農(nóng)村土地征收與補償標(biāo)準(zhǔn)范文

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篇1

0引言

“農(nóng)村土地”是指我國農(nóng)民集體所有并由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。［1］116在我國，農(nóng)村土地?zé)o論對于國家還是農(nóng)民都具有明顯不同的功能及效用。農(nóng)村土地征收是國家強制取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)或?qū)r(nóng)民集體土地權(quán)利過度限制的一種行為和制度。農(nóng)村土地征收已成為用于滿足國家各種建設(shè)用地的主要方式。然而，在我國的農(nóng)村土地征收過程中，違法現(xiàn)象卻非常普遍，如何運用法律手段規(guī)制農(nóng)村土地征收中的利益關(guān)系問題，是我國面臨的迫切任務(wù)。

1現(xiàn)行農(nóng)村土地征收法律制度存在的問題

我國城市化進(jìn)程不斷加快，推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，提高了農(nóng)民生活水平，也引發(fā)了諸多矛盾和問題。在現(xiàn)有的土地制度框架下，農(nóng)村土地征收狀況不容樂觀，農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)的諸多矛盾和問題表明，現(xiàn)行農(nóng)村土地征收過程與結(jié)果已被異化，農(nóng)村土地征收正逐漸喪失其正當(dāng)性基礎(chǔ)．［2］238主要表現(xiàn)為:現(xiàn)行農(nóng)村土地制度安排致使農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害，農(nóng)村土地征收補償法律制度有悖于失地農(nóng)民權(quán)益的保障。

1．1現(xiàn)行農(nóng)村土地征收制度致使農(nóng)民土地權(quán)益受損

(1)農(nóng)村土地集體所有制下農(nóng)民土地所有權(quán)主體的缺位。我國憲法、民法通則、土地管理法以及農(nóng)業(yè)法都對農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬作了界定，并將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)劃分為“村民集體所有”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”及“村內(nèi)兩個以上的集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民集體所有”的三級制。然而，“農(nóng)民集體”并非法律“組織”，而是屬于若干居住在一定區(qū)域形成的農(nóng)民的集合，事實上是一個抽象的、不具有法律人格的集合群體。所以“農(nóng)民集體”組織作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛置。對農(nóng)民來說，農(nóng)村土地所有權(quán)是不清晰的，農(nóng)民集體所有事實上就成了一種所有權(quán)主體缺位的所有制。農(nóng)村土地征收中農(nóng)民土地所有權(quán)主體缺位，嚴(yán)重地剝奪了農(nóng)民依法享有的土地權(quán)益。［3］210我國憲法規(guī)定了征收權(quán)國家所有和農(nóng)村土地集體所有的基本原則。在農(nóng)村土地征收中，實際上就排除了農(nóng)村土地承包人———農(nóng)民對國家征收農(nóng)村土地拒絕的權(quán)利和對征地補償進(jìn)行討價還價的權(quán)利。盡管《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》賦予承包人———農(nóng)民享有承包地的使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)利，但這些權(quán)利本身受制于國家征收權(quán)和農(nóng)村土地集體所有權(quán)，實際上是一種被“壓縮”的權(quán)利。實際上，農(nóng)民不具有農(nóng)村土地所有權(quán)主體應(yīng)有的地位，而且國家對集體所有農(nóng)村土地的征收，事實上是國家和集體土地所有者代表人之間的一種“交易”，從而使農(nóng)民依法享有的土地權(quán)益受損。(2)土地二元制度下農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)主體的缺位。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既是農(nóng)村土地所有者享有的權(quán)利，同時也是農(nóng)村土地資源得到優(yōu)化配置的有效途徑。一般來說，農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)主要有土地用途流轉(zhuǎn)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及所有權(quán)流轉(zhuǎn)三種方式。土地用途流轉(zhuǎn)是指農(nóng)民集體農(nóng)用地向集體非農(nóng)用地轉(zhuǎn)變，改變了土地的利用方式;土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)民集體或者個體農(nóng)戶將其使用的集體非農(nóng)建設(shè)用地通過出租轉(zhuǎn)讓、入股等方式讓與他人使用的行為;所有權(quán)流轉(zhuǎn)是指由于國家征收，農(nóng)村土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械囊环N方式。以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方向為標(biāo)準(zhǔn)，由農(nóng)民集體向外部流轉(zhuǎn)和農(nóng)民集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律效力為標(biāo)準(zhǔn)劃分，有通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)生了農(nóng)村土地所有權(quán)的改變和不發(fā)生農(nóng)村土地所有權(quán)改變二種。我國目前實行土地二元體制，即農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，城市土地歸國家所有。城市土地的流轉(zhuǎn)屬于所有權(quán)不發(fā)生改變的使用權(quán)流轉(zhuǎn)形態(tài)，而農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)則存在土地所有權(quán)改變的情形。所以在土地二元制體制下，發(fā)生土地所有權(quán)改變的土地流轉(zhuǎn)情形只有一種，那就是通過國家對農(nóng)民集體土地的征收，導(dǎo)致農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為國家所有的土地，但這種流轉(zhuǎn)是不可逆向的。市場經(jīng)濟(jì)背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)權(quán)的重要性和地位不斷得到提升。在某種程度上說，判斷權(quán)利人是否真正地?fù)碛修r(nóng)村土地所有權(quán)的最重要標(biāo)志，不是看“法律文本”上是如何界定的，而主要是看所有權(quán)人能否真正自由地、無條件地行使農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)利。我國對土地資源管理的兩部法律《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》，進(jìn)一步強化了土地二元體制。這套法律體系存在的一個最大問題就是不約束政府對土地農(nóng)轉(zhuǎn)非之后農(nóng)民權(quán)利的侵犯，導(dǎo)致政府土地利益最大化和農(nóng)民因此喪失土地權(quán)益的問題。(3)國家土地公權(quán)力下農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)主體的缺位。土地開發(fā)權(quán)是指對土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，即在空間上向縱深方向發(fā)展、在使用時變更土地用途的權(quán)利。土地開發(fā)權(quán)是一種從土地所有權(quán)中分離出來的具有排他性的物權(quán)，土地開發(fā)權(quán)具有增值性和可轉(zhuǎn)移性。農(nóng)村土地開發(fā)權(quán)的內(nèi)涵包括三個層次:一是在保持“農(nóng)地農(nóng)用”性質(zhì)的條件下，農(nóng)民有權(quán)自由進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)向較高收益的經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn);二是變更為集體建設(shè)用地的權(quán)利，在集體所有權(quán)不變的條件下，其用途可作為農(nóng)村宅基地、農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地以及企業(yè)建設(shè)用地;三是變更為國家建設(shè)用地的權(quán)利，國家為公共利益需要或經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，通過行政征用將集體土地變更為國家建設(shè)用地，其用途分為純公益性建設(shè)用地和經(jīng)營性建設(shè)用地。學(xué)界對我國農(nóng)村土地開發(fā)權(quán)歸屬的爭議較大，主要有三種觀點:第一、農(nóng)村土地開發(fā)權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于國家，土地開發(fā)者必須向國家購買開發(fā)權(quán)才能開發(fā)農(nóng)村土地。農(nóng)村土地使用權(quán)可以在農(nóng)村土地用途內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶享有相對獨立、相對完整的收益權(quán)和處分權(quán)。第二、農(nóng)村土地開發(fā)權(quán)應(yīng)該屬于農(nóng)村土地所有者或者農(nóng)民，國家有權(quán)向農(nóng)村土地所有者購買開發(fā)權(quán)。而農(nóng)村土地使用權(quán)可以在國家購買開發(fā)權(quán)后以市場方式自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶享有獨立的收益權(quán)和處分權(quán)。第三、農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)也應(yīng)該屬于農(nóng)村土地所有者或農(nóng)民，而農(nóng)村土地使用權(quán)可以隨農(nóng)村土地開發(fā)權(quán)一起自由交易，農(nóng)民享有完全的和排他性的收益權(quán)與處分權(quán)。

1．2農(nóng)村土地征收補償制度背離于失地農(nóng)民權(quán)益保障

(1)我國法律對于“公共利益”規(guī)定的模糊導(dǎo)致農(nóng)村土地征收權(quán)力的濫用。我國憲法以及土地管理法都沒有對“公共利益”作出明確界定?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定:“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，使用土地的，必須依法申請國有土地;但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！痹摋l又規(guī)定，“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體的土地。”不難發(fā)現(xiàn)，以上規(guī)定是與憲法的基本原則沖突的。1998年《土地管理法》實施后就有學(xué)者提出該條款由于既不合理而且也不合法，主張對其進(jìn)行修改。事實上，這些相互矛盾的規(guī)定把“公共利益”從公益事業(yè)、公共設(shè)施等狹義概念延伸到了所有經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，實際賦予了國家以“公共利益”為名征收任何土地來用于任何建設(shè)的權(quán)力。(2)農(nóng)村土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)不合理。眾所周知，農(nóng)村土地征收制度的核心問題是農(nóng)村土地征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。確定農(nóng)村土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，就是要確定一個相對合理的農(nóng)村土地補償價格。而我國現(xiàn)行農(nóng)村土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)則主要體現(xiàn)在《土地管理法》的第47條:“征收土地的，按照被征收土地的原有用途給予補償。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四到六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。依照本條第2款的規(guī)定，支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！边@種用確定性的產(chǎn)值倍數(shù)方式來給農(nóng)民擁有的土地承包使用權(quán)定價，是不符和經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和市場規(guī)律的。在農(nóng)村土地征收過程中，法律規(guī)定了補償上限和大概的范圍，產(chǎn)值倍數(shù)是浮動的，因此征地補償標(biāo)準(zhǔn)的確定，實際上帶有很大的隨意性?，F(xiàn)實中“產(chǎn)值倍數(shù)法”實際上往往造成在征地的過程中政府侵占農(nóng)民的利益。而且從我國目前各地農(nóng)村土地征收過程中失地農(nóng)民的實際生活來看，現(xiàn)行的補償標(biāo)準(zhǔn)并沒有合理地反映農(nóng)村土地的區(qū)位差異和各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，同時，也不能真正反映土地對于農(nóng)民生存保障的價值。另外，農(nóng)村土地征收后，失地農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入將會降低，很可能降低失地農(nóng)民的生活水平，還有可能影響到失地農(nóng)民教育文化方面的開支，而這些方面還沒有得到補償，實際上這是對失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)的一種漠視。(3)農(nóng)村土地征收補償程序不健全。農(nóng)村土地征收必須按照嚴(yán)格的法律程序來執(zhí)行。農(nóng)村土地征收的合法性以及公正效果的獲得，需要相關(guān)部門嚴(yán)格按照法律的程序履行其職能。而我國現(xiàn)行法律對農(nóng)村土地征收的程序規(guī)定是:首先，在征地報批前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門要將擬征地的用途、位置、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)民，進(jìn)行擬征地預(yù)以公告。其次，對征收土地進(jìn)行現(xiàn)狀調(diào)查，調(diào)查結(jié)果要經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶共同確認(rèn)，履行確認(rèn)程序。再次，履行“農(nóng)轉(zhuǎn)用審批”和“土地征收審批”程序。同時，需要立項審批或環(huán)評審批的，還要履行立項或環(huán)評審批程序。第四，農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地征收等征地手續(xù)被依法批準(zhǔn)后，要及時向征地范圍內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶征地公告，告知征地批準(zhǔn)的結(jié)果。同時公告征地補償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案等，并告知被征地農(nóng)民如對征地補償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案有異議的，有權(quán)要求聽證和申請協(xié)調(diào)和裁決。第五，征地人要按照法定的期限支付土地補償費、安置補助費等補償費用。盡管我國法律對農(nóng)村土地征收行政行為制定了一系列規(guī)范措施，但農(nóng)村土地征收補償程序還存在問題。第一、被征地農(nóng)民缺乏表達(dá)自己意見的機會和渠道。農(nóng)村土地征收是直接觸及被征地農(nóng)民切身利益的行為，而農(nóng)村土地征收過程中的諸多審批程序沒有做到廣泛聽取被征地農(nóng)民的意見和訴求，這樣就很難實現(xiàn)對被征地農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。第二、征地標(biāo)準(zhǔn)的制定完全由地方政府決定?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定:“在征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！庇纱耍蓪⑥r(nóng)民的參與權(quán)放在了征地補償安置方案確定后，這種由運動員來當(dāng)裁判員的制度，在沒有有效監(jiān)督的情況下，不可能實現(xiàn)補償標(biāo)準(zhǔn)的公正、合理。第三、補償標(biāo)準(zhǔn)爭議解決機制極不合理?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條規(guī)定:“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！笨梢?，我國農(nóng)村土地征收實行的是一種強制性征收，即便被征地農(nóng)民對補償標(biāo)準(zhǔn)有異議，也不能向人民法院，也不能通過第三方協(xié)調(diào)解決，而只能提出申請由征地主管部門來解決，這樣的制度設(shè)計有悖依法行政的基本精神，甚至有些荒謬至極。第四、土地儲備制度嚴(yán)重違反憲法和法律。目前，我國各地實行的土地儲備制度使我國農(nóng)村土地面積急劇縮小，甚至很多良田在沒有任何項目的情況下被強行征用，變更為政府經(jīng)營城市的儲備建設(shè)用地。雖然我國《憲法》、《土地管理法》都明確規(guī)定，征收土地必須以公共利益為目的，然而，各級政府的土地儲備行為是在“沒有任何用地目的”情況下強制進(jìn)行的，這是國家公權(quán)力對私人合法權(quán)利的嚴(yán)重侵害，是一種強權(quán)剝奪公民合法財產(chǎn)權(quán)利的暴力行為。

2城市化背景下農(nóng)村土地征收法律制度的完善

通過上述對我國農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)問題的制度性根源分析，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下三方面對城市化背景下農(nóng)村土地征收法律制度進(jìn)行完善。

2．1合理界定公共利益

我國實行的是土地公有制，即土地國有和集體所有。這種土地制度決定了我國的土地征收實際上是國家對集體土地的征收。眾所周知，征收是國家行使公權(quán)力，強制他人的財產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械男袨椋虼?，土地征收就是國家運用征收權(quán)使集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜型恋?。集體土地是集體組織全體成員的共同財產(chǎn)，按理說，只有集體組織成員才能享有集體土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但這種權(quán)利不是絕對的，而是受到一定的法律限制;國家如果基于公共利益的考慮，就可對集體土地實施征收。所以，能否對土地進(jìn)行征收的前提是土地征收是否基于公共利益需要，而且只有為了公共利益的需要，政府才能實施征收行為。合理界定公共利益是土地征收合法化的前提。［4］25由于公共利益本身的模糊性和彈性特性，以及政府受利益驅(qū)動的影響，使得我國土地征收制度對公共利益的把握過于寬泛，甚至將所有土地需要都視為符合公共利益需要而準(zhǔn)予征收，導(dǎo)致土地征收的適用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公共利益的范圍。我國的土地征收制度背離了設(shè)立該制度的初衷和原則，導(dǎo)致土地征收制度被濫用，大量的農(nóng)村土地被浪費，嚴(yán)重威脅到我國的糧食安全，必須予以矯正。但在我國現(xiàn)行立法中，有關(guān)公共利益的表述卻十分簡單且具有極大的不確定性。如我國《憲法》第10條第3款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并予以補償?！蔽覈段餀?quán)法》規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。所以，我國應(yīng)從實體上合理界定公共利益，以更好地保護(hù)公民權(quán)利和利益。

2．2完善土地征收法律制度體系

目前，我國土地征收法律制度已形成了以《憲法》為基礎(chǔ)，以《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律及一系列配套的規(guī)范性文件為支撐系統(tǒng)的土地征收法律制度體系［5］53。但就現(xiàn)行的相關(guān)立法來看，由于受其制定法律的背景的限制，以及對土地征收制度相關(guān)理論的認(rèn)識不夠，再加上對土地征收制度本身的探討不深入，使得我國土地征收制度仍存在一些不足之處。首先，對于土地征收制度建立的理論基礎(chǔ)，學(xué)界缺乏系統(tǒng)的梳理，未形成一套完整、系統(tǒng)的理論，使得土地征收制度的設(shè)計存在瑕疵。其次，對決定土地征收合法性的公共利益的認(rèn)定上，缺乏公共利益的一般認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏對公共利益的認(rèn)定程序的規(guī)定，導(dǎo)致相關(guān)權(quán)利人的知情權(quán)和參與權(quán)被忽視，使得土地征收的合法性基礎(chǔ)不能獲得充分的保障。再次，在土地征收的補償上，我國沿用計劃經(jīng)濟(jì)時代的原用途補償原則，導(dǎo)致土地征收補償不能反應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的要求，也在客觀上損害了失地農(nóng)民的利益。最后，在土地征收補償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)和范圍上，我國土地征收制度的現(xiàn)有規(guī)定也無法適應(yīng)現(xiàn)在的客觀情況，往往因補償標(biāo)準(zhǔn)過低、補償范圍太窄，導(dǎo)致失地農(nóng)民無法獲得合理的補償。這些問題需要我們制定一套完善的土地征收法律制度。

篇2

土地征收是有權(quán)行政主體基于公共利益以法定程序征收公民、法人或其他組織的土地并承擔(dān)補償責(zé)任的法律制度。2007年10月1日開始實施的《物權(quán)法》第42條明確規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！苯陙?，過度征收、違法征收甚至野蠻暴力征收農(nóng)民土地的現(xiàn)象屢見不鮮，農(nóng)村土地征收糾紛已經(jīng)成為農(nóng)民維權(quán)活動的核心內(nèi)容。在城市化進(jìn)程中，城郊集體土地成為土地征收糾紛的重災(zāi)區(qū)，并繼而向農(nóng)村推進(jìn)。違法征地、暴力征地使得征地糾紛成為目前社會糾紛中極其突出的熱點問題。農(nóng)村土地糾紛已取代稅費爭議而成為影響農(nóng)村和諧的主要因素。

二、農(nóng)村土地征收糾紛產(chǎn)生的根源

中國農(nóng)村土地征收之所以糾紛不斷，主要根源在于：（1）地方財政制度弊病促使“征地忙”。2001年后，隨著稅費改革推行，農(nóng)民負(fù)擔(dān)開始逐步減輕，并使稅費矛盾趨向緩和。長期依靠稅費收入的地方財政被迫進(jìn)行結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)嫁，土地成為地方財政收入的重要來源。（2）部分地方政府追求政績，盲目招商引資。（3）集體所有權(quán)主體虛位，農(nóng)民維權(quán)能力薄弱。（4）征地程序設(shè)置不合理，透明性和公正性不足，農(nóng)民在征地程序中的平等協(xié)商權(quán)、知情權(quán)沒有得到保護(hù)。（5）征收補償安置制度不合理，拖欠情況嚴(yán)重。（6）征地裁決機制不健全，糾紛解決機制不暢通，行政復(fù)議、行政訴訟、等救濟(jì)途徑?jīng)]有發(fā)揮作用。

雖然中國憲法、土地管理法和物權(quán)法等都規(guī)定，國家征收土地是出于公共利益的需要。但是，在土地管理法中又規(guī)定，建設(shè)用地只能為國有土地，因此任何集體土地要進(jìn)行開發(fā)建設(shè)必須先轉(zhuǎn)化為國有土地。這實際上意味著供應(yīng)土地可以出于任何目的，也使政府征收土地的目的難以被有效限定在公共利益之上。在實踐中，地方政府絕大多數(shù)土地征收都屬于商業(yè)開發(fā)，而非公共利益。土地的增值被政府和開發(fā)商所分享，這刺激了政府儲備大量土地備而不用，大量征地引發(fā)大量糾紛也就不足為奇。

三、完善土地征收糾紛解決機制的建議

完善中國農(nóng)村土地征收糾紛解決機制，必須從源頭、過程、結(jié)果三個方面，同時著手，方能力求標(biāo)本兼治。首先，要堅持“政府僅能在公共利益需要情況下征收土地”這一基本原則，對于非公益性用地，應(yīng)盡快完善農(nóng)地入市的有關(guān)制度，以農(nóng)民自主出讓土地為核心要素。在目前所有制情況下，政府將集體土地變更權(quán)屬關(guān)系改為國有，只能也應(yīng)當(dāng)是“公共利益”，如果政府是出于非公共利益的原因使用土地，也應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)地入市的規(guī)則進(jìn)行。關(guān)于公共利益如何界定有多種主張，為避免政府以各種各樣的辦法“演繹”公共利益，“包裝”公共利益，比較多的是主張立法予以明確，先給出概括定義，然后明確列舉。筆者主張，即便是公用事業(yè)用地亦不當(dāng)然優(yōu)先于農(nóng)業(yè)用地，學(xué)校、醫(yī)院等用地依然需要進(jìn)入市場機制。對公共利益的目的認(rèn)定需要在征地程序中構(gòu)成單獨的環(huán)節(jié)，并且需要經(jīng)過聽證，若有爭議，應(yīng)以法院的認(rèn)定為最終裁決。其次，建立與被征地農(nóng)民和被拆遷居民平等協(xié)商的機制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)。征地前，有關(guān)部門應(yīng)將擬征地的用途、位置、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民。有關(guān)部門應(yīng)對擬征土地及地上附著物的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)，并且賦予被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對擬征土地的補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑申請聽證的權(quán)利。任何征地項目和拆遷項目都要與被征地農(nóng)民集體、被征地農(nóng)戶和被拆遷居民充分協(xié)商，補償安置工作沒有落實的，征地和拆遷不得進(jìn)行。再次，完善征地補償制度，建立公平、公正、可行的土地征收糾紛裁決制度。農(nóng)民失去土地使用權(quán)所遭受的損失和預(yù)期的利益都應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦膹浹a，從結(jié)果上看，補償是充分的、合理的、及時的。征地補償必須考慮對失地農(nóng)民的安置，在幫助農(nóng)民維持簡單生計的基礎(chǔ)上，保證農(nóng)民失地后選擇就業(yè)、改善生活條件等基本需要，使之獲取良好的居住、就業(yè)和生存保障(包括教育、就醫(yī)、養(yǎng)老)。補償還要“遵循控制耕地非農(nóng)化趨勢的原則，以確保工業(yè)化和城市化對農(nóng)地的占用納入合理利用和保護(hù)有限的土地資源，實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。”應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地的區(qū)位和相應(yīng)的使用權(quán)市場轉(zhuǎn)讓價格制定的補償數(shù)額。土地補償費、青苗及建筑物、構(gòu)筑物補償費等主要補償項目的補償價格參照當(dāng)前土地市場的價格，實行公平補償。除了上述補償外，還應(yīng)適當(dāng)增加補償費用，具體包括：（1）殘地?fù)p失，主要是被征地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作所遭受的損害；（2）土地區(qū)位價差；（3）其他間接損失，如個人營業(yè)損失及適當(dāng)?shù)木駬p失等；（4）當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民最低生活保障水平。

在具體確定土地補償標(biāo)準(zhǔn)的程序上，既可以推行價格聽證制度，也可以由法院在具體個案裁決中決定。應(yīng)該設(shè)立專門的機構(gòu)對土地征收糾紛予以裁決，該裁決機構(gòu)獨立于批準(zhǔn)和實施征地的政府機構(gòu)，裁決人員既可以是專職的、具有充分任職保障的、中立的官員，也可以仿效商業(yè)仲裁采取委員會制，組成人員可以由官員和專家組成。對裁決的申請時效、程序、裁決期限等都應(yīng)當(dāng)有詳細(xì)的規(guī)定，更為重要的是應(yīng)當(dāng)將裁決的受理范圍擴(kuò)大，不僅僅是補償和安置問題，對聽證、公告、征地實施等程序的異議都可以提請裁決機構(gòu)解決。對裁決機構(gòu)做出的裁決不服，可以針對原征地決定提起行政訴訟。

必須指出的是，農(nóng)村土地征收，必須遵循和諧社會理念，建立和健全農(nóng)村社會保障機制，采取多項措施解決農(nóng)民生活和生存問題。目前中國社會保障機制尚沒有覆蓋農(nóng)村，對失地農(nóng)民的安置也僅側(cè)重于金錢補償，如果缺乏計劃和理財?shù)哪芰Γ邢薜难a償款將很快花光，農(nóng)民將陷入赤貧狀態(tài)，對生活和生存都將構(gòu)成嚴(yán)重威脅，同時對社會秩序和安定局面也將造成重大影響。因此，必須建立和健全農(nóng)村社會保障機制，建立養(yǎng)老保障制度和失地生活保障制度，并將失地農(nóng)民納入最低生活保障制度，對養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等保險進(jìn)行推廣。此外，還需要采取各項有效措施解決被征地農(nóng)民的生存問題，比如采取留地安置、社會養(yǎng)老保險安置、土地入股安置和生產(chǎn)資料置換安置等多種形式，解決被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。筆者以為失地農(nóng)民的保障，將最終通過調(diào)整和優(yōu)化社會保障政策，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度的對接來解決，政府可以通過對土地轉(zhuǎn)讓征收特別稅來加速這一變革的進(jìn)程。

篇3

    論文關(guān)鍵詞 土地征收 補償 法律制度

    一、我國土地征收補償制度存在的問題

    目前,我國農(nóng)村土地征收制度的相關(guān)法律法規(guī)還不夠全面,我國還沒有制定單行的《土地征收法》,而現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)主要有《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》,但補償相關(guān)內(nèi)容規(guī)定較為籠統(tǒng),缺乏可操作性,落后于社會發(fā)展現(xiàn)狀。

    (一)征地補償?shù)姆秶^窄我國2004年憲法修正案明確規(guī)定了國家為了公共利益需要可以按照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給以補償?shù)脑瓌t性條文,我國對于農(nóng)村土地征收的補償規(guī)定在《土地管理法》中,根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定,我國征地補償費的范圍包括土地補償費、安置補助費和地上附著物和青苗補償費。從以上規(guī)定可以看出,我國的土地補償標(biāo)準(zhǔn)是按照土地產(chǎn)值的倍數(shù)進(jìn)行的,這樣的補償標(biāo)準(zhǔn)顯然太窄了,只進(jìn)行了適當(dāng)補償,而不是完全補償,沒有考慮土地在被征收后的發(fā)展價值,農(nóng)民重新就業(yè)成本和就業(yè)風(fēng)險也沒有考慮在內(nèi)。從世界各國和地區(qū)立法來看,多采用征地補償標(biāo)準(zhǔn)市場化,不僅將征地所產(chǎn)生的直接損失納入補償范疇,而且對于間接侵害的損失補償也作了規(guī)定。

    (二)補償方式單一如上所述,我國目前征地實踐中普遍采取的是一次性貨幣安置的方式,讓農(nóng)民在失地后自謀職業(yè),征地補償方式仍然比較單一,即使政府鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè),卻沒有提供相關(guān)的培訓(xùn)系統(tǒng)以保證再就業(yè),就業(yè)安置機制嚴(yán)重缺失。一部分失地農(nóng)民拿到錢由于自身缺乏理財知識和消費觀念,很快便揮霍得一干二凈,或用于充當(dāng)賭資或盲目投資,既失地又失錢,可謂禍不單行,前途堪憂。失地農(nóng)民在流入城市后,由于文化知識水平、觀念以及就業(yè)技術(shù)能力方面的限制,他們在城市就業(yè)中處于劣勢地位,往往只能從事一些體力型勞動,毫無競爭可言。這樣的一次性貨幣補償安置忽視了被征地農(nóng)民的未來生存問題。

    (三)補償標(biāo)準(zhǔn)不合理《土地管理法》第47條規(guī)定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！?。這是我國現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)確定的法律依據(jù),即以土地的原用途來確定征地補償費,實行的是“產(chǎn)值倍數(shù)法”。安置補助費一般為被征收耕地前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。如此低的安置補助標(biāo)準(zhǔn),失地農(nóng)民最多只能在省吃儉用的前提下維持大約六年,其后的生活可以說是毫無保障。另外,法律規(guī)定了年產(chǎn)值倍數(shù)范圍,卻沒有具體衡量標(biāo)準(zhǔn),這就賦予了政府極大的自由裁量權(quán),地方政府往往會可以壓低倍數(shù)以節(jié)省征地成本,違背了“運動員不能充當(dāng)裁判官”的規(guī)則,作為利益獲得者的政府同時又充當(dāng)利益分配者的角色,受利益的驅(qū)動,往往難以保證其公平性。

    (四)征地補償程序形式化在現(xiàn)代法治理念中,完善、正當(dāng)?shù)某绦蚴潜ＷC公權(quán)力良好運作的手段,在土地征收過程中亦是如此?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定征地補償安置方案確定后,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告,并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?，F(xiàn)階段有關(guān)聽證程序的規(guī)定,僅僅局限于征地補償安置方案,而就征地行為本身是否合法與合理,被征地農(nóng)民無權(quán)要求聽證,提出異議,也就是我們所說的事后聽證。所以即使對補償程序的聽證再完善,也是于事無補。

    (五)補償款發(fā)放存在的問題我們都知道,土地征收補償款是否及時、足額發(fā)放到農(nóng)民手中關(guān)系著農(nóng)民基本生活、對農(nóng)村社會穩(wěn)定起著舉足輕重的作用。一般來說,土地征收補償款就應(yīng)當(dāng)及時地足額地發(fā)放到農(nóng)民手中。但事與愿違,這個看起來非常理所當(dāng)然的事,在實踐操作中卻問題百出。就目前來看,補償款發(fā)放工作主要存在這以下這幾個問題:(1)給付農(nóng)民補償款不及時。本來,在確定了土地征收補償款后政府應(yīng)及時地將款項及時地發(fā)放到農(nóng)民的手中,有的政府部門卻遲遲沒有落實,總是以各種原因克扣挪用,在補償款發(fā)放到農(nóng)民手中的時候已經(jīng)大幅度貶值了。(2)補償款發(fā)放監(jiān)管力度不夠,克扣、貪污、挪用補償款的現(xiàn)象頻發(fā)。由于在土地征收補償程序中,一般都是由用地單位將補償款先劃入農(nóng)村集體帳戶,然后由村委會將匯入集體帳戶的補償款再分發(fā)到各農(nóng)戶手中。這樣層層截留,最后到達(dá)農(nóng)戶手中己所剩無幾,由此引發(fā)的糾紛不斷。(3)某些村干部或農(nóng)民通過虛設(shè)人口來套取土地補償款。一些村干部除了將代管的土地補償款直接挪用或貪污外,采取虛列占有土地人員的手法冒領(lǐng)補償款。而失地農(nóng)民則多采用假結(jié)婚的方式以期獲得更多補償款。

    二、完善我國土地征收補償制度的幾點思考

    (一)擴(kuò)大補償范圍,按市場價格設(shè)置補償標(biāo)準(zhǔn)我國現(xiàn)行的征收補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,應(yīng)從立法和實踐的角度來擴(kuò)充我國征收補償?shù)捻椖?。在土地補償范圍上,多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從土地所有權(quán)擴(kuò)大至土地使用權(quán)的補償,包括土地本身價格、土地使用權(quán)價值、地上附著物價格、社會保障價格和拆遷補償?shù)葍?nèi)容。豍筆者認(rèn)為補償范圍應(yīng)該包括間接損失,具體應(yīng)當(dāng)包括以下幾項:(1)殘地?fù)p失、相鄰?fù)恋負(fù)p失補償。土地征收必然會造成殘余地的損害,降低土地的利用率,如征收導(dǎo)致土地分割,形成不經(jīng)濟(jì)的土地規(guī)模,造成土地利用效率的損失。(2)重新安置補償。土地被征必然要涉及到遷移的問題,那么補償款范圍需包適當(dāng)?shù)囊七w費補償,其中包括建筑物和動產(chǎn)的遷移費補償?shù)取?3)營業(yè)損失。被征收的土地大多不是荒廢的,除了普通的自給自足的耕種外,會用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動。用于經(jīng)營活動的土地在被征收后不得不放棄經(jīng)營,本文認(rèn)為,此處的補償范圍需擴(kuò)展到營業(yè)損失,即在被征地上從事經(jīng)營活動的投資補償與租金損失補償。

    我們可以通過市場中介機構(gòu)進(jìn)行綜合評估,確定以公平合理的市場價格作為征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),按市場價格進(jìn)行補償是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需。

    (二)補償方式宜多樣化多渠道的補償方式能使土地權(quán)利人能得到充分的安置。筆者認(rèn)為,補償方式可以加入以下幾種:(1)貨幣安置。包括一次性貨幣安置。分期和終身貨幣安置。目前主要是采取第一種安置方式,本文認(rèn)為分期和終身貨幣安置比一次性安置更有利于保護(hù)農(nóng)民利益,采取后兩種方式可以避免因物價上漲帶來的弊病,定期根據(jù)物價上漲的幅度上調(diào)補償費。(2)農(nóng)業(yè)安置。在土地資源豐富的地方可以采用這種方式,即給以被征地農(nóng)民相當(dāng)數(shù)量或者質(zhì)量的土地,供農(nóng)民發(fā)揮自身所長,繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)活動,或者轉(zhuǎn)換為其他農(nóng)業(yè)方式,保證其生活水平不下降,這樣可大大減少其他就業(yè)的風(fēng)險。(3)提供免費的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)或提供工作崗位。土地征收補償就好比扶貧工作的開展一樣,與其給人以魚不如給人以漁,只有教授生存技能才能有效的脫貧。(4)企業(yè)補貼安置。因建造鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被征地后,如果沒有提供給農(nóng)民進(jìn)廠工作的機會,就應(yīng)當(dāng)定期地用企業(yè)的利潤來支付農(nóng)民一定的生活補貼作為補償安置。上述補償方式可以彌補單一金錢補償?shù)牟蛔?改變我國農(nóng)民謀生技能較低、進(jìn)入城市后就業(yè)困難的局面,較好地解決了農(nóng)民生活來源和長遠(yuǎn)的發(fā)展問題,值得肯定和推廣。

    (三)完善聽證程序由上可知,目前的聽證內(nèi)容局限于征地補償安置方案,即只有在征收方擬定公布后被征收方才有權(quán)要求聽證。筆者認(rèn)為,失地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)應(yīng)該得到保障。建議設(shè)立事前聽證,聽取被征地農(nóng)民對是否征地的意愿,與廣大農(nóng)民在自愿平等的情形下對補償方案的制定進(jìn)行協(xié)商,充分表達(dá)自己的利益需求。

    (四)積極構(gòu)建失地農(nóng)民保障制度建議建立專門的失地保障資金,以保障以下弱勢群體:(1)因失地且無法正常就業(yè)的農(nóng)民。對這類群體進(jìn)行及時的失業(yè)救濟(jì)補償,組織就業(yè)培訓(xùn),提高失地農(nóng)民的文化水平,引導(dǎo)他們根據(jù)自身的特長尋找合適的工作,同時鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè),并提供一定的小額資金貸款等政策上的優(yōu)惠,必要時可由政府出面與征地單位協(xié)商提供工作崗位。(2)年老或者喪失勞動能力者及未成年人。年老及喪失勞動能力者根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳钏浇o予最低生活保障,未成年人則根據(jù)最低生活保障給以補貼直至成年。

    失地農(nóng)民由于喪失了農(nóng)村身份而使得其在醫(yī)療方面從新農(nóng)村醫(yī)療保險制度中被剝離出來,因此,政府應(yīng)推進(jìn)失地農(nóng)民原來的新農(nóng)村醫(yī)療保險與城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的接軌,又或者通過有效的宣傳鼓勵失地農(nóng)民購買商業(yè)保險,彌補因失去土地而無所依附的農(nóng)民的損失。

    (五)完善補償款發(fā)放制度1.嚴(yán)格執(zhí)行補償款專戶專用,賦予農(nóng)民充分的自治權(quán)。土地征收補償款應(yīng)設(shè)立以戶為單位、標(biāo)注戶主身份證號的征地補償專用帳戶,在法定期限內(nèi)由銀行將補償款打到專用賬戶上,全部、直接發(fā)放給被征用土地的農(nóng)民,任何組織與個人不得截留、克扣。這一做法減少了發(fā)放補償款的環(huán)節(jié),可以從制度上防止村干部侵吞補償款的現(xiàn)象。土地管理部門要明確土地補償?shù)氖找嬷黧w,從而在農(nóng)村征地過程中,跨過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一環(huán)節(jié),由有關(guān)部門直接對被征地農(nóng)民予以征地補償?shù)怯?直接與農(nóng)民打交道,面對面與每家農(nóng)戶進(jìn)行交涉,讓農(nóng)民及時了解自己的權(quán)利,行使自己的財產(chǎn)權(quán)利。而不是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)交或在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間分配,這樣才能避免日后糾紛的發(fā)生。在立法建議上,應(yīng)賦予農(nóng)民充分的自治權(quán),必須明確規(guī)定全額支付的期限,如果在該期限內(nèi)農(nóng)民沒有得到應(yīng)得的賠償則有權(quán)拒絕征地單位動用其土地。

    2.地方政府應(yīng)做好征地補償款發(fā)放的監(jiān)管工作。地方政府應(yīng)當(dāng)要求村集體組織定期匯報征地安置補助費的管理和使用情況,并對此進(jìn)行公示以方便被征地農(nóng)民監(jiān)督,對轄區(qū)內(nèi)群眾的補償和安置情況定期應(yīng)做匯總報告上級主管機關(guān)以期更好地跟蹤監(jiān)督。

篇4

    論文關(guān)鍵詞:土地征收 補償水平 補償原則

    一、我國土地征收補償水平的現(xiàn)狀

    1.征地補償范圍窄。我國《土地管理法》第47條的規(guī)定,征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。從而將土地征收補償范圍嚴(yán)格限定在與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)損失上,與被征收土地有間接聯(lián)系以及因此而延伸的一切附帶損失均未被列入補償范圍。按照現(xiàn)有規(guī)定,不僅那些難以量化的非經(jīng)濟(jì)上的損失未列入補償?shù)姆秶?而且那些可以量化的財產(chǎn)上的損失,比如殘余地分割的損害、經(jīng)營損失、租金損失等通常所受的損失,以及其他因征地所產(chǎn)生的必要費用,如臨時租房費用、律師或?qū)＜业馁M用等具有客觀價值而又能夠舉證的具體損失也未列入補償?shù)姆秶?。事實?殘留地和相鄰?fù)恋厥軗p很常見,比如被征收的土地可能導(dǎo)致土地分割,形成不經(jīng)濟(jì)的土地規(guī)模,造成土地利用效率的損失。另外,被征用土地的新用途也可能降低相鄰?fù)恋氐纳a(chǎn)力,比如水污染、河流堵塞或改道都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量,額外增加農(nóng)地投入成本等。我國土地征收補償范圍過窄,無法補償被征地人所遭受到的全部損失,勢必導(dǎo)致農(nóng)戶生活水準(zhǔn)的下降,從而侵犯相關(guān)當(dāng)事人的權(quán)利。

    2.征地補償標(biāo)準(zhǔn)低。與補償范圍過窄同時存在的問題是補償標(biāo)準(zhǔn)過低?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定,征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。征收耕地的安置補助費,按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。同時,《土地管理法實施條例》規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,真正能夠到達(dá)農(nóng)民手中的只有安置補助費,按照現(xiàn)有的規(guī)定,失地農(nóng)民能拿到的安置補助費最多只有土地年產(chǎn)值的4至6倍,如果地少人多,那么每個農(nóng)戶拿到的補償費會更低。因此,雖說經(jīng)修訂后的補償標(biāo)準(zhǔn)較原來提高了許多,但對失地農(nóng)民來說,仍然過低,試想,如果土地不被征收,農(nóng)民可以在集體土地上承包經(jīng)營至少20多年(許多農(nóng)村的新一輪承包才開始幾年),這就意味著他們可以從土地上獲得至少20多年的收益,相比之下,6倍的征收補償額顯然不足以彌補農(nóng)民的損失,不足以保障發(fā)展再生產(chǎn)。土地是農(nóng)民的命根子,它不僅是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ),而且在目前農(nóng)村社保體系尚未建立、勞動力轉(zhuǎn)移又面臨困境的情況下,更具有重要的保障功能和歸依功能,對社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在著廣泛的潛在影響,農(nóng)民一旦失去土地,就意味著失去了基本的生存條件。我國目前的征地補償費只體現(xiàn)了農(nóng)村土地作為勞動生產(chǎn)資料價值的一面,而對于農(nóng)村土地本身所具有的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險、最低生活保障、子女就學(xué)等社會保障價值功能,以及被征地滅失后所產(chǎn)生的連帶損失的補償均未能充分體現(xiàn),充其量只能滿足于解決失地農(nóng)民眼前的經(jīng)濟(jì)利益,對于土地本身承載的各種價值功能體現(xiàn)明顯不足。

    二、提高我國土地征收補償水平的理論思考

    明確征地補償制度的理論基礎(chǔ),有助于合理地認(rèn)識對被征收人補償行為的性質(zhì)和責(zé)任,合理的理論基礎(chǔ)也是依法確立公正的補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)和補償原則的理性依據(jù)。目前,世界各國的征地補償理論依據(jù)大致有以下幾種:既得權(quán)說、恩惠說、社會職務(wù)說、不當(dāng)?shù)美f、社會保險說、公共負(fù)擔(dān)平等說和特別犧牲說等。在諸多學(xué)說中,“特別犧牲說”具有較強說服力,在實際當(dāng)中為大多數(shù)人們所接受。該學(xué)說的倡導(dǎo)者是德國的奧托·麥耶(ottoMayer)。他認(rèn)為,一方面隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國家機能與日俱增,國家公法上活動損害公民權(quán)利的現(xiàn)象時常發(fā)生,而國家既須完成安全、秩序、公道、自由與福利等目的,故無法終止其活動。所以要求人民忍受各種可能的犧牲乃為必然,但出于公平正義的要求,這種犧牲必須公平。若有不公平情形,片面令人民承擔(dān),則必須由國庫予以補償。另一方面任何財產(chǎn)權(quán)都不是絕對的,其內(nèi)容和行使都要受到一定內(nèi)在的或社會的限制,但這種限制不能超出內(nèi)在的限度。在他看來,使特定的、無義務(wù)的且無應(yīng)課以負(fù)擔(dān)特殊事由的人,造成其財產(chǎn)上或人身上的損害,便意味著使之為國家或公益而蒙受了特別犧牲。這一點與國家課以人民一般的負(fù)擔(dān)是不相同的。因此,這種犧牲不應(yīng)該由他個人來負(fù)擔(dān),而必須由公眾平均負(fù)擔(dān)。辦法是通過國家從公眾的稅收——國庫中支付,給作出特別犧牲者一定的補償。即以國家負(fù)擔(dān)的形式,有組織地予以平均化,即經(jīng)由損害補償而轉(zhuǎn)嫁給國民全體。他特別強調(diào),由于在公法領(lǐng)域中,“賦予”與“剝奪”全集于單一國家,所以國家予特定人以利益時,應(yīng)征收費用,對特定人的財產(chǎn)為損害時,亦應(yīng)予以相應(yīng)的補償。唯有如此方才符合自然法上的公平正義精神,并求得國家公益與個人利益之間的協(xié)調(diào)。

    “特別犧牲說”理論可以對行政補償制度的存在進(jìn)行較合理的法理解釋,同時還可以對補償原則及標(biāo)準(zhǔn)提供法理依據(jù)。該理論認(rèn)為基于公共利益需要而實施的征收等行為,實際造成了特定社會主體為了社會公共利益承擔(dān)了其他社會主體未曾擔(dān)負(fù)的負(fù)擔(dān),構(gòu)成了特別犧牲,從社會的角度來看這是不公平的,因此必須對這種特別犧牲給予補償。也就是說,對這些社會主體進(jìn)行行政補償是因為“特別犧牲”的存在,其目的是為了消除他們所承擔(dān)的“特別犧牲”。這樣的補償原因同時決定了補償范圍必須包括所有“特別犧牲”的內(nèi)容,補償結(jié)果必須要達(dá)到完全消除“特別犧牲”的程度,因為,如果沒有消除全部的“特別犧牲”,不管剩余多少,程度如何,類別怎樣,都意味著“特別犧牲”仍然存在,按照“特別犧牲說”的理論,就仍然需要給予補償,直至“特別犧牲”完全消除為止?？梢?補償?shù)陌l(fā)生和進(jìn)程完全由“特別犧牲”來掌控:“特別犧牲”產(chǎn)生,補償進(jìn)行,“特別犧牲”消失,補償停止;“特別犧牲”大,則補償多,“特別犧牲”小,則補償少。而所謂“特別犧牲”是對被征收者所受損害的評價,是從被征收者的角度進(jìn)行的衡量,也就是說,被征收者的得失內(nèi)容與程度是決定補償范圍和規(guī)模的最根本因素。因此,補償?shù)脑瓌t應(yīng)當(dāng)確定為按照“所有權(quán)人所失去的,而不是征收者所得到的”來進(jìn)行補償。因為“征收者所得到的”是征收行為之后的另一件事情,它與補償?shù)脑蚣澳繕?biāo)無關(guān),自然也不應(yīng)成為衡量補償高低的杠桿,權(quán)利人“所失去的”即“特別犧牲”的存在才是補償?shù)脑蚝蜎Q定補償多少的標(biāo)尺。

    要確定我國農(nóng)民在土地征收中“失去的”是什么,就需要了解土地帶給農(nóng)民的利益有哪些,農(nóng)民在擁有土地時享受到的利益實際上就是土地被征收后“失去的”內(nèi)容。我國農(nóng)村土地對于農(nóng)民而言,承載著非常多的利益,它不僅帶給農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收益,還可以為農(nóng)民解決就業(yè)安置和提供社會保障,發(fā)揮著極其重要的作用。首先,經(jīng)濟(jì)收益。雖然越來越多的研究表明,農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)所獲得的收入已成為農(nóng)民收入增長的主體,增加農(nóng)民非農(nóng)收入是解決農(nóng)民增收問題的主要途徑。但是,值得注意的是,雖然農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入所占比重逐漸下降,但從對農(nóng)戶純收入的貢獻(xiàn)來看,目前貢獻(xiàn)最大的仍是農(nóng)業(yè)家庭收入,2004年的貢獻(xiàn)率高出非農(nóng)收入近兩個百分點。農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營收入包括農(nóng)業(yè)收入、林業(yè)收入、牧業(yè)收入和漁業(yè)收入,其中的每一分收入都與土地資源緊密相連,都是土地權(quán)利的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn),即農(nóng)民對土地所擁有的權(quán)利是其獲得農(nóng)業(yè)收入的權(quán)利基礎(chǔ)。由此可見,土地是農(nóng)民創(chuàng)造財富的重要資源,可以帶給農(nóng)民巨大的經(jīng)濟(jì)收益,在現(xiàn)階段仍具有較強的經(jīng)濟(jì)收益功能。其次,就業(yè)安置。土地能夠具有就業(yè)安置功能是源于土地的自然屬性,即它能為勞動者帶來經(jīng)濟(jì)收入,從而可以為勞動者提供就業(yè)崗位。按照一般規(guī)律,土地對勞動力的承載能力有限,即它所提供的就業(yè)崗位本應(yīng)有限。隨著農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高,會產(chǎn)生大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動力。在沒有制度性障礙的情況下,這些勞動力應(yīng)該流向城市的非農(nóng)業(yè)部門,在那里尋找就業(yè)崗位,解決他們的就業(yè)問題。但是,在我國,這種流動受到人為阻礙,致使土地對勞動力的承載能力被無限擴(kuò)大,大量剩余勞動力在無法進(jìn)入或留在非農(nóng)業(yè)部門就業(yè)的情況下,會選擇留在或回到農(nóng)業(yè)部門就業(yè),因為我國制度規(guī)定農(nóng)民可以長期使用土地,所以只要農(nóng)民需要,土地就可以安置他們就業(yè),我國土地的就業(yè)安置功能被極大強化。第三,社會保障。我國的是以集體所有為法律基礎(chǔ),以家庭占有和耕種為實現(xiàn)形式。在土地分配方面,它采取平均主義的原則,全村每個人所擁有的土地量大體相等。這樣一種承包制度雖然在一定程度上意味著生產(chǎn)效率的損失,但是卻具有一種內(nèi)在的社會保障功能。首先,土地是一種“平易近人”的生產(chǎn)資料,它沒有很高的進(jìn)入門檻,即使與受訓(xùn)練極少的勞動力組合在一起,也能為勞動者提高足夠的食品。其次,土地作為一種資產(chǎn),可以通過土地市場帶來收入。就算那些喪失勞動能力的人,尤其是老人,也可以靠出租土地獲取足夠的租金以維持其基本生活?？梢?土地可以作為農(nóng)村失業(yè)和養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)。均分土地雖然要付出生產(chǎn)效率方面的代價,但是它帶給農(nóng)民最大的好處就在于其具有極強的社會保障功能。

篇5

【關(guān)鍵詞】土地征用補償；弊端；建議

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，我國各地都在進(jìn)行規(guī)?？涨暗某鞘谢脑?， 征用農(nóng)村土地是推進(jìn)城市化進(jìn)城必不可少的措施。土地作為農(nóng)民最基本的勞動資料，現(xiàn)行有關(guān)征地補償?shù)恼?、法律和體制上存在的缺陷使農(nóng)民利益成為首當(dāng)其沖的犧牲品，從而使農(nóng)民的利益難以得到充分的保護(hù)，也導(dǎo)致了近些年出現(xiàn)的不和諧的農(nóng)村抵制征地的現(xiàn)象，因此，有必要對土地征收補償制度進(jìn)行系統(tǒng)研究，從而既能促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展又能保護(hù)農(nóng)民了根本利益。

一、農(nóng)村土地征用補償應(yīng)遵循的原則

（一）征地補償?shù)闹黧w為失地農(nóng)民

土地被征用，農(nóng)民失去的不僅僅是土地本身，更是失去了一系列由土地而產(chǎn)生的權(quán)益，失去了他們賴以生存的基礎(chǔ)和條件，因此，征地補償中實質(zhì)上的權(quán)利人應(yīng)該是失地農(nóng)民本人，而非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民是土地權(quán)利的實質(zhì)性主體，農(nóng)民既是相對獨立的土地承包經(jīng)營權(quán)人，也是集體土地所有權(quán)主體的一員， 雖然土地補償費是給付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但最終還是要為了農(nóng)民的利益而使用，農(nóng)民才是實質(zhì)性的最終的補償費用收益主體。

（二）土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循公平市場價格

首先，土地征用補償以市場價格標(biāo)準(zhǔn)，有利于充分保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。市場價格是最可接受的合理適當(dāng)?shù)暮饬繕?biāo)準(zhǔn)，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補償了被征土地的現(xiàn)有價值、未來價值，而且同時還補償了因征地而導(dǎo)致鄰接土地所有者、經(jīng)營者的損失，充分保障了土地所有者的利益。

其次，土地征用補償以市場價格為標(biāo)準(zhǔn)有利于保護(hù)耕地，減緩非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的速度。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，只有依靠市場“這只手”才能真正控制用地需求，只有通過遵循公平的市場價格原則來制定土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)，提高征用土地的成本，才能減緩非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的速度，從而有效保護(hù)耕地，避免城市的畸形發(fā)展。

二、我國農(nóng)村土地征用補償制度存在的弊端

（一）立法的不健全

2004年憲法修正案規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給與補償?！痹摋l的規(guī)定使公民財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)有了憲法的保障。但是，該條款規(guī)定的比較籠統(tǒng)，沒有具體的規(guī)定如何補償，并且我國也沒有出臺相應(yīng)的單行法律來具體規(guī)定補償標(biāo)準(zhǔn)，因此在實際中可操縱性差，從而使得該條款其對實踐的作用變的及其有限，甚至成了一紙空文。

（二）征地補償標(biāo)準(zhǔn)極不合理

我國現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的六至十倍；安置補助費按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。被征用上地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。從以上規(guī)定不難看出補償標(biāo)準(zhǔn)的不合理性，平均年產(chǎn)值這個概念過于抽象和不科學(xué)，綜合考慮我國每年各地區(qū)的自然環(huán)境對農(nóng)業(yè)的影響以及物價的波動等社會環(huán)境對農(nóng)民收入的影響，每年的產(chǎn)值都不是在一個恒定的范圍內(nèi)變化，因此測算出來的補償標(biāo)準(zhǔn)也不能反映實際情況。

（三）農(nóng)村土地征用補償程序不健全

我國《土地管理法實施條例》第25條明確規(guī)定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！备鶕?jù)該規(guī)定，土地征用補償過程中應(yīng)當(dāng)有公告和聽證程序，但由于農(nóng)民的法律和權(quán)利意識較低，公告沒有多少人在意，而聽證程序更是很少實施，農(nóng)民在土地征用過程中的知情權(quán)和參與權(quán)得不到保障。

（四）爭議解決機制不健全

根據(jù)我國《行政復(fù)議法》第三十條第二款規(guī)定，被征用土地的相關(guān)權(quán)利人，不服根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對征用土地決定的，只能依法提起行政復(fù)議，且該復(fù)議決定為最終裁決。根據(jù)我國《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規(guī)定，征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。從以上法律規(guī)定可知，若農(nóng)民不服政府的土地征用決定，只能向政府提起行政復(fù)議。因此，就出現(xiàn)了在土地征用管理中，政府既是管理者、決定者，又是裁決者，其根本不可能做到公正裁決，農(nóng)民的切身利益得不到真正保障。

三、完善我國農(nóng)村土地征用補償制度的建議

（一）加強土地征用補償?shù)牧⒎?/p>

只有設(shè)定科學(xué)公正的土地征用程序才能防止土地征用權(quán)被濫用， 農(nóng)民在征地過程中的利益才能得到切實的保障。我國應(yīng)該加強土地征用方面的立法，制定科學(xué)合理的土地征用補償程序，將補償標(biāo)準(zhǔn)由政府制定修改為按市場價格而定，將征地補償方案修改為由征地實施機關(guān)或征地的實際使用者與被征地者協(xié)商確定，這樣既可以保障土地征用的公共利益目的，也可以使土地被征用者損失獲得公正的補償。

（二）提高土地征用的補償標(biāo)準(zhǔn)

征地補償必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障為原則。決不能為了一時的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而犧牲人民的根本利益，決不能為了降低建設(shè)工程成本而降低征地補償標(biāo)準(zhǔn)。在補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)該以當(dāng)?shù)赝恋厥袌鰞r格作

為主要參照依據(jù)，公平等價地補償。

（三）制定規(guī)范的征地程序

應(yīng)加強農(nóng)民在土地征收過程中的知情權(quán)與參與權(quán)。政府的征用土地直接關(guān)系到農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的處置，因此告知程序上應(yīng)該采用更多、更加直接的方式，而不僅限于公告方式。另外，還必須將相關(guān)土地權(quán)利人所享有的聽證權(quán)利及期限等與征用相關(guān)的內(nèi)容以書面形式通知所有征地涉及的農(nóng)民，聽證形成的決議必須有效的執(zhí)行，這才能保證土地征用中聽證程序不會形同虛設(shè)，真正讓農(nóng)民享有參與權(quán)。

（四）完善征地補償救濟(jì)途徑

改革行政復(fù)議終局模式，行政復(fù)議終局模式不僅不能真正保護(hù)失地農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益，而且在本質(zhì)上也違背了司法最終的原則。因此，我國法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定任何政府做出的與土地征用相關(guān)行政復(fù)議，都可以再向人民法院提起行政訴訟。讓法院發(fā)揮其監(jiān)督功能， 通過公正的司法權(quán)保障政府合法的土地征用權(quán)， 制約其違法、違規(guī)、濫用土地征用權(quán)的行為，讓司法的力量在處理土地糾紛中起到終局作用。

當(dāng)前，我國正處于加速發(fā)展時期，對各類非農(nóng)建設(shè)用地需求都提出了更高的要求，征地補償制度與農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，必將得到逐步的發(fā)展與完善。

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【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體土地；征收；公共利益；征地補償

中圖分類號：F303文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-0278(2012)03-068-01

一、我國現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征收制度立法缺陷

（一）我國農(nóng)村集體土地征收條件不明確

我國《憲法》》第十條第三款、《土地管理法》第二條第四款、《物權(quán)法》》第四十二條第一款、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村集體土地征收的前提是為了公共利益的需要，即只有是為了達(dá)成某項公共利益，政府才能要求集體土地權(quán)利人做出犧牲服從征收，但是并沒有對“公共利益”做出明確的界定。并且，我國《土地管理法》第四十六條的規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯洝?，這意味著行政機關(guān)擁有對公共利益的認(rèn)定的完全自由裁量權(quán)。這造成在現(xiàn)實操作中，很多地方政府以公共利益為名，泛用征地權(quán)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）我國農(nóng)村集體土地征收程序不完善

第一，農(nóng)村集體土地權(quán)利人的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)受限?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》規(guī)定土地征收必須公告，但是先擬定方案再征求意見的公告形式只作為已經(jīng)擬定的征地補償、安置方案的附屬程序，目的是用于權(quán)利登記，被征地人根本不能表達(dá)自己的意見。這種被動的、滯后的、有限的參與對征地方案并不能產(chǎn)生實質(zhì)性影響；第二，土地征收糾紛解決機制不完善。按照《行政復(fù)議法》第六條、第三十條第二款的規(guī)定，農(nóng)村集體土地權(quán)利人對征收決定只能提起行政復(fù)議。此外，根據(jù)《土地管理法實施條例》第二十五條第三款的規(guī)定，土地征收的補償、安置方案都要由行政部門擬訂、批準(zhǔn)、實施，即使集體土地權(quán)利人對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議，也只能由人民政府協(xié)調(diào)、裁決，不能向人民法院，而且征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。這意味著在征收程序中，從批準(zhǔn)、實施到救濟(jì)都由行政機關(guān)主導(dǎo)，這就隱藏著排除司法機關(guān)的介入與救濟(jì)的危機。豍

（三）我國農(nóng)村集體土地征收補償制度不合理

第一，補償原則不明。法國在《人權(quán)宣言》中確立了“公正補償”的原則，美國在憲法第五條修正案中明確了“公平補償”的原則，日本在《日本國憲法》中確立了“正當(dāng)補償”的原則，而我國《土地管理法》第二條第四款規(guī)定國家為公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償，這里的給予補償究竟是應(yīng)該理解為“公平”、“合理”還是“充分”并不明確，事實上在我國這種補償不僅談不上公平，甚至不能保障農(nóng)村集體土地權(quán)利人的生存與發(fā)展權(quán)豎；第二，補償標(biāo)準(zhǔn)過低?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”，這種補償標(biāo)準(zhǔn)完全不考慮土地的預(yù)期收益和增值空間；第三，補償范圍過窄?！锻恋毓芾矸ā匪氖邨l規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、勞動力安置補助費以及地上附著物以及青苗的補償費?！段餀?quán)法》四十二條規(guī)定必須安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。但現(xiàn)行法律沒有考慮殘留地、對相鄰?fù)恋卦斐傻膿p害等特殊情況的賠償。

二、我國農(nóng)村土地征收制度的重構(gòu)

（一）嚴(yán)格界定公共利益，防止土地征收權(quán)濫用

公共利益本身是一個抽象的概念，但是立法中完全可以采取列舉式規(guī)定規(guī)避該缺陷，將公共利益限制在某些特殊領(lǐng)域，例如交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè)，教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機構(gòu)等社會公共事業(yè)，涉及國家安全的國防事業(yè)以及其他由政府或者社會組織興辦的以公益為目的的事業(yè)。除此之外，還要賦予農(nóng)村集體土地被征收人對征收決定異議的訴訟權(quán)以及一定期限內(nèi)被征收集體土地未用于公共利益的撤銷權(quán)或買回權(quán)，即如果被征收集體土地沒有在規(guī)定期限內(nèi)按照原定公共利益使用，原農(nóng)村集體土地權(quán)利人可以主張買回該土地。

（二）尊重農(nóng)村集體土地權(quán)利人意愿，確立公平補償原則

所謂公平補償包括幾下幾點原則：第一，就行政機關(guān)而言，要充分尊重市場，以被征收的集體所有農(nóng)地所在地的市場價為基準(zhǔn)，并充分到失地農(nóng)民的社會保障與再就業(yè)問題；第二，就農(nóng)村集體組織內(nèi)部而言，要平衡好集體組織和成員的內(nèi)部利益；第三，擴(kuò)大農(nóng)村集體土地征收補償?shù)姆秶?，例如必須考慮被征收土地因為開發(fā)方案被批準(zhǔn)而增值的收益情況，保障被征收權(quán)利人能夠從中獲取合理的預(yù)期增值收益；第四，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地征收補償大的方式，除了現(xiàn)金補償外，還應(yīng)該更加重視土地承包經(jīng)營權(quán)入股、土地權(quán)利換換社會保障等長遠(yuǎn)的補償機制，強化失地農(nóng)民的生存與發(fā)展能力。

注釋：

陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)[J].中國法學(xué),2012（1） .

篇7

關(guān)鍵詞：城市化；征收；土地權(quán)益；失地農(nóng)民

中圖分類號：DF452　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A　文章編號：1003―7217(2007)05―0121―04

一、農(nóng)村土地征收引發(fā)的問題

農(nóng)村土地征收造成了兩大矛盾：一是人地關(guān)系高度緊張，二是加劇了城鄉(xiāng)分割對立的嚴(yán)重性。因此，城市化進(jìn)程的土地征收深深影響了農(nóng)民對未來生活的預(yù)期，從總體來看，當(dāng)前農(nóng)民對未來生活預(yù)期的前景比較暗淡，信心不夠。

1．農(nóng)村土地征收與對失地農(nóng)民的補償。現(xiàn)行的補償原則規(guī)定，只按被征收土地的原有用途進(jìn)行補償，只對農(nóng)民原來在這塊土地上從事農(nóng)業(yè)時的收益進(jìn)行補償，而與這塊土地的未來用途和地價升值毫無關(guān)系。一方面，幾乎所有的農(nóng)民都認(rèn)為補償費太低，每人拿到手的幾萬元乃至十幾萬元作為農(nóng)民失去生產(chǎn)資料后一切支出的來源，按當(dāng)?shù)爻鞘械纳钏疁?zhǔn)來支付衣食住行以及子女就學(xué)、醫(yī)療保健、養(yǎng)老等生活支出是明顯不夠的；另一方面，政府給予農(nóng)民的貨幣補償數(shù)額與政府將土地進(jìn)行拍賣的價格差額巨大，其土地拍賣價格達(dá)到每畝幾十萬或上百萬甚至更高，引起了失地農(nóng)民的強烈不滿。

2．農(nóng)村土地征收與失地農(nóng)民的再就業(yè)。雖說征地補償能暫時緩解失去土地給農(nóng)民帶來的壓力，但是有限的補償費用終究不能給失地農(nóng)民帶來長期的生活保障，農(nóng)民只有再就業(yè)才能根本改變失地后出現(xiàn)的困境，如何安置失地農(nóng)民是關(guān)系到城市化建設(shè)能否獲得一個穩(wěn)定環(huán)境的根本所在。很多村民家里僅剩的幾畝耕地被征收之后，沒有找到固定的工作，主要是做家務(wù)，偶爾打打零工。過去有計劃的用工方式逐漸被市場化的用工方式所替代，政府無法采取就業(yè)安置的辦法，把農(nóng)民“塞進(jìn)”企業(yè)，許多失地農(nóng)民因征地從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)后，只能從事一些技術(shù)要求不高的體力勞動。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，勞動力市場逐步由單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型轉(zhuǎn)變，素質(zhì)較低的失地農(nóng)民的就業(yè)就顯得更為艱難。

3．農(nóng)村土地征收與失地農(nóng)民的社會保障。眾所周知，我國長期以來實行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，對農(nóng)村的教育、醫(yī)療、社會保障等問題本就缺乏規(guī)定和保護(hù)，因此土地是農(nóng)民最穩(wěn)定的保障。在征地引發(fā)的一系列矛盾中，政府、開發(fā)商、農(nóng)民三者間，農(nóng)民處于弱勢地位，由于現(xiàn)行土地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補償費僅能維持一段時間的基本生活，農(nóng)民得到的征地補償遠(yuǎn)小于足以解決失地后的長遠(yuǎn)生計問題。土地被征收后，農(nóng)民失去了最穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，對其生活沖擊較大，再加上城市生活成本提高，尤其是那些長期以種植業(yè)為主的農(nóng)民，年齡大、沒有非農(nóng)就業(yè)的技術(shù)，再就業(yè)困難，勢必成為城市化征地進(jìn)程中最大的受沖擊者。

二、農(nóng)村土地征收困境的根源

1．對物權(quán)保護(hù)的輕視和對失地農(nóng)民土地權(quán)益的法律保護(hù)研究不足。中國是一個封建影響至深的國家，在封建傳統(tǒng)影響下的法律文化的一個重要特征就是不關(guān)注對私權(quán)的保護(hù)，從而導(dǎo)致在征收實踐中，片面強調(diào)作為征收者的國家利益(實際上是征收執(zhí)行人或土地需求人的利益)，結(jié)果導(dǎo)致忽視被征收者利益的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。我國征地政策體現(xiàn)的是農(nóng)民利益要服從國家利益，以農(nóng)業(yè)的巨額地租來保護(hù)工業(yè)，犧牲農(nóng)村發(fā)展城市，最終出現(xiàn)了這樣的局面：一部分人迅速走向現(xiàn)代化，而大多數(shù)人卻與現(xiàn)代化無緣；失地農(nóng)民無家可歸涌入城市，更成為城市邊緣異樣的風(fēng)景。失去土地的農(nóng)民并不能像城市居民一樣享受各種社會保障，因此，征地的結(jié)果使農(nóng)民喪失的不僅僅是當(dāng)期農(nóng)業(yè)收益，還有未來的生存保障。

2．征地范圍過寬。公共利益作為用來衡量國家是否濫用征地權(quán)的標(biāo)尺，對其合理而明晰的界定是一國征地法治化的重要保證。但與國外成熟做法不同的是，我國《憲法》和相關(guān)法律包括剛頒布的《物權(quán)法》都未對公共利益作出明確的界定，這就造成了所謂的公益要件虛置。從現(xiàn)行的法律規(guī)定可以看出，在我國，把一切被征收的土地稱為“國家建設(shè)用地”。由于法律本身對征地的公共利益界定不明，對公共利益的解釋變成了職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力，這就為政府征地權(quán)的濫用打開了缺口。由于土地征收權(quán)幾乎沒有任何限制，導(dǎo)致土地征收目的的異常擴(kuò)大化。某些個人或者集團(tuán)，為了商業(yè)利益，紛紛加入了征地的行列，撈取不法利益。有些地方政府把公共利益當(dāng)作一個大籮筐，什么東西都往里面塞，打著“公共利益”的旗號干著剝奪農(nóng)民土地的事實。這正應(yīng)了民間流傳的“政府出章子，開發(fā)商賺票子，老百姓哭鼻子”的順口溜。

3．政府行使征地權(quán)缺乏限制和監(jiān)督。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用。”這種只管授權(quán)，不管限權(quán)的憲法規(guī)范，是計劃經(jīng)濟(jì)體制及其觀念的產(chǎn)物[引。對征地權(quán)行使缺乏具體明確的法律依據(jù)和限制，具體表現(xiàn)在：一是對具體行使征地權(quán)的主體范圍缺乏明確規(guī)定和限制，二是對征地的行政自由裁量權(quán)缺乏限制和監(jiān)督，三是征地程序規(guī)范存在欠缺。征地與否、怎樣征、征哪里、怎樣補償?shù)鹊韧耆烧畣畏矫鏇Q定，作為被征收對象的農(nóng)民沒有一點發(fā)言權(quán)，只有被動的接受，這就導(dǎo)致不少地方政府在征地時違規(guī)操作、暗箱操作?？梢哉f政府行使征地權(quán)，壟斷一級市場，實在是一種有法律保障、獨家壟斷、獲取經(jīng)營性土地暴利、又能搞政績的好生意，就是違法也敢干。

4．土地征收補償不合理。我國憲法中沒有規(guī)定對土地征收的補償條款是其條文結(jié)構(gòu)上的一大缺陷。而現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)憲法保障規(guī)范體系中的三層結(jié)構(gòu)：不可侵犯條款、制約條款、補償條款，是長期以來私有財產(chǎn)憲法保障的歷史積淀，反映了人們對私有財產(chǎn)認(rèn)識和保護(hù)的深化，缺少了其中任何一部分，這個邏輯鏈條就會被打斷，從而不完整。新頒布的《物權(quán)法》規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！钡词故沁@樣的規(guī)定也僅僅是宣示性質(zhì)的，如何衡量“足額”，這還有待進(jìn)一步的司法解釋。實際上，現(xiàn)行的補償標(biāo)準(zhǔn)，屬于市場外的產(chǎn)物，完全是政府行為的結(jié)果，有損于農(nóng)民的利益。

5．對被征地農(nóng)民的補償不到位。因為土地權(quán)利歸屬不明確，關(guān)于補償費用途的模糊性就變得非常大。該項費用歸屬于原土地的使用者――農(nóng)民，還是歸屬于村集體?從失去土地使用權(quán)的農(nóng)民來看，土地的補償費本應(yīng)該歸農(nóng)民。但是《(土地管理法)實施條例》第26條規(guī)定：“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。”因此，土地征收法律關(guān)系的一方主體在我國為村集體，土地征收補償費歸集體所有。而“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”這一主體概念較模糊，我國現(xiàn)有鎮(zhèn)、村、組三級經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織到底是村民小組、村委會還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?所有權(quán)主

體的多極性和不確定性造成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的虛位，農(nóng)民的土地利益被虛化，集體土地人人所有，卻人人無權(quán)。在發(fā)放補償金的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會以及村民小組相互爭當(dāng)所有權(quán)主體，通過各種名義克扣征地款，有些地方甚至存在村干部憑借權(quán)力分割征地款項，最后真正到被征地農(nóng)民手中的補償費寥寥無幾。

6．爭端解決機制不合理。由于我國沒有建立起完善的征地糾紛解決機制，許多糾紛產(chǎn)生后沒有及時得到解決，人們的訴愿長期被壓制，導(dǎo)致上訪事件激增，群體性上訪不斷，影響社會的穩(wěn)定與和諧，也與法治政府的要求相悖。這其中一個重要的原因就是法律規(guī)定不具體，可操作性不強。對征地糾紛的解決，根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征收各方不能對征地補償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院。因此，只有在對補償標(biāo)準(zhǔn)有異議時才能提出行政裁決，而對征地范圍、征地安置補償、征地程序、征地執(zhí)行、征地費用分配等發(fā)生爭議時沒有提供有效的解決途徑。這種制度安排，雙方的權(quán)益嚴(yán)重不平衡，極易造成對被征收人利益的損害。即使是對補償標(biāo)準(zhǔn)爭議，解決爭議的程序公正性也值得懷疑。因為各級政府都參與了征地收益的利益分配，由爭議主體一方兼利益分享者一方來裁決其與第一方的爭議顯然不妥。

三、失地農(nóng)民土地權(quán)益的法律保護(hù)對策、

征收私人土地，西方國家一般都視之為國家對私人財產(chǎn)權(quán)最為重大的限制之一。為此，各國和地區(qū)一般都在憲法上規(guī)定了私有財產(chǎn)的不可侵犯性，施以憲法上的約束。實際上，從來沒有哪個制度否認(rèn)過政府的征收權(quán)，重要的是對土地征收的法律限制。如果農(nóng)民失地又失業(yè)，這勢必嚴(yán)重威脅國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，因此，解決城市化問題首先要解決農(nóng)民土地權(quán)益問題。

1．突破產(chǎn)權(quán)困境。目前，我國農(nóng)民對承包所得土地，實際已經(jīng)具有了物權(quán)含義上的使用權(quán)。從現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論來看，以所有權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)利是可以分割的，土地使用權(quán)作為“權(quán)力束”的部分，是可以獨立存在的。新型的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)當(dāng)具備以下四個方面的特點：一是常態(tài)下農(nóng)民的土地私權(quán)利應(yīng)該服從于政府為公共目的行使土地征收的公權(quán)力；二是當(dāng)經(jīng)營性單位為非公益目的濫用國家土地征收權(quán)時，農(nóng)民的土地私權(quán)利應(yīng)該有權(quán)對抗這種公權(quán)力的行使；三是即使存在特殊情況，即當(dāng)經(jīng)營性單位獲準(zhǔn)進(jìn)行非公益目的征收農(nóng)民土地時，農(nóng)民應(yīng)該有權(quán)選擇以市場方式來公平地兌現(xiàn)其土地私權(quán)利的價值；四是應(yīng)該賦予農(nóng)民真正的土地財產(chǎn)權(quán)，明確界定農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，確保占有、使用、收益和處置四權(quán)統(tǒng)一，使農(nóng)民在征地中能真正實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)的價值。

2．縮小征地范圍。為嚴(yán)格控制征地范圍，必須對公共利益的概念和內(nèi)容作嚴(yán)格的界定。就文字表達(dá)上看，發(fā)達(dá)國家對這個問題的規(guī)定也是相當(dāng)籠統(tǒng)和原則的，但各個國家的社會背景截然不同：在發(fā)達(dá)國家權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系是權(quán)力受權(quán)利限制，權(quán)力為權(quán)利服務(wù)；而在我國政府權(quán)力沒有受到必要的制約，法律也沒有對政府的權(quán)力邊界作出合理的限定。因此，在充分吸取各國界定公共利益的經(jīng)驗和結(jié)合我國實際情況的基礎(chǔ)上，我國的公共利益的界定應(yīng)具開放性特征，吸收概括式與列舉式兩種方式的優(yōu)點，在對公共利益的概念與內(nèi)涵作出一般性規(guī)定的同時，在法律上對哪些是屬于公共利益范圍內(nèi)的項目作出明確具體的列舉。這樣既具有足夠的靈活性，同時又能對公共利益的邊界進(jìn)行相應(yīng)的限制。從而保證公共利益不至于成為任何征收行為獲得合法性的形式上的標(biāo)簽，確保土地征收權(quán)只能為公共利益的需要而行使。對確屬公共利益范疇的事項而法律又沒明確規(guī)定的，可由立法機構(gòu)以單行法規(guī)或立法解釋的方式予以補充，以此來糾正法律滯后于社會發(fā)展的弊端。

3．完善補償和安置。首先，應(yīng)大大提高補償標(biāo)準(zhǔn)。在征地補償內(nèi)容上，除了補償土地價值、勞動力安置、青苗損失外，還要增加農(nóng)民在土地承包期內(nèi)正常收益權(quán)損失、土地的潛在收益損失、相鄰?fù)恋氐膿p害、土地增值的價格損失以及農(nóng)民因失去土地的各項間接損失等項目。作為生產(chǎn)資料的補償，不僅要使農(nóng)民能夠解決目前的生活，還要確保農(nóng)民在失去土地后有能力再創(chuàng)業(yè)。其次，按照市場經(jīng)濟(jì)要求改革和完善安置措施，根據(jù)“土地?fù)Q保障”的思路，構(gòu)建以實施社會保險安置為重點與安置形式多樣化結(jié)合的失地農(nóng)民安置新模式。應(yīng)改變一次性貨幣安置的辦法，把失地農(nóng)民納入城市社保體系的社會安全網(wǎng)，使農(nóng)民享受醫(yī)療、養(yǎng)老保險，享受最低生活保障。對被征收土地農(nóng)民的安置，區(qū)別不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同年齡段農(nóng)業(yè)人口，建立以市場為導(dǎo)向的多種途徑安置，建立復(fù)合式征地安置模式或?qū)φ鞯匕仓醚a償費的分配考慮綜合捆綁使用。

4．明確補償主體。在目前農(nóng)村土地制度的框架內(nèi)，為了確實保障農(nóng)民的土地權(quán)益，應(yīng)當(dāng)考慮在農(nóng)村征地過程中，增加土地權(quán)益的直接承受者作為土地使用權(quán)人參與到征地談判中來，讓農(nóng)民直接行使自己的財產(chǎn)權(quán)利。在具體操作上，應(yīng)允許農(nóng)民選派代表參與談判，這種代表的性質(zhì)是農(nóng)民個體作為土地使用權(quán)人的代表，而不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人的代表。

5．規(guī)范土地征收程序。在征地的實際操作中，為保證農(nóng)民集體土地所有者的合法權(quán)益，要規(guī)范集體土地征收的法定程序，遵守物權(quán)變更的公示原則。相關(guān)法律、法規(guī)對土地征收的主體、客體、對象、條件、方式、范圍、具體步驟等，要有明確、具體的規(guī)定，并以此約束公共權(quán)力，規(guī)范政府行為，限制集體經(jīng)濟(jì)組織以各種形式侵蝕農(nóng)民的土地補償費用。征收是國家強制性的移轉(zhuǎn)公民財產(chǎn)的所有權(quán)，導(dǎo)致公民財產(chǎn)永久性的移轉(zhuǎn)，是對公民財產(chǎn)權(quán)的重大限制，所以，征收的過程應(yīng)當(dāng)公開、透明。因此，必須變事后公告為事前公告，讓農(nóng)民可以直接發(fā)表自己的意見，主張自己的權(quán)益，并對征地行為進(jìn)行監(jiān)督。政府制定或適用征地補償標(biāo)準(zhǔn)都必須尊重農(nóng)民，聽取農(nóng)民的意見。擬定安置補償協(xié)議必須與農(nóng)民或農(nóng)民代表展開直接的面對面的談判，將有關(guān)征地補償標(biāo)準(zhǔn)公示，供公眾查閱，從而避免政府單方行動而把農(nóng)民排除在程序之外。

6．完善征地糾紛解決機制?！盁o救濟(jì)即無權(quán)利”，對權(quán)利進(jìn)行強有力的保障是靠通暢而足夠的救濟(jì)途徑來實現(xiàn)的。建立有效的監(jiān)督和公平的裁決機制是保障征收公正合法的必要條件，這樣，異議權(quán)、申訴權(quán)、訴訟權(quán)就顯得非常重要。為公正地解決征地糾紛，必須建立公正完善征地糾紛解決機制。

(1)擴(kuò)大爭議案件的受理范圍。除了補償標(biāo)準(zhǔn)糾紛，還存有很多其他的土地糾紛。為更加全面的保護(hù)當(dāng)事人的土地權(quán)益，化解矛盾，對其他糾紛如征地范圍糾紛、征地安置補償糾紛、征地程序糾紛、征地執(zhí)行糾紛等均應(yīng)納入受理范圍之列，都可以申請裁決或者提訟。

(2)建立征地司法審查機制。征地爭議由政府裁決，通過行政渠道解決糾紛，有助于提高爭議解決的效率。但不能僅將行政裁決作為唯一的解決糾紛渠道，應(yīng)拓寬解紛路徑，建立多元化的糾紛解決機制。如果人民法院能夠明確將土地征收案件引入司法審查的范圍，提供司法救濟(jì)，將會有利于促進(jìn)公眾對司法正義的認(rèn)同，促進(jìn)司法改革。考慮到我國的實際情況，在行政救濟(jì)與司法救濟(jì)的關(guān)系模式上，可以實行行政救濟(jì)是司法救濟(jì)的必經(jīng)前置程序，只有先經(jīng)行政裁決后，對裁決不滿的，才能向法院提請行政訴訟，否則，不能直接。通過賦予被征地農(nóng)民以提起民事訴訟的權(quán)利，使被征地農(nóng)民獲得充分的救濟(jì)。這樣，便能有效地減少對政府在征地過程中的雙重角色所產(chǎn)生的不公正猜測和在一定程度上破除地方保護(hù)主義現(xiàn)象，如此也才能符合現(xiàn)代法治社會“司法最終裁決”的原則。

篇8

【關(guān)鍵詞】土地征用；問題；補償；對策

一、我國土地征用制度的現(xiàn)狀

1、征地規(guī)模過大

據(jù)統(tǒng)計，從2004―2013年的9年間，我國耕地從18.51 億畝銳減到17.78億畝，9年凈減少0.73億畝。建設(shè)占用耕地是其中主要原因。而同一時期我國人口卻增加7000萬人。人增地減的矛盾越來越明顯。如果征地規(guī)模再不控制將嚴(yán)重威脅到農(nóng)民生存和國家的糧食安全，影響到農(nóng)村的社會穩(wěn)定、土地資源的合理利用和國家的可持續(xù)發(fā)展。

2、我國缺乏專門的土地征用法，征地過程中違法和濫用自由裁量權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重

由于立法不夠完善，征地行為不規(guī)范，我國的“重征用輕補償或無補償”的憲法模式，被建國后至今的四部憲法無一例外地采用，盡管我國早已建立土地征用補償制度，但仍無憲法依據(jù)。對于公法而言，“法無明確而為之即為違法”。但在實際的土地征用中，有大量的土地征用是不符合法律規(guī)定的，違法現(xiàn)象嚴(yán)重。

3、對征用土地的補償標(biāo)準(zhǔn)過低，補償落實不到位，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村農(nóng)民的利益

征收耕地補償標(biāo)準(zhǔn)主要是按被征收耕地的年產(chǎn)值和倍數(shù)計算，其中土地補償費為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。土地補償費和安置補助費和總和，規(guī)定最離不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的 30 倍。在征地實踐中，農(nóng)民不能及時足額得到征地補償也是農(nóng)民反響較大的問題。

二、農(nóng)村土地征用中存在的問題

1、征地補償標(biāo)準(zhǔn)不明確、不統(tǒng)一

土地征用的一個焦點問題是征地補償標(biāo)準(zhǔn)問題。目前我們征地所依據(jù)的補償原則是：按照被征用土地的原用途給予補償。依照《土地管理法》第47條，其補償標(biāo)準(zhǔn)是被征用宗地年產(chǎn)值的一定倍數(shù)計算。因此土地年產(chǎn)值就是計算補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。但由于年產(chǎn)值的計算方法、計算依據(jù)等不同，每一宗地的年產(chǎn)值額差異較大，所以標(biāo)準(zhǔn)非常不統(tǒng)一。在具體的征地實踐中有些征地單位往往采用的包干地價法，直接由征地單位與被征地方進(jìn)行協(xié)商包干地價。然而這樣產(chǎn)生的結(jié)果是，即使是同一地區(qū)，不同時間，不同地塊征地補償價格差異也較大。所以使農(nóng)民對征地價格的期望值不斷攀升，人為增大了征地的難度。

2、土地征收程序欠缺

首先，缺乏征地目的的評估階段。這種程序的簡化，使得在土地征收中缺乏對征地用途的嚴(yán)格審查，導(dǎo)致土地審批部門較少考慮征地用途的公共利益性，而主要考慮政府的利益或征地申請人的利益，極易損害被征收者的利益。其次，征地過程中被征收者的參與度低。首先，聽證會由權(quán)利人提出方可進(jìn)行。其次，聽政的范圍過窄，在補償及安置方案出臺前的征收過程中，沒有賦予被征收者舉行聽證會或其他參與方式的權(quán)利。

3、不能解決失地農(nóng)民長期的生活保障

《土地管理法》第四十七條規(guī)定，“依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補助費。”據(jù)此，征地補償?shù)牧⒎ū疽鈶?yīng)該是保持被征地方生活水平不降低。就河北省實際情況看，土地征用主要發(fā)生在城市擴(kuò)張區(qū)，而城市周邊的有些農(nóng)民已經(jīng)不再主要依賴土地，在城市周邊出現(xiàn)大量閑置農(nóng)用地現(xiàn)象。城市周邊的這些農(nóng)民從土地上獲取的收人所占總收人的比例已越來越小。按照目前征地補償標(biāo)準(zhǔn)來看，征地補償基本能保證這些農(nóng)民在征地后生活水平不降低。但由于農(nóng)民失去土地后的長遠(yuǎn)生計沒有保障，無法解決養(yǎng)老問題，所以仍是不愿失去土地。

4、補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民損失慘重

《土地管理法》第47條第2 款規(guī)定：“征地耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。”顯然，我國的土地補償僅限于直接損失，間接損失的補償則根本就不予考慮。而且，即使是對直接損失的補償標(biāo)準(zhǔn)也過低，按土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來計算補償標(biāo)準(zhǔn)?！锻恋毓芾矸ā返?47條第2款規(guī)定：土地補償費為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍；安置補償費為該土地被征前 3 年平均年產(chǎn)值的4-6 倍。這種規(guī)定沒有考慮土地本身的價值，也不考慮土地征收后地價的上漲。按照現(xiàn)行的補償標(biāo)準(zhǔn)及農(nóng)村居民人均生活消費支出計算，其得到的補償只能維持7 年左右的生活。因此，對于那些依靠土地而生存的被征地農(nóng)民來說，土地被征收即意味著失去了今后生活的保障。

三、完善我國土地征收制度的對策建議

1、嚴(yán)格界定征地標(biāo)準(zhǔn)

首先，可以概括性的描述出公共利益應(yīng)具備的特性：（1）共享性，公共利益是社會公民共同的、整體的、綜合的利益，而不是某一個或某些人的利益。（2）非營利性，在被征地上所興事業(yè)、建筑，不得從事營利性活動，應(yīng)該是義務(wù)性的為本國公民服務(wù)。（3）合理性，在征地中充分考慮被征收者的利益，給予其完全的補償。

其次，借鑒發(fā)達(dá)國家做法并結(jié)合我國實際，具體列舉出系列公共利益種類，如：（1）國家機關(guān)及公益性事業(yè)單位建設(shè)。（2）國防建設(shè)。（3）能源、交通、水利等公用事業(yè)和其它市政建設(shè)。（4）科、教、文、衛(wèi)、體育事業(yè)建設(shè)。（5）環(huán)保及文物古跡、名勝風(fēng)景保護(hù)建設(shè)。

2、征地程序的完善

（1）建立征地目的評估機構(gòu)。該機構(gòu)應(yīng)與征收機構(gòu)相分離，以避免政府既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的實施者，造成濫用征地權(quán)的現(xiàn)象。同時該評估機構(gòu)還應(yīng)對后續(xù)工作進(jìn)行監(jiān)督，即被征地是否用于公益性建設(shè)及建成后是否為公眾所享用等。

（2）轉(zhuǎn)換政府角色，加強被征收者的參與度。打破征地的完全行政化代替市場化的局面，政府應(yīng)承認(rèn)被征收者獨立的市場主體地位，通過市場規(guī)則進(jìn)行土地征收。政府只需告知被征收者有關(guān)征地的事實、理由和依據(jù)，并給予其充分表達(dá)意見的機會。補償協(xié)議和補償費完全可以由用地單位和被征收者自行達(dá)成協(xié)議，政府進(jìn)行必要的監(jiān)督就行了，就像有的學(xué)者所建議的：政府不直接參與征地，通過頒發(fā)征收許可證和征購許可證來實現(xiàn)對土地的審批。這樣能使被征收者的權(quán)益得到更好的保護(hù)；同時也能提高他們的配合度，減少征地的阻力。

（3）完善土地征收的聽證程序。首先，一方面要加大聽政制度在農(nóng)村中的宣傳力度；另一方面改變只有權(quán)利人申請才啟動的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)要求政府對征地過程中的重大事項和爭議主動召開聽證會。其次，應(yīng)擴(kuò)大聽證范圍，不能僅停留在征地事后范圍內(nèi)，應(yīng)自征地程序啟動時，就啟動聽證會，更好的保護(hù)被征收者的利益。

3、實行征地補償方式的多樣化

從保障被征收者長遠(yuǎn)生存利益出發(fā)，除金錢補償外，還可采取以下補償方式：

置換地補償，也就是最原始的以地?fù)Q地的方式，對于主要依靠土地生存的農(nóng)民，這是最好的方式，能保證他們?nèi)杂械韧耐恋馗N以維持生存。

技術(shù)培訓(xùn)的方式，提高失地農(nóng)民的綜合素質(zhì)，在競爭激烈的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中找到一份滿意的工作，維持以后的生活。

養(yǎng)老保險的方式等。值得注意的是，應(yīng)賦予被征收者對這些方式的自主選擇權(quán)或由被征收者與補償方協(xié)商確定。

4、完善農(nóng)村醫(yī)療保障體系

首先，設(shè)立多元化的醫(yī)療保障制度。政府應(yīng)當(dāng)建立多元化的醫(yī)療保障制度，為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會醫(yī)療救助制度。加強多元化的投入，引導(dǎo)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、企業(yè)、慈善機構(gòu)及個人等方面的捐助，來充實失地農(nóng)民醫(yī)療救助基金，如發(fā)行各種類型的彩票、開征農(nóng)村社會保障稅等。通過建立多元化、多層次的醫(yī)療保障制度，切實保障失地農(nóng)民有病可醫(yī)，有病敢醫(yī)。其次，醫(yī)療保障范圍重點突出。以我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和我國失地農(nóng)民的數(shù)量來看，想要全面建立面向所有失地農(nóng)民的醫(yī)療保障制度，可能性是很小的。以目前的情況來看，我們應(yīng)當(dāng)盡快建立大病保險制度、中老年人特殊救助醫(yī)療制度。絕大多數(shù)被征地地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，尚不具備將失地農(nóng)民的醫(yī)療保障納入社會醫(yī)療保險制度的條件。普通的小病小災(zāi)可以不納入失地農(nóng)民醫(yī)療保障的范圍，但是重大病情的發(fā)生，政府應(yīng)當(dāng)對其有所補助。具體的哪些病情可以納入保障范圍，可以由當(dāng)?shù)卣凑战?jīng)濟(jì)發(fā)展水平及其他因素進(jìn)行確定。對于中老年的失地農(nóng)民，政府應(yīng)當(dāng)建立新型的醫(yī)療保險體系。達(dá)到一定的年齡以后，政府可以對中老年失地農(nóng)民免費辦理醫(yī)保卡，對住院治療的失地農(nóng)民采取按花費比例進(jìn)行優(yōu)惠，每個花費檔次所享有的醫(yī)療折扣各不相同，具體的標(biāo)準(zhǔn)和年齡政府可以按照本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度予以確定，確保失地農(nóng)民的醫(yī)療保險得以順利實行。

參考文獻(xiàn)：

[1]孟祥舟.實行土地征用補償“雙軌制”創(chuàng)新的探索，河南國土資源，2013年第7期.

[2]薛剛凌.土地征收補償制度研究，政法論壇，2010年第2期.

篇9

關(guān)鍵詞：集體土地 利用制度 改革 建議

一、我國土地利用制度的總體形態(tài)

我國土地所有制分為國家所有和集體所有兩種形態(tài)，國家所有土地包括城市的土地、依法征收的土地等，主要類型是建設(shè)用地，也有占比較少的國有農(nóng)場等土地。集體所有土地包括農(nóng)村土地、城市郊區(qū)土地、自留地、自留山等，主要類型是耕地等農(nóng)用地，也包括占比較少的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等集體建設(shè)用地。我國實行嚴(yán)格的土地用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、未利用地和建設(shè)用地，除宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施公益事業(yè)可以使用集體建設(shè)用地外，其他各類建設(shè)項目需依法申請使用國有建設(shè)用地，其取得方式包括出讓、劃撥、出租、轉(zhuǎn)讓、作價出資入股等。

二、我國土地利用制度中存在的問題

長期以來，我國在土地利用制度設(shè)計上重國有而輕集體，對集體土地特別是集體建設(shè)用地重視不夠，主要表現(xiàn)在：

（一）重國有土地開發(fā)而輕集體土地利用

我國通過物權(quán)法、土地管理法、房地產(chǎn)管理法、出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例等法律法規(guī)設(shè)計了國有土地使用權(quán)的出讓、劃撥、轉(zhuǎn)讓、抵押等使用和流轉(zhuǎn)制度，規(guī)定除宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施公益事業(yè)可以使用集體土地外，其他建設(shè)項目必須使用國有土地。這客觀抑制了集體土地經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮，使國有土地成為各項經(jīng)濟(jì)建設(shè)的必需品，推動國有土地價格逐年升高，地王不斷涌現(xiàn)，土地收益成為政府重要財政來源和支撐。

（二）國有土地物權(quán)制度完善而集體土地物權(quán)制度缺失

對國有建設(shè)用地，物權(quán)法等規(guī)定了建設(shè)用地所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、地役權(quán)等完備的物權(quán)制度，而對集體建設(shè)用地，雖也有物權(quán)保護(hù)內(nèi)容，但零星而不完整，表現(xiàn)在：一是用益物權(quán)中，集體建設(shè)用地只規(guī)定了宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地使用權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)，嚴(yán)格禁止房地產(chǎn)、工業(yè)商業(yè)和國家建設(shè)項目占用集體土地，也無出讓、劃撥、出租等多樣性供地方式規(guī)定。二是擔(dān)保物權(quán)中，除規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廠房等建筑物設(shè)定抵押其所占用集體土地使用權(quán)同時抵押外，其他集體建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨設(shè)定抵押，從而大大限制了集體土地融資功能的發(fā)揮，限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）集體土地和國有土地之間流轉(zhuǎn)的單方面性

國家為了公共利益的需要，可以通過征收程序把集體土地變?yōu)閲宜?，但被征國有土地則不能再回轉(zhuǎn)到集體所有狀態(tài)，從而在總量上形成了國有土地逐年增加，而集體土地逐年減少的態(tài)勢。

（四）征地補償標(biāo)準(zhǔn)和國有土地出讓價格比例失衡

國家在征收集體土地過程中，要對集體經(jīng)濟(jì)組織及失地農(nóng)民進(jìn)行征地補償，支付土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費和失地農(nóng)民社會保障費，而這些補償費標(biāo)準(zhǔn)偏低，以東營市各縣區(qū)為例，補償費一般只占到土地出讓金的10%至40%左右，而像北上廣深等大城市，這一比值差距會更大，形成巨大的剪刀差。

三、對土地利用制度改革的幾點建議

（一）放寬集體建設(shè)用地利用的限制，逐步賦予其與國有建設(shè)用地同等權(quán)能

我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，2015年全國農(nóng)民人均可支配收入僅占城鎮(zhèn)人均可支配收入的36.6%，農(nóng)民收入主要還是依賴傳統(tǒng)農(nóng)耕，缺少其他收入渠道。土地為財富之母，在國家嚴(yán)格規(guī)劃管控下，應(yīng)逐步賦予集體建設(shè)用地與國有土地同等的各項權(quán)能，探索建立集體土地出讓轉(zhuǎn)讓制度，擴(kuò)大集體建設(shè)用地使用范圍，發(fā)揮集體建設(shè)用地潛在經(jīng)濟(jì)效益，以增加土地收益在村集體和農(nóng)民收入中的比重，并規(guī)定將土地收益的一定比例用于農(nóng)村生活環(huán)境的改善和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，必將推動農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。

（二）擴(kuò)大和完善集體土地物權(quán)內(nèi)容和范圍

在現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地及公共設(shè)施公益事業(yè)用地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，放寬使用權(quán)范圍限制，在符合規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策前提下，允許工商業(yè)在一定條件下使用集體建設(shè)用地，并賦予除公共設(shè)施公益事業(yè)用地外的其他集體建設(shè)用地使用權(quán)擔(dān)保物權(quán)權(quán)能，以充分發(fā)揮集體土地融資擔(dān)保功能，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

（三）嚴(yán)格限制土地征收條件，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)

“為公共利益需要”征收集體土地這一規(guī)定過于原則而不具體，實踐中只要符合產(chǎn)業(yè)政策的各類工廠、加油站、寫字樓等項目需要使用土地的，一般都可以通過征收集體土地進(jìn)而取得土地使用權(quán)，致使“公共利益”這一概念無限放大，集體土地征收的隨意性增加，從而侵害了村集體的物權(quán)利益，因此建議在立法上采用列舉或排除式的規(guī)定，明確哪些屬于公共利益而哪些不屬于，以嚴(yán)格征地原因條件。同時，應(yīng)改革征地補償制度，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，探索建立征地補償標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價、土地出讓均價等相掛鉤的機制，縮小征地補償費與土地出讓收益的剪刀差，切實維護(hù)實地農(nóng)民利益。

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關(guān)鍵詞：征地制度;失地農(nóng)民;權(quán)益保護(hù)

前言

隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，政府征收農(nóng)民集體的土地成為一種必然。我國現(xiàn)行的征地制度是20世紀(jì)50年代在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制時期形成的，它對于保證國家建設(shè)、節(jié)約征地成本起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，征地制度存在著許多不適應(yīng)時展的因素，它的弊端日益凸現(xiàn)，嚴(yán)重侵犯了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。完善征地制度是保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益的重要措施。

一 、我國征地制度存在的弊端

根據(jù)憲法規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以對集體土地進(jìn)行征收或征用并給予補償。由于法律規(guī)定不明確和違法操作，致使征地制度嚴(yán)重侵犯了失地農(nóng)民權(quán)益，并造成很多不穩(wěn)定因素?，F(xiàn)行征地制度主要存在以下弊端：

（一）公共利益界定不明確，導(dǎo)致征地權(quán)濫用

無論是憲法還是土地管理法都規(guī)定，基于公共利益的需要才可以進(jìn)行征地。但對什么是公共利益、哪些建設(shè)項目屬于公共利益的范圍沒有進(jìn)一步做出具體規(guī)定，也缺少相應(yīng)的程序來判定一項事業(yè)是否符合公共利益。如此籠統(tǒng)的規(guī)定對征地權(quán)力的濫用留下了空間，導(dǎo)致地方政府任意解釋“社會公共利益”的概念，導(dǎo)致擴(kuò)大了征地范圍，濫用征地權(quán)，現(xiàn)在所有的項目，不管是公益性還是經(jīng)營性用地都由政府說了算，都在進(jìn)行征收，而絕大多數(shù)是在借公益性之名，行經(jīng)營性之實，一些房地產(chǎn)商炒地、圈地、濫占亂用農(nóng)地等時有發(fā)生。

（二）征地程序不完善

首先，征地信息公開不充分。在征地過程中，關(guān)于征地的面積、補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、補償費的分配方案等信息公開非常少，由縣、鄉(xiāng)政府和村干部進(jìn)行“暗箱操作”［1］，對農(nóng)民利益進(jìn)行層層盤剝。其次，征用過程中的公眾參與程度不高，缺乏透明度。集體尤其是農(nóng)民在征地過程中參與的程度非常有限。在現(xiàn)行體制下，國家征地面對的是集體，而不是農(nóng)戶；農(nóng)戶不參與征地補償談判，不能對補償方案進(jìn)行平等協(xié)商。再次，缺乏征后跟蹤檢查。一旦征地手續(xù)辦完，征地程序即告結(jié)束，至于征后是否改變土地用途則無人過問，導(dǎo)致土地征而不用、多征少用的現(xiàn)象廣泛存在。最后，缺乏征地糾紛裁決救濟(jì)制度。我國很多地區(qū)的征地補償爭議長期得不到解決，造成農(nóng)民上訪事件不斷，其中最主要的原因之一是我國沒有建立起土地糾紛裁決救濟(jì)制度。

（三）征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，且分配不合理，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益

《土地管理法》規(guī)定，政府征用農(nóng)民集體的土地必須進(jìn)行一定的補償，但現(xiàn)實中征地補償卻存在一定的弊端，主要表現(xiàn)在以下兩點：

1.征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。法律規(guī)定征地補償費用只按照其用途給予包括耕地補償費、安置補償費以及地上附著物和青苗補償費在內(nèi)的產(chǎn)值補償，其補償“最高不得超過被征地前平均年產(chǎn)值的30倍”；這種補償金額是基于農(nóng)地收益計算的，不能準(zhǔn)確反映農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的預(yù)期收益；而且土地具有巨大的增值潛力，土地補償費遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地出讓價格；因此現(xiàn)行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)明顯過低。第一，以“年產(chǎn)值”作為征地補償標(biāo)準(zhǔn)不合理。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)已不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)及休閑觀光農(nóng)業(yè)為一體的現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)，土地產(chǎn)出的價值已不再是普通的糧食或蔬菜價值可比的。第二，征地補償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分。農(nóng)地一經(jīng)征用后，其用途改變通常會導(dǎo)致土地價格的上漲，但在征地補償標(biāo)準(zhǔn)的制度中卻未考慮這部分增值因素。第三，沒有考慮土地的區(qū)位和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

2.補償分配不合理。由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體非?；靵y，導(dǎo)致土地補償費分配上出現(xiàn)了“鄉(xiāng)扣留”、“村扣留”，以至某些有權(quán)人士私分土地補償費的現(xiàn)象，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個人獲取的補償收益減少，引發(fā)許多社會問題。［2］目前在城鎮(zhèn)建設(shè)征用農(nóng)用地的過程中，多數(shù)地方征地收入分配的大致比例是：被征地農(nóng)民得5%-10%，集體得25%-30%，政府得60%-70%，三者間的利益分配極其不合理，尤其是作為土地使用者的農(nóng)民不僅被排斥在土地轉(zhuǎn)讓的討價還價之外，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還常常以各種借口層層截留農(nóng)民的土地收益，農(nóng)民最終獲得的實際收益實在是少之又少［3］，真正到達(dá)農(nóng)民手中的錢款僅僅包括地上附著物和青苗補償費，大部分被集體截留。

二、現(xiàn)行征地制度對失地農(nóng)民造成的侵害

我國目前的征地制度，獲益最大的是國家和集體，農(nóng)民個人則是最大的受害者。目前大多數(shù)地區(qū)對失地農(nóng)民的補償以一次性發(fā)放安置補助費為主，由農(nóng)民自謀職業(yè)，這種安置方式簡單易行。但失地農(nóng)民也由于賴以生存的土地的喪失而逐漸生活窘迫，生活沒有保障，失地農(nóng)民變成“種田無地、就業(yè)無崗、低保無份”的流民，主要表現(xiàn)在以下幾點：

（一）心理負(fù)擔(dān)增大

我國農(nóng)民由于受傳統(tǒng)文化觀念、生活方式的影響，在心里土地已經(jīng)成為他們的“命根子”，土地是他們的全部希望和寄托，幾千年來，他們依靠土地生產(chǎn)、生活，養(yǎng)育后代，一旦失去土地，心理則“無著落”，喪失了對生活的寄托和希望。據(jù)統(tǒng)計，失地農(nóng)民由于對城市生活不適應(yīng)，普遍會表現(xiàn)出對生活前景的彷徨、焦慮，甚至失去信心，心理負(fù)擔(dān)增大。

（二）生活無保障

農(nóng)民失去了最基本的生活保障——土地，一下子沒有了生活來源，他們吃飯、住房、穿著開銷等問題接踵而來。就全國來看，雖然征地補償費存在差異，但補償標(biāo)準(zhǔn)都比較低。按現(xiàn)在的物價消費水平， 征地補償款在非常節(jié)約的情況下最多只能維持6年，事實上，很多農(nóng)民缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，有限的補償費很快就會用完，他們在短期內(nèi)就會陷入困境，連最起碼的吃飯問題也解決不了。征地導(dǎo)致農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，有的甚至由于征地出現(xiàn)“返困”現(xiàn)象。

（三）就業(yè)無保障

失地農(nóng)民就業(yè)渠道主要有［4］：一是招工安置。在現(xiàn)行的用人制度下，失地農(nóng)民就業(yè)只是臨時的，隨時都有可能再失業(yè)，這種安置方式現(xiàn)在基本上不用了。二是外出務(wù)工。有的農(nóng)民失地后，背井離鄉(xiāng)到外地打工。由于他們沒有技術(shù)特長，缺乏年齡優(yōu)勢，加上現(xiàn)在城市就業(yè)壓力大，很難找到合適的工作，即使找到，也是一些低技術(shù)含量的職業(yè)，而且很不穩(wěn)定。三是個體經(jīng)營。部分失地農(nóng)民利用征地補償費做生意，進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，但自主創(chuàng)業(yè)不但要有市場，還要有經(jīng)營頭腦，要承擔(dān)很大的風(fēng)險，所以靠這種就業(yè)方式就業(yè)的為數(shù)不多。

（四）養(yǎng)老無保障

目前農(nóng)村的社會保障制度沒有建立起來，農(nóng)民還主要是依靠子女養(yǎng)老，農(nóng)民老了之后，他們?nèi)匀挥幸环萃恋?，子女可以通過耕種父母的土地獲得收入來贍養(yǎng)父母。失去土地后，如果子女在就業(yè)、收入等方面也存在一定的困難和不穩(wěn)定性，養(yǎng)老也就出現(xiàn)了問題。

（五）健康無保障

對于失去基本生活保障的失地農(nóng)民來講，經(jīng)濟(jì)上會更為緊張，更無錢看病了。他們有病不敢進(jìn)醫(yī)院，不敢找醫(yī)生，如果是小病，一般認(rèn)為拖一拖就會好，一旦得了大病，他們分得的土地補償金往往難以填補巨額的醫(yī)療支出，致使許多農(nóng)民不得不選擇放棄治療，而犧牲自己的健康乃至生命。

三、完善征地制度，保障失地農(nóng)民權(quán)益

（一）明確界定公共利益范圍，嚴(yán)格限制征地范圍

違法征地行為頻繁發(fā)生的主要原因是“公共利益”的界定不明確，要保護(hù)耕地，規(guī)范征地行為，必須嚴(yán)格界定“公共利益”的范圍。首先，明確公共利益的內(nèi)涵。其一，公共利益所涉及的受益主體應(yīng)當(dāng)是不特定多數(shù)人；其二，公共利益的義務(wù)主體是國家；其三，公共利益的目的應(yīng)當(dāng)具有非營利性。其次，明確列舉公共利益的范圍。建議將劃撥土地范圍作為“公共利益”的范圍，如國家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目、國防設(shè)施、國家機關(guān)及地方機關(guān)建設(shè)用地、交通、水利、教育、文化等公益事業(yè)用地可以征收，而其他的項目則應(yīng)嚴(yán)格限制占用耕地。

（二）完善征地程序，切實維護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益

完善農(nóng)村土地征收的程序，是維護(hù)失地農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益的重要手段。為此必須保障農(nóng)民在征地中的各種程序性權(quán)利。具體包括：(1)知情權(quán)。征地前，有關(guān)部門應(yīng)將擬征地的用途、位置、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民。(2)參與權(quán)。將擬訂征地方案、制定征地補償、安置方案、組織實施、清理土地等征地過程納入規(guī)范化、法制化軌道，賦予被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對擬征土地的補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑申請聽證的權(quán)利。(3)司法最終裁決權(quán)。法律應(yīng)該明確規(guī)定， 農(nóng)民無法就補償事宜達(dá)成協(xié)議時，有權(quán)提出異議并可申請仲裁，對仲裁不服的，任何一方都可申請法院作出最終裁決。［5］

（三）提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征地補償范圍，合理分配土地補償費用

首先，提高補償標(biāo)準(zhǔn)。制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)以土地的市場價格為基礎(chǔ)，綜合考慮現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式、土地的區(qū)位、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地的預(yù)期收益，切實保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益。其次，擴(kuò)大補償范圍。遵循各國通行做法，逐步擴(kuò)大補償范圍，具體包括土地所有權(quán)補償、土地承包經(jīng)營權(quán)的補償、地上物補償、殘余地補償、離職者或失業(yè)者補償以及生態(tài)環(huán)境效益補償。再次，合理分配土地補償收益。由于我國農(nóng)村土地所有權(quán)主體虛位，應(yīng)使補償收益更多地偏向失地農(nóng)民，淡化對土地所有權(quán)的補償，強化對土地承包經(jīng)營權(quán)的補償，把土地補償費的大部分分給農(nóng)戶，由他們自主管理和經(jīng)營，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。

（四）重構(gòu)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，構(gòu)建維權(quán)主體

我國法律十分抽象、籠統(tǒng)地規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)主體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組農(nóng)民集體，但由于法律規(guī)定的模糊，導(dǎo)致土地所有權(quán)主體虛位，形成了“人人有權(quán)，農(nóng)民無權(quán)”的現(xiàn)象。根據(jù)目前農(nóng)村集體土地的管理和使用現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為在今后數(shù)年內(nèi)應(yīng)重構(gòu)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)組織，對其進(jìn)行公司化法人機關(guān)改造，農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)成為一個法人，應(yīng)當(dāng)按照法人來組織代表機關(guān)，運行它的財產(chǎn)。農(nóng)民集體成員大會或代表會議為農(nóng)民集體所有權(quán)主體行使所有權(quán)的權(quán)力機構(gòu)，而不僅僅是一個監(jiān)督機構(gòu)［6，7］，農(nóng)民集體成為獨立的維權(quán)主體，政府征用土地直接與農(nóng)民集體協(xié)商，這樣農(nóng)民集體的積極性和維權(quán)意識會明顯提高。

（五）加強技能培訓(xùn)，增加勞動就業(yè)

政府和征地單位在付給農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補償之外，還應(yīng)在現(xiàn)代職業(yè)技能培訓(xùn)方面發(fā)揮作用，使失地農(nóng)民逐漸走向市場化。他們可以從以下三個方面來幫助就業(yè)：一是提供就業(yè)服務(wù)。政府、用地單位和勞動保障部門積極為失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位和就業(yè)信息，鼓勵企事業(yè)單位多招本地失地農(nóng)民，保證失地農(nóng)民盡快實現(xiàn)再就業(yè)。二是由政府和用地單位提供資金保障，加強職業(yè)培訓(xùn)。根據(jù)失地農(nóng)民的實際需要，有針對性地進(jìn)行各類職業(yè)技能培訓(xùn)，保證就業(yè)技術(shù)的掌握。三是制訂優(yōu)惠政策，減免稅收，鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。為此，政府必須盡快構(gòu)建完善的農(nóng)民現(xiàn)代職業(yè)技能培訓(xùn)體系，提高農(nóng)民素質(zhì)，增強技能，增加就業(yè)機會，保障廣大農(nóng)民再就業(yè)。

（六）完善失地農(nóng)民的社會保障制度

失地農(nóng)民社會保障關(guān)鍵是要建立和完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保障制度，由政府、征地主體、集體、失地農(nóng)民個人共同出資、合理負(fù)擔(dān)保障費用。建立農(nóng)民個人帳戶，實行儲備積累，按積累總額確定發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。資金以征地主體出大頭、政府補貼、集體補助和個人交費為主要渠道，國家予以政策扶持，切實完善失地農(nóng)民的社會保障制度。

參考文獻(xiàn)：

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［3］ 曹宗平. 論我國征地制度的內(nèi)在缺陷［J］. 經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2005（5）:60-65.

［4］ 張思軍. 城市化過程中失地農(nóng)民問題分析［J］.理論參考，2006（1）:52-54.

［5］ 慎先進(jìn)， 董偉.完善我國農(nóng)村土地征收法律制度的思考［J］.三峽大學(xué)學(xué)報:人文社會科學(xué)版，2006，28（3）：75-77.