國(guó)有土地法實(shí)施條例范文

導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇國(guó)有土地法實(shí)施條例，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

第二條  本市行政區(qū)域內(nèi)國(guó)有土地使用權(quán)（以下簡(jiǎn)稱土地使用權(quán)）出讓和轉(zhuǎn)讓，適用《條例》和本辦法。

第三條  本市土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓工作，由土地管理部門(mén)依照《北京市實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法》的有關(guān)規(guī)定辦理。

第四條  除下列用地，經(jīng)土地管理部門(mén)核準(zhǔn)，可依法辦理劃撥外，其它用地均應(yīng)通過(guò)出讓或轉(zhuǎn)讓方式取得土地使用權(quán)：

（一）各級(jí)財(cái)政撥款建設(shè)的黨政軍機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位辦公用房的用地；

（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施和公益事業(yè)用地；

（三）國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)的能源、交通、國(guó)防和農(nóng)業(yè)水利工程用地；

（四）市人民政府批準(zhǔn)的其它用地。

第五條  出讓和轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，不及于地下資源、埋藏物及市政公用設(shè)施。

第六條  依照《條例》和本辦法以出讓或轉(zhuǎn)讓方式取得土地使用權(quán)的土地使用者（以下簡(jiǎn)稱土地使用者），合法權(quán)益受法律保護(hù)。

土地使用者開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)土地的活動(dòng)，應(yīng)遵守法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，不得損害社會(huì)公共利益。

第七條  土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓，以及土地使用者對(duì)于土地的開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)，必須符合本市城市規(guī)劃。

第八條  土地使用權(quán)出讓的地塊位置、面積、用途和出讓期限及其它條件，由土地管理部門(mén)會(huì)同計(jì)劃、規(guī)劃、建設(shè)、市政管理部門(mén)共同擬定，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，由土地管理部門(mén)實(shí)施。

第九條  出讓土地使用權(quán)的批準(zhǔn)權(quán)限：

（一）耕地1000畝、其它土地2000畝以上的，由市人民政府審核后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；

（二）耕地不足1000畝、其它土地不足2000畝的，由市人民政府批準(zhǔn)；但遠(yuǎn)郊區(qū)內(nèi)其它土地不足10畝的，可以由所在區(qū)、縣人民政府批準(zhǔn)。

第十條  土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定：

（一）居住用地70年；

（二）工業(yè)用地50年；

（三）教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年；

（四）商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地40年；

（五）綜合或其它用地50年。

第十一條  出讓土地使用權(quán)的基準(zhǔn)地價(jià)，由市房屋土地管理局會(huì)同市物價(jià)局、市國(guó)有資產(chǎn)管理局等部門(mén)綜合平衡后報(bào)市人民政府審定，作為土地使用權(quán)出讓價(jià)格的基礎(chǔ)。

基準(zhǔn)地價(jià)，由出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)費(fèi)用及土地開(kāi)發(fā)的其它費(fèi)用等因素構(gòu)成，并結(jié)合地塊位置、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件和出讓年限確定。

第十二條  土地使用權(quán)（包括地上建筑物、附著物）協(xié)議出讓或轉(zhuǎn)讓，出讓或轉(zhuǎn)讓雙方應(yīng)先委托經(jīng)市房屋土地管理局資質(zhì)認(rèn)定的地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行價(jià)格評(píng)估后，再簽訂土地使用權(quán)出讓或轉(zhuǎn)讓合同。

遠(yuǎn)郊區(qū)、縣在規(guī)定權(quán)限內(nèi)出讓土地使用權(quán)，出讓價(jià)格應(yīng)報(bào)市房屋土地管理局備案。

第十三條  土地使用權(quán)出讓，除下列用途可以協(xié)議方式外，應(yīng)采取招標(biāo)、拍賣(mài)方式：

（一）普通住宅建設(shè)用地；

（二）工業(yè)建設(shè)用地；

（三）教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地；

（四）市人民政府批準(zhǔn)的其它用地。

土地使用權(quán)協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)出讓的程序，市人民政府另行規(guī)定。

第十四條  土地管理部門(mén)應(yīng)向預(yù)期受讓者提供下列資料：

（一）土地的位置、四至范圍、面積及地籍圖；

（二）土地的規(guī)劃用途和建筑容積率、密度、凈空限制等項(xiàng)規(guī)劃要求；

（三）建設(shè)項(xiàng)目的完成年限，必須投入的建筑費(fèi)用和發(fā)展面積的最低限度；

（四）環(huán)境保護(hù)、綠化、衛(wèi)生防疫、交通和消防等要求；

（五）市政公用設(shè)施現(xiàn)狀和建設(shè)計(jì)劃或規(guī)劃設(shè)計(jì)要求；

（六）地塊的地面現(xiàn)狀；

（七）出讓的形式和年限；

（八）出讓金的付款方式和要求；

（九）土地使用者的義務(wù)和有關(guān)的法律責(zé)任；

（十）需要提供的其它資料。

第十五條  出讓土地使用權(quán)，應(yīng)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由土地管理部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱出讓方）與土地使用者簽訂合同。土地使用者應(yīng)在簽訂合同時(shí)向出讓方支付全部地價(jià)款15％至20％的定金。

第十六條  土地使用者應(yīng)自簽訂土地使用權(quán)出讓合同2 個(gè)月內(nèi)支付全部地價(jià)款；確有正當(dāng)理由不能在上述期限內(nèi)支付的，經(jīng)土地管理部門(mén)征得財(cái)政部門(mén)同意，可適當(dāng)延長(zhǎng)支付期限，具體支付期限和方式應(yīng)在出讓合同中規(guī)定。延長(zhǎng)付款期間，土地使用者每月應(yīng)按未付款額1 ‰至2 ‰的比例支付資金占用費(fèi)。

土地使用者超過(guò)2 個(gè)月或合同規(guī)定期限仍未支付全部地價(jià)款的，不退還定金，出讓方有權(quán)解除合同，并請(qǐng)求違約賠償。

第十七條  出讓方應(yīng)按合同規(guī)定提供出讓地塊的土地使用權(quán)。未按合同規(guī)定提供土地使用權(quán)的，應(yīng)退還定金，土地使用者有權(quán)解除合同，并請(qǐng)求違約賠償。

第十八條  土地使用者在支付全部地價(jià)款后，應(yīng)按規(guī)定辦理登記，領(lǐng)取土地使用證，取得土地使用權(quán)。

第十九條  土地使用者應(yīng)按合同規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)土地。

未按合同規(guī)定的期限和條件開(kāi)發(fā)、利用土地的，由土地管理部門(mén)依法予以糾正，并可根據(jù)情節(jié)給予警告、處地價(jià)款額1 ％的罰款，直至無(wú)償收回土地使用權(quán)。

第二十條  土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應(yīng)經(jīng)土地管理部門(mén)和城市規(guī)劃管理部門(mén)批準(zhǔn)，依法重新簽訂出讓合同，調(diào)整出讓地價(jià)，并辦理登記。

第二十一條  土地使用者每年應(yīng)按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)繳納土地使用費(fèi)。繳納的具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法，市人民政府另行規(guī)定。

第二十二條  外商投資企業(yè)以出讓方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)按外商投資者在企業(yè)所占投資比例，以外匯支付地價(jià)款和土地使用費(fèi)。國(guó)家另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

前款規(guī)定也適用于華僑和香港、澳門(mén)、臺(tái)灣地區(qū)投資者投資的企業(yè)。

第二十三條  土地使用者轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，必須符合下列條件：

（一）付清全部地價(jià)款，取得土地使用證；

（二）已按出讓合同規(guī)定的期限和條件開(kāi)發(fā)和利用土地，其中開(kāi)發(fā)建設(shè)投資不少于項(xiàng)目總投資額的25％。

第二十四條  土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)簽訂轉(zhuǎn)讓合同。

土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，出讓合同和登記文件中所載明的權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移，地上建筑物、其它附著物的所有權(quán)也隨之轉(zhuǎn)讓。

土地使用者轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其它附著物所有權(quán)時(shí)，其用地范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓，但地上建筑物、其他附著物作為動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的除外。

第二十五條  土地使用者通過(guò)轉(zhuǎn)讓方式取得的土地使用權(quán)，其使用年限為土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限減去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。

第二十六條  土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)辦理過(guò)戶登記。土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)經(jīng)土地管理部門(mén)批準(zhǔn)，并辦理過(guò)戶登記。

第二十七條  轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)依照規(guī)定繳納土地增值費(fèi)。繳納的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，市人民政府另行規(guī)定。

第二十八條  土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)格的，市或區(qū)、縣人民政府有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)價(jià)格不合理上漲時(shí)，市人民政府可以采取必要的措施。

第二十九條  土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其它附著物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得。土地使用者應(yīng)向原發(fā)證機(jī)關(guān)交還土地使用證，并辦理注銷登記。

土地使用者申請(qǐng)續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)在期滿前6 個(gè)月內(nèi)提出申請(qǐng)，并依法重新簽訂合同，支付地價(jià)款，向土地管理部門(mén)辦理登記。

第三十條  土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不提前收回。在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，政府可以依法提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開(kāi)發(fā)、利用土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。

第三十一條  除本辦法第四條第（一）至（四）項(xiàng)規(guī)定的劃撥用地外，以下列方式轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的，須經(jīng)土地管理部門(mén)和規(guī)劃管理部門(mén)、國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)批準(zhǔn)，由土地使用者同土地管理部門(mén)簽訂土地使用權(quán)出讓合同并補(bǔ)交地價(jià)款后，方可進(jìn)行：

（一）出售、交換、贈(zèng)與劃撥土地使用權(quán)或以劃撥土地使用權(quán)換取財(cái)物、合作建房的；

（二）以劃撥土地使用權(quán)入股或作價(jià)投資的；

（三）以企業(yè)兼并方式轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的；

（四）轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其它附著物連同轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)，包括出售開(kāi)發(fā)建設(shè)的房屋連同轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的；

（五）以其它方式轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的。

未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的，由土地管理部門(mén)依法沒(méi)收其非法收入，并根據(jù)情節(jié)對(duì)非法轉(zhuǎn)讓雙方處非法收入2 倍以下罰款，直至依法收回劃撥用地，沒(méi)收地上建筑物。

第三十二條  對(duì)以出租房屋等方式利用劃撥用地從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，由土地管理部門(mén)向經(jīng)營(yíng)者收取土地收益金。征收標(biāo)準(zhǔn)和辦法，市人民政府另行規(guī)定。

第三十三條  土地使用權(quán)出讓地價(jià)款和土地使用費(fèi)、土地增值費(fèi)、土地收益金，由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)征收管理，土地管理部門(mén)代收，直接入財(cái)政專戶存儲(chǔ)，專項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第三十四條  通過(guò)出讓或轉(zhuǎn)讓取得土地使用權(quán)的土地使用者，需進(jìn)行地上物拆遷的，可按國(guó)家和本市有關(guān)建設(shè)拆遷的規(guī)定自行拆遷或委托拆遷。

第三十五條  外商在本市投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)房地產(chǎn)，適用《北京市人民政府關(guān)于外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)房地產(chǎn)的若干規(guī)定》；該規(guī)定未作規(guī)定的，適用本辦法。

第三十六條  土地使用權(quán)的出租、抵押及登記辦法，市人民政府另行規(guī)定。

第三十七條  本辦法由市人民政府解釋，具體執(zhí)行中的問(wèn)題，由市土地管理等有關(guān)部門(mén)解釋。

第三十八條  本辦法修改前簽訂土地使用權(quán)出讓合同的，依照合同的規(guī)定；合同沒(méi)有規(guī)定的，適用本辦法修改后的有關(guān)規(guī)定。

篇2

一、集體土地征用行政非訴案件的特點(diǎn)

《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第四十五條規(guī)定“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定,阻撓國(guó)家建設(shè)征用土地的,由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令交出土地;拒不交出土地的,申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。這是我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)集體土地征用的實(shí)體和程序方面的規(guī)定,由于法規(guī)規(guī)定比較原則性,在司法實(shí)踐中暴露出了不少問(wèn)題。

(一)土地征用的主體不規(guī)范

根據(jù)土管法實(shí)施條例第二十五條的規(guī)定,在省政府作出同意批準(zhǔn)集體土地征用為國(guó)有土地后,對(duì)拒不配合交出土地的,應(yīng)當(dāng)由行政土管部門(mén)向土地使用者作出《責(zé)令交出土地行政決定》。而行政執(zhí)法實(shí)踐中,土管部門(mén)或地方政府均可以作出《責(zé)令交出土地行政決定》,雖然地方政府與土管部門(mén)具有行政隸屬關(guān)系,但是由于根據(jù)實(shí)施條例第四十五條的規(guī)定明確規(guī)定土管部門(mén)的行政職權(quán),因此地方政府作出交出土地決定,明顯違法法律規(guī)定,屬于無(wú)權(quán)行政。

(二)土地征用的公告程序不規(guī)范

根據(jù)實(shí)施條例第二十五條的規(guī)定,土地征用有兩個(gè)必經(jīng)程序,即地方政府對(duì)同意批準(zhǔn)征用土地文書(shū)進(jìn)行公告和土管部門(mén)對(duì)征地補(bǔ)償安置方案進(jìn)行公告。實(shí)踐中,1、公告主體混亂。出現(xiàn)了應(yīng)當(dāng)由地方政府公告的,卻由土管部門(mén)公告;應(yīng)當(dāng)由土管部門(mén)公告的,卻由地方政府公告;由地方政府或土管部門(mén)一方名義作出批準(zhǔn)公告和拆遷安置公告。2、公告程序缺乏。在省級(jí)政府作出同意批準(zhǔn)征用土地后,地方政府未經(jīng)公告,并且直接向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民發(fā)出拆遷通知。

(三)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍問(wèn)題標(biāo)準(zhǔn)不一。

征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍問(wèn)題,指征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定主體、依據(jù),被補(bǔ)償人對(duì)該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的異議的解決機(jī)制,以及征地補(bǔ)償?shù)姆秶８鶕?jù)我國(guó)法律的規(guī)定,征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍是直接授權(quán)省一級(jí)單位采取立法方式作出規(guī)定。如我省即通過(guò)省九屆人大常委會(huì)制定《江蘇省土地管理?xiàng)l例》,實(shí)踐中征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“政出多門(mén)”,同一城市中不同的村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府規(guī)定不一,因此在征地補(bǔ)償上具有一定的混亂性,而被征地的農(nóng)民群眾普遍認(rèn)為征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低,補(bǔ)償范圍太窄,補(bǔ)償費(fèi)用太少,因此產(chǎn)生大量的現(xiàn)象。

(四)征地補(bǔ)償費(fèi)用的歸屬、分配問(wèn)題不公開(kāi)。

土地補(bǔ)償費(fèi)具體包括哪些項(xiàng)目,其受益究竟農(nóng)民群眾可以獲得多少,以及歸屬于哪一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織,如何監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織管理、支配、分配土地補(bǔ)償費(fèi)。而這些涉及群眾切身利益的問(wèn)題往往是村委開(kāi)個(gè)會(huì)、幾個(gè)人內(nèi)定,這種不公開(kāi)的做法導(dǎo)致了經(jīng)常有農(nóng)民集體為要求確認(rèn)土地補(bǔ)償費(fèi)歸其所有而上訪或訴訟的現(xiàn)象,村民認(rèn)為確定分配標(biāo)準(zhǔn)的程序不合法、分配標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、分配不公平等等。

(五)房屋等土地附著物的評(píng)估不規(guī)范

在征地安置過(guò)程中,對(duì)農(nóng)民房屋以及裝修部分的價(jià)值計(jì)算缺乏相應(yīng)的依據(jù),侵犯農(nóng)民的實(shí)體權(quán)益。實(shí)踐中,對(duì)房屋價(jià)值的計(jì)算,行政機(jī)關(guān)采信的評(píng)估結(jié)論,采用的是公式計(jì)算法,用拆遷房屋面積乘以造價(jià),而不是市場(chǎng)價(jià)評(píng)估,忽視了房屋個(gè)別情況對(duì)價(jià)值的影響;對(duì)房屋裝修和附著物的計(jì)算,單方面委托評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估,但是評(píng)估結(jié)果不與當(dāng)事人見(jiàn)面,評(píng)估報(bào)告不進(jìn)行送達(dá)。

(六)行政相對(duì)人的法律意識(shí)淡薄

征地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)就意味著“三失”,即“失地、失業(yè)、失所”,使他們變成了“種田無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”的“三無(wú)”游民,被征地的農(nóng)民往往得不到有效的安置,尤其是無(wú)力承受重新安居的負(fù)擔(dān),因此,他們一般并不愿意拆遷搬走,而是阻撓拆遷,但是他們由于法律意識(shí)淡薄,往往也不會(huì)用法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益,對(duì)征地拆遷中遇到行政行為合法性的問(wèn)題沒(méi)有足夠的重視,導(dǎo)致訴訟權(quán)利的流失。

二、土地征用行政非訴案件的對(duì)策

(一)修改法律,加強(qiáng)土地征用的立法建設(shè)

《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)土地征用行政程序規(guī)定過(guò)于原則,如對(duì)建設(shè)占用土地、涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)定可操作性不強(qiáng),缺乏公告期的規(guī)定、被征地農(nóng)民對(duì)公告內(nèi)容異議的處理的規(guī)定等等;而且,有些環(huán)節(jié)還流于形式,如在征地補(bǔ)償、安置方案公告后,要聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn),但他們的意見(jiàn)往往對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案很難有積極性影響。盡管法律規(guī)定“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的,由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決”,但實(shí)際情況是,并沒(méi)有協(xié)調(diào)、裁決的操作辦法,使得行政協(xié)調(diào)、裁決

篇3

建設(shè)用地使用權(quán)的產(chǎn)生，如果從建設(shè)用地使用權(quán)人的角度來(lái)考察，就是建設(shè)用地使用權(quán)的取得。建設(shè)用地使用權(quán)作為一種不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，則不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的一般取得原因(如繼承)，自然也適用于建設(shè)用地使用權(quán)。在此只敘述建設(shè)用地使用權(quán)取得的幾項(xiàng)特殊原因。根據(jù)承載建設(shè)用地使用權(quán)的土地法律屬性，可將建設(shè)用地使用權(quán)的取得分為兩大類：在國(guó)家所有的土地上設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)和在集體所有的土地上設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)。

1．在國(guó)家所有的土地上設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，它的產(chǎn)生方式包括：

(1)劃撥方式。土地劃撥，是土地使用人只需按照一定程序提出申請(qǐng)，經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)即可取得土地使用權(quán)，而不必向土地所有人支付租金及其他費(fèi)用。我國(guó)物權(quán)法規(guī)定，嚴(yán)格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。采取劃撥方式的，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)關(guān)于土地用途的規(guī)定。《國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第43條規(guī)定：“劃撥土地使用權(quán)是指土地使用者通過(guò)各種方式依法無(wú)償取得的土地使用權(quán)。”根據(jù)土地管理法的有關(guān)規(guī)定，可以通過(guò)劃撥方式取得的建設(shè)用地包括：國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。上述以劃撥方式取得建設(shè)用地，須經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府依法批準(zhǔn)。

(2)出讓方式。建設(shè)用地使用權(quán)出讓是國(guó)家以土地所有人身份將建設(shè)用地使用權(quán)在一定期限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國(guó)家支付建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用者通過(guò)這種出讓建設(shè)用地使用權(quán)的行為即取得建設(shè)用地使用權(quán)。建設(shè)用地使用權(quán)出讓有三種形式：協(xié)議、招標(biāo)和拍賣(mài)。協(xié)議是由市、縣人民政府土地管理部門(mén)(代表國(guó)家作為出讓方)，與土地使用人按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t協(xié)商一致后，簽訂建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。招標(biāo)和拍賣(mài)，應(yīng)當(dāng)先由市、縣土地管理部門(mén)發(fā)出招標(biāo)、拍賣(mài)公告，通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)程序，簽訂建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。根據(jù)我國(guó)物權(quán)法的規(guī)定，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取拍賣(mài)、招標(biāo)等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓。采取拍賣(mài)、招標(biāo)、協(xié)議等出讓方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)采取書(shū)面形式訂立建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)建設(shè)用地使用權(quán)登記。登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向建設(shè)用地使用權(quán)人發(fā)放建設(shè)用地使用權(quán)證書(shū)。

采取招標(biāo)、拍賣(mài)、協(xié)議等出讓方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)采取書(shū)面形式訂立建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同一般包括下列條款：①當(dāng)事人的名稱和住所；②土地界址、面積等；③建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用的空間；④土地用途；⑤使用期限；⑥出讓金等費(fèi)用及其支付方式；⑦解決爭(zhēng)議的方法。

(3)流轉(zhuǎn)方式。建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指土地使用人將建設(shè)用地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，如轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與等。建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)變更登記。基于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律事實(shí)，新建設(shè)用地使用權(quán)人即取得原建設(shè)用地使用權(quán)人的建設(shè)用地使用權(quán)。

2．在集體所有的土地上設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，根據(jù)我國(guó)物權(quán)法的規(guī)定，集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。

(1)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公益用地使用權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法設(shè)立的公益組織，在經(jīng)過(guò)依法審批后，對(duì)用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部公益事業(yè)的非農(nóng)業(yè)用地所享有的建設(shè)用地使用權(quán)。根據(jù)土地管理法和《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)。

(2)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)建設(shè)用地。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)，或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，按省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)。如果其中涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法的有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)。

(二)建設(shè)用地使用權(quán)的期限

篇4

我國(guó)土地實(shí)行社會(huì)主義公有制，包括全民所有制和農(nóng)民集體所有制兩種形式。作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)存在國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類型。土地征用是保證國(guó)家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施。土地征用是國(guó)家、集體、個(gè)人之間發(fā)生的因公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的一種行政行為。

土地征用具有以下幾個(gè)法律特征：

1、土地征用應(yīng)當(dāng)以國(guó)家公共利益為目的

各國(guó)有關(guān)征用土地的概念和稱呼雖不完全相同，但是有一點(diǎn)是共同的，即征用的目的應(yīng)當(dāng)是公共利益的需要。不同的國(guó)家不同的時(shí)期對(duì)“公共利益”有不同的理解。一般來(lái)講，根據(jù)法律追求正義的價(jià)值取向，不能動(dòng)用國(guó)家公權(quán)為個(gè)別團(tuán)體或私人謀利。我國(guó)對(duì)公共利益的界定目前還比較原則，但是有關(guān)實(shí)施條例也不夠具體，至使征地權(quán)常常被擴(kuò)大話使用。

2、土地征用的主體必須是國(guó)家。

只有國(guó)家才能在國(guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，只有國(guó)家才能享有國(guó)家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非是國(guó)家，但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定的程序向土地機(jī)關(guān)提出用地申請(qǐng)，并在申請(qǐng)批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國(guó)家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對(duì)外代表國(guó)家具體行使此權(quán)。

3、土地征用是國(guó)家行政行為，具有強(qiáng)制性。

國(guó)家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國(guó)家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。①這是因?yàn)閲?guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體－－國(guó)家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國(guó)家的單方面的意思表示，無(wú)需被征用土地的所有人同意。國(guó)家征用土地的指令，是行政命令。對(duì)此，土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。

4、征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件。

國(guó)家建設(shè)征用土地與沒(méi)收土地不同，不是無(wú)償強(qiáng)制而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行，但是又與土地征購(gòu)不同，它不是等價(jià)的買(mǎi)賣(mài)而是有補(bǔ)償條件的征用。所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管土地為國(guó)家征用，但是土地補(bǔ)償費(fèi)以及其他費(fèi)用并不是由國(guó)家直接支付，而是由用地單位支付。

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地征用包括以下幾個(gè)程序：

征地方案的擬定。需要征地的市縣政府?dāng)M定有關(guān)農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地征地方案。用地單位向擬定機(jī)關(guān)所屬的土地行政主管部門(mén)報(bào)建設(shè)項(xiàng)目說(shuō)明書(shū)和有關(guān)方案，有關(guān)行政主管部門(mén)認(rèn)為所報(bào)材料齊全、符合法定條件的，在5日內(nèi)上報(bào)本級(jí)政府審核。

批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的審批。

有關(guān)市縣政府對(duì)其審核同意的征地方案，連同其他有關(guān)材料，逐級(jí)上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的政府審批。

批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的內(nèi)部批復(fù)。

批準(zhǔn)征地的政府作出同意征地的決定的，直接行文或者由其土地行政主管部門(mén)代為行文向下一級(jí)政府作出內(nèi)部批復(fù)。

征地決定的外部送達(dá)。

《土地管理法》及實(shí)施條例規(guī)定，“征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征地用途、范圍、面積及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人口安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。”

集體土地征用制度實(shí)施狀況

征用補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)不合理。

據(jù)調(diào)查，在我國(guó)現(xiàn)有的征地中80%以上的征地都是基于商業(yè)利益需要，一塊農(nóng)地一旦被征用其市值就會(huì)上升幾十倍甚至百倍。而農(nóng)民所獲補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和，按規(guī)定最高不得超過(guò)土地被征用前三年平均產(chǎn)值的30倍。由于我國(guó)特殊的國(guó)情，集體土地對(duì)農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征用是對(duì)集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，失去生活的可靠來(lái)源和保障。農(nóng)民失去土地后，征地補(bǔ)償收入就是他們的養(yǎng)老錢(qián)，但是他們目前所得這筆錢(qián)不足以承擔(dān)這樣的職責(zé)。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。

2、土地征用程序不規(guī)范。

我國(guó)土地征用的程序僅是針對(duì)土地的保護(hù)，沒(méi)有體現(xiàn)出對(duì)農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)，政府在 征用農(nóng)村土地的方案做出后，由縣級(jí)以上政府予以公告并組織實(shí)施，土地征用方案和安置方案均在批準(zhǔn)之后才公告，這時(shí)農(nóng)民不管有任何理由，都不會(huì)影響征地方案的實(shí)施。

完善農(nóng)村土地征用制度的思考

完善立法，合理界定公共利益的范圍

既然“公共利益”是 法定的行使征地權(quán)的前提條件，那么這一法定條件就必須明確而具體。因?yàn)椴煌娜藢?duì)“公共利益”可以作出各種不同的解釋. 對(duì)“公共利益”進(jìn)行擴(kuò)大化解釋，不僅可以使征地權(quán)力的行使名正言順，而且還可使部分單位和個(gè)人獲得可觀的利益，那么對(duì)“公共利益”擴(kuò)大化解釋就會(huì)繼續(xù)下去。“公共利益”這一本來(lái)旨在維護(hù)大多數(shù)人利益的立法規(guī)定，由于立法本身的漏洞卻成了少數(shù)人牟利的工具，因此法定條件應(yīng)當(dāng)具有特定性和唯一性。

完善土地征用程序。

篇5

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，農(nóng)村集體土地被大量征用，由此引發(fā)的征地款分配糾紛急增，而對(duì)該類案件的處理因缺乏明確的法律依據(jù)，往往隨意性較大，很難使當(dāng)事人服判息訟，導(dǎo)致大量越級(jí)上訪和群體上訪事件發(fā)生。為此，本文從理論上分析了糾紛背后的深層次原因，并結(jié)合審判實(shí)踐進(jìn)一步提出解決方案。

關(guān)鍵詞：征地款分配原因?qū)Σ?/p>

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化建設(shè)在不斷加快，越來(lái)越多的農(nóng)村土地被征用后農(nóng)村城市化，而隨之而來(lái)的征地款處分問(wèn)題、嫁城女或入贅婿及其所生子女的權(quán)利享有問(wèn)題、城市化農(nóng)村村民的生活保障問(wèn)題等各類矛盾卻紛呈迭出，利益交錯(cuò)碰撞，成為當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村矛盾的聚集點(diǎn)，繼而成為司法

界和理論界關(guān)注的焦點(diǎn)。在諸多糾紛中，農(nóng)村集體土地被征收后所得補(bǔ)償費(fèi)的分配問(wèn)題表現(xiàn)最為突出，但對(duì)該類案件的處理因缺乏明確的法律依據(jù)，往往隨意性較大，很難使當(dāng)事人服判息訟，導(dǎo)致大量越級(jí)上訪、群體上訪事件發(fā)生，給社會(huì)穩(wěn)定埋下隱患。因此，作為法律工作者，有必要探究糾紛產(chǎn)生背后的深層次原因，從理論上構(gòu)筑糾紛的解決方案，以公平理念為出發(fā)點(diǎn)，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

一、土地征收與土地征用

作為土地法上重要概念的土地征用和土地征收，在我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第10條第2款、《土地管理法》第2條第4款和《土地管理法實(shí)施條例》第2條分別作了規(guī)定，但立法上并未明確“征收”與“征用”的區(qū)別。學(xué)界對(duì)“征收”和“征用”存在不同的理解，有人認(rèn)為征收集體土地的所有權(quán)為“土地征收”，征收集體土地的使用權(quán)的稱為“土地征用”；也有人認(rèn)為征收不只是針對(duì)土地的所有權(quán)，使用權(quán)也可以征收。筆者同意學(xué)界第一種觀點(diǎn)對(duì)二者所作的區(qū)別界定，原因有三：其一，征收與沒(méi)收的關(guān)系，征收與沒(méi)收都是基于國(guó)家法令而實(shí)現(xiàn)的，都帶有強(qiáng)制性，且這一強(qiáng)制性的結(jié)果都使原權(quán)利人喪失土地權(quán)利，但沒(méi)收常都有制裁（懲罰）性，常表現(xiàn)為國(guó)家無(wú)償取得權(quán)利，而征收沒(méi)有制裁性，且征收是基于國(guó)家為了公共利益的需要而為之，國(guó)家基于征收行為往往要給原土地權(quán)利人以一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；其次，征收與征用的關(guān)系。雖然征收與征用也都是基于國(guó)家法令而實(shí)現(xiàn)的，且國(guó)家往往都要給予原土地權(quán)利人以一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但征用帶有征來(lái)使用的意思，有點(diǎn)象土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，但該轉(zhuǎn)讓不是基于平等主體之間的合同，而是基于國(guó)家法令，國(guó)家在征用之初就明確了原權(quán)利人喪失土地權(quán)利（即國(guó)家使用原土地權(quán)利人土地的）期限，而征收常不作期限規(guī)定；最后，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》、《土地管理法》及其實(shí)施條例和有關(guān)法律法

規(guī)規(guī)定的關(guān)于集體土地的征用，實(shí)際上指的就是征收，立法上對(duì)二者的混同在某種程度上侵犯了土地原所有權(quán)人的利益，為與現(xiàn)行法律相銜接，本文使用混同了的征收和征用概念。

二、當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，開(kāi)發(fā)區(qū)熱、旅游開(kāi)發(fā)熱和房地產(chǎn)熱等紛紛興起，農(nóng)村（尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村）的土地越來(lái)越多地被征用，有的甚至是整個(gè)村的土地被全部征用，但被征用的土地得到了合理利用了嗎？可以說(shuō)有相當(dāng)一部分被征土地并未實(shí)現(xiàn)其被征時(shí)的目的，至少?zèng)]有被合理利用。現(xiàn)實(shí)中，圈地濫征和征而不用現(xiàn)象普遍存在。因?yàn)橛行┥碳乙庾R(shí)到了土地市場(chǎng)的升值潛力之大，利用開(kāi)發(fā)各種園區(qū)之名為變相圈地之實(shí)，進(jìn)行假投資真炒作。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國(guó)全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃總面積已達(dá)3.5萬(wàn)平方公里，但圈占的耕地卻43％在閑置。大家知道，土地是不可再生資源，農(nóng)村的土地更具有雙重性質(zhì)，它不光是生產(chǎn)資料，還是社會(huì)保障，被征用的土地越多就意味著農(nóng)民的生存田越少，加之違法用地和浪費(fèi)上地資源現(xiàn)象嚴(yán)重，因征用土地引發(fā)的糾紛逐年增加，甚至有愈演愈烈的趨勢(shì)。因此，如果不能妥善合理地處理征地后的農(nóng)民問(wèn)題，就會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)隱患，近年來(lái)涌現(xiàn)的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件和村民待遇糾紛案件就是很好的例子。

（二）農(nóng)村集體土地征收存在的問(wèn)題

通過(guò)以上農(nóng)村土地被征用過(guò)程中表露的現(xiàn)象，不難看出其存在以下問(wèn)題：

1、有關(guān)土地執(zhí)法不嚴(yán)。盡管《土地管理法》第4條第2款明確規(guī)定“……嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”，第31條1款規(guī)定“國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地”，同時(shí)該法第43條1款又規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；……”，但是，《土地管理法》第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”，同時(shí)該法第43條2款又規(guī)定“前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，據(jù)此，有些地方政府在土地執(zhí)法中，受眼前利益驅(qū)動(dòng)，不惜損害農(nóng)民的切身利益，鉆法律空子，先以低價(jià)的農(nóng)用土地補(bǔ)償金從農(nóng)民手中征來(lái)地，變成建設(shè)用地后再以高過(guò)補(bǔ)償金數(shù)倍的價(jià)格將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給工商業(yè)，從而獲取高差額，在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)民卻因失去賴以生存的土地又得不到合理補(bǔ)償而變?yōu)椤傲髅瘛薄?/p>

2、有關(guān)土地征用的條件限制不嚴(yán)。農(nóng)民集體土地征收是國(guó)家強(qiáng)制剝奪農(nóng)民集體所有的土地權(quán)利的行為，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，雖現(xiàn)行《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益”作為集體土地征用的前提條件，但對(duì)何為“公共利益”的內(nèi)涵和范圍限制不夠，在理解上仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，比如商業(yè)用地本來(lái)是不能適用土地征用的，但實(shí)際上，大部分被征土地都用于了商業(yè)目的，而這種商業(yè)利用被解釋為搞國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，結(jié)論自然就為“公共利益”目的，因此，“公共利益”規(guī)定的寬范性往往使公共目的和商業(yè)目的混同，給濫用土地征用權(quán)大開(kāi)綠燈。

3、征地費(fèi)用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。我們知道，國(guó)家為了公共利益，對(duì)被征占土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，既是世界通例也體現(xiàn)了國(guó)家公共利益與土地所有者的“生產(chǎn)利益”、“財(cái)產(chǎn)利益”在矛盾中的必要協(xié)調(diào)，但是，《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍，這明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，以土地過(guò)去年均產(chǎn)值作為確定補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，不能反映市場(chǎng)對(duì)土地及其附著物的真實(shí)評(píng)價(jià)，尤其是未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的土地價(jià)值的升值潛力，該標(biāo)準(zhǔn)顯然偏低，而廉價(jià)的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應(yīng)屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價(jià)利益，侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽(yù)與權(quán)威的樹(shù)立。

4、征地費(fèi)用分配混亂，矛盾迭出。征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，使本已非常有限的補(bǔ)償費(fèi)用成為農(nóng)民爭(zhēng)奪的目標(biāo)，每個(gè)人都想爭(zhēng)得更多的補(bǔ)償金，而排除他人參與分配，于是，借村民自治權(quán)利而剝奪他人的利益享有成為農(nóng)民集體土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件劇增的主要原因。對(duì)于嫁城女、入贅婿等能否享有分配權(quán)、享有多大分配權(quán)，因無(wú)明確的法律依據(jù)，在實(shí)踐中各地各村依《村民委員會(huì)組織法》在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大，有的明確不能享有，有的限定滿足一定條件才享有分配權(quán)，也有少數(shù)就給予分配權(quán)，但該分配權(quán)較同村組其他成員要小的多等等，于是沒(méi)有享有分配權(quán)或沒(méi)有享有完全分配權(quán)的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院，對(duì)該類案件因缺乏法律依據(jù)，在處理上隨意性較大，很難使當(dāng)事人服判息訟，導(dǎo)致越級(jí)上訪或群體上訪事件增多。

三、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛存在的原因與對(duì)策從涌至法院的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件來(lái)看，糾紛產(chǎn)生的原因在于對(duì)誰(shuí)應(yīng)該分配、應(yīng)該如何分配不明確，即誰(shuí)具有集體成員資格（村民資格）和怎樣分配才符合公平合理原則不明確。對(duì)此，應(yīng)從以下方面考慮解決：

（一）村民資格的界定問(wèn)題

在認(rèn)定集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)上學(xué)界主要有三種主張：登記主義、事實(shí)主義和折衷主義。登記主義，即以戶籍所在地是否在該村組作為確定是否具有集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)；事實(shí)主義主張以是否實(shí)際在本村組長(zhǎng)期生活為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定資格；折衷主義則主張以戶籍登記為原則，以長(zhǎng)期居住的事實(shí)狀態(tài)為例外來(lái)確

定成員資格，我認(rèn)為這三種主張都有一定的道理，但都不全面。認(rèn)定成員資格應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公平為出發(fā)點(diǎn)，以戶籍審查為原則，以長(zhǎng)期生活且能盡到其他村民相同義務(wù)為例外，相互結(jié)合，共同來(lái)確定。任何一個(gè)方面都不能作為認(rèn)定為成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，戶籍在本村組不能就認(rèn)定其具有本村組集體成員資格，但如原

始戶籍在本村組則自然取得該村組集體成員資格。

①在外村組長(zhǎng)期從事工商業(yè)的村民其集體成員資格的認(rèn)定。戶籍是證明一個(gè)公民自身情況的最直接、最基本依據(jù)，由它作為成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)之一無(wú)疑是非常必要的，也是首先應(yīng)當(dāng)考慮的。但是現(xiàn)實(shí)中有相當(dāng)一部分村民在保留戶籍的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期在城里或其他村鎮(zhèn)從事工商業(yè)，那么如果說(shuō)該村民因長(zhǎng)期不在本村組生活而否認(rèn)其具有本村組集體成員資格，則過(guò)于武斷，有失公平。因此，如果該村民雖長(zhǎng)期在外從事工商業(yè)，但其能夠在在外期間堅(jiān)持履行本村組其他成員相同義務(wù)的，或該村民戶籍雖在本村組且長(zhǎng)期在外村組從事工商業(yè)，但其在該外村組生活已滿十年并能在其生活期間積極履行該外村組其他村民相同義務(wù)且該外村組并未拒絕其履行的，亦應(yīng)認(rèn)定為其具有集體成員資格，而如果該村民的原始戶籍雖在本村組，但其在在外期間經(jīng)過(guò)五年且連年未履行本村組其他村民相同義務(wù)的應(yīng)認(rèn)定為其不具有本村組集體成員資格（國(guó)家強(qiáng)制，如服刑人員和意志以外原因，如婦女被拐賣(mài)等除外）

②嫁出姑娘及其所生子女的成員資格認(rèn)定。嫁出姑娘在出嫁的同時(shí)帶走戶籍的，應(yīng)認(rèn)定為從嫁出之日起不再具有原村組集體成員資格，如其在嫁出之后并未及時(shí)帶走戶籍，亦應(yīng)作此認(rèn)定，視為其戶籍已遷走。這符合戶籍登記應(yīng)與事實(shí)相符這一原則。嫁出姑娘在嫁入外村組后，戶籍同時(shí)帶入該外村組的，應(yīng)認(rèn)定為其具有該外村組集體成員資格，其所生子女可隨父或隨母申報(bào)戶口，同樣享有集體成員資格，理由同前。但該嫁出女在結(jié)婚后未滿五年又提出離婚的，在離婚時(shí)應(yīng)將其在婚姻存續(xù)期間在該外村組以集體成員資格取得的利益適當(dāng)返還，必要時(shí)可以其應(yīng)得的夫妻共同財(cái)產(chǎn)份額或個(gè)人財(cái)產(chǎn)抵償（這主要是防止以結(jié)婚為手段而達(dá)到其他目的）。

③獨(dú)女的入贅丈夫及其所生子女的成員資格認(rèn)定同“②”。

④有兒有女戶要求招婿，理由正當(dāng)且符合老有所養(yǎng)精神的，其所招女婿及其所生子女的資格認(rèn)定同“②”。

⑤被收養(yǎng)子女的成員資格問(wèn)題。無(wú)子女戶依照《收養(yǎng)法》收養(yǎng)子女的，其子女的成員資格從收養(yǎng)成立之日起生效，收養(yǎng)成立后又解除收養(yǎng)關(guān)系的，從收養(yǎng)關(guān)系解除之日起被收養(yǎng)人喪失集體成員資格，但如果被收養(yǎng)人對(duì)造成解除收養(yǎng)關(guān)系負(fù)主要責(zé)任的，應(yīng)返還其在具有集體成員資格期間所獲得的與其他成員相同的收益的一部或全部，但如果收養(yǎng)人對(duì)解除收養(yǎng)關(guān)系負(fù)主要責(zé)任的不返還（這主要是防止借被收養(yǎng)之名而達(dá)到自己的其他目的）。

⑥農(nóng)業(yè)戶口的大中專在校生的資格認(rèn)定問(wèn)題。農(nóng)業(yè)戶口的大中專在校生在在校期間至就業(yè)之前，應(yīng)具有原戶籍所在地村組的成員資格。

⑦在役農(nóng)業(yè)戶口義務(wù)兵的資格認(rèn)定問(wèn)題，應(yīng)認(rèn)定為其具有集體成員資格，但已轉(zhuǎn)志愿兵的，從轉(zhuǎn)志愿兵之日起喪失該資格。

⑧因違反計(jì)生政策而超生的子女的資格認(rèn)。定問(wèn)題。該種情況超生的子女是否具有村民資格，當(dāng)事人訴至法院的，法院應(yīng)不予受理，已經(jīng)受理的應(yīng)當(dāng)裁定駁回，由其所在村委會(huì)行使自治權(quán)，但該村民擁有依法取得的戶籍的情況除外（如違反計(jì)生政策而通過(guò)其他途徑取得了戶籍登記，法院應(yīng)認(rèn)定其具有

該村組村民資格，但該村委會(huì)通過(guò)行政訴訟使公安機(jī)關(guān)撤銷了該戶籍登記的除外）。

⑨因歷史原因落實(shí)政策后按照離退休人員對(duì)待的、正常離退休人員和因其他原因?qū)艏w回原籍的人員，要求享有分配權(quán)的，其主體資格是否享有依村民自治原則確定。

⑩農(nóng)業(yè)戶口的服刑人員，在服刑期間的村民資格問(wèn)題，依村民自治原則確定。

（二）處理糾紛的對(duì)策

我們知道“村民”是個(gè)法律概念，“農(nóng)民”則是對(duì)職業(yè)的描述。擁有了村民資格是否就享有同等的村民待遇卻不能一概而論。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，由民主選舉產(chǎn)生，實(shí)行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，因此在處理這類糾紛中要

充分尊重村民的自治權(quán)，但同時(shí)也不能剝奪公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，要處理好二者的關(guān)系。因?yàn)榇迕竦淖灾螜?quán)并不能對(duì)抗公民的生存權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地是農(nóng)民賴以生存的重要生產(chǎn)資料和生活資料，土地補(bǔ)償款既具有生存利益性質(zhì)又具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。因此該權(quán)利非法律不得剝奪。鑒于此，在處理這類糾紛中，應(yīng)該遵守以下原則：

1、民主議定原則和合法性原則。就是說(shuō)，村民自治必須是真正的大多數(shù)村民的集體意志，而不是某個(gè)人或某些人的少數(shù)人的意志，且該意志不能違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定。既要充分發(fā)揮民主意見(jiàn)又要遵守法律。

2、集體、個(gè)人利益相均衡原則。在處理征地補(bǔ)償款的過(guò)程中，既要充分尊重和保障集體成員的個(gè)人利益，又不能損害集體的整體利益，個(gè)人利益要服從集體利益，集體利益的實(shí)現(xiàn)也要考慮成員個(gè)人利益的獲得。

3、權(quán)利、義務(wù)相一致原則。集體成員在享有分配利益的同時(shí)要考慮其對(duì)集體所盡義務(wù)的大小，做到權(quán)利與義務(wù)相一致，公平合理地分配征地款。

四、愿望與期待

篇6

關(guān)鍵詞：土地征用 集體土地 公共利益 安置補(bǔ)償

一、土地征用的概念

土地征用是發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。

二、土地征用具有的特征

（一）國(guó)家建設(shè)征用土地的主體必須是國(guó)家

只有國(guó)家才能在國(guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊?guó)家才能享有國(guó)家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國(guó)家，而是具體的國(guó)家機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位，社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定的程序向土地機(jī)關(guān)提出用地申請(qǐng)，并在申請(qǐng)批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國(guó)家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對(duì)外代表國(guó)家具體行使此權(quán)。

（二）國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家行政行為，具有強(qiáng)制性

國(guó)家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國(guó)家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。①這是因?yàn)閲?guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體－－國(guó)家，土地被征用的集體組織（集體組織或者村民委員會(huì)）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國(guó)家的單方面的意思表示，無(wú)需被征用土地的所有人同意。國(guó)家征用土地的指令，是行政命令。對(duì)此，土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從，而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價(jià)有償原則。

（三）國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家公共利益的需要

國(guó)家建設(shè)征用土地的原因是國(guó)家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國(guó)家建設(shè)需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個(gè)層次上加以理解：其一，是直接的國(guó)家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國(guó)防建設(shè)，公用事業(yè)，市政建設(shè)，運(yùn)輸，水利事業(yè)，國(guó)家機(jī)關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的地事業(yè)，其二，是廣義地國(guó)家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說(shuō)，凡是有利于社會(huì)主義化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國(guó)力的加強(qiáng)，諸如設(shè)立國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的集體，三資企業(yè)，興辦國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會(huì)公益事業(yè)等等，均是廣義上的國(guó)家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國(guó)家建設(shè)征用土地的原因。

（四）國(guó)家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件

國(guó)家建設(shè)征用土地與沒(méi)收土地不同，它不是無(wú)償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行，而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用地集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。國(guó)家建設(shè)征用土地與土地征購(gòu)不同。它并不是等價(jià)的特種買(mǎi)賣(mài)，而是有補(bǔ)償條件的征用，但是，對(duì)被征用土地的適當(dāng)補(bǔ)償，則是國(guó)家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管土地為國(guó)家征用，但是土地補(bǔ)償費(fèi)以及其他費(fèi)用并不是由國(guó)家直接支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)閲?guó)家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費(fèi)用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國(guó)家征用土地行政行為和國(guó)家批準(zhǔn)用地單位用地申請(qǐng)及被征用土地使用權(quán)的行為。

（五）國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地

國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國(guó)以來(lái)經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織集體所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。應(yīng)當(dāng)指出的是，國(guó)家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來(lái)滿足，也需要用國(guó)家所有的土地來(lái)滿足，用集體所有的土地滿足國(guó)家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國(guó)有土地來(lái)滿足國(guó)家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓，劃撥等方式而非征用方式，因?yàn)閲?guó)有土地本來(lái)就是國(guó)家的，不需要再通過(guò)其他方式取得所有權(quán)，國(guó)家可直接行使處分權(quán)利。

三、集體土地征用應(yīng)遵循的原則：

（一）十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則

我國(guó)人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長(zhǎng)，耕地將繼續(xù)減少，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開(kāi)發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國(guó)家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅(jiān)持：1，加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地2，要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地3，要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田4，加大土地監(jiān)察和土地違法行為地打擊力度，切實(shí)制止亂占耕地地濫用土地行為。

（二）保證國(guó)家建設(shè)用地的原則

國(guó)家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無(wú)條件服從， 這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄?guó)家權(quán)力的行使，而且因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的行使是為了維護(hù)社會(huì)的公共利益。社會(huì)公共利益是一國(guó)的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得文違背社會(huì)公共利益，而且在與社會(huì)公共利益相抵觸時(shí)就得對(duì)私人利益加以限制以維護(hù)社會(huì)公共利益。國(guó)家建設(shè)即是社會(huì)公共利益得體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地得前提下保證國(guó)家建設(shè)用地。

（三）妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則

集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對(duì)土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對(duì)被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對(duì)征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四，是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。

（四）誰(shuí)使用土地誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t

土地征用的補(bǔ)償并不是由國(guó)家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)椋瑖?guó)家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個(gè)因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。

四、集體土地的補(bǔ)償安置問(wèn)題

集體土地征用的補(bǔ)償，是征地工作的主要，亦是一項(xiàng)難度較大的重要工作，其涉及到國(guó)家，集體，個(gè)人利益，既要考慮到建設(shè)項(xiàng)目的投資和國(guó)家建設(shè)的發(fā)展，又要考慮被征地單位以及農(nóng)民地生產(chǎn)生活水平，力求做到國(guó)家利益優(yōu)先，兼顧用地單位和被征地單位和農(nóng)民的各方利益。

（一）征用集體土地的補(bǔ)償原則

1、保持被征地農(nóng)民原有生活水平的原則土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，征用農(nóng)民的土地等于剝奪了他們的生活來(lái)源。因此，征地補(bǔ)償應(yīng)使被征地農(nóng)民的生活水平不降低為原則，以保障農(nóng)民兄弟的利益不因征地而受損。

2、按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償?shù)脑瓌t。征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍不能因征用土地之后的用途改變而改變，而是按照被征用土地的原用途確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍原來(lái)是耕地的，按耕地的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，原來(lái)是林地的，按林地的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，對(duì)地上物的補(bǔ)償和對(duì)人員的安置也是如此。

（二）征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)：

國(guó)家建設(shè)征用土地由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)用。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括以下三項(xiàng)內(nèi)容：②

1、土地補(bǔ)償費(fèi)，主要是因國(guó)家征用土地而對(duì)土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

2、安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來(lái)源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)，如房屋，水井，林木及正處于生長(zhǎng)而未能收獲的農(nóng)作物等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。

（三）安置剩余勞動(dòng)力

因國(guó)家建設(shè)征用土地造成的多余勞動(dòng)力，由縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門(mén)組織被征用單位，用地單位和有關(guān)單位，通過(guò)發(fā)展副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等途徑加以安置，安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位和全民所有制單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)撥給吸收勞動(dòng)力的單位。

（四）土地補(bǔ)償費(fèi)用的處理

國(guó)家建設(shè)征用土地的土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專款專用，不得挪作他用。③市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督，侵占，挪用被征用土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。

五、我國(guó)土地征用中存在的若干問(wèn)題及其對(duì)策

我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的，當(dāng)時(shí)對(duì)于保證國(guó)家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個(gè)制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問(wèn)題亟待解決：

（一）相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)使用具有很大的隨意性，往往是誰(shuí)申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰(shuí)使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

（二）土地征用的補(bǔ)償問(wèn)題。土地征用是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過(guò)程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場(chǎng)行為，而是一種行政行為。④為了國(guó)家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。我國(guó)《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來(lái)的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地的不滿；政府低價(jià)獲得土地所有權(quán)、高價(jià)出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。

（三）土地征用權(quán)的行使。從世界各國(guó)對(duì)土地征用權(quán)力的行使來(lái)看，大多是為了公共利益。一些比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府更多的是采用通過(guò)與所有者合作或商議的形式獲得土地，實(shí)行土地先買(mǎi)為主，征用為輔。當(dāng)收買(mǎi)發(fā)生困難時(shí)，才實(shí)行土地征用。在我國(guó)，憲法明確規(guī)定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規(guī)定任何單位或個(gè)人使用土地，必須使用國(guó)有土地。即凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個(gè)人需要使用土地，都必須請(qǐng)求政府動(dòng)用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國(guó)自實(shí)行土地有償制度以來(lái)，各級(jí)地方政府為增加財(cái)政收入，對(duì)征地權(quán)的行使樂(lè)此不疲。有的地方往往通過(guò)建立開(kāi)發(fā)區(qū)、園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費(fèi)往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國(guó)務(wù)院及省級(jí)人民政府行使，但各級(jí)地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過(guò)程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

（四）土地收益分配和管理問(wèn)題。土地征用過(guò)程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，即在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實(shí)際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營(yíng)者，在補(bǔ)償中往往處于劣勢(shì)，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國(guó)《土地管理法》實(shí)施條例第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。加之我國(guó)保障體系很不健全，農(nóng)民未被納入社會(huì)保障之列，因此盡管在征地中對(duì)完全失去土地的農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)的安置，但這種安置方式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下產(chǎn)生的，隨著我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變并趨向成熟的過(guò)程中，地位及用工制度發(fā)生了巨大變化，競(jìng)爭(zhēng)上崗，能者上，弱者下，農(nóng)民即使通過(guò)安置獲得一份非農(nóng)職業(yè)，但受其自身素質(zhì)的限制難以適應(yīng)企業(yè)的需要，往往成為下崗的首選對(duì)象。

以上問(wèn)題的存在，主要是制度的設(shè)計(jì)存在問(wèn)題，建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快通過(guò)立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

1、嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際，我們認(rèn)為，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)單位用地；（3）能源、用地，如煤礦、道路、機(jī)場(chǎng)等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場(chǎng)用地；（5）國(guó)家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲(chǔ)備糧庫(kù)等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫(kù)、防護(hù)林等；（8）其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。⑤在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤(pán)活城市土地存量市場(chǎng)以及開(kāi)放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)來(lái)解決。

2、以農(nóng)用地市場(chǎng)價(jià)格作為確定土地征用費(fèi)的基本依據(jù)。現(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)，但還遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產(chǎn)量因?yàn)椴荒芊从惩恋氐奈恢谩⒌貐^(qū)經(jīng)濟(jì)水平、人均耕地面積等土地價(jià)格的經(jīng)濟(jì)因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差別的真實(shí)價(jià)值，世界大多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)將土地市場(chǎng)價(jià)格作為征地補(bǔ)償依據(jù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，土地沒(méi)有價(jià)格，征地補(bǔ)償依其常年產(chǎn)量未嘗不可。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，繼續(xù)這樣作就不利于保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民利益。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，也為了建立我國(guó)完善的土地市場(chǎng)，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償。在公平補(bǔ)償原則下，征用補(bǔ)償金包括兩部分：土地的市場(chǎng)價(jià)格和相關(guān)補(bǔ)助金。土地的市場(chǎng)價(jià)格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開(kāi)市場(chǎng)中所有權(quán)形態(tài)所具有的無(wú)限年期的正常市場(chǎng)價(jià)格。在我國(guó)目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對(duì)農(nóng)民進(jìn)行生存保障的社會(huì)保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補(bǔ)助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費(fèi)用、新的工作的前期費(fèi)用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則還包括建筑物的補(bǔ)償費(fèi)。

3、合理分配土地征用補(bǔ)償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)合理分配的關(guān)鍵。我國(guó)法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些權(quán)利可以通過(guò)土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書(shū)，從而在法律上得到有效的確認(rèn)和保護(hù)。在權(quán)利證書(shū)中應(yīng)明確規(guī)定集體土地權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)，通過(guò)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查查清各權(quán)利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權(quán)利的行使能夠?qū)?yīng)特定的物，從而防止權(quán)利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權(quán)或使用權(quán)。由于我國(guó)特殊的國(guó)情，集體土地對(duì)農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。⑥土地征用是對(duì)集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，失去生活的可靠來(lái)源和保障。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得份額于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)，如興修農(nóng)田水利建設(shè)，購(gòu)置農(nóng)機(jī)具，幫助農(nóng)民引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)，更新品種，提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)，同時(shí)還可進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。總之，土地補(bǔ)償收益必須進(jìn)行合理的分配和使用，真正體現(xiàn)農(nóng)民的利益。只有這樣，才能真正體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)工作的經(jīng)濟(jì)利益。

此外，我國(guó)土地征用制度，其他相關(guān)措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲(chǔ)備制度之后，可以真正實(shí)現(xiàn)政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)，城市公益性用地可以通過(guò)征用農(nóng)地解決，其它非公益性用地則主要通過(guò)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在城市存量土地市場(chǎng)上采取“回收、收購(gòu)、置換、整理”方式取得的土地來(lái)解決。這就為收縮征地范圍后非公益性用地找到了途徑，這既盤(pán)活了城市土地存量市場(chǎng)，又十分有利于保護(hù)耕地。二是縮小征地范圍，實(shí)行依價(jià)補(bǔ)償，就為土地市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了基本前提條件。非公益性項(xiàng)目用地則由市場(chǎng)來(lái)解決，這就需要建立集體土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，尤其是要建立和開(kāi)放農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)。但必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用進(jìn)行運(yùn)作。三是加快我國(guó)農(nóng)用地定級(jí)估價(jià)的步伐，以促進(jìn)農(nóng)用地市場(chǎng)迅速發(fā)育并使之逐步成熟，為改革我國(guó)土地征用制度作出貢獻(xiàn)。四是應(yīng)盡快出臺(tái)土地征用方面的法律，盡快建立以法律機(jī)制和經(jīng)濟(jì)機(jī)制為紐帶的土地征用制度。 注釋：

1、參閱張明《房屋拆遷操作規(guī)范及拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)務(wù)全書(shū)》，載于93頁(yè)《第三種做法》。

2、參閱《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條。

3、參閱《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十九條。

4、參閱濟(jì)南市人民政府法制網(wǎng)《淺淡集體土地統(tǒng)一征用》一文，載于第五部分《進(jìn)一步完善征地立法，適應(yīng)新工作的需要》。

5、參閱《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十四條

6、參閱法律網(wǎng)民商法探索《對(duì)農(nóng)村占地補(bǔ)償分配糾紛問(wèn)題的思考》一文，載于第二部分《問(wèn)題的根源》。

資料：

1、符啟林著《房地產(chǎn)法》法律出版社2002年版

2、符啟林著《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地法律制度研究》法律出版社2000年7月版

3、梁書(shū)文 馬建華 張衛(wèi)國(guó)主編《房地產(chǎn)管理法及配套規(guī)定新釋新解》人民法院出版社

4、梁書(shū)文 黃赤東主編《土地管理法及配套規(guī)定新釋新解》人民法院出版社

篇7

［關(guān)鍵詞］ 農(nóng)村；農(nóng)民；集體土地；征地補(bǔ)償；性質(zhì)

Abstract:In rural land expropriation ，the character of compensation and the character of collective collection are two definitions which are both related and different. The character of land collection decides the character of land expropriation compensation， and the expropriation character decides its stander and distribution range、 method and proportion. As the character of the compensation is not clear， it brings about many problems at work. Under the present legal system， land expropriation compensation has some characters， i.e. the characters with legality ， non-market orientation ， imperfection ， communion of members， non-state payment， regional difference and prior payment， etc.

Key words: country; farmer; collective owned land; land expropriation compensation; character. 

農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)不明，在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生了很多問(wèn)題。據(jù)某基層法院統(tǒng)計(jì)，該院每年3 000件執(zhí)行案件中，近15％的案件涉及農(nóng)村土地征用補(bǔ)償費(fèi)的執(zhí)行，而執(zhí)行中由于土地補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)不明，致使法院在能否扣留和提取該補(bǔ)償費(fèi)的做法上產(chǎn)生較大分歧，嚴(yán)重影響了執(zhí)行工作的開(kāi)展，影響了申請(qǐng)人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)［1］，也導(dǎo)致征地補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用往往不能落實(shí)到每一個(gè)農(nóng)民，既引發(fā)了大量的糾紛，也很不公平［2］。因此，探究農(nóng)村集體土地征地補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)具有現(xiàn)實(shí)意義。農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)取決于農(nóng)村土地的所有權(quán)性質(zhì)，鑒于征收和征用對(duì)于農(nóng)村土地的所有者來(lái)說(shuō)都是失去土地，都應(yīng)獲得相應(yīng)補(bǔ)償，在這一方面，兩者基本相同，故如無(wú)特別說(shuō)明，本文所指農(nóng)村土地征地補(bǔ)償性質(zhì)包含征收補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)和征用補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)兩個(gè)方面。筆者認(rèn)為對(duì)農(nóng)村的征地補(bǔ)償主要有以下特性：

一、土地補(bǔ)償?shù)姆ǘㄐ?/p>

《中華人民共和國(guó)憲法》（2004年修正，以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第十條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”［3］《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2004年，以下簡(jiǎn)稱《土地法》）第二條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。土地征收的法定補(bǔ)償范圍，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和社會(huì)保障費(fèi)用”。可見(jiàn)，我國(guó)目前實(shí)行的是法定補(bǔ)償，補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償項(xiàng)目和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均由法律條文直接規(guī)定，剛性較強(qiáng)，彈性較差，可調(diào)空間較小。

二、補(bǔ)償依據(jù)的非市場(chǎng)性

補(bǔ)償依據(jù)（或補(bǔ)償基礎(chǔ)）的非市場(chǎng)性是指主觀上不以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償，或者客觀上不存在確定土地補(bǔ)償價(jià)格的土地市場(chǎng)，土地補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)只能由國(guó)家確定，具體補(bǔ)償執(zhí)行的是一種非市場(chǎng)性標(biāo)準(zhǔn)。

在西方國(guó)家，土地是“私有財(cái)產(chǎn)”（當(dāng)然政府也有強(qiáng)制征收的權(quán)利），客觀上存在著土地交易市場(chǎng)，這就使政府對(duì)土地的征收或征用能以市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)進(jìn)行測(cè)定并補(bǔ)償。這種以“公平的市場(chǎng)價(jià)值”為依據(jù)的補(bǔ)償對(duì)買(mǎi)賣(mài)雙方來(lái)說(shuō)都是公平的。從理論上說(shuō)，這種“公平補(bǔ)償”的價(jià)格只能在充分發(fā)達(dá)的土地交易市場(chǎng)上才能體現(xiàn)出來(lái)，城市化發(fā)展較早的國(guó)家， 像美國(guó)、日本、英國(guó)、法國(guó)、荷蘭等國(guó)， 由于其土地大多數(shù)屬于個(gè)人或企業(yè)所有， 土地市場(chǎng)機(jī)制比較健全， 征用農(nóng)民土地一般按市場(chǎng)價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償， 農(nóng)民基本上都能得到較為滿意的補(bǔ)償［4］，如英國(guó)以征用者實(shí)際占有該土地的當(dāng)日市價(jià)計(jì)算補(bǔ)償［5］，就是以市場(chǎng)為依據(jù)的補(bǔ)償。

但在我國(guó)，農(nóng)村土地具有與其他國(guó)家不一樣的獨(dú)特性，這種獨(dú)特性主要是農(nóng)村的土地從來(lái)沒(méi)有被當(dāng)做商品來(lái)看待，嚴(yán)格意義上的土地市場(chǎng)并不存在。即不存在一個(gè)融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“土地交易市場(chǎng)”， 也沒(méi)有一個(gè)客觀公正的土地買(mǎi)賣(mài)價(jià)格。再者，進(jìn)入土地市場(chǎng)交易的土地，應(yīng)該來(lái)源于市場(chǎng)，但我國(guó)農(nóng)民的集體土地是國(guó)家按照農(nóng)村社區(qū)人口平均分配的，而不是農(nóng)民以市場(chǎng)價(jià)格從土地市場(chǎng)購(gòu)得的，其分配方式是非市場(chǎng)化的［6］。既然不是從市場(chǎng)上以市場(chǎng)價(jià)“購(gòu)入”的，也就不能從市場(chǎng)上以市場(chǎng)價(jià)“售出”。因此，我國(guó)的土地?zé)o論是國(guó)家所有還是集體所有，在現(xiàn)行體制和法律框架下都不能真正地進(jìn)入市場(chǎng)，不可能根據(jù)土地的供求關(guān)系或商品的價(jià)值規(guī)律來(lái)確定土地的價(jià)格和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，只能由國(guó)家根據(jù)土地的總體狀況和基本國(guó)情予以“規(guī)定”，補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)不是客觀的“市場(chǎng)”，而是法定的“年產(chǎn)值”。

三、補(bǔ)償金額的非完全性

土地補(bǔ)償金額的非完全性，也可稱之為補(bǔ)償?shù)倪m度性或補(bǔ)償?shù)姆堑葍r(jià)性，是指土地補(bǔ)償?shù)慕痤~不能完全體現(xiàn)土地價(jià)值的補(bǔ)償。征地補(bǔ)償依據(jù)的非市場(chǎng)性，必然會(huì)產(chǎn)生土地補(bǔ)償范圍或項(xiàng)目的不全面和土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的較低或過(guò)低，最終導(dǎo)致補(bǔ)償金額的非完全性。其中征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低對(duì)補(bǔ)償金額的影響最大。

從各國(guó)（地區(qū)）情況來(lái)看，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度有密切的關(guān)系。國(guó)際上對(duì)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論主要有完全補(bǔ)償論、不完全補(bǔ)償論、相當(dāng)補(bǔ)償論［7］， 正當(dāng)補(bǔ)償論（日本、韓國(guó)）、合理補(bǔ)償論（美國(guó)、加拿大、馬來(lái)西亞和中國(guó)香港）、充分補(bǔ)償論（荷蘭）、公平補(bǔ)償論（法國(guó)、瑞典、中國(guó)臺(tái)灣、菲律賓和巴西）［8］，日本當(dāng)代也有一種“生活權(quán)補(bǔ)償”的新的補(bǔ)償理論［9］。盡管各國(guó)或不同的學(xué)者對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)理論的表述是不盡相同的，含義也略有不同，但西方國(guó)家所普遍確立的補(bǔ)償原則是“公平補(bǔ)償”或“正當(dāng)補(bǔ)償”原則。只是“公平補(bǔ)償”（Just Compensation）是一個(gè)抽象的、內(nèi)涵極不確定的概念，不同的國(guó)家可能有不同的界定，在不同的政治法律實(shí)踐中也有著不同認(rèn)識(shí)。總的來(lái)說(shuō)，依據(jù)公平的市場(chǎng)價(jià)值對(duì)財(cái)產(chǎn)所有者的損失進(jìn)行評(píng)估被認(rèn)為是確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最佳選擇［10］ 。

對(duì)于我國(guó)目前的征地補(bǔ)償，有人認(rèn)為是“適當(dāng)補(bǔ)償”［11］（所謂適當(dāng)補(bǔ)償就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的有關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地的農(nóng)民生活水平不降低為原則），也有“合理補(bǔ)償”［12］、“相當(dāng)補(bǔ)償”［13］（土地補(bǔ)償數(shù)額與土地實(shí)際價(jià)值不相等，偏重于國(guó)家利益而忽視對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)）、“超低價(jià)補(bǔ)償” ［14］等不同的觀點(diǎn)，甚至有人認(rèn)為我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地的補(bǔ)償僅是“生存權(quán)利”補(bǔ)償［15］（征地補(bǔ)償制度核心并不在于保障集體土地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，而在于保障被征地農(nóng)民的生存權(quán)利）。綜合起來(lái)看，上述不管是哪一種觀點(diǎn)，均認(rèn)為我國(guó)的征地補(bǔ)償是一種非完全補(bǔ)償，補(bǔ)償金額并不能完全彌補(bǔ)被征地方的損失。因此，從總體上說(shuō)，我國(guó)對(duì)農(nóng)村的征地補(bǔ)償，存在著隨意性大、安撫色彩濃的非完全性補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)，不能為被征地農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益提供有力充分的保護(hù)。

四、補(bǔ)償分配的成員共有性

農(nóng)村集體土地的所有權(quán)性質(zhì)決定了征地補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，也決定著征地補(bǔ)償?shù)姆峙湓瓌t、權(quán)利的實(shí)現(xiàn)形式、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償?shù)姆峙浞椒āＴ谕恋厮袡?quán)歸“集體公有”的觀點(diǎn)下，土地補(bǔ)償費(fèi)的分配方法與比例由“集體”決定，土地補(bǔ)償費(fèi)屬集體公有，理論上是不能進(jìn)行分配的；就是進(jìn)行分配，集體也是得大頭，失地農(nóng)民只能獲得少量的土地補(bǔ)償。在土地所有權(quán)歸“集體成員共有”的觀點(diǎn)下，“集體成員”對(duì)被征土地的補(bǔ)償分配就有最終的決定權(quán)，農(nóng)民個(gè)人就有可能直接得到絕大部分的征地補(bǔ)償款。《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有”。可見(jiàn)根據(jù)“集體公有”和法律規(guī)定，土地補(bǔ)償是禁止用于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配的，但這些規(guī)定與現(xiàn)實(shí)差距太大。筆者曾認(rèn)為農(nóng)村集體土地歸以村為一個(gè)區(qū)域范圍的全體成員平均共有［16］。在此前提下，這個(gè)“農(nóng)民集體”中的每個(gè)成員對(duì)土地及土地補(bǔ)償擁有平等的權(quán)利，即擁有平等的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地收益權(quán)、宅基地分配權(quán)和征地補(bǔ)償分配權(quán)，集體的權(quán)利表現(xiàn)為成員個(gè)人權(quán)利的集合，屬集體共有。換言之，土地補(bǔ)償費(fèi)的受益主體是該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部全體成員，而不是空泛的集體。土地補(bǔ)償費(fèi)是因集體土地的被征收或征用導(dǎo)致土地的流逝而取得的，其歸集體成員共有的性質(zhì)，構(gòu)成土地補(bǔ)償費(fèi)分配的基礎(chǔ)。

農(nóng)村土地的集體成員共有性，對(duì)土地補(bǔ)償分配的影響主要表現(xiàn)在：

1.決定著土地補(bǔ)償分配的原則。對(duì)于征地補(bǔ)償款，全體成員享有平等的權(quán)利，即平均分配土地補(bǔ)償款。

2.決定著土地補(bǔ)償?shù)姆峙浞秶Ｍ恋匮a(bǔ)償歸“本集體”全體成員平均共有，即應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，也就是在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行合理的分配。“本集體”以外的任何單位和個(gè)人不得以任何理由侵占土地補(bǔ)償，否則就是侵權(quán)。然而在實(shí)際中，只要存在土地利益收入，鄉(xiāng)政府、村委會(huì)和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都爭(zhēng)當(dāng)土地所有權(quán)主體，一些地方的市級(jí)和縣級(jí)政府甚至也參與了土地補(bǔ)償?shù)姆峙洹Ｍ恋匮a(bǔ)償費(fèi)經(jīng)層層克扣或被少數(shù)干部侵吞，使本來(lái)就較低的土地補(bǔ)償真正落實(shí)到失地農(nóng)民頭上的就更少了。

3.決定了個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)形式。（1）全體成員大會(huì)是該集體的最高決策機(jī)構(gòu)，任何一個(gè)集體成員（包括該機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人）不能以個(gè)人身份決定集體財(cái)產(chǎn)（土地）的用途、使用方向和收益分配。（2）任何成員不能獨(dú)立享有特定指向的土地所有權(quán)。因?yàn)檗r(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是無(wú)償取得的，且具有社會(huì)保障性質(zhì)，所以，成員個(gè)人雖對(duì)土地享有使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)包（讓）權(quán)等，但不能享有按份分割的特定土地份額，即不能要求該集體將某一具體地塊分歸自己獨(dú)立所有。（3）任何成員不能單獨(dú)行使土地處分權(quán)。（4）有權(quán)單獨(dú)享有屬于個(gè)人的土地補(bǔ)償。對(duì)土地的收益根據(jù)成員大會(huì)的意見(jiàn)可以獲得獨(dú)立的份額補(bǔ)償。如果成員大會(huì)需要留存收益，成員個(gè)人應(yīng)該服從。

4.決定了補(bǔ)償?shù)姆峙浞椒ā８鶕?jù)集體財(cái)產(chǎn)的特點(diǎn)，土地補(bǔ)償費(fèi)具有集體財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，它既有別于公有財(cái)產(chǎn)，也有別于私有財(cái)產(chǎn)，其分配既要考慮集體利益，也要考慮農(nóng)民個(gè)人利益；既要照顧到目前利益，也要考慮到長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。因此，其分配程序與方法應(yīng)為：（1）由集體成員大會(huì)確定集體與個(gè)人的分配比例，集體留存主要用于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集體福利和農(nóng)民社會(huì)保障；（2）確定集體留存資金各部分的比例；（3）確定集體留存資金的用途；（4）在成員之間平均分配剩余補(bǔ)償。這部分補(bǔ)償是被征地農(nóng)民個(gè)人所有，從理論上說(shuō)法院是可以執(zhí)行的。

五、補(bǔ)償支付的非國(guó)家性

在關(guān)于征地補(bǔ)償理論中，有一種理論叫“特別犧牲論”［17］。特別犧牲論認(rèn)為，被征收人所受的不可預(yù)期的損失即為特別犧牲，理論上應(yīng)該由受益者即公眾承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)，但由公眾承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)是無(wú)法執(zhí)行的，因此就由公眾的合法代表——政府承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。這種理論在德國(guó)的研究最為深入。根據(jù)該理論，國(guó)家在征收或征用農(nóng)村土地將其變?yōu)閲?guó)有土地時(shí)，支付給農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該由政府支付。但這個(gè)理論要求政府有充足的財(cái)力，否則執(zhí)行起來(lái)難度較大。我國(guó)目前的征地補(bǔ)償名義上是由國(guó)家支付的。《土地管理法》第二條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，規(guī)定中，不管是“征收或者征用”均由國(guó)家予以補(bǔ)償。但實(shí)際上，我國(guó)執(zhí)行的卻是“誰(shuí)使用土地誰(shuí)補(bǔ)償” ［18］或“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則。國(guó)家在將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地時(shí)，征地補(bǔ)償費(fèi)并不由國(guó)家支付，而是由用地單位支付。筆者認(rèn)為，對(duì)征地補(bǔ)償應(yīng)該分別情況予以處理：對(duì)用于公益事業(yè)的“土地征收”，應(yīng)該由國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民予以土地補(bǔ)償；對(duì)非公益性的“土地征用”，則由用地單位進(jìn)行土地補(bǔ)償。這是因?yàn)椋嬗玫兀苯芋w現(xiàn)的是國(guó)家利益，公益用地的單位也是國(guó)家財(cái)政預(yù)算單位，由國(guó)家直接征地轉(zhuǎn)供用地單位，可減輕用地單位的財(cái)政負(fù)擔(dān)，減少用地單位與農(nóng)民因土地補(bǔ)償問(wèn)題的直接對(duì)抗。對(duì)于非公益用地，體現(xiàn)的是用地單位的經(jīng)濟(jì)利益，是經(jīng)濟(jì)利益在不同的經(jīng)濟(jì)利益體之間的分配，由用地單位支付征用土地補(bǔ)償不僅是合理的，也是用地單位的一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件，用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)或市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。補(bǔ)償支付的非國(guó)家性可在一定程度上限制土地的使用者特別是非公益用地者廉價(jià)“圈地”，但同時(shí)卻給政府“經(jīng)營(yíng)土地”，從中獲取高額土地價(jià)差提供了條件。

六、土地補(bǔ)償?shù)牡赜虿顒e性

我國(guó)幅員遼闊，東西部之間、不同省份和不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，如實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既不能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差別，也不能體現(xiàn)土地作為特殊資源的區(qū)位價(jià)值。因此，我國(guó)在統(tǒng)一規(guī)定了補(bǔ)償項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上適用了地域差異原則。《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算”；“征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”，當(dāng)然這種地域差別是比較有限的。

七、土地補(bǔ)償?shù)南雀缎?/p>

征地補(bǔ)償與民法上基于侵權(quán)行為的賠償在性質(zhì)上是不同的。征地補(bǔ)償不是由于違法行為所引起的，而是基于合法的公法上的原因所致［19］。民法上的損害賠償是損害在先，賠償在后；而征地補(bǔ)償是賠償（或補(bǔ)償）在先，損害在后。這種對(duì)損失的補(bǔ)償不是以實(shí)際發(fā)生額為基礎(chǔ)，而是一種以法定標(biāo)準(zhǔn)或市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的預(yù)付性賠償，并且要在實(shí)際使用土地前一次付清，是土地使用人為取得土地使用權(quán)而按照法定標(biāo)準(zhǔn)或市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)預(yù)先支付給土地所有權(quán)人的一次性補(bǔ)償。

綜上所述，我國(guó)目前的征地補(bǔ)償具有法定性、非市場(chǎng)性、非完全性、成員共有性、非國(guó)家支付性、地域差別性和先付性的特點(diǎn)。對(duì)征地補(bǔ)償性質(zhì)的探討，有利于規(guī)范征地補(bǔ)償?shù)姆峙浞椒ǎＵ媳徽鞯剞r(nóng)民的合法權(quán)益，明確各方的責(zé)任，也有利于我國(guó)土地制度的根本變革。

［參考文獻(xiàn)］



［1］ 朱效良，蔣曉東.土地征用補(bǔ)償費(fèi)法律性質(zhì)不明［EB/OL］. rmfyb.chinacourt.org/public/detail.php?id=65251，2004-01-01.

［2］ 管志勇.淺述土地征用補(bǔ)償費(fèi)的分配——兼議集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)［EB/OL］. law863.com/n254379c452.shtml. 2006-10-03.

［3］ 國(guó)務(wù)院法制辦公室.憲法［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2007：13.

［4］ 王 政，李 磊.國(guó)外土地征用制度的特點(diǎn)及對(duì)中國(guó)的建議［EB/OL］.hanruixuan.com.cn/News/Show.asp?id=297，2007-01-01.

［5］ 楊 玲，晏 群.國(guó)外土地征用制度比較及借鑒［EB/OL］.hanruixuan.com.cn/News/Show.asp?id=260，2006-12-28.

［6］ 何國(guó)俊，徐 沖.城郊農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿分析——基于北京郊區(qū)6村的實(shí)證研究［J］.經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2007，（5）：83.

［7］ 陳泉生.海峽兩岸土地征用補(bǔ)償之比較研究［J］.亞太經(jīng)濟(jì)，1998，(3)：38-39.

［8］ 曹春杰 .完善我國(guó)土地征用制度的法律思考［J］ .貴州警官職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào) ，2006，(1)：24-26.

［9］ 林來(lái)梵.論私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障［EB/OL］.http：／／www．chinalawedu．com/news／20046％5C21％5C1619132991.htm，2004-09-10.

［10］ 沈開(kāi)舉.中國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究［EB/OL］.civillaw.com.cn/Article/default.asp?id=33685，2007-07-07.

［11］ 姚長(zhǎng)飛.論土地征用［EB/OL］. tudifa.com/zl3/ShowArticle.asp?ArticleID=131 ，2006-07-10.

［12］ 王書(shū)娟.論我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度之完善［EB/OL］.dffy.com/wz/zhaishow.asp?id=4725， 2006-03-27.

［13］ 倪雄飛.評(píng)析我國(guó)農(nóng)村土地征用補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)［EB/OL］.tudifa.com/zl3/ShowArticle.asp?ArticleID=489，2006-12-04.

［14］ 王桂芳.土地征收侵權(quán)類型及其法律責(zé)任方式析論［EB/OL］.theory.people.com.cn/GB/49150/49153/5447972.html，2007-03-07.

［15］ 凌維慈.我國(guó)土地征用中的生存權(quán)補(bǔ)償 ——以Z村為研究對(duì)象［EB/OL］./minfa/060522/1722251.html，2006-05-22.

［16］ 田 平.農(nóng)村土地到底歸誰(shuí)所有［J］.十堰職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（2）：24-29.

［17］ 郭 潔.土地資源保護(hù)與民事立法研究［M］.北京：法律出版社，2002：316.