國有土地法實施條例范文

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篇1

第二條  本市行政區域內國有土地使用權（以下簡稱土地使用權）出讓和轉讓，適用《條例》和本辦法。

第三條  本市土地使用權的出讓和轉讓工作，由土地管理部門依照《北京市實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》的有關規定辦理。

第四條  除下列用地，經土地管理部門核準，可依法辦理劃撥外，其它用地均應通過出讓或轉讓方式取得土地使用權：

（一）各級財政撥款建設的黨政軍機關、行政事業單位辦公用房的用地；

（二）城市基礎設施、公用設施和公益事業用地；

（三）國家重點建設的能源、交通、國防和農業水利工程用地；

（四）市人民政府批準的其它用地。

第五條  出讓和轉讓土地使用權，不及于地下資源、埋藏物及市政公用設施。

第六條  依照《條例》和本辦法以出讓或轉讓方式取得土地使用權的土地使用者（以下簡稱土地使用者），合法權益受法律保護。

土地使用者開發、利用、經營土地的活動，應遵守法律、法規、規章的規定，不得損害社會公共利益。

第七條  土地使用權的出讓和轉讓，以及土地使用者對于土地的開發、利用、經營，必須符合本市城市規劃。

第八條  土地使用權出讓的地塊位置、面積、用途和出讓期限及其它條件，由土地管理部門會同計劃、規劃、建設、市政管理部門共同擬定，報同級人民政府批準后，由土地管理部門實施。

第九條  出讓土地使用權的批準權限：

（一）耕地1000畝、其它土地2000畝以上的，由市人民政府審核后報國務院批準；

（二）耕地不足1000畝、其它土地不足2000畝的，由市人民政府批準；但遠郊區內其它土地不足10畝的，可以由所在區、縣人民政府批準。

第十條  土地使用權出讓最高年限按下列用途確定：

（一）居住用地70年；

（二）工業用地50年；

（三）教育、科技、文化、衛生、體育用地50年；

（四）商業、旅游、娛樂用地40年；

（五）綜合或其它用地50年。

第十一條  出讓土地使用權的基準地價，由市房屋土地管理局會同市物價局、市國有資產管理局等部門綜合平衡后報市人民政府審定，作為土地使用權出讓價格的基礎。

基準地價，由出讓金、基礎設施配套建設費用及土地開發的其它費用等因素構成，并結合地塊位置、規劃設計條件和出讓年限確定。

第十二條  土地使用權（包括地上建筑物、附著物）協議出讓或轉讓，出讓或轉讓雙方應先委托經市房屋土地管理局資質認定的地價評估機構進行價格評估后，再簽訂土地使用權出讓或轉讓合同。

遠郊區、縣在規定權限內出讓土地使用權，出讓價格應報市房屋土地管理局備案。

第十三條  土地使用權出讓，除下列用途可以協議方式外，應采取招標、拍賣方式：

（一）普通住宅建設用地；

（二）工業建設用地；

（三）教育、科技、文化、衛生、體育用地；

（四）市人民政府批準的其它用地。

土地使用權協議、招標、拍賣出讓的程序，市人民政府另行規定。

第十四條  土地管理部門應向預期受讓者提供下列資料：

（一）土地的位置、四至范圍、面積及地籍圖；

（二）土地的規劃用途和建筑容積率、密度、凈空限制等項規劃要求；

（三）建設項目的完成年限，必須投入的建筑費用和發展面積的最低限度；

（四）環境保護、綠化、衛生防疫、交通和消防等要求；

（五）市政公用設施現狀和建設計劃或規劃設計要求；

（六）地塊的地面現狀；

（七）出讓的形式和年限；

（八）出讓金的付款方式和要求；

（九）土地使用者的義務和有關的法律責任；

（十）需要提供的其它資料。

第十五條  出讓土地使用權，應按照平等、自愿、有償的原則，由土地管理部門（以下簡稱出讓方）與土地使用者簽訂合同。土地使用者應在簽訂合同時向出讓方支付全部地價款15％至20％的定金。

第十六條  土地使用者應自簽訂土地使用權出讓合同2 個月內支付全部地價款；確有正當理由不能在上述期限內支付的，經土地管理部門征得財政部門同意，可適當延長支付期限，具體支付期限和方式應在出讓合同中規定。延長付款期間，土地使用者每月應按未付款額1 ‰至2 ‰的比例支付資金占用費。

土地使用者超過2 個月或合同規定期限仍未支付全部地價款的，不退還定金，出讓方有權解除合同，并請求違約賠償。

第十七條  出讓方應按合同規定提供出讓地塊的土地使用權。未按合同規定提供土地使用權的，應退還定金，土地使用者有權解除合同，并請求違約賠償。

第十八條  土地使用者在支付全部地價款后，應按規定辦理登記，領取土地使用證，取得土地使用權。

第十九條  土地使用者應按合同規定和城市規劃的要求，開發、利用、經營土地。

未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，由土地管理部門依法予以糾正，并可根據情節給予警告、處地價款額1 ％的罰款，直至無償收回土地使用權。

第二十條  土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的，應經土地管理部門和城市規劃管理部門批準，依法重新簽訂出讓合同，調整出讓地價，并辦理登記。

第二十一條  土地使用者每年應按規定的標準繳納土地使用費。繳納的具體標準和辦法，市人民政府另行規定。

第二十二條  外商投資企業以出讓方式取得土地使用權的，應按外商投資者在企業所占投資比例，以外匯支付地價款和土地使用費。國家另有規定的，從其規定。

前款規定也適用于華僑和香港、澳門、臺灣地區投資者投資的企業。

第二十三條  土地使用者轉讓土地使用權，必須符合下列條件：

（一）付清全部地價款，取得土地使用證；

（二）已按出讓合同規定的期限和條件開發和利用土地，其中開發建設投資不少于項目總投資額的25％。

第二十四條  土地使用權轉讓應當簽訂轉讓合同。

土地使用權轉讓時，出讓合同和登記文件中所載明的權利、義務隨之轉移，地上建筑物、其它附著物的所有權也隨之轉讓。

土地使用者轉讓地上建筑物、其它附著物所有權時，其用地范圍內的土地使用權隨之轉讓，但地上建筑物、其他附著物作為動產轉讓的除外。

第二十五條  土地使用者通過轉讓方式取得的土地使用權，其使用年限為土地使用權出讓合同規定的使用年限減去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。

第二十六條  土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權轉讓，應辦理過戶登記。土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權分割轉讓的，應經土地管理部門批準，并辦理過戶登記。

第二十七條  轉讓土地使用權，轉讓方應依照規定繳納土地增值費。繳納的標準和辦法，市人民政府另行規定。

第二十八條  土地使用權轉讓價格明顯低于市場價格的，市或區、縣人民政府有優先購買權。土地使用權轉讓的市場價格不合理上漲時，市人民政府可以采取必要的措施。

第二十九條  土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其它附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應向原發證機關交還土地使用證，并辦理注銷登記。

土地使用者申請續期的，應當在期滿前6 個月內提出申請，并依法重新簽訂合同，支付地價款，向土地管理部門辦理登記。

第三十條  土地使用者依法取得的土地使用權不提前收回。在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，政府可以依法提前收回，并根據土地使用者已使用的年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償。

第三十一條  除本辦法第四條第（一）至（四）項規定的劃撥用地外，以下列方式轉讓劃撥土地使用權的，須經土地管理部門和規劃管理部門、國有資產管理部門批準，由土地使用者同土地管理部門簽訂土地使用權出讓合同并補交地價款后，方可進行：

（一）出售、交換、贈與劃撥土地使用權或以劃撥土地使用權換取財物、合作建房的；

（二）以劃撥土地使用權入股或作價投資的；

（三）以企業兼并方式轉讓劃撥土地使用權的；

（四）轉讓地上建筑物、其它附著物連同轉讓劃撥土地使用權，包括出售開發建設的房屋連同轉讓劃撥土地使用權的；

（五）以其它方式轉讓劃撥土地使用權的。

未經批準擅自轉讓劃撥土地使用權的，由土地管理部門依法沒收其非法收入，并根據情節對非法轉讓雙方處非法收入2 倍以下罰款，直至依法收回劃撥用地，沒收地上建筑物。

第三十二條  對以出租房屋等方式利用劃撥用地從事經營性活動，由土地管理部門向經營者收取土地收益金。征收標準和辦法，市人民政府另行規定。

第三十三條  土地使用權出讓地價款和土地使用費、土地增值費、土地收益金，由財政部門統一負責征收管理，土地管理部門代收，直接入財政專戶存儲，專項用于城市基礎設施建設。

第三十四條  通過出讓或轉讓取得土地使用權的土地使用者，需進行地上物拆遷的，可按國家和本市有關建設拆遷的規定自行拆遷或委托拆遷。

第三十五條  外商在本市投資開發經營房地產，適用《北京市人民政府關于外商投資開發經營房地產的若干規定》；該規定未作規定的，適用本辦法。

第三十六條  土地使用權的出租、抵押及登記辦法，市人民政府另行規定。

第三十七條  本辦法由市人民政府解釋，具體執行中的問題，由市土地管理等有關部門解釋。

第三十八條  本辦法修改前簽訂土地使用權出讓合同的，依照合同的規定；合同沒有規定的，適用本辦法修改后的有關規定。

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一、集體土地征用行政非訴案件的特點

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條規定“違反土地管理法律、法規規定,阻撓國家建設征用土地的,由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地;拒不交出土地的,申請人民法院強制執行”。這是我國現行法律法規對集體土地征用的實體和程序方面的規定,由于法規規定比較原則性,在司法實踐中暴露出了不少問題。

(一)土地征用的主體不規范

根據土管法實施條例第二十五條的規定,在省政府作出同意批準集體土地征用為國有土地后,對拒不配合交出土地的,應當由行政土管部門向土地使用者作出《責令交出土地行政決定》。而行政執法實踐中,土管部門或地方政府均可以作出《責令交出土地行政決定》,雖然地方政府與土管部門具有行政隸屬關系,但是由于根據實施條例第四十五條的規定明確規定土管部門的行政職權,因此地方政府作出交出土地決定,明顯違法法律規定,屬于無權行政。

(二)土地征用的公告程序不規范

根據實施條例第二十五條的規定,土地征用有兩個必經程序,即地方政府對同意批準征用土地文書進行公告和土管部門對征地補償安置方案進行公告。實踐中,1、公告主體混亂。出現了應當由地方政府公告的,卻由土管部門公告;應當由土管部門公告的,卻由地方政府公告;由地方政府或土管部門一方名義作出批準公告和拆遷安置公告。2、公告程序缺乏。在省級政府作出同意批準征用土地后,地方政府未經公告,并且直接向當地農民發出拆遷通知。

(三)征地的補償標準、范圍問題標準不一。

征地的補償標準、范圍問題,指征地的補償標準確定主體、依據,被補償人對該補償標準的異議的解決機制,以及征地補償的范圍。根據我國法律的規定,征地補償標準和范圍是直接授權省一級單位采取立法方式作出規定。如我省即通過省九屆人大常委會制定《江蘇省土地管理條例》,實踐中征地補償標準“政出多門”,同一城市中不同的村、鄉、鎮政府規定不一,因此在征地補償上具有一定的混亂性,而被征地的農民群眾普遍認為征地的補償標準太低,補償范圍太窄,補償費用太少,因此產生大量的現象。

(四)征地補償費用的歸屬、分配問題不公開。

土地補償費具體包括哪些項目,其受益究竟農民群眾可以獲得多少,以及歸屬于哪一級的集體經濟組織,如何監督集體經濟組織管理、支配、分配土地補償費。而這些涉及群眾切身利益的問題往往是村委開個會、幾個人內定,這種不公開的做法導致了經常有農民集體為要求確認土地補償費歸其所有而上訪或訴訟的現象,村民認為確定分配標準的程序不合法、分配標準不統一、分配不公平等等。

(五)房屋等土地附著物的評估不規范

在征地安置過程中,對農民房屋以及裝修部分的價值計算缺乏相應的依據,侵犯農民的實體權益。實踐中,對房屋價值的計算,行政機關采信的評估結論,采用的是公式計算法,用拆遷房屋面積乘以造價,而不是市場價評估,忽視了房屋個別情況對價值的影響;對房屋裝修和附著物的計算,單方面委托評估機構評估,但是評估結果不與當事人見面,評估報告不進行送達。

(六)行政相對人的法律意識淡薄

征地對于農民來說就意味著“三失”,即“失地、失業、失所”,使他們變成了“種田無地、上班無崗、低保無份”的“三無”游民,被征地的農民往往得不到有效的安置,尤其是無力承受重新安居的負擔,因此,他們一般并不愿意拆遷搬走,而是阻撓拆遷,但是他們由于法律意識淡薄,往往也不會用法律武器保護自己的合法權益,對征地拆遷中遇到行政行為合法性的問題沒有足夠的重視,導致訴訟權利的流失。

二、土地征用行政非訴案件的對策

(一)修改法律,加強土地征用的立法建設

《土地管理法》及《土地管理法實施條例》對土地征用行政程序規定過于原則,如對建設占用土地、涉及農用地轉為建設用地的規定可操作性不強,缺乏公告期的規定、被征地農民對公告內容異議的處理的規定等等;而且,有些環節還流于形式,如在征地補償、安置方案公告后,要聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見,但他們的意見往往對征地補償、安置方案很難有積極性影響。盡管法律規定“對補償標準有爭議的,由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的,由批準征用土地的人民政府裁決”,但實際情況是,并沒有協調、裁決的操作辦法,使得行政協調、裁決

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建設用地使用權的產生，如果從建設用地使用權人的角度來考察，就是建設用地使用權的取得。建設用地使用權作為一種不動產物權，則不動產物權的一般取得原因(如繼承)，自然也適用于建設用地使用權。在此只敘述建設用地使用權取得的幾項特殊原因。根據承載建設用地使用權的土地法律屬性，可將建設用地使用權的取得分為兩大類：在國家所有的土地上設立的建設用地使用權和在集體所有的土地上設立的建設用地使用權。

1．在國家所有的土地上設立的建設用地使用權，它的產生方式包括：

(1)劃撥方式。土地劃撥，是土地使用人只需按照一定程序提出申請，經主管機關批準即可取得土地使用權，而不必向土地所有人支付租金及其他費用。我國物權法規定，嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權。采取劃撥方式的，應當遵守法律、行政法規關于土地用途的規定。《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第43條規定：“劃撥土地使用權是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權。”根據土地管理法的有關規定，可以通過劃撥方式取得的建設用地包括：國家機關用地和軍事用地；城市基礎設施用地和公益事業用地；國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；法律、行政法規規定的其他用地。上述以劃撥方式取得建設用地，須經縣級以上地方人民政府依法批準。

(2)出讓方式。建設用地使用權出讓是國家以土地所有人身份將建設用地使用權在一定期限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付建設用地使用權出讓金的行為。土地使用者通過這種出讓建設用地使用權的行為即取得建設用地使用權。建設用地使用權出讓有三種形式：協議、招標和拍賣。協議是由市、縣人民政府土地管理部門(代表國家作為出讓方)，與土地使用人按照平等、自愿、有償的原則協商一致后，簽訂建設用地使用權出讓合同。招標和拍賣，應當先由市、縣土地管理部門發出招標、拍賣公告，通過招標、拍賣程序，簽訂建設用地使用權出讓合同。根據我國物權法的規定，工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取拍賣、招標等公開競價的方式出讓。采取拍賣、招標、協議等出讓方式設立建設用地使用權的，當事人應當采取書面形式訂立建設用地使用權出讓合同。設立建設用地使用權，應當向登記機構申請建設用地使用權登記。登記機構應當向建設用地使用權人發放建設用地使用權證書。

采取招標、拍賣、協議等出讓方式設立建設用地使用權的，當事人應當采取書面形式訂立建設用地使用權出讓合同。建設用地使用權出讓合同一般包括下列條款：①當事人的名稱和住所；②土地界址、面積等；③建筑物、構筑物及其附屬設施占用的空間；④土地用途；⑤使用期限；⑥出讓金等費用及其支付方式；⑦解決爭議的方法。

(3)流轉方式。建設用地使用權流轉，是指土地使用人將建設用地使用權再轉移的行為，如轉讓、互換、出資、贈與等。建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，應當向登記機構申請變更登記。基于土地使用權流轉的法律事實，新建設用地使用權人即取得原建設用地使用權人的建設用地使用權。

2．在集體所有的土地上設立的建設用地使用權，根據我國物權法的規定，集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理。

(1)鄉(鎮)村公益用地使用權。農村集體經濟組織或者由農村集體經濟組織依法設立的公益組織，在經過依法審批后，對用于本集體經濟組織內部公益事業的非農業用地所享有的建設用地使用權。根據土地管理法和《土地管理法實施條例》的規定，鄉(鎮)村公共設施、公益事業建設，需要使用土地的，經鄉(鎮)人民政府審核，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準。

(2)鄉(鎮)村企業建設用地。農村集體經濟組織使用鄉(鎮)土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業，或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準。如果其中涉及占用農用地的，應當依照土地管理法的有關規定辦理審批手續。

(二)建設用地使用權的期限

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我國土地實行社會主義公有制，包括全民所有制和農民集體所有制兩種形式。作為土地所有制的法律表現形式，土地所有權也相應存在國家土地所有權和集體土地所有權兩種類型。土地征用是保證國家公共設施和公益事業建設所需土地的一項重要措施。土地征用是國家、集體、個人之間發生的因公共利益需要，依照法律規定的程序、補償原則、補償標準、安置辦法將集體土地所有權轉為國家所有的一種行政行為。

土地征用具有以下幾個法律特征：

1、土地征用應當以國家公共利益為目的

各國有關征用土地的概念和稱呼雖不完全相同，但是有一點是共同的，即征用的目的應當是公共利益的需要。不同的國家不同的時期對“公共利益”有不同的理解。一般來講，根據法律追求正義的價值取向，不能動用國家公權為個別團體或私人謀利。我國對公共利益的界定目前還比較原則，但是有關實施條例也不夠具體，至使征地權常常被擴大話使用。

2、土地征用的主體必須是國家。

只有國家才能在國家建設征用土地法律關系中充當征用主體，只有國家才能享有國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利，盡管直接需要土地的并非是國家，但是他們作為土地需要的單位只能根據自己的用地的實際需要，依照法律規定的程序向土地機關提出用地申請，并在申請批準后獲得土地的使用權，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。

3、土地征用是國家行政行為，具有強制性。

國家建設征用土地并非民事行為，而是國家授權的并依照法律規定的依據和程序所實施的行政行為。①這是因為國家建設征用土地法律關系的主體－－國家，土地被征用的集體組織（農村集體經濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關系的產生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經濟組織必須服從。

4、征用土地必須以土地補償為必備條件。

國家建設征用土地與沒收土地不同，不是無償強制而是有償地強制進行，但是又與土地征購不同，它不是等價的買賣而是有補償條件的征用。所謂適當補償，就是嚴格依據土地管理法的規定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農民生活水平不降低為原則。應當指出的是，盡管土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用并不是由國家直接支付，而是由用地單位支付。

我國現行的農村土地征用包括以下幾個程序：

征地方案的擬定。需要征地的市縣政府擬定有關農村集體土地轉為國有土地征地方案。用地單位向擬定機關所屬的土地行政主管部門報建設項目說明書和有關方案，有關行政主管部門認為所報材料齊全、符合法定條件的，在5日內上報本級政府審核。

批準機關的審批。

有關市縣政府對其審核同意的征地方案，連同其他有關材料，逐級上報有批準權的政府審批。

批準機關的內部批復。

批準征地的政府作出同意征地的決定的，直接行文或者由其土地行政主管部門代為行文向下一級政府作出內部批復。

征地決定的外部送達。

《土地管理法》及實施條例規定，“征用土地方案經依法批準后，由被征用土地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征地用途、范圍、面積及征地補償標準、農業人口安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。”

集體土地征用制度實施狀況

征用補償范圍和標準不合理。

據調查，在我國現有的征地中80%以上的征地都是基于商業利益需要，一塊農地一旦被征用其市值就會上升幾十倍甚至百倍。而農民所獲補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。其中，土地補償費和安置補助費的總和，按規定最高不得超過土地被征用前三年平均產值的30倍。由于我國特殊的國情，集體土地對農民而言不單是生產資料，還是保障資料。土地征用是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障。農民失去土地后，征地補償收入就是他們的養老錢，但是他們目前所得這筆錢不足以承擔這樣的職責。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農民，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業及改善和提高生活水平。

2、土地征用程序不規范。

我國土地征用的程序僅是針對土地的保護，沒有體現出對農民權利的保護，政府在 征用農村土地的方案做出后，由縣級以上政府予以公告并組織實施，土地征用方案和安置方案均在批準之后才公告，這時農民不管有任何理由，都不會影響征地方案的實施。

完善農村土地征用制度的思考

完善立法，合理界定公共利益的范圍

既然“公共利益”是 法定的行使征地權的前提條件，那么這一法定條件就必須明確而具體。因為不同的人對“公共利益”可以作出各種不同的解釋. 對“公共利益”進行擴大化解釋，不僅可以使征地權力的行使名正言順，而且還可使部分單位和個人獲得可觀的利益，那么對“公共利益”擴大化解釋就會繼續下去。“公共利益”這一本來旨在維護大多數人利益的立法規定，由于立法本身的漏洞卻成了少數人牟利的工具，因此法定條件應當具有特定性和唯一性。

完善土地征用程序。

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隨著我國城鎮化建設的加快和市場經濟的迅猛發展，農村集體土地被大量征用，由此引發的征地款分配糾紛急增，而對該類案件的處理因缺乏明確的法律依據，往往隨意性較大，很難使當事人服判息訟，導致大量越級上訪和群體上訪事件發生。為此，本文從理論上分析了糾紛背后的深層次原因，并結合審判實踐進一步提出解決方案。

關鍵詞：征地款分配原因對策

近年來，隨著經濟的發展，城市化建設在不斷加快，越來越多的農村土地被征用后農村城市化，而隨之而來的征地款處分問題、嫁城女或入贅婿及其所生子女的權利享有問題、城市化農村村民的生活保障問題等各類矛盾卻紛呈迭出，利益交錯碰撞，成為當前城鄉結合部農村矛盾的聚集點，繼而成為司法

界和理論界關注的焦點。在諸多糾紛中，農村集體土地被征收后所得補償費的分配問題表現最為突出，但對該類案件的處理因缺乏明確的法律依據，往往隨意性較大，很難使當事人服判息訟，導致大量越級上訪、群體上訪事件發生，給社會穩定埋下隱患。因此，作為法律工作者，有必要探究糾紛產生背后的深層次原因，從理論上構筑糾紛的解決方案，以公平理念為出發點，維護農村穩定，推動農村經濟持續發展。

一、土地征收與土地征用

作為土地法上重要概念的土地征用和土地征收，在我國現行《憲法》第10條第2款、《土地管理法》第2條第4款和《土地管理法實施條例》第2條分別作了規定，但立法上并未明確“征收”與“征用”的區別。學界對“征收”和“征用”存在不同的理解，有人認為征收集體土地的所有權為“土地征收”，征收集體土地的使用權的稱為“土地征用”；也有人認為征收不只是針對土地的所有權，使用權也可以征收。筆者同意學界第一種觀點對二者所作的區別界定，原因有三：其一，征收與沒收的關系，征收與沒收都是基于國家法令而實現的，都帶有強制性，且這一強制性的結果都使原權利人喪失土地權利，但沒收常都有制裁（懲罰）性，常表現為國家無償取得權利，而征收沒有制裁性，且征收是基于國家為了公共利益的需要而為之，國家基于征收行為往往要給原土地權利人以一定的經濟補償；其次，征收與征用的關系。雖然征收與征用也都是基于國家法令而實現的，且國家往往都要給予原土地權利人以一定的經濟補償，但征用帶有征來使用的意思，有點象土地使用權轉讓，但該轉讓不是基于平等主體之間的合同，而是基于國家法令，國家在征用之初就明確了原權利人喪失土地權利（即國家使用原土地權利人土地的）期限，而征收常不作期限規定；最后，我國現行《憲法》、《土地管理法》及其實施條例和有關法律法

規規定的關于集體土地的征用，實際上指的就是征收，立法上對二者的混同在某種程度上侵犯了土地原所有權人的利益，為與現行法律相銜接，本文使用混同了的征收和征用概念。

二、當前農村集體土地征收的現狀和存在的問題

（一）農村集體土地征收的現狀

近年來，隨著我國經濟的持續快速發展和西部大開發戰略的實施，農村的城鎮化建設步伐加快，開發區熱、旅游開發熱和房地產熱等紛紛興起，農村（尤其是城鄉結合部的農村）的土地越來越多地被征用，有的甚至是整個村的土地被全部征用，但被征用的土地得到了合理利用了嗎？可以說有相當一部分被征土地并未實現其被征時的目的，至少沒有被合理利用。現實中，圈地濫征和征而不用現象普遍存在。因為有些商家意識到了土地市場的升值潛力之大，利用開發各種園區之名為變相圈地之實，進行假投資真炒作。據有關資料統計，我國全國開發區規劃總面積已達3.5萬平方公里，但圈占的耕地卻43％在閑置。大家知道，土地是不可再生資源，農村的土地更具有雙重性質，它不光是生產資料，還是社會保障，被征用的土地越多就意味著農民的生存田越少，加之違法用地和浪費上地資源現象嚴重，因征用土地引發的糾紛逐年增加，甚至有愈演愈烈的趨勢。因此，如果不能妥善合理地處理征地后的農民問題，就會給社會穩定帶來隱患，近年來涌現的農村集體土地征收補償費分配糾紛案件和村民待遇糾紛案件就是很好的例子。

（二）農村集體土地征收存在的問題

通過以上農村土地被征用過程中表露的現象，不難看出其存在以下問題：

1、有關土地執法不嚴。盡管《土地管理法》第4條第2款明確規定“……嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”，第31條1款規定“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地”，同時該法第43條1款又規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；……”，但是，《土地管理法》第63條規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”，同時該法第43條2款又規定“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地”，據此，有些地方政府在土地執法中，受眼前利益驅動，不惜損害農民的切身利益，鉆法律空子，先以低價的農用土地補償金從農民手中征來地，變成建設用地后再以高過補償金數倍的價格將建設用地使用權轉讓給工商業，從而獲取高差額，在這個過程中，農民卻因失去賴以生存的土地又得不到合理補償而變為“流民”。

2、有關土地征用的條件限制不嚴。農民集體土地征收是國家強制剝奪農民集體所有的土地權利的行為，直接關系到農民的切身利益，雖現行《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益”作為集體土地征用的前提條件，但對何為“公共利益”的內涵和范圍限制不夠，在理解上仁者見仁，智者見智，比如商業用地本來是不能適用土地征用的，但實際上，大部分被征土地都用于了商業目的，而這種商業利用被解釋為搞國家經濟建設，結論自然就為“公共利益”目的，因此，“公共利益”規定的寬范性往往使公共目的和商業目的混同，給濫用土地征用權大開綠燈。

3、征地費用補償標準不合理。我們知道，國家為了公共利益，對被征占土地的農民進行補償，既是世界通例也體現了國家公共利益與土地所有者的“生產利益”、“財產利益”在矛盾中的必要協調，但是，《土地管理法》第47條第2款明確規定，征用耕地的土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產值的6—10倍，安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產值的4—6倍，這明顯帶有計劃經濟的特征，以土地過去年均產值作為確定補償費用標準，不能反映市場對土地及其附著物的真實評價，尤其是未考慮到農用地轉為非農用地的土地價值的升值潛力，該標準顯然偏低，而廉價的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應屬于農民的土地征收與土地出讓之間的差價利益，侵害了廣大農民的權益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽與權威的樹立。

4、征地費用分配混亂，矛盾迭出。征地補償費標準偏低，使本已非常有限的補償費用成為農民爭奪的目標，每個人都想爭得更多的補償金，而排除他人參與分配，于是，借村民自治權利而剝奪他人的利益享有成為農民集體土地征用補償費分配糾紛案件劇增的主要原因。對于嫁城女、入贅婿等能否享有分配權、享有多大分配權，因無明確的法律依據，在實踐中各地各村依《村民委員會組織法》在行使自治權中處理的結果相差很大，有的明確不能享有，有的限定滿足一定條件才享有分配權，也有少數就給予分配權，但該分配權較同村組其他成員要小的多等等，于是沒有享有分配權或沒有享有完全分配權的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院，對該類案件因缺乏法律依據，在處理上隨意性較大，很難使當事人服判息訟，導致越級上訪或群體上訪事件增多。

三、農村集體土地征收補償費分配糾紛存在的原因與對策從涌至法院的農村集體土地征收補償費分配糾紛案件來看，糾紛產生的原因在于對誰應該分配、應該如何分配不明確，即誰具有集體成員資格（村民資格）和怎樣分配才符合公平合理原則不明確。對此，應從以下方面考慮解決：

（一）村民資格的界定問題

在認定集體成員資格的標準上學界主要有三種主張：登記主義、事實主義和折衷主義。登記主義，即以戶籍所在地是否在該村組作為確定是否具有集體成員資格的標準；事實主義主張以是否實際在本村組長期生活為標準來確定資格；折衷主義則主張以戶籍登記為原則，以長期居住的事實狀態為例外來確

定成員資格，我認為這三種主張都有一定的道理，但都不全面。認定成員資格應當堅持以公平為出發點，以戶籍審查為原則，以長期生活且能盡到其他村民相同義務為例外，相互結合，共同來確定。任何一個方面都不能作為認定為成員資格的標準，戶籍在本村組不能就認定其具有本村組集體成員資格，但如原

始戶籍在本村組則自然取得該村組集體成員資格。

①在外村組長期從事工商業的村民其集體成員資格的認定。戶籍是證明一個公民自身情況的最直接、最基本依據，由它作為成員資格認定的標準之一無疑是非常必要的，也是首先應當考慮的。但是現實中有相當一部分村民在保留戶籍的基礎上長期在城里或其他村鎮從事工商業，那么如果說該村民因長期不在本村組生活而否認其具有本村組集體成員資格，則過于武斷，有失公平。因此，如果該村民雖長期在外從事工商業，但其能夠在在外期間堅持履行本村組其他成員相同義務的，或該村民戶籍雖在本村組且長期在外村組從事工商業，但其在該外村組生活已滿十年并能在其生活期間積極履行該外村組其他村民相同義務且該外村組并未拒絕其履行的，亦應認定為其具有集體成員資格，而如果該村民的原始戶籍雖在本村組，但其在在外期間經過五年且連年未履行本村組其他村民相同義務的應認定為其不具有本村組集體成員資格（國家強制，如服刑人員和意志以外原因，如婦女被拐賣等除外）

②嫁出姑娘及其所生子女的成員資格認定。嫁出姑娘在出嫁的同時帶走戶籍的，應認定為從嫁出之日起不再具有原村組集體成員資格，如其在嫁出之后并未及時帶走戶籍，亦應作此認定，視為其戶籍已遷走。這符合戶籍登記應與事實相符這一原則。嫁出姑娘在嫁入外村組后，戶籍同時帶入該外村組的，應認定為其具有該外村組集體成員資格，其所生子女可隨父或隨母申報戶口，同樣享有集體成員資格，理由同前。但該嫁出女在結婚后未滿五年又提出離婚的，在離婚時應將其在婚姻存續期間在該外村組以集體成員資格取得的利益適當返還，必要時可以其應得的夫妻共同財產份額或個人財產抵償（這主要是防止以結婚為手段而達到其他目的）。

③獨女的入贅丈夫及其所生子女的成員資格認定同“②”。

④有兒有女戶要求招婿，理由正當且符合老有所養精神的，其所招女婿及其所生子女的資格認定同“②”。

⑤被收養子女的成員資格問題。無子女戶依照《收養法》收養子女的，其子女的成員資格從收養成立之日起生效，收養成立后又解除收養關系的，從收養關系解除之日起被收養人喪失集體成員資格，但如果被收養人對造成解除收養關系負主要責任的，應返還其在具有集體成員資格期間所獲得的與其他成員相同的收益的一部或全部，但如果收養人對解除收養關系負主要責任的不返還（這主要是防止借被收養之名而達到自己的其他目的）。

⑥農業戶口的大中專在校生的資格認定問題。農業戶口的大中專在校生在在校期間至就業之前，應具有原戶籍所在地村組的成員資格。

⑦在役農業戶口義務兵的資格認定問題，應認定為其具有集體成員資格，但已轉志愿兵的，從轉志愿兵之日起喪失該資格。

⑧因違反計生政策而超生的子女的資格認。定問題。該種情況超生的子女是否具有村民資格，當事人訴至法院的，法院應不予受理，已經受理的應當裁定駁回，由其所在村委會行使自治權，但該村民擁有依法取得的戶籍的情況除外（如違反計生政策而通過其他途徑取得了戶籍登記，法院應認定其具有

該村組村民資格，但該村委會通過行政訴訟使公安機關撤銷了該戶籍登記的除外）。

⑨因歷史原因落實政策后按照離退休人員對待的、正常離退休人員和因其他原因將戶籍遷回原籍的人員，要求享有分配權的，其主體資格是否享有依村民自治原則確定。

⑩農業戶口的服刑人員，在服刑期間的村民資格問題，依村民自治原則確定。

（二）處理糾紛的對策

我們知道“村民”是個法律概念，“農民”則是對職業的描述。擁有了村民資格是否就享有同等的村民待遇卻不能一概而論。《村民委員會組織法》規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織，由民主選舉產生，實行民主決策、民主管理和民主監督，因此在處理這類糾紛中要

充分尊重村民的自治權，但同時也不能剝奪公民的財產權，要處理好二者的關系。因為村民的自治權并不能對抗公民的生存權和財產權，土地是農民賴以生存的重要生產資料和生活資料，土地補償款既具有生存利益性質又具有財產權性質。因此該權利非法律不得剝奪。鑒于此，在處理這類糾紛中，應該遵守以下原則：

1、民主議定原則和合法性原則。就是說，村民自治必須是真正的大多數村民的集體意志，而不是某個人或某些人的少數人的意志，且該意志不能違反法律的強制性規定。既要充分發揮民主意見又要遵守法律。

2、集體、個人利益相均衡原則。在處理征地補償款的過程中，既要充分尊重和保障集體成員的個人利益，又不能損害集體的整體利益，個人利益要服從集體利益，集體利益的實現也要考慮成員個人利益的獲得。

3、權利、義務相一致原則。集體成員在享有分配利益的同時要考慮其對集體所盡義務的大小，做到權利與義務相一致，公平合理地分配征地款。

四、愿望與期待

篇6

關鍵詞：土地征用 集體土地 公共利益 安置補償

一、土地征用的概念

土地征用是發生在國家和農民集體之間的所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準，并給農民集體和個人補償后，將農民集體所有土地轉變為國家所有。

二、土地征用具有的特征

（一）國家建設征用土地的主體必須是國家

只有國家才能在國家建設征用土地法律關系中充當征用主體，因為只有國家才能享有國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利，盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關，企事業單位，社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據自己的用地的實際需要，依照法律規定的程序向土地機關提出用地申請，并在申請批準后獲得土地的使用權，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。

（二）國家建設征用土地是國家行政行為，具有強制性

國家建設征用土地并非民事行為，而是國家授權的并依照法律規定的依據和程序所實施的行政行為。①這是因為國家建設征用土地法律關系的主體－－國家，土地被征用的集體組織（集體組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關系的產生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經濟組織必須服從，而且在這種法律關系中也不遵循等價有償原則。

（三）國家建設征用土地是國家公共利益的需要

國家建設征用土地的原因是國家建設之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國家建設需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個層次上加以理解：其一，是直接的國家建設需要或公共利益的需要。比如發展和興辦國防建設，公用事業，市政建設，運輸，水利事業，國家機關建設用地等等，皆是以公共利益為直接目的地事業，其二，是廣義地國家建設需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會主義化建設，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強，諸如設立國家主管機關批準的集體，三資企業，興辦國家主管機關批準的民辦大學以及其他社會公益事業等等，均是廣義上的國家建設和公共利益之需要。這些情況都可作為國家建設征用土地的原因。

（四）國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件

國家建設征用土地與沒收土地不同，它不是無償地強制地進行，而是有償地強制進行。土地被征用地集體經濟組織應當依法取得經濟上的補償。國家建設征用土地與土地征購不同。它并不是等價的特種買賣，而是有補償條件的征用，但是，對被征用土地的適當補償，則是國家建設征用土地所必不可少的條件，所謂適當補償，就是嚴格依據土地管理法的規定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農民生活水平不降低為原則。應當指出的是，盡管土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用并不是由國家直接支付，而是由用地單位支付，這是因為國家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務是直接產生于國家征用土地行政行為和國家批準用地單位用地申請及被征用土地使用權的行為。

（五）國家建設征用土地的標的只能是集體所有的土地

國家建設征用土地的標的，建國以來經歷了一個發展變化的過程，隨著農業合作社在全國范圍內的實現，農村土地都變成了農村合作經濟組織集體所有以后，到了1986年土地管理法規定的征用土地的標的就只能是集體土地了。應當指出的是，國家建設用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國家建設用地的法定辦法是征用，用國有土地來滿足國家建設用地之需要的法定辦法是出讓，劃撥等方式而非征用方式，因為國有土地本來就是國家的，不需要再通過其他方式取得所有權，國家可直接行使處分權利。

三、集體土地征用應遵循的原則：

（一）十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的原則

我國人口多，耕地少并且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：1，加強規劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地2，要優先利用荒地，非農業用地，盡量不用耕地3，要優先利用劣地，盡量不用良田4，加大土地監察和土地違法行為地打擊力度，切實制止亂占耕地地濫用土地行為。

（二）保證國家建設用地的原則

國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從， 這不但因為征用土地是國家權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得文違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益得體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地得前提下保證國家建設用地。

（三）妥善安置被征地單位和農民的原則

集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四，是征地給農民造成的損失要適當補助。

（四）誰使用土地誰補償的原則

土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。

四、集體土地的補償安置問題

集體土地征用的補償，是征地工作的主要，亦是一項難度較大的重要工作，其涉及到國家，集體，個人利益，既要考慮到建設項目的投資和國家建設的發展，又要考慮被征地單位以及農民地生產生活水平，力求做到國家利益優先，兼顧用地單位和被征地單位和農民的各方利益。

（一）征用集體土地的補償原則

1、保持被征地農民原有生活水平的原則土地是農民最基本的生產資料，征用農民的土地等于剝奪了他們的生活來源。因此，征地補償應使被征地農民的生活水平不降低為原則，以保障農民兄弟的利益不因征地而受損。

2、按照被征用土地的原用途給予補償的原則。征用土地的補償標準和補償范圍不能因征用土地之后的用途改變而改變，而是按照被征用土地的原用途確定補償標準和補償范圍原來是耕地的，按耕地的標準給予補償，原來是林地的，按林地的標準給予補償，對地上物的補償和對人員的安置也是如此。

（二）征用集體土地的補償范圍和標準：

國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內容：②

1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。

2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規定。

3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。

（三）安置剩余勞動力

因國家建設征用土地造成的多余勞動力，由縣級以上地方人民政府土地管理部門組織被征用單位，用地單位和有關單位，通過發展副業生產和舉辦鄉鎮企業等途徑加以安置，安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位和全民所有制單位就業，并將相應的安置補助費轉撥給吸收勞動力的單位。

（四）土地補償費用的處理

國家建設征用土地的土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。③市縣和鄉鎮人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督，侵占，挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關費用構成犯罪的，依法追究刑事責任，尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。

五、我國土地征用中存在的若干問題及其對策

我國現行的土地征用制度是50年代在高度集中的計劃經濟體制時期形成的，當時對于保證國家建設起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經濟的發展，這個制度的缺陷就日益凸現，目前主要存在如下一些問題亟待解決：

（一）相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

（二）土地征用的補償問題。土地征用是政府強制性取得集體土地所有權的一種方式。這種所有權的轉移是在有償的方式下發生的。在此過程中，土地權利的轉移不是一種市場行為，而是一種行政行為。④為了國家建設的需要，農民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農民集體所有權表現為一種不完全的所有權，其收益權受到削弱。我國《土地管理法》中明確規定了土地征用的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現地塊的區位差異及各地不同的經濟發展水平等等，進而難以維持農民現有的生活水平，導致農民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權、高價出讓土地使用權的行為，也難以為農民所接受。

（三）土地征用權的行使。從世界各國對土地征用權力的行使來看，大多是為了公共利益。一些比較發達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征用為輔。當收買發生困難時，才實行土地征用。在我國，憲法明確規定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規定任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地。即凡是不屬于該集體經濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發區、園等向投資單位提供優惠政策，而土地使用費往往作為其優惠的條件之一。盡管現行的《土地管理法》規定征用審批權由國務院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權力，加之監督機制不完善，便在征地申報過程中出現了一些弄虛作假的行為。

（四）土地收益分配和管理問題。土地征用過程中，土地收益為土地的所有權及使用權收益，因此這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產權主體之間進行分配，即在集體經濟組織及農民個人之間進行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉鎮政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經濟組織及農民個人獲取的補償收益減少。據有關部門統計數據表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農民作為集體土地的直接使用者和經營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經濟組織手中的征地補償費也往往被少數村干部所侵吞。我國《土地管理法》實施條例第二十六條規定，土地補償費歸集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農民的土地使用權成為虛置。加之我國保障體系很不健全，農民未被納入社會保障之列，因此盡管在征地中對完全失去土地的農民進行相應的安置，但這種安置方式是在計劃經濟的背景下產生的，隨著我國從計劃經濟向市場經濟轉變并趨向成熟的過程中，地位及用工制度發生了巨大變化，競爭上崗，能者上，弱者下，農民即使通過安置獲得一份非農職業，但受其自身素質的限制難以適應企業的需要，往往成為下崗的首選對象。

以上問題的存在，主要是制度的設計存在問題，建議國家有關部門應盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經濟的要求。

1、嚴格限定公益性用地范圍，土地征用權只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農村集體所有的土地。依據國外經驗和我國實際，我們認為，“公共利益”應嚴格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業單位用地；（3）能源、用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業用地，如學校、、敬老院等；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。⑤在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。

2、以農用地市場價格作為確定土地征用費的基本依據。現行《土地管理法》盡管提高了根據土地產值補償的倍數，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產量因為不能反映土地的位置、地區經濟水平、人均耕地面積等土地價格的經濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現產量差別的真實價值，世界大多經濟發達國家或地區將土地市場價格作為征地補償依據。在計劃經濟年代，土地沒有價格，征地補償依其常年產量未嘗不可。但在市場經濟條件下，繼續這樣作就不利于保護農村集體經濟組織和村民利益。為了切實保護農民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據，實行公平補償。在公平補償原則下，征用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現狀土地利用條件下，在公開市場中所有權形態所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農村，集體土地具有多重功能，即為農業生產服務的生產資料功能和對農民進行生存保障的社會保障功能及發展功能，農地所有權的市場價格要體現這三重功能。相關補助金是指因征地而導致搬遷費用、新的工作的前期費用以及農地中一些尚未折舊完畢的投資，對農村建設用地（如宅基地）則還包括建筑物的補償費。

3、合理分配土地征用補償收益，明確界定產權是實現征地補償費合理分配的關鍵。我國法律明確規定農村土地屬集體所有，農民享有本集體土地的承包經營權。這些權利可以通過土地登記，并發放相應的土地權利證書，從而在法律上得到有效的確認和保護。在權利證書中應明確規定集體土地權利主體的權利和義務，通過土地利用現狀調查或地籍調查查清各權利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權利的行使能夠對應特定的物，從而防止權利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權或使用權。由于我國特殊的國情，集體土地對農民而言不單是生產資料，還是保障資料。⑥土地征用是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農民，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業及改善和提高生活水平。農村集體經濟組織所得份額于本集體經濟組織內的生產建設，如興修農田水利建設，購置農機具，幫助農民引進先進的農業技術，更新品種，提高農業單產，同時還可進行鄉鎮企業的建設，為失地農民提供更多的就業機會。總之，土地補償收益必須進行合理的分配和使用，真正體現農民的利益。只有這樣，才能真正體現產權工作的經濟利益。

此外，我國土地征用制度，其他相關措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲備制度之后，可以真正實現政府壟斷城市土地一級市場，城市公益性用地可以通過征用農地解決，其它非公益性用地則主要通過土地儲備機構在城市存量土地市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決。這就為收縮征地范圍后非公益性用地找到了途徑，這既盤活了城市土地存量市場，又十分有利于保護耕地。二是縮小征地范圍，實行依價補償，就為土地市場的正常運轉提供了基本前提條件。非公益性項目用地則由市場來解決，這就需要建立集體土地產權市場，尤其是要建立和開放農村集體建設用地使用權市場。但必須符合土地利用總體規劃和土地用途管制，充分發揮市場機制的作用進行運作。三是加快我國農用地定級估價的步伐，以促進農用地市場迅速發育并使之逐步成熟，為改革我國土地征用制度作出貢獻。四是應盡快出臺土地征用方面的法律，盡快建立以法律機制和經濟機制為紐帶的土地征用制度。 注釋：

1、參閱張明《房屋拆遷操作規范及拆遷安置補償費標準實務全書》，載于93頁《第三種做法》。

2、參閱《中華人民共和國土地管理法》第四十七條。

3、參閱《中華人民共和國土地管理法》第四十九條。

4、參閱濟南市人民政府法制網《淺淡集體土地統一征用》一文，載于第五部分《進一步完善征地立法，適應新工作的需要》。

5、參閱《中華人民共和國土地管理法》第五十四條

6、參閱法律網民商法探索《對農村占地補償分配糾紛問題的思考》一文，載于第二部分《問題的根源》。

資料：

1、符啟林著《房地產法》法律出版社2002年版

2、符啟林著《城市房地產開發用地法律制度研究》法律出版社2000年7月版

3、梁書文 馬建華 張衛國主編《房地產管理法及配套規定新釋新解》人民法院出版社

4、梁書文 黃赤東主編《土地管理法及配套規定新釋新解》人民法院出版社

篇7

［關鍵詞］ 農村；農民；集體土地；征地補償；性質

Abstract:In rural land expropriation ，the character of compensation and the character of collective collection are two definitions which are both related and different. The character of land collection decides the character of land expropriation compensation， and the expropriation character decides its stander and distribution range、 method and proportion. As the character of the compensation is not clear， it brings about many problems at work. Under the present legal system， land expropriation compensation has some characters， i.e. the characters with legality ， non-market orientation ， imperfection ， communion of members， non-state payment， regional difference and prior payment， etc.

Key words: country; farmer; collective owned land; land expropriation compensation; character. 

農村征地補償的性質不明，在現實中產生了很多問題。據某基層法院統計，該院每年3 000件執行案件中，近15％的案件涉及農村土地征用補償費的執行，而執行中由于土地補償費的性質不明，致使法院在能否扣留和提取該補償費的做法上產生較大分歧，嚴重影響了執行工作的開展，影響了申請人權益的實現［1］，也導致征地補償的費用往往不能落實到每一個農民，既引發了大量的糾紛，也很不公平［2］。因此，探究農村集體土地征地補償的性質具有現實意義。農村征地補償的性質取決于農村土地的所有權性質，鑒于征收和征用對于農村土地的所有者來說都是失去土地，都應獲得相應補償，在這一方面，兩者基本相同，故如無特別說明，本文所指農村土地征地補償性質包含征收補償的性質和征用補償的性質兩個方面。筆者認為對農村的征地補償主要有以下特性：

一、土地補償的法定性

《中華人民共和國憲法》（2004年修正，以下簡稱《憲法》）第十條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”［3］《中華人民共和國土地管理法》（2004年，以下簡稱《土地法》）第二條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”；第四十七條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。土地征收的法定補償范圍，包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和社會保障費用”。可見，我國目前實行的是法定補償，補償依據、補償范圍、補償項目和補償標準均由法律條文直接規定，剛性較強，彈性較差，可調空間較小。

二、補償依據的非市場性

補償依據（或補償基礎）的非市場性是指主觀上不以土地的市場價值為依據進行補償，或者客觀上不存在確定土地補償價格的土地市場，土地補償的依據只能由國家確定，具體補償執行的是一種非市場性標準。

在西方國家，土地是“私有財產”（當然政府也有強制征收的權利），客觀上存在著土地交易市場，這就使政府對土地的征收或征用能以市場價格為依據進行測定并補償。這種以“公平的市場價值”為依據的補償對買賣雙方來說都是公平的。從理論上說，這種“公平補償”的價格只能在充分發達的土地交易市場上才能體現出來，城市化發展較早的國家， 像美國、日本、英國、法國、荷蘭等國， 由于其土地大多數屬于個人或企業所有， 土地市場機制比較健全， 征用農民土地一般按市場價格對失地農民進行補償， 農民基本上都能得到較為滿意的補償［4］，如英國以征用者實際占有該土地的當日市價計算補償［5］，就是以市場為依據的補償。

但在我國，農村土地具有與其他國家不一樣的獨特性，這種獨特性主要是農村的土地從來沒有被當做商品來看待，嚴格意義上的土地市場并不存在。即不存在一個融入市場經濟的“土地交易市場”， 也沒有一個客觀公正的土地買賣價格。再者，進入土地市場交易的土地，應該來源于市場，但我國農民的集體土地是國家按照農村社區人口平均分配的，而不是農民以市場價格從土地市場購得的，其分配方式是非市場化的［6］。既然不是從市場上以市場價“購入”的，也就不能從市場上以市場價“售出”。因此，我國的土地無論是國家所有還是集體所有，在現行體制和法律框架下都不能真正地進入市場，不可能根據土地的供求關系或商品的價值規律來確定土地的價格和補償標準，只能由國家根據土地的總體狀況和基本國情予以“規定”，補償的依據不是客觀的“市場”，而是法定的“年產值”。

三、補償金額的非完全性

土地補償金額的非完全性，也可稱之為補償的適度性或補償的非等價性，是指土地補償的金額不能完全體現土地價值的補償。征地補償依據的非市場性，必然會產生土地補償范圍或項目的不全面和土地補償標準的較低或過低，最終導致補償金額的非完全性。其中征地補償標準的高低對補償金額的影響最大。

從各國（地區）情況來看，征地補償標準與土地制度和經濟發達程度有密切的關系。國際上對于征地補償標準的理論主要有完全補償論、不完全補償論、相當補償論［7］， 正當補償論（日本、韓國）、合理補償論（美國、加拿大、馬來西亞和中國香港）、充分補償論（荷蘭）、公平補償論（法國、瑞典、中國臺灣、菲律賓和巴西）［8］，日本當代也有一種“生活權補償”的新的補償理論［9］。盡管各國或不同的學者對補償標準理論的表述是不盡相同的，含義也略有不同，但西方國家所普遍確立的補償原則是“公平補償”或“正當補償”原則。只是“公平補償”（Just Compensation）是一個抽象的、內涵極不確定的概念，不同的國家可能有不同的界定，在不同的政治法律實踐中也有著不同認識。總的來說，依據公平的市場價值對財產所有者的損失進行評估被認為是確立補償標準的最佳選擇［10］ 。

對于我國目前的征地補償，有人認為是“適當補償”［11］（所謂適當補償就是嚴格依據土地管理法的有關規定予以補償，征地補償以使被征用土地的農民生活水平不降低為原則），也有“合理補償”［12］、“相當補償”［13］（土地補償數額與土地實際價值不相等，偏重于國家利益而忽視對農民合法權益的保護）、“超低價補償” ［14］等不同的觀點，甚至有人認為我國對農村土地的補償僅是“生存權利”補償［15］（征地補償制度核心并不在于保障集體土地的財產性權利，而在于保障被征地農民的生存權利）。綜合起來看，上述不管是哪一種觀點，均認為我國的征地補償是一種非完全補償，補償金額并不能完全彌補被征地方的損失。因此，從總體上說，我國對農村的征地補償，存在著隨意性大、安撫色彩濃的非完全性補償的特點，不能為被征地農民的正當權益提供有力充分的保護。

四、補償分配的成員共有性

農村集體土地的所有權性質決定了征地補償的性質，也決定著征地補償的分配原則、權利的實現形式、補償范圍和補償的分配方法。在土地所有權歸“集體公有”的觀點下，土地補償費的分配方法與比例由“集體”決定，土地補償費屬集體公有，理論上是不能進行分配的；就是進行分配，集體也是得大頭，失地農民只能獲得少量的土地補償。在土地所有權歸“集體成員共有”的觀點下，“集體成員”對被征土地的補償分配就有最終的決定權，農民個人就有可能直接得到絕大部分的征地補償款。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”。可見根據“集體公有”和法律規定，土地補償是禁止用于集體經濟組織內部分配的，但這些規定與現實差距太大。筆者曾認為農村集體土地歸以村為一個區域范圍的全體成員平均共有［16］。在此前提下，這個“農民集體”中的每個成員對土地及土地補償擁有平等的權利，即擁有平等的土地承包經營權、土地收益權、宅基地分配權和征地補償分配權，集體的權利表現為成員個人權利的集合，屬集體共有。換言之，土地補償費的受益主體是該集體經濟組織內部全體成員，而不是空泛的集體。土地補償費是因集體土地的被征收或征用導致土地的流逝而取得的，其歸集體成員共有的性質，構成土地補償費分配的基礎。

農村土地的集體成員共有性，對土地補償分配的影響主要表現在：

1.決定著土地補償分配的原則。對于征地補償款，全體成員享有平等的權利，即平均分配土地補償款。

2.決定著土地補償的分配范圍。土地補償歸“本集體”全體成員平均共有，即應該在失去土地所有權及使用權的產權主體之間進行分配，也就是在集體經濟組織及農民個人之間進行合理的分配。“本集體”以外的任何單位和個人不得以任何理由侵占土地補償，否則就是侵權。然而在實際中，只要存在土地利益收入，鄉政府、村委會和鄉村集體經濟組織都爭當土地所有權主體，一些地方的市級和縣級政府甚至也參與了土地補償的分配。土地補償費經層層克扣或被少數干部侵吞，使本來就較低的土地補償真正落實到失地農民頭上的就更少了。

3.決定了個人權利的實現形式。（1）全體成員大會是該集體的最高決策機構，任何一個集體成員（包括該機構的負責人）不能以個人身份決定集體財產（土地）的用途、使用方向和收益分配。（2）任何成員不能獨立享有特定指向的土地所有權。因為農民的土地承包經營權是無償取得的，且具有社會保障性質，所以，成員個人雖對土地享有使用權、收益權、轉包（讓）權等，但不能享有按份分割的特定土地份額，即不能要求該集體將某一具體地塊分歸自己獨立所有。（3）任何成員不能單獨行使土地處分權。（4）有權單獨享有屬于個人的土地補償。對土地的收益根據成員大會的意見可以獲得獨立的份額補償。如果成員大會需要留存收益，成員個人應該服從。

4.決定了補償的分配方法。根據集體財產的特點，土地補償費具有集體財產性質，它既有別于公有財產，也有別于私有財產，其分配既要考慮集體利益，也要考慮農民個人利益；既要照顧到目前利益，也要考慮到長遠利益。因此，其分配程序與方法應為：（1）由集體成員大會確定集體與個人的分配比例，集體留存主要用于集體經濟發展、集體福利和農民社會保障；（2）確定集體留存資金各部分的比例；（3）確定集體留存資金的用途；（4）在成員之間平均分配剩余補償。這部分補償是被征地農民個人所有，從理論上說法院是可以執行的。

五、補償支付的非國家性

在關于征地補償理論中，有一種理論叫“特別犧牲論”［17］。特別犧牲論認為，被征收人所受的不可預期的損失即為特別犧牲，理論上應該由受益者即公眾承擔補償義務，但由公眾承擔補償義務是無法執行的，因此就由公眾的合法代表——政府承擔補償責任。這種理論在德國的研究最為深入。根據該理論，國家在征收或征用農村土地將其變為國有土地時，支付給農民的土地補償費應該由政府支付。但這個理論要求政府有充足的財力，否則執行起來難度較大。我國目前的征地補償名義上是由國家支付的。《土地管理法》第二條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，規定中，不管是“征收或者征用”均由國家予以補償。但實際上，我國執行的卻是“誰使用土地誰補償” ［18］或“誰受益誰補償”的原則。國家在將農村土地轉變為國有土地時，征地補償費并不由國家支付，而是由用地單位支付。筆者認為，對征地補償應該分別情況予以處理：對用于公益事業的“土地征收”，應該由國家對失地農民予以土地補償；對非公益性的“土地征用”，則由用地單位進行土地補償。這是因為，公益用地，直接體現的是國家利益，公益用地的單位也是國家財政預算單位，由國家直接征地轉供用地單位，可減輕用地單位的財政負擔，減少用地單位與農民因土地補償問題的直接對抗。對于非公益用地，體現的是用地單位的經濟利益，是經濟利益在不同的經濟利益體之間的分配，由用地單位支付征用土地補償不僅是合理的，也是用地單位的一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件，用地單位必須按法定的標準或市場標準，向被征用土地的集體組織給予補償。補償支付的非國家性可在一定程度上限制土地的使用者特別是非公益用地者廉價“圈地”，但同時卻給政府“經營土地”，從中獲取高額土地價差提供了條件。

六、土地補償的地域差別性

我國幅員遼闊，東西部之間、不同省份和不同地區之間經濟發展水平差異較大，如實行全國統一的補償標準，既不能體現經濟發展水平的差別，也不能體現土地作為特殊資源的區位價值。因此，我國在統一規定了補償項目的基礎上，在征地補償標準上適用了地域差異原則。《土地管理法》第四十七條規定：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算”；“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定”，當然這種地域差別是比較有限的。

七、土地補償的先付性

征地補償與民法上基于侵權行為的賠償在性質上是不同的。征地補償不是由于違法行為所引起的，而是基于合法的公法上的原因所致［19］。民法上的損害賠償是損害在先，賠償在后；而征地補償是賠償（或補償）在先，損害在后。這種對損失的補償不是以實際發生額為基礎，而是一種以法定標準或市場標準為依據的預付性賠償，并且要在實際使用土地前一次付清，是土地使用人為取得土地使用權而按照法定標準或市場標準預先支付給土地所有權人的一次性補償。

綜上所述，我國目前的征地補償具有法定性、非市場性、非完全性、成員共有性、非國家支付性、地域差別性和先付性的特點。對征地補償性質的探討，有利于規范征地補償的分配方法，保障被征地農民的合法權益，明確各方的責任，也有利于我國土地制度的根本變革。

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