間不銜接和不統一，行政執法部門間不協調，行政執法和司法執法協調溝通機制未真正建立起來等因素，加上有些機關和執法人員不作為或不負責任，導致基層安全監管執法難。

六是基層司法機關辦理失職瀆職案件中，存在有上級機關對其下達內部任務或人員指標的情況，導致基層司法機關為完成上級下達的考核任務或指標，對一些本屬于啟動行政執法監督程序實施糾正和追究的適用法律不當、采取措施失當、違法實施處罰等行為，按照構成失職瀆職犯罪立案追究刑事責任。

對策措施

盡快明確并統一法律法規的基本概念

一是制定《實施條例》等配套法規時，首先應將生產經營活動、生產經營單位、生產安全事故的概念，以法律法規條款作出可操作性的解釋。二是在修訂與安全生產相關的法律法規時，應將交通（包括道路交通、鐵路交通、水上交通）、火災、電力、特種設備等事故等級劃分與《生產安全事故報告和調查處理條例》關于生產安全事故等級的劃分保持一致，并將不屬于生產安全事故的交通、火災、特種設備等事故與生產安全事故統計、考核和調查處理區別開；司法機關辦理瀆職侵權案件關于重大傷亡、重大損失的標準，也需與相關法律法規規定統一起來。三是統一法律法規對非法、違法、違規行為的認定，對無視法律法規規定、未取得任何證照擅自從事相關活動的違法行為定性為非法行為；對證照不全或違反法律、法規和規章規定的行為認定為違法行為；對沒有違反法律、法規和規章規定而不落實政策、命令和規程的行為認定為違規行為。

盡快完善安全生產主要法律法規制度

建議即將出臺的《實施條例》對《安全生產法》下列條款作出進一步具體解釋：即第二十二條中的“（五）檢查本單位的安全生產狀況，及時排查生產安全事故隱患，提出改進安全生產管理的建議”是指“監督檢查本單位的安全生產工作，組織、參與并指導、監督本單位各業務部門、車間（分廠、分公司、區隊、坑廠）排查治理生產安全事故隱患，組織治理重大事故隱患”；第四十三條中的“生產經營單位的安全生產管理人員應當根據本單位的生產經營特點，對安全生產狀況進行經常性檢查”是指“生產經營單位應當根據本單位的生產經營特點，對安全生產狀況進行經常性檢查；生產經營單位的各業務部門、車間（分廠、分公司、區隊、坑廠）的各類管理人員、工程技術人員和崗位作業人員應當按照定期檢查、專項檢查和班組巡查等的規定，及時進行安全檢查”。這樣規定，進一步厘清了企業安全生產“誰主管、誰負責”原則。還有，第四十三條中的“生產經營單位的安全生產管理人員在檢查中發現重大事故隱患，依照前款規定向本單位有關負責人報告，有關負責人不及時處理的，安全生產管理人員可以向主管的負有安全生產監督管理職責的部門報告，接到報告的部門應當依法及時處理”是指“生產經營單位的安全生產管理人員對存在或者發現的重大事故隱患，按照有關規定向本單位有關負責人報告，有關負責人不及時處理的，安全生產管理人員可以向主管的負有安全生產監督管理職責的部門報告，接到報告的部門應當依法及時督促生產經營單位作出處理”。此外，對第六十六條應增加一款解釋，即是指“負有安全生產監督管理職責的部門向有關部門移送安全生產違法案件，或者向司法機關申請強制執行，有關部門和司法機關應當及時受理或者立案，并按照有關規定在限期內辦結和反饋”。這樣補充解釋，可實現解決重大事故隱患各環節的無障礙對接。另外建議，將《危險化學品安全管理條例》第三十七條中的“危險化學品經營企業不得向未經許可從事危險化學品生產、經營活動的企業采購危險化學品”修改為“危險化學品經營企業不得向未經許可從事危險化學品生產、經營活動的企業采購、供應危險化學品”，并在法律責任上明確處理處罰規定，實現從危險化學品供應源頭遏制非法經營行為。

加強安全生產監督檢查人員業務培訓

嚴格安全生產監督檢查人員執法資格培訓考核，對經過培訓而考核不合格的不予頒證；實行執法業務輪訓制度，加大基層安全生產執法人員執法業務輪訓力度。在執法業務培訓和考核中，應注重并強化案例教學和業務指導。通過培訓考核，確保執法人員掌握相關工作準則：一是從執法依據及其效力上，要做到有法律規定的依照法律規定執法；無法律而有法規規定的依照法規規定執法；規章包括行政執法自由裁量標準只作為參照依據，無法律法規規定的依照規章規定執法。二是從準確適用法律依據上，要確保認定的違法事實符合法律法規和規章規定的情形，適用所規定的處罰類型。三是須在法律法規規定幅度范圍內，在不違反法律法規的前提下，參照規章或行政執法自由裁量標準作出決定。四是加強執法業務考核，實施錯案責任追究，對違法執法、罰而不糾等情況嚴格問責。

解決安全生產監督管理機構設置問題

從中央和國家有關部委，至少應從省級編制管理機構和安全監管部門的層面上，拿出關于基層安全監管機構設置的方案和指導意見，并加強督導檢查，督促市、縣（市、區）黨委政府將安全監管機構設置為政府工作部門或直屬行政機構，將基層安全監管部門所屬執法監察機構設置為參照公務員管理的事業單位或公益一類事業單位，切實解決安全監管部門及其執法監察機構經費不能保障、執法人員工資福利依賴罰款的問題，從根本上避免和糾正以罰代管、罰而不管甚至縱容違法等問題。

盡快建立有效促進問題解決的工作機制

首先是完善問責機制，對行政執法部門間由于不依法及時移送、及時受理、及時辦理導致嚴重后果的，依法依紀嚴格追究責任。其次是建立健全行政執法與司法執法協調溝通機制，確保實施行政執法過程中，對構成犯罪的違法行為，行政執法部門應依法及時移送司法機關；對行政執法機關申請的強制執行案件，司法機關應依法及時予以受理或立案查辦。再次是從中央部委層面上，盡快將基層安全監管部門及其執法監察機構納入執法執勤用車配備序列，以保障基層安全監察執法工作條件。

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關鍵字：超載超限運輸;危害;治理

Abstract: In this paper, the concept of the overload transportation, harm and how to control are discussed in detail.

Keywords: overload; hazard; control

中圖分類號：U294.1+7 文獻標識碼：A 文章編號：

超載超限運輸是公路第一殺手，嚴重破壞公路路面及其橋梁設施，造成運輸市場秩序混亂，容易引發道路交通事故，危及人民群眾的生命財產安全。當前全國各地正在開展反超限超載專項治理斗爭，并已經取得一定成效。

一、什么是超限超載運輸

所謂超限超載運輸是指超過法律、法規、規章和國家標準規定的或者交通標志標明的限高、限長、限寬、限載標準的運輸車輛在公路上行駛的行為。具體地說，超載運輸是指機動車載貨超過核定載質量或者載人超過核定人數的行為。與人一樣，公路也是有生命的，貨車超限運輸對公路的危害最大，設計在20年壽命的公路，通常不到4年就要重新翻修。《公路法》及《超限運輸車輛行駛公路管理規定》都嚴禁車輛超載，但由于運輸專業戶受利益驅動，車輛超限屢禁不止。超限超載運輸不僅對公路造成損害，引發道路交通事故，同時還損害政府在人民群眾中的形象，因此整治超載刻不容緩。

二、公路超限超載運輸的危害

（一）嚴重破壞公路設施，增加公路維護費用，縮短公路使用壽命。根據專家分析，車輛超限重量的增加和其對路面的損害是呈幾何倍數增長的，超限10%的貨車對道路的損壞會增加40%，一輛超載2倍的車輛行駛一次，對公路的損害相當于不超限車輛行駛16次；一輛36噸的超載車輛對道路的毀壞程度相當于9600車1.8噸重的小汽車對道路的破壞。

（二）對公路橋梁的安全構成嚴重威脅。超載車輛大多采取加裝鋼板彈簧等辦法，使車貨總量及軸載量大大超過了公路橋梁的設計荷載標準，從而導致了大部分橋梁涵洞出現拱圈開裂、橋墩變形等病狀，引起橋梁結構災難性的破壞。目前超載貨車是越超越大，越超越重，一輛5噸的貨車居然改造成20噸，甚至30噸的貨車，15噸的貨車則被改造成近100噸的貨車使用，致使濟寧的洸府河大橋、南環大橋、運河大橋等都成為危橋，逼迫拆除重建，嚴重影響交通，使城市成為孤島。

（三）造成運輸市場秩序混亂。超限運輸使得運價低迷，干擾了運輸行業的健康發展。我國的貨運市場是最早開放的，改革開放初期就允許個體戶跑運輸，早期的車主和司機收入很高。后來由于缺乏宏觀調控，造成供求失調，車多貨少，運力擴張，過剩運力擁擠在有限的貨運市場空間，車主為了攬取生意競相壓價，導致運價降低，而運價下滑又刺激了超限運輸，靠超限來彌補損失，從而形成越超限運價越低，運價越低越超限的惡性循環，另一方面，由于目前形成的公路運價過低的狀況，使原先由鐵路或水路運輸的貨物也轉而通過公路運輸，加劇內部競爭，擾亂了交通運輸秩序。

（四）容易引發道路交通事故。各省公路上頻頻發生的交通事故和橋涵坍塌事件都與超載越限密切相關，并常常造成局部交通線路的堵塞或區域路網“感冒”，給當地交通管理部門的工作帶來很大的壓力。超限運輸車輛特別是一些改裝拼裝車輛，其實只不過采取了仍保持出廠的配置。由于大量的超載運輸車輛長期處于超負荷運轉狀態，使車輛的制動和操作等安全性能迅速下降，表現為輪胎變開形爆胎，剎車失靈，轉向器輕飄抖動，鋼板彈簧折斷、半軸斷裂斷，給交通安全帶來極大的事故隱患。據統計，載重貨車道路交通事故中有80%以上是由于超限超載運輸引起的。

三、治理超載超限運輸的具體方法

超限運輸涉及到車輛生產、運輸市場、收費管理和群眾利益等諸多問題，要徹底根治這一頑癥，必須加強教育，提高公民的交通意識和法治觀念，提高執法人員的整體素質，加大執法力度，并實行宏觀調控和綜合治理。

（一）開展法制宣傳工作。地方各級政府及有關部門應結合國家的“五五”普法規劃，積極開展法制宣傳教育活動，大力宣傳《公路法》及相關法律法規，進一步擴大宣傳對象，讓廣大群眾尤其是駕駛員和運輸專業戶都學法、懂法、守法，為路政部門創造一個良好的執法環境。同時采取切實有效措施，利用群眾樂于接受的宣傳方式，向大家宣傳、介紹超限運輸的危害性，贏得群眾的理解和支持，并強調通過典型案例的剖析，進行生動、深刻的直觀教育，不斷提高人民群眾的交通意識和法治觀念。

（二）加強源頭管理，把超限行為消滅在萌芽狀態。有地方政府牽頭，交通、公安、工商、稅務、水利等部門聯合對大型貨源的進行源頭管理，嚴查運輸資質，對違規擅自改裝車輛給予依法取締，禁止違法改裝車輛上路行駛，對不符合規定的改裝車輛要注銷其證照，并從嚴處罰；加大與貨源的單位聯系，嚴把貨源點磅房關，禁止車輛超限裝載。

（三）完善制度、強化管理。各地黨委政府要統一思想、提高認識，加強對運輸市場的宏觀調控，立法機關要適應形勢發展需要及時制定一些規范文件，建立健全法律制度。合理調控運力，規范運輸行為，促進運輸市場運力與運量的供求平衡；推廣集裝箱化運輸方式，規范公路貨運車輛類型，特別是特殊產品運輸車輛的類型；加大查處違規企業力度，加強汽車生產環節的控制管理，禁止生產違規超限車輛，禁止非法改裝車輛。杜絕“大噸小標”和倒賣產品合格證問題：公安交警要加強車輛落戶的源頭管理，把好車輛落戶關，凡是行駛證登記的技術數據與改裝后的車輛技術數據明顯不符的應不予落戶；公路部門應對公路承載能力重新檢查并做出明顯的標志.

（四）加強執法隊伍建設。執法水平的高低取決于執法人員的素質高低，因此要加強對執法隊伍的教育、管理和培訓，深入開展“四個教育”；宗旨教育、法律政策教育、職業道德教育和勤政廉政教育；不斷提高執法人員的“三個素質”：政治素質、業務素質和法律素質；鞏固樹立群眾意識和服務意識“兩個意識”：增強依法行駛，依法辦案的觀念，努力建立“一支隊伍”：即政治堅定、業務精通、作風優良、執法公正的執法隊伍。要嚴把選人關、制度關和培訓關，樹立正確的人生觀、價值觀和世界觀，強化愛崗敬業精神，變管理為服務，牢記全心全意為人民服務的宗旨，增強“維護路權、保護路產”意識，努力做到文明執法、熱情服務。切實提高路政人員的行政執法水平，以適應市場經濟的發展需要。

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    【關鍵詞】行政參與權;行政法律;關系變革

    一、行政參與權:行政法律關系新的權利要素

    “公眾參與已經成為現代公共行政發展的世界性趨勢。”[1]公民行政參與是現代民主政治制度下一種普遍性和廣泛性的行為,也是現代民主的重要表征之一。[2]的確,公眾參與行政是行政民主化潮流的必然要求,行政過程的民主化表征是相對人能夠平等地參與行政活動,享有行政的話語權和一定的決定權。另一方面,行政活動的正當性和可行性也需要公眾參與,政府機關與公眾之間通過信息的匯集、意見的溝通、利益的博弈等,形成知識的薈萃、民意的聚集和利益的均衡,從而作出科學、理性、正當的行政決定,保障行政決定的順利實施,有效實現行政目標。因此,當代公共行政已離不開公眾參與,公眾參與已經成為行政活動的必經環節,或者說,公眾參與已經融入當代公共行政之中。這種行政模式就是參與式行政。

    在參與式行政中,公眾參與要得到切實保障,必須要得到法律的確認,即公眾參與應當成為一種法律權利,這就是行政參與權,是行政相對人依法以權利主體身份,為維護和發展自身或共同利益,以法定形式進入行政管理活動過程,并對行政立法、行政決策和行政執法等直接發揮影響的一種綜合性權利,它包含參與資格權、了解權、表達權、監督權、參與決定權、參與實施權等多項權能。行政參與權雖然在我國還不是明確的法定概念,且其保障也存在明顯的不足,但是在我國整個行政法律制度體系中,已有行政參與權權能的有關規定,也即行政參與權實際已成為制度形態的行政法律關系的內容。首先,我國《憲法》規定了公民參政權和對國家機關及其工作人員的建議權、監督權等,同時也確立了國家機關和工作人員必須傾聽建議與接受監督的義務。這就是行政參與權的憲法法源。行政參與權不但已有憲法依據,而且,單從內容而言,在我國行政法律制度體系中,我們不難發現在行政立法、行政決策、行政執法等制度中都已經規定行政參與權的具體權能。

    在行政立法上,《立法法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》等都對公眾在行政立法過程中的表達權和監督權有所規定與確認。而在一些地方政府規章中對規章制定中的公眾發起權、表達權、監督權和參與實施權等都作了更為詳細的規定,且規定了政府的回應和采納義務。在行政決策中,《價格法》、《城鄉規劃法》、《環境影響評價法》、《城市規劃編制辦法》等都對公眾參與價格決策、城市規劃決策、環評決策等的表達權進行了規定,而且也確立政府應當征求意見和回應意見的義務。在行政執法制度上,《行政處罰法》、《行政許可法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等對相對人的表達權、監督權、參與決定權和參與實施權都有所規定。《行政處罰法》和《行政許可法》主要賦予了相對人的陳述權、申辯權和聽證權,同時也確立行政機關聽取和采納相對人意見的義務。《國有土地上房屋征收與補償條例》規定了政府機關擬定征收補償方案征求公眾意見的義務,同時賦予了公眾參與決定補償方案的權利和參與決定房地產價格評估機構的權利。

    行政參與權各種權能在行政法律制度中加以規定后,意味著行政參與權成為了制度層面的行政法律關系的權利要素,因為行政法律制度主要就是對政府與公眾之間權利義務關系的配置,是行政法律關系的規范形式。

    與此同時,近年來,公眾參與行政實踐已成為公共行政生活領域里一道亮麗的風景線,行政活動中的公告評論、意見征求、座談會、論證會以及聽證會等公眾參與形式,此起彼伏,方興未艾。公眾參與貫穿于行政立法、行政決策以及行政執法等領域,公眾參與行政活動的案例不勝枚舉,俯拾即是,正如我國致力于公眾參與研究的行政法學者王錫鋅教授所言,“公眾參與的興起已經成為中國公共生活領域越來越重要的社會事實,成為公共生活‘民主化’的一個符號。”[3]參與的理念與參與行動相結合,展開一幅中國民主制度從宏觀層面到微觀領域里公眾參與的豐富畫卷。[4]這幅生動的畫卷也已在我國公共行政實踐中不斷展開。

    我國行政立法領域中的公眾參與已經蔚然成風。政府在行政立法過程中,通過網絡征求意見,召集有關公民和專家舉行座談會、論證會,依法公開舉行聽證會等形式和途徑廣泛聽取意見,吸納民意。例如,《廣州市商品交易市場管理規定》在制定中公眾多種形式的參與,以及被譽為“拆遷變法”的《城市房屋拆遷管理條例》修改中的“學者上書”和兩次面向全國公眾征求意見等等,都是行政立法領域公眾參與的典型代表。行政決策領域是公眾參與行政實踐中最為廣泛和繁榮的領域。在政府重大決策過程中,公眾參與的意義被越來越多的行政主體意識到,并在決策過程中積極引入公眾參與,以期提高決策的科學化和民主化水平。公眾參與滲透于環保、城市規劃、政府財政預算等決策過程。如,環保領域中的“圓明園湖底防滲工程公眾聽證會”,城市規劃領域里的“廈門‘PX’事件”,[5]財政預算領域內的“溫嶺民主懇談”,公共產品供給中涉及與國民生活密切相關的水、電、氣、交通運輸、景點門票及教育醫療收費等定價問題中的各種聽證會等等,這些行政決策中的公眾參與昭示著我國行政決策趨向于權利與義務的關系配置。而行政執法則是最早開展公眾參與實踐的行政領域。1996年開始實施的《中華人民共和國行政處罰法》首次將聽證制度引入中國,1998年9月29日上午,在浙江嘉興舉行的毛阿敏偷稅案聽證會,引起了社會的廣泛關注,顛覆了人們對于行政處罰的傳統思維。行政許可也是行政執法中公眾參與開展較為充分的領域。《中華人民共和國行政許可法》明確規定了聽證制度,而且比《行政處罰法》規定更加具體。以“大連西部通道建設項目的環境影響評價行政許可聽證案”為典型代表的環保領域的行政許可聽證最為活躍,充分體現了公眾參與環保行政許可的熱情。近年來,我國其他行政許可實踐中的聽證會也是不絕于耳。

    在以上行政立法,行政決策和行政執法實踐中,相對人都已經積極參與其中,通過獲得參與資格權,行使了解權、表達權、監督權以及一定的參與決定權和參與實施權等,對行政活動產生一定的積極影響,這又說明行政參與權已經在行政實踐中加以運用。盡管這種運用還未成為一種普遍的權利現象,實踐效果也還有待檢驗和提高,但這畢竟表明了行政參與權作為一種法定的相對人權利已經開始在我國的行政管理活動中得到確認并發揮作用,并對行政活動產生影響。

    總之,行政參與權無論是在制度層面的行政法律關系中,還是在實踐層面的行政法律關系中都已存在,而且產生一定的效用。因此,在實然上,行政參與權已構成我國行政法律關系的權利要素。

    二、行政參與權與相對人權利的重構

    行政參與權源于人民主權基礎上的參政權。因此,行政參與權首先具有治理權的性質,能夠作出某種決定,并對他人意志具有一定的支配力。具體而言,行政參與權是相對人基于與行政活動的利益關系,而享有參與行政活動,表達利益訴求,提供行政信息,發表行政意見,以及參與行政決定并影響行政決定的權利。其次,行政參與權具有公權力性質的權利,這種公權力性質的權利具有充權(empower)作用。[6]其一,是充實相對人權利的內容。公眾參與行政過程,首先需要賦予其知情權、表達權、監督權等權利,這是公眾參與必須充實的基礎性權利,同時公眾參與行政過程的逐步深入,又會鞏固和加強這些權利,進而形成諸如要求正當意見采納權、要求說明不采納意見理由權、參與決定權、參與決定實施權等新型權利。其二,是增強了相對人權利的效力。行政參與權除了增加行政主體的相應義務,而對行政主體具有一般的約束力以外,還對行政主體具有一定的強制力,如在行政決策、行政許可、行政處罰中,相對人的聽證權對行政主體就具有一定的強制力,相對人要求舉行聽證,行政主體必須舉行聽證。《行政許可法》還規定了聽證筆錄的案卷排他制度,行政機關應當根據聽證筆錄,作出行政許可決定,即不按聽證筆錄作出的行政許可決定無效。這些參與權無疑影響了行政決定的形成,同時又加強了對行政權力的監督,對行政活動形成理性化制約,也保護和實現了自己的實體權利訴求。行政參與權還具有與行政權的合作功能,相對人能通過行使表達權和參與決定權等權能,作用與影響行政主體意志,形成合作行政,獲得行政授益,實現實體權利。因此,行政參與權的享有,必然會引起傳統行政相對人權利的解構和參與式行政相對人權利的重構。

    (一)傳統行政中相對人權利的解構

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隨著經濟全球化的發展，國際物流作為國際貿易的一部分，它產生的費用是作為流通費用計入商品的銷售成本中，通過降低商品的流通費用從而降低商品的銷售成本，可以提高企業的利潤。因此，國外經濟學家把物流視為“第三利潤源泉'另一方面，隨著國際化大生產的發展，國際分工不斷深化，跨國公司的生產企業尤其是T企業對采購和終端物流服務的時效性要求不斷提高，“JIT、“零庫存”、“物流全球化”等現代生產和管理模式得到越來越廣泛的應用。通過供應鏈的內部整合實現低成本、無阻礙的物流運作，成為跨國企業保持競爭優勢的重要手段之一。海關作為國家進出境監督管理機關，處于整個國際物流服務過程中的關鍵環節。海關物流監管水平的高低對國際物流的暢通有著直接的影響。近年來，從國際物流發展的內在要求出發，要求海關簡化監管手續、提高通關效率的呼聲越來越高。海關一方面急需構筑新型的便捷通關流程，實現國際物流的無障礙通關，最大限度地滿足企業競爭的需要；另一方面必須加強物流監控力度，維護正常的進出口貿易秩序，把好國家經濟大門。如何實現嚴密監管下的高效運作，是我國海關面臨的一個重要而緊迫的課題。本文從促進國際物流發展的角度，對現行的海關監管模式重新進行審視，針對海關監管中存在的不符合國際物流發展趨勢的問題，提出了可行的對策建議。

一、國際物流的發展趨勢

進入新經濟時代以來，借助于信息技術的廣泛應用，國際物流業獲得了迅猛的發展，其發展趨勢主要表現為以下幾個方面：

(一)專業化。第三方物流是物流專業化的重要形式。第三方物流是指產品由生產方到銷售方的環節不是由生產方自身的物流部門來完成，而是外包給專門的物流管理部門來承擔，也就是國際上流行的業務外包（out-sourcing)在發達國家，專業物流占整個物流市場的比例：美國為55%，日本為70%，歐洲為76%。西方國家物流業的發展證明，獨立的第三方物流要占社會的50%，物流產業才能形成。

(二）綜合化。全球綜合物流系統（P1LS)的迅速發展，將使現在的運輸、倉儲等物流外包服務大幅度延展。這就要求所有的物流服務能夠在全球范圍，在任何時間，從起始點到消費點之間迅速地、經濟地實現物流活動。全球綜合物流系統將組合多式聯運、全球倉儲、清關、保險、存貨管理、定單服務、金融、文件制作以及任何一種所需的物流服務功能，為發貨人提供單一資源的物流服務。在這種情況下，越來越多的全球化運作的公司將發現把他們的物流服務外包給全球綜合物流系統會更加經濟，獲得更好的服務。

(三）信息化。電子信息技術在物流過程中的應用己經非常普遍。其中涉及的先進技術與管理手段非常多，如條碼技術（BarCode)數據庫技術（Daabase)、電子定貨系統（EOS)、電子數據交換（EDI)、快速反應（QR)、有效的客戶反應(ECR)、射頻技術（RF)、管理信息系統（MIS)、企業資源計劃(ERP)等。通過這些自動化的技術設施，可以實現貨物的自動識別、自動分揀、自動裝卸、自動存取，從而提高物流作業效率。

二、國際物流發展對海關監管帶來的挑戰

(一)物流總量大幅增長的考驗。我國加入WTO以來，進出口貿易量呈現快速增長態勢，目前己成為世界第三貿易大國。據統計，2005年我國進出口貿易額達14221億美元大關，進出口貨運量達21億噸，進出境集裝箱量接近5731萬個標箱，分別是2000年的30、31和22倍。中國的港口貨物吞吐量和集裝箱吞吐量己連續三年位居世界第一。其中上海港貨物吞吐量達到443億噸，由世界第四躍居世界第一大港；上海港、深圳港集裝箱吞吐量分別達到1800萬標箱和1618萬標箱，躍居世界第三位和第四位。在物流快遞業務方面，當前世界最大的幾家物流公司（如UPS敦豪、聯邦快遞等）也己先后入駐我國，極大地拉動我國的快遞業務量的迅猛增長。中國外貿物流總量己經在世界物流中占有重要位置，進入了“物流大國”的行列。如此大規模的進出口物流總量，勢必將給海關現有的監管資源配置帶來巨大壓力。

(二）先進物流管理理念的挑戰。隨著中國入世承諾的逐年兌現，包括物流業在內的服務業市場的逐步開放，國外物流企業紛紛以各種方式涌入國內物流市場，帶來“全球營銷、快速交貨、產品個性化、零庫存管理”的物流運作模式和管理方式。而海關受到傳統監管思維的束縛，對物流業發展趨勢缺乏足夠的認識。

(三）對傳統海關監管模式的沖擊。首先是監管對象的變化。傳統的海關監管模式是以進出口貨物為主要監管對象的，從物流的概念來講，傳統的海關監管對象定位是進口方或出口方即第一方或第二方物流，而第三方物流則是今后物流業發展的主要方向，因此物流的發展將從法律責任、政策執行、業務操作等多方面對海關監管對象的定位產生根本性的影響。其次是監管內涵的擴大。傳統的海關監管模式更側重于對監管區域內貨物的靜態監管，而對監管區域外貨物的常規監管力度則相對弱化，一般是通過一些核查、稽查和調查等非常規監管手段介入。但是，從第三方物流的運作流程分析，物流是一個與信息流、資金流相伴相生的動態過程，因此僅僅把握監管現場局部物流和信息流往往難以了解全面真實的物流動態。

三、海關在物流監管中存在的主要問題

(一)物流監控信息化的應用水平不高。在海關內部，從運輸工具進出境、到貨物的裝卸、堆放、出入海關監管場所、轉關運輸、查驗、放行各作業環節之間并沒有建立起內在的有機聯系，各個業務信息子系統之間互相獨立，沒有形成一個有機的信息網絡系統。在海關外部，海關與港務、理貨、港監、船務、船代、貨代等各口岸部門的計算機網絡絕大多數沒有實現聯網，信息流的流轉滯后于貨物流，制約了物流監控系統功能和作用的發揮。

(二）物流監控存在薄弱環節。首先，物流監控仍存在重“單證”輕“貨物”傾向。監管現場在貨物通關監管過程中的單證審核上傾注了大量的人力物力，但投入貨物實際情況驗核以及貨物流動過程監控的人力、物力相對較少。其次，監管點之間的聯系配合需要強化。長期以來，海關以碼頭、機場、車場作為監管點，表面上形成了一個全方位的監控體系，實際上各個監管點之間的信息交換、業務協作都較少，物流監控的鏈條顯得比較脆弱，使得不法分子有機會利用信息不暢變更進出口口岸以逃避海關監管。

(三）風險式監管模式的建立仍處于摸索階段。造成海關監管查驗率高而查獲率偏低的原因很多，在基層海關層面，各監管現場對風險管理應用的重視程度不一；在直屬海關職能部門層面，各職能部門的風險分析大多數從各自角度出發，處于“各自為政”狀態，很少從全方位的角度和視野去考察問題，尚未形成以企業和貨物并重，以分類管理為依托的風險分析運作機制，監管現場要想在短時間內識別高風險的企業和貨物還缺乏足夠的信息支持。這不僅造成了海關內部執法的不統一和監管資源的浪費，而且導致海關物流監管質量的下降。

(四）查驗機制亟待創新。主要原因在于：一是查驗作業機制就整體而言還是依靠關員的經驗判斷為主，對信息流的監控分析缺少可依托的計算機應用系統；二是現場查驗管理有待加強，對一線關員執法工作的督促檢查力度不夠，查驗環節存在執法隨意性大的問題；三是查驗作業流程管理水平較低，至今仍然停留在圍著紙質單證轉的模式，沒有按照信息化的管理要求，將作業程序、依據、要素、效果等納入統一的信息化平臺中，造成布控與查驗之間的鏈條容易出現脫節，容易引發監管不到位或監管不作為；四是查驗績效評估機制尚未建立起來，布控評估工作沒有得到足夠的重視，反過來又影響了布控工作的針對性和科學性。

(五）物流監管執法環境有待進一步改善。目前，我國海關物流監管的執法環境與提高通關效率的客觀要求相比，還面臨一些急需解決的問題。一是現代國際物流涉及海關、交通、商務、稅務、國檢、外管等多個部門，這些部門對物流實施管理的職能、管理方式、管理體制、管理機制等存在較大不同，規章制度和執法尺度不一，制約了海關執法水平與效率的提高。二是由于經濟利益原因，有些地方和部門對通關改革措施實施不夠到位，工作協調難，進展較慢，致使整體通關效率和管理效能難以顯著提高。

四、完善海關物流監管的幾點建議

海關要適應國際物流的發展潮流，就應從根本上解決物流監管中存在的問題，以“有效監管”和“高效運作”的有機統一為目標，依托現代網絡技術和風險管理方法，樹立“集約化管理”理念，致力于管理思想、管理機制、管理手段的創新，實現管理資源和管理方式的有效整合，加快實體監控和信息監控一體化的物流監控模式的建設步伐。

(一)加快“大通關”建設，發揮“電子口岸”公共信息平臺的作用大通關”是提高口岸通關效率系統工程的簡稱，指通過改革現行的口岸貨物通關流程，整合監管資源，建立統一的口岸數據平臺，規范、暢通口岸進出口貨物的信息流、單證流、貨物流和資金流，實現口岸數據信息共享，提高口岸管理部門行政監管的能力和效率大通關”涉及海關、國檢、港口、機場、稅務、外管、銀行、生產企業、運輸企業、貨主、等單位，是一個龐大而復雜的系統工程，需要各方面協同配合、統一步伐。應進一步完善口岸工作聯絡協調機制，積極推動航空口岸邊檢、海關、國檢申報“三單合一”改革，逐步在海運、陸路口岸推廣實施，提高口岸系統整體效能電子口岸”是依托國家電信公網建立的跨部門、跨地區、跨行業的公共數據中心和數據交換信息系統。系統集中存放有關進出口企業信息流、貨物流、資金流等電子數據，為海關、外管、商務、工商、稅務、交通、國檢等口岸行政執法部門提供電子數據交換、核查服務，同時也向企業提供網上報關、報檢、結付匯核銷、出口退稅、網上支付等實時在線服務。應進一步擴大“電子口岸”的覆蓋領域，進一步拓展“電子口岸”在數據交換和共享上的廣度和深度，在海關、政府管理部門、口岸單位、生產企業、商業企業以及第三方物流企業等物流活動所涉及到的各個環節都建立和完善“電子口岸”系統，逐步實現“大通關”主要業務流程在“電子口岸”的全程貫通和口岸通關、物流、商務管理的信息化。

(二）推廣“前推后移”的新通關管理模式，實現口岸快速通關。傳統的通關模式是貨物運抵口岸，進入海關監管場所后，企業向海關進行申報，海關按照審單、征稅、查驗、放行的程序實施監管，無疑會在一定程度上阻礙物流暢通，增加企業通關的時間和經濟成本。而新的“前推后移”的通關模式則通過監管時空的延伸避免了上述情況。“前推”，就是在現有的艙單提前申報基礎上，推行“提前報關，貨到放行”的監管新模式，在貨物進口或出口之前，提前對申報情況進行預歸類、預審價等綜合分析，確定監管重點，為貨物運抵后快速通關奠定基礎。所謂“后移”，是指改變將海關監管重心局限于口岸的做法，加強稽查、統計、緝私等部門的協作配合，依托企業動態信息庫和統計部門的數據資料，以企業和商品為單元，加強對“結關后”貨物流、信息流的跟蹤監控分析，既方便了合法進出，又對違法企業形成威懾，從而大大縮短貨物在口岸滯留的周期。

(三）加大科技投入與開發力度，實現物流信息監控網絡化。從海關內部來講，必須進一步加大科技投入及軟件開發力度，建立一個功能齊全的物流監控分析系統，內容涵蓋現有的運輸工具管理子系統、艙單管理子系統、轉關運輸管理子系統、小型船舶快速通關系統、以及查驗管理子系統等，同時與集裝箱檢查設備、電子地磅、卡口設施等進行聯網，確保信息流先于貨物流，使海關物流監控系統的運作始終處于嚴密高效的信息化管理之下。從外部來講，必須進一步推進海關與港務、理貨、港監、船務、船代、貨代等各口岸部門的信息聯網工作，最大限度地實現海關內部信息資源與社會信息資源的核碰和比對，從多角度加強對物流信息的監控，最終形成一個聯系緊密、銜接有序、數據共享的網狀監控格局。

(四）建立健全風險式監管模式，提高物流監管效能。首先，完善查驗決策輔助系統的功能。主要做法是依托計算機系統，結合口岸進出口動態開展風險分析，對風險較高的進出境貨物進行布控。通過對海關風險管理系統數據信息的綜合運用和分析，輔助風險分析人員在實時監控狀態下于第一時間內，對相關的進出口單證信息做出準確的判斷。通過對風險的考察和評估，將進出境企業、進出境貨物、運輸工具及運輸線路等分別分成若干個等級，將海關監管的重點在風險等級中加以區分，保護守法，打擊非法，提高海關監管的效能。其次，要明確各部門在建立風險式監管模式中的職責。形成風險管理部門負責綜合性風險分析及參數維護；各業務職能部門負責專業性、行業性風險分析；各監管現場負責具體作業環節風險分析的立體式風險管理運行機制。最后，全面推行查驗績效評估。圍繞布控指令、查驗實施、查驗結果三大類指標，采取定性與定量相結合，對職能部門、監管現場的布控效能和查驗效能進行全面評估，建立完善的查驗績效評估機制，以提高查驗的針對性和有效性。

篇7

1.1編制目的與依據

為加強和規范對突發公共事件應急工作的管理，提高全縣應對各類突發公共事件的能力，維護公共利益和社會秩序，保障公眾的生命財產安全，促進全縣國民經濟持續快速協調發展，根據市政府〔2005〕52號文件和法律、行政法規的有關規定，制定本預案。

1.2工作原則

1.2.1以人為本原則

要高度重視人的生命權和健康權，把保障公眾的生命財產權和人生健康作為首要任務，最大限度地減少突發公共事件造成的人員傷亡和危害，并切實加強對應急救援人員的安全防護工作。

1.2.2依法處置、職責明確原則

各鄉鎮政府、縣政府有關部門要嚴格依照法定權限和程序組織實施應急處置工作，實行崗位責任制，明確在應急工作中的職責，防止職責交叉。

1.2.3統一領導、分級負責原則

突發公共事件應急工作在縣人民政府統一領導下，實行分級響應、分級負責。發生突發公共事件后，各鄉鎮政府，有關部門要按規定的程序啟動相應的專項應急預案，落實處置主體和處置責任。發生重大、特別重大突發公共事件發生后，縣政府要按規定具體組織實施應急處置工作。

1.2.4整合資源、信息共享原則

要按照條塊結合、資源整合和降低行政成本的要求，充分利用現有資源，避免重復建設有關設施、重復購置應急處置物資。要及時交換有關信息，避免信息浪費。

1.2.5依靠科學、反應及時原則

要依靠科學技術，充分發揮各類專家和專業技術人員的作用，實行科學民主決策。要建立突發公共事件快速應急信息系統，提高信息的傳遞速度和迅速作出應急反應的能力。

1.2.6預防為主、軍民結合原則

貫徹預防為主、常備不懈的觀念，把突發公共事件預防工作作為應急工作的重要環節，經常性地做好應對突發公共事件的各項準備工作。加強對專業應急隊伍和志愿者隊伍的培訓，定期進行演習，做好對公眾的宣傳教育工作。建立健全由武警中隊和各種社會力量組成的應急隊伍體系。

1.3概念、分類與分級

突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產損失、重大生態環境破壞，影響和威脅本縣甚至經濟社會穩定和政治安定局面的，有重大社會影響的涉及公共安全的緊急事件。

突發公共事件主要分為以下四類：(一)自然災害。主要包括洪澇災害，旱災，強冰雹天氣，大到暴雪，沙塵暴，重大雷擊等氣象災害，地震災害和重大生物災害等。(二)事故災害。主要包括鐵路、道路等重大交通運輸事故，工業企業、建設工程、公共場所及機關、企事業單位發生的各類重大安全事故，造成重大影響和財產損失的供水、供電和供氣等城市生命線事故以及通訊、信息網絡、特種設備等安全事故，重大環境污染和生態環境破壞事故等。(三)突發公共衛生事件。主要包括造成或可能造成公共健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒，重大動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康的事件。(四)突發社會安全事件。主要包括對社會安全造成重大危害的重大刑事案件、涉外突發事件、經濟安全事件以及規模較大的等。

根據省、市應急預案規定，突發公共事件分為一般(IV級)、較大(III級)、重大(II級)和特別重大(I級)四個級別。各類突發公共事件的具體分級標準，按照省、市人民政府批準的有關重大、特別重大突發公共事件專項應急預案(以下簡稱省、市專項應急預案）的規定執行。

1.4適用范圍

本預案適用于本縣行政區域內可以預見的各類重大、特別重大突發公共事件。

法律、法規、規章以及國家的突發公共事件總體應急預案和專項應急預案、經縣政府批準施行的其他專項應急預案另有規定的，從其規定。

縣專項應急預案是本預案的組成部分。

2、組織機構與職責

2.1應急組織機構與職責

2.1.1應急領導機構

縣政府設立突發公共事件應急委員會(以下簡稱縣應急委員會)，由縣長擔任主任，有關副縣長、武裝長和政府辦公室主任擔任副主任。政府辦公室有關副主任和發展和改革局、公安局、民政局、財政局、國土資源局、建設局、交通局、水利局、衛生局、環境保護局、廣播電視局、林業局、糧食局、氣象局、科技局、安監局、農牧局、電力局、法制辦，以及縣武警中隊等有關部門和單位的主要負責人為成員。

縣應急委員會主要職責是：領導全縣的突發公共事件應急工作，研究確定全縣應急工作的重大決策和指導意見，在重大、特別重大突發公共事件發生后根據其種類決定啟動相應的縣專項應急預案，及時協調解決應急工作中出現的重大問題。

縣應急委員會的辦公室設在縣政府辦公室，辦公室主任由政府辦主任擔任。其主要職責是：負責全縣突發公共事件應急工作的綜合協調及相關的組織工作；會同有關部門研究突發公共事件應急工作體制和運行機制的建設，并向應急委員會提出改進建議；負責收集突發公共事件的信息，并對信息進行綜合集成和分析處理后，向應急委員會報告；傳達應急委員會的決定，并對決定的執行情況進行督辦；縣應急委員會規定的其他職責。

2.1.2應急指揮機構

縣應急委員會按照重大、特別重大突發公共事件的種類和縣專項應急預案的規定，設立縣本級的突發公共事件專業應急指揮部(以下簡稱縣專業應急指揮部)。縣專業應急指揮部由縣長或主管副縣長任指揮長，在縣應急委員會的領導下，依照有關法律、法規、規章和縣專項應急預案的規定履行職責，目前利用現有的指揮信息系統，并逐步實現利用縣應急聯動信息系統，指揮突發公共事件的應急工作。

2.1.3日常工作機構

縣政府各類突發公共事件應急工作的主管部門(以下簡稱縣突發公共事件主管部門)，按照規定的職責，負責有關重大、特別重大突發公共事件的應急工作，并承擔相應的管理責任。

縣突發公共事件主管部門作為縣應急委員會的日常工作機構，負責組織實施有關突發公共事件的預防、監測、預測、報告、預警和應急準備等項工作，按規定向縣應急委員會提出縣本級應當進入預警或應急狀態的建議，并在縣專項應急預案啟動后，作為縣專業應急指揮部的辦公室，按照規定的職責組織實施應急工作。

2.1.4專家咨詢組

縣應急委員會和突發公共事件主管部門設立應急工作專家咨詢組。專家咨詢組由有關部門和單位熟悉、掌握突發公共事件的預防、應急處置和法律知識的高級專業技術人員和管理人員組成。其主要職責是：研究分析本縣突發公共事件的現狀和趨勢，為應急工作提供咨詢意見，并參與應急指揮工作的決策。

2.2應急組織體系與應急聯動機制

縣突發公共事件主管部門和有關部門及單位要按照各自的職責和在應急組織體系中的分工，做好有關突發公共事件的應急工作。

突發公共事件發生后，因進行應急處置工作需要調動武警中隊協助的，由武警指揮機關按規定派出武警中隊；需要其單位協助的有關單位應當協助；縣突發公共事件主管部門要加強與毗鄰縣在應對突發公共事件方面的合作，通過制定相關突發公共事件的聯合應急方案或采取其他措施，逐步實現在應對突發公共事件方面的信息快速互遞，并建立聯合應對和互助機制。

3、監測、預測、報告與預警

3.1信息監測與預測

縣突發公共事件主管部門要按照早發現、早報告、早處置和分工負責的原則，建立健全突發公共事件的日常數據監測、風險分析和分級、監測信息交流等項制度和信息監測網絡。對發生在本縣內、外以及可能對本縣造成重大影響的突發公共事件進行監測、查詢和信息分析，對事件發生的可能性進行預測，并及時向縣應急委員會提出相應的處置建議。

3.2信息報告(報警)

有關部門及其設立的監測機構和其他負有監測職責的單位及其工作人員，發現突發公共事件可能發生、即將發生或已經發生的，必須按照規定的時間、程序報告。其他單位或個人發現突發公共事件可能發生、即將發生或已經發生的，有義務立即向縣政府有關主管部門報告或通過“110”、“119”、“120”、“122”等報警電話和其他各種途徑報警。今后本縣將逐步統一使用“110”報警電話報警。

接到突發公共事件可能發生、即將發生或已經發生的報告(報警)后，必須按縣政府和有關專項應急預案的規定，準確分警，確定應急處置主管部門，并向縣政府和上一級主管部門報告。縣政府接到報告后，應當及時向縣委和市人民政府報告。同時有關主管部門要立即派人核實報告(報警)信息，必要時采取相應的先期應急處置措施，并組織專家咨詢組的專家和有關人員對報告(報警)信息的調查核實情況，有關的監測信息和預測報告，以及社會的心理承受能力等進行綜合集成和分析處理。認為應當進入預警或應急狀態的，必須按規定的時間報縣政府決定。

3.3預警級別

根據省、市應急預案規定，突發公共事件的預警分為一般(IV級)、較重(III級)、嚴重(II級)和特別嚴重(I級)四個級別，并依次用藍色、黃色、橙色和紅色表示。

一般(1V級)的預警，適用于可能發生或即將發生造成一般人員傷亡和財產損失或對社會造成一般影響的突發公共事件；較重(111級)的預警，適用于可能發生或即將發生造成較嚴重人員傷亡和財產損失或對社會造成較大影響的突發公共事件；嚴重(11)級的預警，適用于可能發生或即將發生造成重大人員傷亡和財產損失或對社會造成嚴重影響的突發公共事件；特別嚴重(1)級的預警，適用于可能發生或即將發生造成群死群傷和財產損失特別嚴重或對社會造成特別嚴重影響的突發公共事件。

3.4預警

一般(IV)級的預警，由縣政府決定并向社會公布；較重(III)級的預警、嚴重(II)級、特別嚴重(I)級的預警，報省、市應急委員會決定，由省、市人民政府向社會公布。

3.5預警決定的執行

縣本級進入預警狀態后，突發公共事件主管部門和有關部門應當按照各自的職責分工和縣專項應急預案的規定，迅速做好預警和應急準備工作，有關專業應急隊伍要進入待命狀態。縣應急委員會辦公室要進行必要的檢查和督促指導，確保預警決定順利執行。

3.6預警狀態結束

縣突發公共事件主管部門經過跟蹤監測并對監測信息進行分析評估，認為應當結束預警狀態的，要及時向縣應急委員會提出建議。縣應急委員會接到建議后，要在24小時內決定是否結束預警狀態。決定結束的，由縣政府向社會公布。

4、應急響應

4.1應急預案啟動

一般(IV)級、較大(III)級、重大(II)級、特別重大(I)級的突發公共事件，啟動縣專項應急預案和縣專業應急指揮部。專項應急預案和專業應急指揮部的啟動程序，按照各專項應急預案的規定執行。

4.2信息共享與處理

突發公共事件主管部門和有關部門要建立健全突發公共事件快速應急信息系統。該系統包括常規信息系統和現場信息的采集及快速傳遞系統。常規信息主要包括應急工作體制、運行機制和有關的應急保障等信息。現場信息主要包括事件發生地的現場秩序及基本情況、人員傷亡和財產損失情況、已經采取的應急處置措施等信息。縣專業應急指揮部辦公室要對以上信息進行綜合集成和分析處理，為縣應急委員會和縣專業應急指揮部進行決策提供依據。

除屬于國家秘密的外，縣政府及其有關部門在應急工作中采集的信息應當及時公開和交換，實現信息共享。

本縣行政區域內發生的重大、特別重大突發公共事件可能給毗鄰縣造成影響的，由縣專業應急指揮部統一向市作出報告，由市應急指揮部決定向市外通報有關情況。

因發生重大、特別重大突發公共事件可能影響到境外或致使外國和香港、澳門、臺灣地區的人員在事件中傷亡、失蹤、被困，需要向有關國家和香港、澳門、臺灣地區有關機構通報的，要按規定程序向市作出報告。

4.3基本響應程序

4.3.1基本應急

突發公共事件發生后，事件發生地所屬鄉鎮政府要積極組織有關部門和單位及個人，進行先期應急處置和自救互救，并采取有效措施減少人員傷亡，防止事態擴大。

縣專項應急預案啟動后，縣專業應急指揮部應當根據預案的規定，組織、指揮、協調各有關部門和單位及專業應急隊伍，開展搶險救助、醫療救護、衛生防護、交通管制、現場監控、人員疏散、安全防護、社會動員、治安維護和損失評估等應急處置工作。各有關部門和單位要按照職責分工，認真履行職責。

4.3.2擴大應急

經對突發公共事件進行應急處置仍未能控制事態且事態呈擴大或發展趨勢時，縣專業應急指揮部要迅速向縣應急委員會報告。縣應急委員會接到報告后，要根據具體情況，協調、調動增援力量和后備力量給予支援。必要時，由縣政府向市請求支援。

在縣專項應急預案實施過程中，突發公共事件由單一災種演變為兩種復合型災種的，縣專業應急指揮部應當立即報告縣應急委員會，由縣應急委員會確定有關專業應急指揮部共同指揮或由縣應急委員會直接統一指揮應急工作。

4.4現場指揮

突發公共事件發生后，縣專業應急指揮部要在事件發生地設立由有關部門和單位參加的應急處置現場指揮部。該指揮部在縣專業應急指揮部的領導下，按照縣專項應急預案的規定和縣專業應急指揮部的要求統一指揮現場應急處置工作，并及時向縣專業應急指揮部提供信息和決策建議。縣專業應急指揮部要組織專家咨詢組的專家參加應急處置現場指揮部的工作，為事件發生地的應急處置工作提供相關專業的咨詢意見和決策建議。

4.5信息公開與新聞報道

發生較大、重大、特別重大突發公共事件后，應按專項預案規定及時報市，由市專業應急指揮部決定并統一向社會公布；發生一般突發公共事件后，縣專業應急指揮部按規定可采用新聞會等形式，統一向社會公布人員傷亡、財產損失和應急處置等情況。但應當按規定保守國家秘密。任何單位或個人不得、散布未經縣突發公共事件主管部門核實或沒有事實依據的信息和傳言。

突發公共事件的新聞報道要及時、準確，有利于維護社會穩定、人心安定和公共利益。廣播、電視、報刊和信息網絡等新聞媒體應當加強輿論引導工作，宣傳應急處置科學知識，消除社會恐慌心理。

4.6應急結束

突發公共事件應急工作完成后，縣專業應急指揮部應當組織專家咨詢組的專家和有關專業技術人員按規定進行檢查(檢測)、分析評估，認為是本級應當結束應急狀態的，要及時向縣應急委員會提出建議。縣應急委員會接到建議后，要在24小時內決定是否結束應急狀態。決定結束的，由縣政府向社會公布。

5、后期處置

5.1善后處置

在對突發公共事件進行應急處置的同時，各鄉鎮政府及其有關部門要迅速采取措施，救濟救助災民，保證當地基本生活必需品的供應，盡快恢復當地正常的社會秩序。

在善后處置工作中，有關應急指揮機構要及時組織調查、統計突發公共事件的影響范圍和受災程度，核實人員傷亡和財產損失情況，及時、準確地向市應急委員會和縣政府報告，經批準后向社會公布；民政部門要根據需要，迅速設置災民安置場所和救濟物資供應點，做好災民安置、救災款物的接收、發放、使用以及有關管理工作和災民、死亡人員家屬的安撫工作；農業部門要及時制定災后農業生產管理意見，并全力組織災區農業生產自救各項工作；衛生和畜牧部門要組織有關單位和個人，做好突發公共衛生事件現場的消毒和疫情監測、控制工作；環境保護和市容環境衛生部門要按照各自的職責，做好事件現場污染物的收集、清理和處理工作。

突發公共事件發生后縣應急委員會辦公室應當組織有關部門和單位對當地受災情況、重建能力以及可利用資源進行評估，制定重建和恢復生產、生活計劃，并按計劃開展重建和恢復工作。要依照國家和本省、市有關規定，對應急處置工作中征用的勞務和物資、裝備給予補償，并及時返還征用的物資和裝備。征用的物資和裝備在應急處置過程中丟失或損壞的，應當責成有關部門負責修復或依法予以補償。

機關和企事業單位的人員被抽調參加突發公共事件應急處置工作的，其工資和獎金由原單位照發，原福利待遇不變；城鎮沒有工作單位的人員和農村村民參加應急處置工作的，由縣政府給予適當補貼。

因參加突發公共事件應急處置工作導致傷殘或死亡的，其撫恤事宜按國家有關規定辦理。

5.2社會救助

縣政府應當制定政府救濟方案，明確財政、民政等部門的救濟職責、工作范圍和申請救濟的程序，保證突發公共事件發生后政府的救濟工作順利進行。

縣政府應當建立健全突發公共事件社會救助制度。在事件發生后因進行應急處置及重建和生產、生活的恢復需要社會救助的，可以通過廣播、電視、報刊和信息網絡等新聞媒體向社會救助信息。要鼓勵單位和個人在自愿的基礎上，向事件發生地進行捐贈。捐贈的款物必須專項用于事件發生地的應急處置及重建和生產、生活的恢復。但捐贈人另有要求的除外。社會捐贈活動由民政部門統一組織實施。

紅十字會、慈善機構等公益性社會團體、組織要廣泛動員和開展互助互濟及經常性的救災捐贈活動，并加強與國際紅十字會等有關國際組織的交流與合作，積極吸納境外捐贈。

5.3保險

要鼓勵機關、企事業單位和其他組織及個人參加災害事故保險，并根據突發公共事件的特點，逐步擴展保險險種，合理確定保險費率。

5.4調查與總結

縣突發公共事件主管部門應當自應急狀態結束的決定公布之日起15日，向縣應急委員會提交應急工作的調查和總結報告。該報告的主要內容包括：事件概況，事件發生的原因，事件造成的人員傷亡和財產損失情況以及對當地政治、經濟和社會等方面的影響，應急處置過程，應急處置工作的經驗和存在的問題，今后應當采取的預防措施和應急處置工作的改進建議。

6、保障措施

6.1通信與信息保障

縣應急委員會辦公室要會同有關部門和單位，組織建立與市和各鄉鎮政府互通，有關部門互連，反應迅速、靈活機動、穩定可靠的應急通信系統。

縣突發公共事件主管部門和有關部門應當根據縣專項應急預案的規定及應急工作的需要，建立有關的應急保障數據庫，與縣應急委員會辦公室的信息系統相連接，并及時更新，為縣應急委員會和各專業應急指揮部進行應急指揮的決策提供文字、圖像等形式的基礎資料和數據。

縣突發公共事件主管部門和有關部門，各自負責分管范圍內相關突發公共事件信息的收集、整理、分析、評估、處理，并按周報、月報、季報、半年報和年報的要求，向縣應急委員會辦公室報告信息。縣應急委員會辦公室要對全縣的突發公共事件信息進行綜合集成、分析處理，并按期向市應急委員會報告。

6.2現場救援與工程搶險裝備保障

在進行各類建設工程的規劃、設計和建設時，規劃、設計和建設單位要充分考慮突發公共事件發生后現場救援工作的需要。

縣突發公共事件主管部門應當定期調查可用于突發公共事件現場救援和工程搶險裝備的社會存量及分布情況，并確定預備調用的對象。預備調用的裝備的所有者要確定人員負責對裝備進行日常管理和維護保養，使之經常處于良好狀態，并及時更新、補充。在該裝備用于應急處置工作時，要派出專業技術人員跟蹤服務。

6.3應急隊伍保障

在突發公共事件后，縣應急委員會和縣專業應急指揮部有權調動各系統的應急隊執行應急任務。縣政府要建立公安、消防、醫療救護隊伍，有關部門及企事業單位的專業應急隊伍，以及武警中隊和民兵為基本力量，以社區自救互救組織和志愿者隊伍為補充力量的突發公共事業應急隊伍體系。該體系的組成單位和人員平時由所在部門或單位管理，參加本部門或單位的工作，但應當接受縣政府組織的培訓和演練，并在突發公共事件發生后由縣政府和上級政府及其應急指揮機構統一調動使用。

有關部門要根據本縣突發公共事件專項應急預案的規定和應急工作的需要，組建和完善本系統的應急隊伍體系。

鄉鎮政府和街道辦事處要引導和借助社會資源，建立群眾性的社區自救互救組織和應急工作志愿者隊伍。

有關企事業單位特別是大中型工業企業，要根據本單位發生突發公共事件的可能性和應急工作的需要，組建專業應急隊伍，并在發生突發公共事件后在本單位進行先期應急處置，必要時為其他地區或單位的應急工作提供支援。

6.4交通運輸保障

交通局負責公路運輸設施的保障工作及應急保障車輛儲備的組織工作，并按規定確定車輛儲備的標準，由縣人民政府具體落實。公安局負責道路運輸秩序的保障工作。其他有關部門按照各自的職責做好交通運輸的有關保障工作。

突發公共事件發生后。有關部門要及時對事件發生地的現場實施交通管制，并根據應急工作的需要開辟快速運輸通道。在交通基礎設施受到危害或損害時，要組織專業應急隊伍盡快搶修，恢復交通，并根據應急工作的需要或專業應急指揮部的決定緊急調集和征用交通運輸工具，輸送、疏散人員和物資。

6.5醫療衛生保障

衛生局負責突發公共事件的醫療衛生保障工作。要加強全縣的公共衛生體系建設，不斷完善公共衛生應急控制系統、信息系統、預防控制系統、醫療救治系統、人才培養和科學研究系統、衛生監督系統和社會支持系統。要制定醫療救助保障計劃，確定有關的應急準備措施、醫療救護隊伍和醫療設施、物資的調度方案。

醫療救護隊伍在應急工作中要采取有效措施，最大限度地防止人員的傷情惡化，降低死亡率，并按照現場搶救、院前急救、專科醫救的不同環節和實際需要組織實施應急救護。紅十字會等救援組織要積極配合專業醫療救護隊伍，開展群眾性衛生救護工作。

6.6治安保障

公安局負責組織突發公共事件的應急治安保障工作，并會同武警中隊制定保障方案，明確在應急狀態下維護社會治安的各項準備措施。

突發公共事件發生后，事件發生地的公安部門要迅速組織力量，對現場進行警戒和治安管理，根據需要在現場周圍設立警戒區和安排警戒人員；維護社會秩序，依法嚴厲打擊盜竊、哄搶公私財物，擾亂國家機關工作秩序，拒絕、阻礙國家機關工作人員依法執行應急處置工作等違反治安管理的行為；加強對重點地區和重要設施及物資，特別是應急救援物資和裝備的警衛及防范保護，并在必要時協助有關部門及時疏散災民和傷亡人員。

突發公共事件發生地所屬鄉(鎮)人民政府和街道辦事處以及村(居)民委員會，要發動和組織轄區內的單位和個人，協助公安部門實施應急治安保障工作。

6.7物資保障

突發公共事件主管部門和其他有關部門要按照各自的職責和縣專項應急預案的規定，制定突發公共事件應急救援物資儲備方案。建立健全物資的儲存、調撥和緊急配送系統，確保應急工作所需的物資和生活必需品的供應。在保證有一定數量基本物資儲備的基礎上，逐步實行由實物儲備向有關生產企業生產潛力信息儲備的儲備方式轉變，通過建立應急生產啟動的運行機制，實現應急物資的動態儲備。

突發公共事件應急物資的儲備單位要確定專門人員負責應急物資的管理，并按規定對應急物資及時進行更新和補充，防止應急物資被盜竊、挪用或失去使用性能。

6.8經費保障

縣本級的預備費作為突發公共事件應急工作的經費，用于當年發生的重大、特別重大突發公共事件應急工作的開支。縣突發公共事件主管部門的應急工作保障資金列入本部門預算。財政、審計部門要加強對突發公共事件有關資金使用情況的監督檢查，確保專款專用。

6.9社會動員保障

縣政府要建立健全組織、動員公眾參與應對突發公共事件的有效機制和長效機制，制定社會動員方案，明確動員的條件、范圍、程序和相關的保障制度，并能夠在突發公共事件發生后利用各種宣傳和通訊手段將動員通知迅速傳達到被動員對象。被動員對象接到通知后，應當按要求到指定地點報到。

6.10緊急避難場所保障

有關部門應當結合當地公園廣場、人防工程、文化體育設施和交通基礎設施的建設及改造，規劃、建設突發公共事件發生時的人員緊急避難場所。在應急工作中應急指揮機構可以根據需要，征用機關、團體和企事業單位的工作場所以及飲食服務業從業單位和個人的經營場地，作為臨時公共避難場所。

6.11技術儲備與保障

科技局要會同有關部門組織有關科研單位和專業技術人員，開展突發公共事件的預防、監測、預警和應急處置以及先進技術裝備等方面的科學技術研究，并加速科技成果推廣工作，提高全縣應急工作的科技含量。

縣突發公共事件主管部門應當熟悉和掌握與本部門分管的應急工作有關的縣內外專家的基本情況，并建立定期聯系制度。

6.12法制保障

縣鄉政府和各有關部門要從依法行政、建設法治政府的高度，通過加強突發公共應急工作的法制建設，使全縣對突發公共事件應急的管理盡快納入規范化、法制化的軌道。

根據全縣應急工作的需要，要有計劃、有步驟地制定和完善有關突發公共事件應急處置的規范性文件，并按照法定程序備案審查；對已經公布的規范性文件中不適應突發公共事件應急工作的內容，要按照法定程序及時修改或廢止。

要依法做好有關行政復議工作，加強對突發公共事件應急工作中行政執法活動的監督檢查。

7、宣傳、培訓與演習

7.1公眾宣傳教育

縣應急委員會辦公室和縣突發公共事件主管部門要向公眾宣傳與應急工作有關的法律、法規、規章和可公布的應急預案的內容，以及有關的預防、報告、緊急避險和自救互救等方面的知識，提高全社會應對突發公共事件的能力。

文化教育體育局要會同有關部門制定各類學校的突發公共事件應急教育規劃和計劃，對學生進行突發公共事件應急知識的教育。

7.2培訓

突發公共事件應急知識要納入行政機關工作人員的培訓內容，并逐漸形成制度化、規范化的培訓。縣政府有關部門和有關企事業單位的管理人員，以及專業應急隊伍的工作人員，在上崗前，應當接受突發公共事件應急知識的培訓，掌握應急知識。

7.3演習

縣應急委員會和縣政府及有關部門應當定期組織實施突發公共事件的應急演習。在本級的總體應急預案生效后一年內組織一次，以后定期組織。

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關鍵詞：裝備制造業；知識產權；保障機制

中圖分類號：F407 文獻標識碼：A 文章編號：1009-2374（2013）15-0003-02

1 裝備制造業的概念及其特點

通常認為，裝備制造業是為國民經濟進行簡單再生產和擴大再生產提供生產技術裝備的行業的總稱，即“生產機器的機器制造業”。是為滿足國民經濟各部門發展和國家安全需要而制造各種技術裝備的產業總稱。包括金屬制品業、通用裝備制造業、專用設備制造業、交通運輸設備制造業、電器裝備及器材制造業、電子及通信設備制造業、儀器儀表及文化辦公用裝備制造業七個大類。從裝備制造業的概念和分類可以看出，裝備制造業具有以下特點：

（1）范圍廣、門類多、與其他產業的關聯度強。裝備制造業不僅涉及到機械加工業，還涉及到材料、電子和機械零配件加工等配套行業。因此裝備制造業的發展可以帶動一大批相關產業的發展，并為各行業提供現代化設備。

（2）裝備制造業是事關國家經濟安全及綜合國力的戰略性產業。裝備制造業的發展水映出一個國家在科學技術、工藝設計、材料、加工制造等方面的綜合配套能力，也在很大程度上反映一個國家的技術實力、經濟實力和綜合國力。因此，發展裝備制造業事關國家經濟安全及綜合國力的提升。

（3）裝備制造業屬技術密集和資本密集型產業，產品技術含量高，附加值大。隨著信息技術、材料技術、先進制造技術和其他技術在裝備制造業中的普及應用，越來越多的裝備制造產業已經步入高新技術領域，產品的技術含量和附加值日益增大，成為了國民經濟行業中技術密集和資本密集型產業。

（4）裝備制造業屬勞動密集型產業，可為社會提供大量就業機會。裝備制造業屬組裝式工業，與流程式工業相比，可以吸納更多的勞動力；同時由于裝備制造業與其他的產業關聯度較高，其上下游產業的發展也可增加相應的就業人數，對緩解就業壓力，保持社會安定團結具有重要的作用。

2 我國裝備制造業發展現狀

經過近些年的快速發展，我國的裝備制造業已經形成了門類齊全、規模較大、具有一定技術水平的產業體系。重大技術裝備自主化水平顯著提高，國際競爭力進一步提升，部分產品技術水平和市場占有率躍居世界前列。特別是在2006年《國務院關于加快振興裝備制造業的若干意見》實施以來，我國裝備制造業在發展規模、自主創新、新產品開發、產品結構調整、市場占有率、產業鏈形成等方面均取得了更大進展，我國已經成為裝備制造業大國和“世界加工廠”。但是必須清醒地看到，我國裝備制造業大而不強、自主創新能力薄弱、基礎制造水平落后、低水平重復建設、自主創新產品推廣應用困難等問題依然突出。特別是受近兩年國際經濟形勢影響，我國裝備制造業持續多年的高速增長勢頭明顯趨緩，部分行業或企業生產經營困難、經濟效益下滑，可持續發展面臨挑戰。在這種情況下，部分有遠見的企業著手尋求真正意義上的核心競爭力，并將目光轉移到創造性的自主發展上來，進而關注自主知識產權。

但是受整個國家教育、經濟、技術基礎和法律基礎以及企業自身經營規模、管理水平、技術實力和綜合競爭力等因素的影響，我國裝備制造業的知識產權現狀與發達國家相比有很大差距。主要存在以下問題：

（1）隨著企業知識產權意識的增強，專利申請數量雖有較大幅度增長，但總體專利質量仍然不高，且存在大量“垃圾”專利；（2）大多數企業，甚至部分國有大中型企業創新能力較弱，甚至沒有自主核心技術；（3）有關創新激勵和知識產權促進政策不夠完善，不能有效激發企業或科技人員的創新活力；（4）知識產權法制環境不夠健全，造成知識產權侵權成本很低而維權成本很高；（5）知識產權服務體系尚不完備、專業人才不足，不能為企業提供很好的知識產權服務；（6）全社會知識產權意識仍很薄弱，特別是部分高層管理人員對知識產權重要性的認識不足，使得企業知識產權工作難以開展。

3 知識產權戰略對裝備制造業的意義

知識產權作為一個企業、地區和國家核心競爭力的標志，其重要性越來越受到企業的普遍認可。對裝備制造業而言，制定并有效運用知識產權戰略，對加快企業以及行業發展具有重要意義。具體體現在以下四個方面：

（1）有利于提高企業的綜合競爭力。我國裝備制造業目前仍處在奮力追趕期，市場競爭激烈。在這種情況下，企業知識產權戰略更能凸顯其價值。裝備制造業企業通過知識產權戰略，能夠優化企業資源配置，引進現代企業管理制度，防止企業無形資產流失，充分發揮知識資源在企業發展中的重要作用。國內外成功企業的大量經驗證明，企業實施知識產權戰略是其增強核心競爭力和市場競爭優勢的關鍵。

（2）有利于提升裝備制造業的自主創新能力。我國裝備制造業起步較晚、基礎較弱，在發展初期主要是走技術模仿與引進的路子，但是單純的模仿并不能獲得裝備制造業的真正發展，根本的出路仍在于自主核心技術的研發和掌握。而裝備制造業作為基礎性產業，關乎國家經濟命脈，其發展對于國家的戰略發展具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

（3）有利于帶動全社會科技水平的提高和知識產權意識的增強。由于裝備制造業涉及范圍廣、門類多，且位于國民經濟的底層基礎位置，因此開展裝備制造業的重大項目研發可以帶動相關領域的技術研發，從而帶動全社會科學技術水平的整體提升。而裝備制造業知識產權保護的加強也必然會對產業下游企業乃至全社會的知識產權意識產生示范和影響。

（4）有利于提升國家的綜合實力和國際競爭力。縱觀世界工業強國無一不是裝備制造業強國，裝備制造業在發達國家的工業總量中均占有較大比重。這就導致了裝備制造業自主知識產權的發展水平直接反映出一個國家在科學技術、工藝設計、材料研制、加工制造等方面的綜合配套能力，并決定了該國國民經濟中資源配置的效率、產出水平的高低和其他各產業的競爭力狀況。因此裝備制造業在知識產權戰略促進下的發展對于我國綜合國力的提高具有重要的作用。

4 促進裝備制造業的知識產權對策

4.1 建立以政府為主導的知識產權社會保障機制

（1）推進知識產權興企興業工程。出臺政策鼓勵規模以上企業，特別是國有大中型企業建立和完善知識產權管理制度，明確知識產權管理部門；通過項目扶持等手段鼓勵企業從事自主創新研發工作；鼓勵建立以企業為主體的產學研創新聯盟；支持企業通過購買、許可以及兼并、貿易等方式獲取知識產權，著力打造產業技術高地。

（2）加大知識產權行政執法和司法懲治力度，依法懲治各類知識產權違法犯罪行為。有計劃、有重點地開展專項執法行動，要對知識產權違法犯罪案件高發的領域和地區開展集中整治；同時積極開展知識產權維權援助工作，努力形成多元化的維權援助機制。

（3）充分整合各類資源，建立行業知識產權信息服務平臺，為企業提供知識產權信息服務，同時鼓勵具備條件的企業參與增值性知識產權信息開發利用，在更大程度上實現知識產權信息資源的共享共用。

（4）加強行業內知識產權預警機制，特別是國際科技合作與技術貿易中的知識產權預警機制建設，降低企業研發風險，提高企業應對和處置知識產權糾紛的能力。

（5）加強知識產權服務體系建設。引導和扶持知識產權信息服務、申請、資產評估、交易轉化、司法鑒定以及維權訴訟等服務業發展，為推動裝備制造業知識產權工作、促進裝備制造業發展提供有力支撐。

（6）大力推進企業知識產權人才培訓，提高企業內部高層管理人員、知識產權專業人員和研發技術人員的知識產權意識和相關知識產權知識，努力培養一支數量足、素質高、結構合理的知識產權人才隊伍。

4.2 鼓勵裝備制造業企業建立完善的知識產權內部機制

（1）提高企業內部對知識產權的認知意識，特別是要加強企業高級管理人員和研發人員對知識產權重要性的

認識。

（2）建立企業內部知識產權管理體系，包括設立專門的知識產權管理部門、制定完善的知識產權工作程序和系統的知識產權培訓計劃等。

（3）制定企業知識產權戰略，并將其作為提高企業核心競爭力、助推企業全面發展的核心戰略納入企業研發、生產、經營等各個環節。

（4）建立和完善的企業知識產權預警機制，包括信息情報收集機制、分析處理機制和預警機制等等。

（5）進一步完善知識產權激勵和獎勵機制，鼓勵研發人員不斷提高創新能力，實現員工個人利益和企業發展

雙贏。

（6）建立系統的企業知識產權保護體系，綜合利用專利、商標、商業秘密等形式切實加強企業核心技術與知識產權的保護，并且建立各種應急機制。

（7）加大企業知識產權運營工作力度，做好知識產權的創造、實施、轉讓、許可以及投融資等一系列工作，使得知識產權能為企業帶來實際的利益和好處。

4.3 結合實際，發展特色裝備制造業

裝備制造業是戰略性產業，是地區科技實力、經濟實力和綜合實力的集中體現。因此發展裝備制造業一定要充分認清自身優勢和特點，認真分析本地區經濟、科技、教育等的基礎條件和傳統產業發展水平，制定切實可行的發展規劃。要突出優勢、強調特色、重點發展、全面帶動；要依托本地區高等院校及科研院所的技術力量，形成產學研結合的良好機制，加強地區特色傳統裝備制造業關鍵技術研究和高新技術研究，增強可持續發展能力；要整合區域內技術優勢，形成技術聯盟，共同打造具有自主知識產權和核心競爭力的特色技術領域和產業技術高地，確保企業在激烈的競爭中立于不敗之地，確保本地區裝備制造業又好又快發展，為地區經濟發展做出貢獻。

參考文獻

[1] 孫林巖.全球視角下的中國制造業發展[M].北京：清華大學出版社，2008.

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一、加強生態文明建設在恩施市經濟社會發展中的地位和作用

1、加強生態文明建設是對民族傳統文化的繼承與發展。在中華民族傳統文化中，人與自然環境的關系被普遍認為是“天人關系”。在這個與環境保護緊密聯系在一起的哲學命題中，儒、道、佛等各家學派均曾有過豐富精辟的論述。道家老子說：“人法地、地法天、天法道、道法自然”，意思就是宇宙萬物的生成根源于自然，演化的動力來源于自然，聯系統一于自然，人類社會是自然界的組成部分。莊子說：“天地與我共生，而萬物與我為一”。認為人與自然的關系是平等的，反對人類凌駕于自然界之上，主張天人和諧。儒家是中國傳統文化的主流。儒家與道家一羊。認為“仁者以天地萬物為―體”。而佛教禪學關于尊重生命的思想表述得最為完整。在生態觀E，佛家主張“依正不二”，即生命之體與自然環境是―個密不可分的整體，認為生存需要環境，生存需要能力，才能圓滿實現生存的需要。中國傳統文化中的生態智慧產生于遙遠的古代，具有劃時代的永恒價值，為今天的生態文明建設提供了堅實的哲學基礎和思想源泉。

2、加強生態文明建設是落實科學發展觀的內在要求。科學發展觀的核心是以人為本，強調發展的根本目的是不斷滿足人民群眾各方面的需要，提高人民群眾的生活質量和水平，促進人的全面發展，要求實現經濟發展與人口資源相協調。只有加強生態文明建設，才能統籌好人與自然的關系，消除經濟活動對大自然自身穩定與和諧構成的威脅，逐步形成與生態相協調的生產、生活和消費方式，實現人與自然的和諧，實現經濟社會又好又快發展，滿足人民群眾各方面的需求。沒有文明的生態，生產力的發展就不可能持續。為此，我們必須處理好人與自然的關系，處理好經濟發展與生態環境保護的關系，堅持走資源節約型、環境保護型道路，建設人與自然高度和諧的生態文明。

3、加強生態文明建設是推進市城經濟跨越式發展的重要途徑。恩施市雖然欠發達和開發，卻蘊含和保存著良好的自然環境和原生態文化。因而，加強生態文明建設是我們利用比較優勢、發揮后發優勢的客觀需要。恩施市第七次黨代會確立了“努力將恩施市建設成為基礎設施完善、經濟結構合理、生態環境良好、民族特色鮮明、社會文明進步、在武陵山區具有一定綜合服務功能的中等規模城市，成為帶動全州經濟社會發展的龍頭”的總體要求，并明確提出了奮力推進市域經濟實現跨越式發展的目標任務。近幾年來，全市上下按照市第七次黨代會要求，大力發展以綠色富硒食品加工為重點的生態工業，以生態旅游為重點的服務業，以茶葉、煙葉、牲豬、蔬菜、藥材為重點的生態農業支柱產業，大力推進以“五改三建兩提高”為主要內容的生態家園文明新村建設，極大地促進了市域經濟發展壯大。2008年全市生產總值達58.8億元，按可比價格計算比2005年增長26.5％。其中，第一產業完成增加值16.37億元，第二產業完成增加值18.11億元，第三產業完成增加值24.32億元，分別比2005年增長11.3％、54.7％、28.4％。要在新的歷史條件下全面建設小康社會，實現市域經濟跨越式發展的目標，就必須把良好的生態環境作為生存之本、發展之基。

4、加強生態文明建設是和諧社會建設的需要。社會主義和諧社會既包括人與人的和諧、人與社會的和諧，同時也包括人與自然的和諧。生態文明、物質文明、精神文明、政治文明是一同構成和諧社會的物質精神基礎，也是政治支撐和生態條件。穩步推進恩施和諧社會建設，必須加強生態文明建設，改善和優化人與自然、人與人的關系，建立有序的生態運行機制，創造一個符合人們內在需求的環境，使人獲得穩定感、安全感、滿足感和充實感。倘若對自然資源過度索取，對生態環境造成污染，必將使人與人、人與自然、人與社會的關系遭到破壞。

二、恩施市生態文明建設的路徑選擇

1、加大宣傳教育力度，增強全民生態文明意識。思想是行動的先導。觀念更新的程度，決定著生態文明的速度。現實社會中的資源和環境危機的實質在很大程度上是文明觀念和價值取向出現偏差造成的。生態教育包括生態道德意識的灌輸和生態意識的普及。一是要在全市范圍內搞好生態學原理和基本知識的普及。要使每個公民將生態教育作為自我教育的重要組成部分，尤其要注重從青少年抓起，把中小學作為生態教育的主渠道。二是要在全社會大力倡導環境保護意識。構建生態文化，大力宏揚人與自然和諧相處的價值觀，形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。三是要注重把道德關懷引入人與自然的關系中。生態道德意識是建設生態文明的精神基礎和道德基礎，要在全社會樹立起人對于自然的道德義務，養成良好的生態品質。

2、加大生態產業發展力度，改善城鄉生態環境。在淘汰高能耗、高污染、低產出和落后工藝設備的同時，要大力發展生態工業、生態農業、生態服務業等，堅持走產業發展生態化及生態建設產業化的路子。―是要大力發展生態工業。一方面，要大力運用高新技術、先進適用技術改造提升支柱產業和傳統產業，著力培育符合國家產業政策、有廣闊市場前景、具有可持續發展優勢的綠色富硒食品加工等生物資源產業和潔凈能源產業；另一方面，要大力實施工業生態工程，引導企業摒棄過去只注重企業的經濟成本，而忽視其生態成本的傳統工業生產及其作法。采取有效措施，將生態成本納入企業生產的成本核算體系之中，使企業的生產活動以高產、優質、高效、低耗為目標。二是大力發展生態農業。農村是我們進行環境保護的重點區域。進一步深入調整農業內部結構，鞏固壯大茶葉、煙葉、牲豬、蔬菜、藥材為主的特色產業基地規模；切實搞好測土配方施肥，防止土地肥力退化，加強植物生物防治；大力推廣豬一沼―果、豬一沼―茶、豬―沼―菜“三沼”綜合生態農業模式。同時，搞好廢棄地的復墾利用和陡坡地退耕還林。三是要大力發展以生態旅游為重點的服務業。全力推進恩施大峽谷、梭布埡石林、龍麟宮等重點景區建設，積極發展鄉村休閑旅游，力爭在一定時期內將恩施市生態文化休閑旅游打造成全省、全國知名旅游品牌。圍繞市域生態旅游發展，構建現代商貿、房地產、交通運輸、賓館餐飲、文化娛樂、信息通訊等現代生態服務體系。在大力發展生態產業的同時，還必須把循環經濟的生產方式滲透到經濟發展的各個領域之中，并使其逐步實現規模化、產業化、市場化。

3、加大環境保護力度，努力構建鄂西南重要生態屏障。一是要著力自然生態環境的保護與建設。切實加強天然森林、天然草地、天然濕地等原生態植被保護，大力推進退耕還林還草、

高效經濟林和防護林建設，以沼汽池建設為重點的農村能源建設，構建以森林植被為重點的林草結合的國土生態安全體系，加強生物多樣性保護，強化外來有害入侵物種的防治和生物安全管理。二是要著力搞好以清江河為重點的溝河塘庫水污染綜合防治，以大幅度削減污染物總量為核心，突出抓好源頭預防和末端治理。三是要著力深入開展節能減排活動。對重點區域、行業、企業的節能降耗和污染物減排實行責任目標管理，實施生活垃圾無害化處理，加快城市污水處理與再生資源利用工程建設。

4、加大體制機制健全和完善力度，積極營造生態文明建設制度環境。生態文明建設的理念和目標必須制度化、規范化，才能形成科學的長效機制。制度是節約資源、保護環境的基石，制度的缺失和體制機制的不合理，是導致資源浪費和生態環境惡化的重要原因。―是要健全和完善污染控制、資源節約、生態環境保護與建設的地方性法律法規和政策，加快形成可持續發展的體制機制，把生態文明建設納入依法治理的軌道。明確政府、企業、公民在生態文明建設中的法律責任，嚴格依法行政，完善行政執法監督機制。二是要健全和完善領導體制和工作機制。切實加強生態文明的組織領導。各級相關單位要從全局和戰略的高度切實把生態文明建設擺在重要位置，并要與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設共同布暑、推進，及時研究和統籌解決生態文明建設中的重大問題。強化公眾參與，凡是涉及群眾重大利益的規劃、決策和項目要實行聽證公示，充分聽取群眾意見，確保公眾的知情權、參與權和監督權。三是要健全和完善資源有償使用機制和生態補償機制，做到污染者付費、保護者獲補償、貢獻者獲獎勵、多消費者多交稅的社會公平和生態公平。四是要健全和完善多元化投融資體制。積極引導和鼓勵民間資金、外來資金和金融信貸投入生態文明建設。

三、恩施市生態文明建設應注重的問題

1、注重正確處理生態文明建設與經濟社會發展的關系。物質文明、政治文明、精神文明、生態文明是中國特色社會主義完整的文明體系，它們互相依賴、相輔相成。物質文明是基礎，精神文明是靈魂，政治文明是保障，而生態文明是前提條件。沒有良好的生態條件，人不可能有高度的物質享受、精神享受和政治享受。沒有生態安全，人類自身就會陷入不可逆轉的生存危機。因此，要轉變發展理念，正確處理“四大文明”的辯證關系，始終把生態文明建設作為實現好、維護好、發展好人民群眾根本利益的一項重要任務，積極探索和建立符合生態文明建設要求的經濟社會發展綜合評價體系，建立健全激勵約束機制。

2、注重搞好城市生態建設規劃。城市的生態規劃是城市可持續發展的重要保證，是今后城市規劃的主流方向。生態規劃的編制必須準確把握生態文明的概念和內涵，堅持以“人與自然和諧”為主題，著重從生態意識文明、生態產業文明、生態行為文明、生態環境文明、生態人居文明和生態制度文明等六大體系入手，構建生態文明建設主體框架。生態文明建設規劃必須立足市隋、講求特色、注重創新。恩施市要力爭在“十一五”末編制完成生態文明建設的總體規劃，建立起生態文明建設綜合考評體系，啟動實施一批重點生態文明建設試點示范項目。