農村基本經營制度范文

導語：如何才能寫好一篇農村基本經營制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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黨的十八屆三中全會結束后，韓長賦將調研第一站放在了陜西，調研內容包括職業農民培育工作、現代農業轉型、土地確權登記。

韓長賦說，“我們就是要走家庭農場和專業合作社的路子，去實現農民家庭增收、農業增效，從傳統身份農民向職業農民的轉變、從傳統農民向現代農民的轉變”。

保障農民權利

自黨的以來，歷屆三中全會凡涉及農村的改革規劃必談及保護農民權益。

1998年10月，十五屆三中全會總結農村改革二十年的經驗之一即是“保障農民的物質利益，尊重農民的民利。在任何時候，任何事情上，都必須遵循這個基本準則”。

韓長賦認為，十八屆三中全會作出的決定中關于深化農村改革的內容部分特別強調了保障農民權利、增強農村活力、促進城鄉統籌、建立體制機制，這四個方面體現了深化農村改革的目的、內容、方法和要求。

韓長賦指出，新形勢下深化農村改革，要處理好膽子大與步子穩的關系，農村改革要在解決矛盾中獲得前進。

保障農民權利，如何在小規模分散的家庭經營基礎上發展現代農業，如何在保障國家糧食安全的同時解決農民增收致富問題，如何在保持農產品長期有效供給的前提下實現農業可持續發展，以及在農村人口大規模流動的背景下確保農業 “后繼有人”，這將是接下來要研究的農村改革“規定動作”。

韓長賦指出，當前改革的重點任務是穩定農村土地承包關系，保障農民的土地財產權益，堅持家庭經營的基礎性地位，扶持發展農村合作經濟，鼓勵工商資本發展現代農業，完善農業社會化服務體系，改革農業補貼制度，完善農產品價格形成機制，完善糧食主產區利益補償機制，引導合作社發展信用合作，推進農業轉移人口市民化，推進基本公共服務均等化。

守住農村基本經營制度底線

涉入攻堅期、深水區的農村改革，該如何操刀？

韓長賦認為，要堅持穩中求進，堅持改革政策取向、基本面，就是基本經營制度、強農惠農政策不動搖；要統籌兼顧“三農”，尊重農民主體地位，同等重視農業、農民和農村；要堅持城鄉聯動改革。堅持農村改革和城市改革一并設計、一體推動，發揮工業對農業的輻射帶動作用、城市對農村的支持反哺作用，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置；要搞好試點試驗；要加強底線思維，必須遵循保障農民物質利益和民利的基本準則，守住農村基本經營制度這條底線。

今年8月，韓長賦就曾撰文指出，“構建新型農業經營體系，必須完善農村基本經營制度”，首先要穩定土地承包關系。

農村基本經營制度指農村土地的所有制制度和經營管理制度，也可簡稱為農村土地制度。十七屆三中全會指出，“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度”。

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（一）土地承包經營權流轉的概念

農村土地承包經營權流轉（簡稱農村土地流轉）就是指農民可以將自己承包的村（組）集體土地部分或全部以轉包、出租、互換、轉讓、入股等方式轉移給第三方經營，原承包方或第三方向村（組）集體履行原承包合同的行為。

（二）土地承包經營權流轉的特點

根據調查，當前安陽縣農村土地承包經營權流轉呈現如下特點：

1.土地流轉規模擴大。截至去年年底，安陽縣土地流轉面積達到了21344萬平方米，居全市第一。增加農民收入，調整農業結構成為農村工作的重點。高度重視農村土地的流轉，采取有效措施大力促進土地承包經營權的流轉。

2.土地流轉區域不斷擴張。過去，農村土地承包經營權流轉主要發生在安陽縣的東半部土地面積較多的鄉鎮。由于家庭收入對土地依賴度高，西半部土地流轉情況很少發生。如今，這種局面已經發生改變，土地流轉擴展到全縣范圍。

3.土地流轉形式多樣化。目前，農村土地承包經營權流轉有多種形式，大致有轉包、轉讓、出租、互換、入股等形式。

4.土地流轉的利益分配多樣性。農村土地流轉的利益分配正從過去“先有集體統一收入，再分配補償給流轉土地的農戶”的單一形式，發展為集體統收統分、農戶直接轉包獲取土地流轉收入、農戶入股合作經營、集體與農戶共同入股參與分紅等多種形式共存。

二、土地承包經營權流轉現狀及存在的問題

（一）現狀

1.管理服務體系健全。安陽縣及13個鄉鎮成立了農村土地流轉服務大廳，村均配備土地流轉信息員隊伍，為流轉雙方提供了信息平臺。

2.通過廣泛深入宣傳和通過不同形式的講課，土地流轉的有關政策非常透明。

3.安陽縣在土地流轉的探索與實踐中，積累了許多經驗，專門編寫了《推進土地流轉發展現代農業―――安陽市土地流轉資料匯編》，對安陽縣的土地流轉工作具有很好的借鑒作用。

（二）存在問題

1.供需有矛盾。有意向流入的較多，而愿意將土地流出的農戶不足。

2.流轉程序和辦理手續不規范，流轉合同不規范。

3.相關職能部門管理、指導、服務不到位，信息收集上報不及時，有關軟件資料管理不規范。

4.土地承包經營糾紛較多，難以及時有效化解。

5.常規農業仍然是主流，高效、特色、現代農業發展不足。

三、應處理好幾個關系

1.正確認識和處理好流轉與堅持農村基本經營制度的關系

堅持農村基本經營制度是保證農村土地承包經營權流轉制度的前提和制度保障，只有堅定不移地堅持農村基本經營制度，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，農民才有可能充分行使好土地承包經營權流轉權利，從根本上消除流轉的后顧之憂。

2.正確認識和處理好流轉與發展現代農業的關系

土地承包經營權流轉是發展規模經營和現代農業的一個途徑。在我國人多地少、農村人口占多數的基本國情下，將農戶組織起來發展多種形式的聯合與合作，特別是通過發展專業合作實現規模經營，更為現實。

3.正確認識和處理好流轉中政府與市場的關系

土地承包經營權流轉本質上是一種市場行為，要明確流轉的主體是農戶而不是干部，流轉的機制是市場而不是政府。土地是否流轉和以什么方式流轉，都應尊重農民的意愿，由農民自己做主，任何組織和個人都不得強迫或者阻礙流轉。

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關鍵詞　土地承包經營權流轉；戶籍制度；城鄉二元體制；全國社會保障體系

中圖分類號　F301.1

文獻標識碼　A

文章編號　1002－2104(2010)07－0097－05

doi：10.3969／j.issn.1002－2104.2010.07.016

土地承包經營權，是指公民或集體經濟組織及其成員對集體所有或國家所有由集體使用的土地享有的占有、使用、收益的權利?！吨腥A人民共和國物權法》(以下簡稱《物權法》)在“用益物權”一編規定了“土地承包經營權”，將這一權利明晰為一種具有財產屬性的用益物權，結束了幾年來對其根本屬性的爭論，進而促進了土地承包經營權走向商品化和資本化。法律為土地承包經營權的流轉提供了穩固的制度保障，繁榮的土地承包經營權二級交易市場的形成理應指日可待。

但是，在現實中，土地承包經營權并未如立法者所愿，通過市場交易創造出更大的價值，種種制約因素的掣肘，致使其實踐成效大打折扣。其中，戶籍制度便是諸多亟需克服的制約因素之一。隨著我國完成由計劃經濟向市場經濟的轉型，戶籍這一形成并發展于計劃經濟時期，以穩定社會、保障經濟建設為目的而建立的舊制度愈發制約著經濟發展和社會進步。當前，我國正處于改革開放向縱深發展之際，人口的大規模遷移，特別是農民進城務工已經成為與城市化進程相伴的社會趨勢。然而，現行城鄉二元的戶籍制度卻阻斷了作為農民工進城務工配套制度出現的土地承包經營權流轉的可行性與有效性，致使我國出現了城市化進程不徹底和農村土地制度改革低效率的雙重不利局面。因此，我們需要在認識和分析戶籍制度與土地承包經營權流轉相互關系的基礎上，提出以戶籍制度改革為核心完善土地承包經營權流轉的制度建議。

1　土地承包經營權流轉的理論基礎與現狀

理論上，土地流轉包括土地歸屬關系的流轉與土地利用關系的流轉兩方面。其中，土地歸屬關系的流轉，是指土地所有權關系的轉變，如土地的買賣、贈與、征收等；土地利用關系的流轉，是指在土地所有權不變的前提下，土地利用關系在主體之間發生轉變。社會主義公有制的所有制形式決定了我國的土地屬于國家或者集體所有，不存在土地私有的現象。因此，我國土地權利交易市場的客體為土地使用權，而非土地所有權，土地流轉實際上僅指土地利用關系的轉變。具體到農村土地權利交易而言，主要是指土地承包經營權的流轉，即在不改變集體土地所有權性質及其農業用途的前提下，土地承包經營權在二級交易市場上發生的權利主體的轉變，包括轉讓、出租、入股、互換、抵押等多種形式。

從現實情況來看，盡管我國的土地承包經營權流轉市場已經初具雛形并日漸成熟，但近年來，這一市場的發展并不如人們所預期之繁榮順暢。事實上，雖然我國的法律與各項配套政策已經為土地承包經營權的流轉提供了依據與基礎，但現實中各種制約因素仍然在對這一過程發揮著制約作用。一方面，土地承包經營權無法完全走人交易市場，真正作為生產要素供給手段的功能難以發揮，土地資源優化配置難以實現；另一方面，農民通過土地承包經營權獲取資本性收入的預期難以達到。因此，促進土地承包經營權的流轉必須減少上述阻礙因素，使土地使用權能夠充分發揮投資功能，在市場經濟中顯示出巨大威力。

2　戶籍制度對土地承包經營權流轉的制約

2.1我國的城鄉二元戶籍制度

我國的戶籍制度是以戶口登記與管理為基礎而建立起來的一套社會管理制度，包括常規人口登記和上報制度、居民戶口或身份登記及管理制度，以及與戶口相關的就業、教育、保障和遷徙等方面。在計劃經濟時期，這種社會身份與經濟身份相包容的城鄉戶籍差異在解決社會問題、穩定社會秩序等方面發揮重要作用，使中國在建國初期沒有出現西方國家所普現的城市貧民問題。

改革開放之后，隨著單一的公有制模式被以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的模式所取代，城市中的私營企業和個體工商戶開始活躍起來。在市場化改革的影響之下，城市居民脫離了國營、城市大集體單位，其依托于國營、大集體單位的經濟身份自然而然地隨之消失，成為了不受所屬經濟組織形式約束的自由人。與此同時，城市居民能夠基于其所具有的社會身份獲得城鎮的養老、失業、醫療等社會保障，使其在自主地選擇職業、居住地的同時毫無后顧之憂。然而，在廣大的農村地區，以還原經濟自由為導向的經濟身份改革未能在農民身上得以實現，同時，社會身份又決定了他們在離開土地、脫離集體經濟組織后沒有新的社會保障來源，因此，農民仍然需要依靠土地維系生存，無法以自由人的身份去尋求更廣闊的發展?？梢哉f，現行城鄉分割的戶籍制度猶如一道無法跨越的藩籬，束縛著城鄉各階層之間的人員流動和信息交換，由此引發城鄉社會經濟結構的二元化走向。

2.2戶籍制度與土地承包經營權之間的關系

戶籍制度與土地承包經營權之間通過農民所具有的集體經濟組織成員的身份發生聯系。

根據我國《農村土地承包法》，對于農民集體所有的土地，發包方為農村集體經濟組織或村民委員會，承包方為集體經濟組織成員，交易僅局限在本集體經濟組織之內。對于集體經濟組織以外的人，取得農村土地使用權可以通過兩種途徑：其一，通過參與招標、拍賣、公開協商等方式承包不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地；其二，從發包方處直接取得農村土地承包經營權，但要受到嚴格限制，“應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府批準”。

也就是說，在土地承包經營權初次分配的過程中，只有具備農村集體經濟組織成員的身份才能夠以家庭承包的方式取得土地承包經營權，對于非集體經濟組織成員，特別是想要承包農村土地的城鎮居民，只能通過招標、拍賣、公開協商等方式取得“四荒”土地的承包經營權。在土地承包經營權二次分配的過程中，如果本集體經濟組織成員為受讓方則不受限制，而受讓方非為本集體經濟組織成

員，需要取得集體經濟組織一定數量以上成員的同意，并經鄉或鎮政府批準。對于農村人口來講，集體經濟組織成員的經濟身份決定其有資格作為承包方，與農村集體經濟組織簽訂土地承包合同，取得土地承包經營權。而對于非農人口，不屬于集體經濟組織成員，土地承包經營權的取得就要受到嚴格限制。

2.3現行戶籍制度制約土地承包經營權流轉之原因

農村土地對農民具有生存保障與投資的雙重作用，并且隨著市場經濟的發展，土地功能的長期趨勢將呈現為從生存保障走向投資。在此背景下，土地承包經營權的流轉實際上具有多重功能：其一，打破原有的靜態財產權分布格局，盤活農村土地資產，刺激土地投資價值的實現，促進土地作為生產要素功能的進一步市場化；其二，為打破城鄉二元化的社會結構奠定經濟基礎，為農民的自由流動創造制度可能；其三，為實現土地所承載的農民社會保障功能的貨幣化創造制度支撐。

如前所述，市場經濟體制改革實現了城鎮居民的經濟自由，但對于億萬農民來講，社會身份和經濟身份都沒有隨之改變，他們的生存仍然需要依靠土地提供最根本的保障、需要依附于農村集體經濟組織?，F行戶籍制度對土地承包經營權流轉的根本制約就在于：這種身份差異所引發的更為深層次的就業制度、社會保障制度的城鄉差別導致土地承包經營權流轉的三項功能難以實現。分述如下：

第一，現行戶籍制度引發的二元就業制度阻礙農民的自由流動。隨著工業化、城市化的迅猛發展，農民工們揮汗如雨的工作場景在城市中隨處可見。盡管如此，由于農村居民的社會身份沒有得到轉變，很多工作崗位都將農民工拒之門外，想要在城市中找到有穩定收入的工作難上加難，例如很多收入高、待遇好的崗位在招工的范圍上有嚴格限制，唯有城市居民才屬于被招用的對象，沒有城市戶口的農民只能望而興嘆。在市場化改革下，城鎮居民在經濟身份上擺脫對國營單位的依賴，獲得職業選擇的自由。但對于農民工來講，他們進入城市卻仍然屬于農村村民，社會身份沒有能夠轉變為城市居民。在這種情況下，盡管土地承包經營權的流轉為農民的流動創造了制度可能性，但現行戶籍制度導致農民工無法自由選擇職業，使得這種可能性難以成為現實。

第二，現行戶籍制度制約土地社會保障功能的貨幣化。對于農民來講，一方面，土地上之權利作為一種動態財產權，能夠通過市場化流轉的途徑實現價值，促進土地投資功能的發揮；另一方面，作為必不可少的生產資料，土地是農民最基本的生存依靠，負有生活、就業、養老三重社會保障功能。因此，土地承包經營權的流轉應當能夠使土地的投資與社會保障雙重功能的價值實現貨幣化。

然而，現實的情況卻并非如此。一方面，農民在轉讓土地使用權后，只獲得了土地作為生產要素的部分資源性價值，土地的級差地租遠遠沒有在土地流轉的對價中反映出來；另一方面，土地所承載的社會保障功能的貨幣化未能得以實現。其根本原因就在于，土地社保功能貨幣化實際上是農民進城后基于身份轉變而應當取得的城鎮社會保障，而城鎮戶籍與農村戶籍的區別化使得農民在轉讓土地承包經營權后，無法完成由農民身份到城鎮居民身份的社會身份轉化，從而導致農民在退出集體經濟組織，喪失作為集體經濟組織成員的社會身份后，無法取得城市居民的社會身份，從而不能獲得與城市居民相同待遇的社會保障。這一項對于農民安身立命至關重要的功能無法實現必將造成兩重后果，并且該后果將根本制約土地承包經營權的流轉。

其一，土地承包經營權的流轉價值應當囊括土地的兩項基本功能：生存保障和投資，即土地承包經營權流轉應當是這兩項功能轉向貨幣化的過程。然而，土地社會保障功能貨幣化無法實現，直接導致土地承包經營權本身的市場價值大幅減損，由此引發的后果就是土地承包經營權轉讓的貨幣價值降低，使土地作為生產資料的財產性價值被制度性壓低。長此以往的交替循環就造成了土地承包經營權不值錢的怪現象。

其二，對于很多進城務工的農民，他們早已擺脫了土地的束縛，卻無法擺脫農民的身份，他們走進城市之中，卻無法成為城市的主人。轉讓土地承包經營權就意味著將喪失土地這一自然的社會保障基礎，同時他們又無法像城市人那樣享受各種社會福利性救助，一旦遭遇失業將毫無生存保障。而事實上這種狀況已經發生，據農業部農村經濟研究中心的一份調查報告顯示，2008年約有2000萬外出農民工因金融危機失業返鄉，而在這些返鄉農民工中，有1000萬早已沒有“承包地”，他們正面臨著失業又失地的生存問題。嚴峻的現實狀況加重了農民的“惜地”心理，“土地是農民的命根子”的想法愈發根深蒂固，他們寧愿“撂荒也不轉讓”的保守態度，導致土地承包經營權流轉市場出現有效供給不足，明顯制約著土地承包經營權的流轉。

可見，現行戶籍制度是直接造成土地社會保障功能貨幣化無法實現的重要根源，也是間接壓低土地資源性價值的重要根源。它使得土地承包經營權流轉制度的后兩項功能落空，即農民在城鄉間的自由流動受阻，土地社保功能貨幣化無法實現。而建立動態土地資產的第一項功能在很大程度上依賴于農民的自由流動以及土地社保功能貨幣化的實現。由此，土地承包經營權流轉制度本應發揮巨大作用的三項功能基本被抽空，而其弊害則是深遠的。

其一，違背建立平等、自由的共同體成員關系的正義倫理。這里所說的社會共同體，主要表現為國家。平等意味著一國之內的所有公民應當享受最基本的權利和受到最基本的保護，國家不應根據人們的出身、職業、居住地等在政策和制度上區別對待公民，而應當對所有公民一視同仁。很顯然，現行戶籍制度無形中造成了戶口身份的高下、貴賤之分，進而引發制度歧視。

其二，阻礙生產要素在市場間的合理流動。市場經濟要求土地、勞動力等生產要素依靠價值規律的調節在市場上自由流動，現行戶籍制度卻極力限制土地、勞動力在體制內的流動和轉移，而且繼續為各種不平等的行政政策的執行提供依據和條件。這一制度早已與市場經濟的客觀規律不相協調，與如火如荼的城市化進程背道而馳。

其三，侵害了國民于城鄉間選擇生活方式的權利。這種阻隔不僅表現在阻止農民獲得城市居民的身份，同時還表現在阻止城市居民購得土地承包經營權，并基于取得土地承包經營權而獲得農村集體經濟組織成員身份并享有成員權的可能。

長遠來看，這種制約將造成我國城鄉二元化的社會結構由形式矛盾走向實質矛盾，成倍放大未來改革的成本。

3　戶籍制度改革的制度構造與功能分配

根據以上所述，針對現行戶籍制度對土地承包經營權流轉的制約，為了使土地承包經營權流轉制度的功能有效發揮，本文提出以戶籍制度改革為核心的制度建議，根本目的在于協調戶籍制度與社會保障制度，為土地承包經營權的流轉掃除障礙。具體表現為：

第一，農民轉讓土地承包經營權后，需要以新的社會保障方式替代土地的社會保障功能，從而使土地社會保障功能貨幣化得以實現；

第二，城鎮市民受讓土地承包經營權后，應當避免出現既享有城鎮社會保障，又擁有土地使用權的“超級公民”待遇。因此，土地承包經營權人轉讓權利后如何辦理城市社保接續和城鎮居民購得土地承包經營權后如何實現社保關系的轉移是解決問題的關鍵。對此，可以采取以下兩種對策：

其一，徹底取消城鄉二元分割的戶籍體制，實現全國戶籍的統一，進而實行全國一體的社會保障體系。結合國外戶籍管理的經驗來看，戶籍制度的根本功能在于作為公民身份的證明以及國家統計人口的工具。而自19世紀形成以來，我國戶籍制度所發揮的作用已經遠遠偏離了其原初的功能。其實，現行戶籍制度的弊病不在于制度本身，恰恰在于它承載了太多原本不應當具有的社會功能。因此，改革戶籍制度的根本目標在于恢復戶籍制度的單一功能，取消附著于戶籍制度上的種種附加值，使其從區別公民待遇的手段轉變為純粹的公民身份證明和政府人口統計工具。只有建立功能一元化的戶籍制度，才能保證城鄉居民具有統一的公民身份，平等地享有權利、承擔義務。

事實上，現行戶籍制度造成的身份差異最主要體現在城鄉社會保障制度的差異化，依據城里人或農村人的不同，享有的社會保障也不相同。目前，我國城鎮的養老保險實行的是省級統籌，有些地方是地市級統籌。由于農民工普遍在其居住地以外的省市打工，他們無法取得工作地的城鎮戶口，該省市的養老保險制度也就完全將戶口不在本省市的農民工排除在外，造成了農民工無社保的問題。解決這一問題的辦法之一就是提高養老保險的統籌層次，建立養老保險基金全國統籌，并設立覆蓋所有公民的普遍社會保險金制度，實行全國統一的社會保障體系。針對這種普遍性的社會保險，公民均有資格成為投保者，并且只要投保達到一定年限，同時符合該項社會保險對領取者的要求就可以享受社會保險金。這種打破舊體制而重新建立的統一社會保障制度不僅能夠減少不同地區轉養老保險基金的管理成本，有助于建立統一的勞動力市場，而且將從根本上解除土地承包經營權流轉的制度障礙，以新型的社會保障方式取代土地的社會保障作用，充分實現土地承包經營權的貨幣價值。當然，這種較為激進的破舊立新式改革，顯然需要付出較長的準備時間方能實現。

其二，維持現有城鄉二元的社會保障體制，僅將城鎮的社保體系加以改造，使其不再設置戶籍限制而向農民開放，即“以土地換社保，變農民為市民”的改革方法。城市居民“有社保無土地”、農村居民“有土地無社?！钡默F實狀況是由城鄉居民不同的生活條件決定的。相比之下，城市居民的生活風險在一定程度上比農村居民要大，因為城市居民一旦失業，將會完全失去收入來源，而農村居民尚有土地可以依賴。這種原本相安無事的局面隨著農民大量涌入城市被打破，對于農民工而言，他們的身份實質已由農民轉變為工人，但卻無法以城鎮居民的身份獲得相應的社會保障，由此引發出失地農民的生存問題。其根本原因在于公民沒有自由選擇生活方式的權利，即“放棄土地以換取社保”或“放棄社保以換取土地”的選擇模式沒有形成。

因此，在維持現有二元社會保障體系的條件下，進一步改造城鎮社保體系可以作為解決問題的方式之一。對于在城市有穩定收入，愿意放棄土地承包經營權轉變為市民的農民工，應當允許他們通過繳納一定社會保險費用的形式加入城鎮的社會保障體系之中。也就是說，進城農民以放棄土地承包經營權和宅基地使用權為前提，真正轉變為城鎮市民，有資格參加城鎮的社會保障。這樣做便于操作和管理，可以解決失地農民和農民工的保障問題。而對于那些想要投入到農業生產中的城市人，購得土地承包經營權后應當放棄城市給予的社會保障，由城鎮市民轉變成為農村集體經濟組織成員。

4　結語

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本文著重探討農村土地承包經營過程中的幾個法律問題。

一、體制：

《憲法》第八條第一款規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。”《物權法》第一百二十四條第一款對憲法上該規定予以重申。雙層經營包含兩個經營層次：一是家庭分散經營層次；一是集體統一經營層次。其中家庭承包經營是雙層經營體制的基礎。

二、承包經營權：

《農村土地承包法》第六條規定：“農村土地承包，婦女與男子享有平等的權利。承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的承包經營權?！?/p>

第三十條規定：“承包期內，婦女結婚出嫁后，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回承包地，婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活的或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回承包地?！?/p>

三、承包期內不得收回、調整土地：

根據《土地承包法》第二十六條和二十七條規定：土地承包期內，不得收回不得調整土地。

1　承包期內不得收回承包地。承包方全家遷入小城鎮落戶的，應按照承包方的意愿，保留其承包經營權，或允許其承包經營權流轉；承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回，若不交回，發包方可以收回承包地；對承包方為提高土地生產能力而增加的投入，承包方有權獲得相應的補償。

2　承包期內不得調整承包地。即原則上不得調整承包地。合同約定不得調整的，絕對不能調整。能夠用于調整承包地或者承包給新增人口的土地包括：一是集體經濟組織依法預留的機動地；二是通過依法開墾的荒地；三是承包方依法自愿交回的土地。

四、承包經營權的流轉：

《物權法》第一百二十八條規定：“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將士地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。”

《農村土地承包法》第四十九條規定：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或其他方式流轉?！贝朔N流轉方式主要針對的是“四荒地”即荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地的承包。

承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股、從事農業合作生產。

五、承包地被征收的補償費歸屬：

《物權法》第一百三十二條規定：“承包地被征收的，土地承包經營權人有權依照本法第四十二條第二款的規定獲得相應補償?！?/p>

《物權法》第四十二條規定：“征收集體所有的土地，應當支付土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費等費用，并足額安排被征地農民的社會保障費用，維護被征地農民的合法權益，保障被征地農民的生活?！?/p>

六、黨的十七屆三中全會關于農村問題：

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（一）承包地星羅棋布，呈散點狀分布。實行二十余年的農村土地承包經營制度，直接導致的后果就是農村土地的嚴重細分，生產規模過于細小。這種過于分散的耕地耕種格局，制約著農業先進技術的推廣應用和規模化生產的實現，已成為制約當前農業生產發展的一個主要瓶頸。

（二）農民在農業上投入過少。目前我國外出務工的農民工人數達到了0.9～1個億，并且這部分人大部分為16～50歲之間的青壯年勞力，留在農村的主要為老人、婦女、兒童，稱為“993861部隊”從事農業生產，有些家庭由于缺乏人力，干脆拋荒。不光勞動力投入少，而且水利等農業基礎設施建設投入也少，基礎設施破壞嚴重，普遍存在灌溉渠道老化、毀損嚴重的現象，主要原因在于農業投入回報率低。

（三）土地流轉收益分配機制不夠健全。在取消農業稅前，由于農民種田負擔較重、糧食價格低迷，農民種田收益少，不少農民主動放棄承包土地經營權。通過土地流轉，一部分土地逐步向規模大戶、種田能手集中，土地投入大量增加，經營結構也得到優化，土地規模效益初露端倪。近年來，隨著國家取消了農業稅并對農業進行補貼，加之農產品價格回升，種田的實惠大大增加，于是農民轉而要求收回承包地，剛剛集中起來的土地又出現了流轉回流現象。

二、現階段農村承包地生產經營問題成因

（一）所有權主體不明晰。根據我國現行法律，農村土地屬于村民集體所有。首先，產權主體在概念上存在模糊性和虛置性。這是目前公有制經濟的通病——所有權的法人代表性問題。其次，集體的土地所有權是殘缺的、不完整的。所有權是最完整和最充分的物權，權利人擁有占有、使用、收益和處分四項權能：在處分權能上，村集體受到了嚴格的限制，只能在農戶間調整土地；在收益權能上，土地收益的絕大部分被國家占有，土地的集體所有權在經濟上被架空。

權責不對等和產權主體不明晰不利于農村產權的穩定，農民難以形成穩定、有效的預期。因此，在實際中，農民一切投入以承包期內獲取最大限度的經濟利益為度，短期行為盛行，重當前、輕長遠，重生產投入、輕基建投入，甚至出現掠奪性的生產經營行為，導致土地的地力下降。

（二）土地承包經營權的內涵不充分、不明確。土地承包經營權稱為所有權和經營權的分離，但是目前我國農村土地承包經營權的內涵是不充分、不明確的。從法律層面上沒有明確規定土地承包經營權為一種物權，承包人對承包經營權的處分受到了法律的嚴格限制，承包經營權在現實生活中更多地表現了債權的性質。

土地承包經營權的債權性質不利于建立穩定的農村土地使用制度。農業生產周期長，需要長期穩定的農地使用制度。農地使用制度的穩定性取決于以下三個因素：一是基本使用制度的長期穩定，二是具體權利義務關系與法律制度之間具有一致性，三是具體使用權利具有明確性、排他性和流轉性。土地承包經營權的債權性質，則欠缺上述因素而使現行農村土地使用制度處于不穩定的狀態。再加上發包人的違約，隨意撕毀承包合同的情況頻頻見諸報端、廣播和電視新聞中，農民無法獲得穩定的權利預期，加重了農民的短期行為。

（三）土地承包經營權缺乏有效的流轉機制。由于土地產權不清晰，土地基本上不能通過市場進行交易，土地流轉總體上規模不大，范圍較小，呈現以下特征：一是流轉過程的行政支配性。有些地方農村土地使用權的流轉，是通過鄉級或村級行政手段或準行政手段進行，甚至存在用行政手段強迫農民出讓土地使用權的現象。二是流轉方式的簡單化。大多數地區土地使用權的流轉僅限于轉包、互換等一些簡單流轉方式。三是流轉空間的封閉性。目前農村土地使用權流轉一般僅限于集體經濟組織的內部成員，流向集體經濟組織外部成員受到嚴格限制。四是流轉過程的無序性。農民土地使用權流轉方面的政策、法律、法規嚴重滯后，使得各地土地使用權流轉五花八門，各地自行其是，造成土地流轉的混亂局面。

三、完善農村承包地生產經營對策建議

我國農村承包地的改革，應置身于城鄉統籌發展的大格局中，人均耕地資源少是我國的基本國情，要提高承包地的經營效益，增加農民收入，必須從城鄉一體化出發，靠大量轉移農村人口來實現。

（一）建立農村土地股份合作制，理順土地產權關系。首先，農村土地股份合作制有利于實現農村土地所有權、承包權、經營權的“三權分離”，把農民從土地束縛中解脫出來，推動土地規范流轉，加快農村勞動力轉移。其次，農村土地股份合作制有利于促進土地資源的優化配置，推進土地規?；?、集約化、高效化經營，實現傳統農業向現代農業轉變。再次，農村土地股份合作制有利于土地承包關系、經營關系的長期穩定，實現承包者與經營者共擔風險、共享利益的雙責、雙贏機制，更有利于三資進軍農業、開發農業，最大限度的提高土地資源效益。

（二）逐步建立符合國情的農村社會保障體系。建立能夠維持農民基本生活之所需的包括基本養老和醫療保險制度、最低的生活保障制度、社會福利、社會救濟和社會互助等在內的農村社會保障制度。注意把農村社會福利和農村社區服務有機地結合起來，不斷增加社會福利服務項目，擴大社會福利服務范圍，逐步建立與完善農村社會福利服務體系。

（三）完善農村中介經濟組織，提高農業生產在市場競爭中的抗風險能力。發展農村經濟中介組織，不僅有利于解決農業生產經營規模小且分散的問題，促進農業科技的推廣應用，而且能夠促進農業生產專業化的發展和推動農業標準化工作的進程，加快與國際市場的接軌步伐，提高市場競爭力，增強農業的市場抗衡能力。然而，目前我國農村各種中介組織普遍存在規模不大、覆蓋面小、實力薄弱、管理制度不健全和穩定性較差等問題，對農民沒有足夠的吸引力和凝聚力。因此，必須加快完善農村中介經濟組織，真正發揮中介組織的作用。

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關鍵詞：農村土地承包經營 權確權登記 協調

中圖分類號：S-0 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2014）01（b）-0243-01

農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作面臨許多新情況、新問題，需要集聚各方面力量，深入實踐，攻艱克難，全面推進。試點中切實需要解決好認識問題、難點問題和領導責任問題。

1 解決好認識問題，增強工作的自覺性

1.1 開展確權登記工作的意義

我們必須認識到位、思想統一到位。其重要意義主要體現在：①堅持和完善農村基本經營制度的根本要求。②推行農村土地流轉實現農業集約化、規模化經營的前提。③增加農民的財產性收入的重要條件。④保持農村和諧穩定的重要保障。

1.2 開展確權登記工作的復雜性

①這項工作難免觸及矛盾，有的還比較突出。主要表現在權屬爭議問題，多地問題，無地和少地問題，新增人口要地問題，機動地、“冊外地”問題，實測多出面積合法性認定問題，空掛戶問題。②開展確權登記工作任務十分艱巨，表現在工作面廣、量大，技術要求標準高，，需要動員參與的人員多，工作費用高。

1.3 試點工作有良好的工作基礎

①二輪土地承包工作做的比較實。主要特點領導力度大、群眾積極參與、摸清了土地底數、解決了干部占地問題、解決了土地嚴重不均問題。②“一法一例”貫徹落實到位。對《農村土地承包法》、《吉林省農村土地承包經營管理條例》宣傳，基本做到家喻戶曉，全市農村土地承包實現依法管理，農村土地承包經營權基本實現了物權化管理。③有一支體系完善的管理機構隊伍。④開展了農村土地承包檔案清查活動。目前全市土地承包方案、會議記錄、承包合同等重要檔案資料基本健全，配置專人專柜管理，為農村土地承包從合同管理向登記管理轉變奠定了基礎。⑤農民群眾的參與積極性較高。

2 解決好難點問題，提高工作質量標準

開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作總要求：以完善農村基本經營制度為中心，以維護農民利益為出發點和落腳點，堅持依法依規、尊重歷史、改革創新、確保穩定原則，通過試點先行、以點帶面、穩步推進的方式，賦予農民更加充分而有保障的農村土地承包經營權，為培育多種形式農業經營主體、加快土地流轉、促進土地適度規模經營和探索農村產權制度改革創造有利條件。

2.1 明確工作任務

各地要選擇有代表性的一個鄉鎮或2個行政村開展試點，需完成的任務：①摸清底數，全面了解人口狀況、耕地面積和承包狀況等信息；②梳理問題，對各類土地承包矛盾和問題進行排查分類，為政策制定提供依據；③針對發現的問題，有針對性地提出解決的措施和辦法；④本著規范、實用、便捷、高效的原則，進一步完善工作流程，提高工作效率；⑤綜合考慮地理地貌、財力支撐、專業力量等因素，探索面積測量技術路徑，選擇適宜的方式手段；⑥建立土地承包管理數據平臺，完善數據庫。

2.2 抓好工作結合

承包經營權確權登記頒證工作必須與集體土地所有權確權登記、國土“二調”、林地清查、退耕還草等相關工作緊密結合、統籌謀劃、協調推進。所有權確權登記是承包經營權確權登記頒證的前提和基礎，所有權搞不清，承包經營權確權就無法開展。扎實做好所有權確權登記頒證收尾工作，妥善解決好所有權權屬糾紛問題。

2.3 堅持試點工作原則

①依法依規原則。農村土地問題錯綜復雜，確權登記必須嚴格依照現有的法律法規及相關政策。法律政策有明確規定的，要嚴格依據法律法規和政策規定的有關內容和程序推進。沒有明確規定的，要依照法律政策的基本精神，充分發揚民主，清查、實測、登記的每一個環節都必須實行民主協商，確保公正、公平、公開，重大事項要經本集體經濟組織成員民主討論決定。②尊重歷史原則。這次確權登記頒證是對現有土地承包關系的鞏固和完善，實現對土地承包經營權的物權管理和保護，不是打亂重分或推倒重來。③創新原則。一是創新思維方式。要注重采取問題導向的思維方式，找準工作的切入點和突破口，提出破解矛盾問題的政策措施。二是創新解決問題的路徑。三是創新確權登記的方式方法。④確保穩定原則。這項工作的底線為確保農民合法權益得到保護，確保農村社會穩定。

3 解決好領導問題，確保統籌協調推進

3.1 加強領導，強化組織保障

各級黨委政府都要成立領導小組，由政府主要領導任組長，由黨委、人大、政府相關領導任副組長，領導小組下設辦公室成員單位有農委、國土局、財政局、民政局、發改委、局、監察局、林業局、水利局、測澮局、審計局、法制辦、檔案局、畜牧業局、政府督查室。黨政主要領導要親自掛帥，親自研究部署，親自推動工作落實。建立起以“市、縣是主體、鄉鎮是關鍵、村組是基礎”的責任體系。

3.2 注重協調配合，形成工作合力

確權登記頒證工作需各方面分工協作，相互配合，協調推進。各地、各有關部門要按照“統一部署、分工協作、共同參與”的原則，明確職責分工，形成工作合力。各鄉（鎮）、村組要組織專門力量全程參與，確保確權登記頒證工作順利推進。特別是在化解一些矛盾和糾紛的過程中，相關部門、相關方面都要積極主動參與、充分發揮作用。

3.3 加強督查考核，嚴防走過場

確權登記頒證工作時間緊、任務重、要求嚴。領導小組要督促檢查工作情況，及時做好情況調度，適時進行情況通報，注意發現和解決工作中遇到的新情況、新問題。各級農業、紀檢、監察、政法等部門要按照職責分工，嚴格考核，嚴格獎懲。對完成情況較好的政府和部門，要通報表揚。對工作責任心不強、工作進度緩慢的，要予以通報批評。對工作執行不力、推諉應付，或弄虛作假造成重大影響的，要嚴肅追究相關部門和人員的責任。

3.4 做好宣傳工作，維護農村穩定

要把上級有關農村土地確權登記精神及時傳達貫徹到基層、村組和農戶，扎實做好相關工作。著重宣傳穩定現有土地承包關系的基本政策，宣傳確權登記頒證的好處，宣傳確權登記頒證工作的要求，打消群眾顧慮，調動廣大群眾及農村全社會力量參與支持確權登記頒證工作，為全面推進這項工作創造良好的思想輿論環境。

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論文摘要:農民為我國現代化建設已經作出了巨大犧牲，在工業反哺農業、城市反哺農村的今天，土地承包經營權流轉制度的設計必須要把保護農民利益放在首位。在堅持農村土地承包關系長久不變的前提下，大力推進新型農村社會養老保險試點建設，使農民能夠自愿地、放心地參與土地流轉。同時，通過完善土地承包經營權流轉制度以及提高政府工作意識等手段，確保農民意愿在土地流轉過程中受到尊重。

    我國十三億人口中，九億在農村，農村人口占全國人口總數69.2%，是中國人民中名副其實的“大多數人”。雖然到2000年，我國總體上己經實現了小康，但如此“大多數人”達不到小康水平，就不會有全國人民的小康?，F階段的小康也只能是低水平的、不全面的、發展得不平衡的小康。為了實現全面建設小康社會的宏偉目標，我們必須更多地關注農村，支持農村，把解決好農業、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重，放在更加突出的位置。

    在過去的三十年里，農民為我國社會主義現代化建設作出了巨大的貢獻。暫且不計革命時期農民的無價貢獻，不計農村儲蓄向城市和工業提供的有償信貸資金，也不計算過去農民為國家所繳的稅費，僅僅工農產品價格剪刀差、土地、工資差和未上社保等幾項，農民建國后為工業化和城市化提供的積累，按現價計算，最保守估計也高達三十萬億!農民為我們國家的發展己經作出了巨大的犧牲，在我國已進入人均gdp上千美元的今天，應該是工業反哺農業，城市反哺農村的時候了。新階段“三農”工作的重要指導方針是“多予、少取、放活”，而給農民以土地方面的政策，實際上是最大的多予。土地是農村集體經濟的財產，當然也是農民的財產，如何使土地這一財產能夠成為農民增加收入的來源之一，就需要有土地產權制度的變革。把土地財產轉化為現實收入的前提是土地產權要能夠流轉，即農戶擁有的土地承包經營權要能夠流轉。這種流轉是按照市場經濟規律來進行產權交易，作為土地承包經營權這一財產權利就是在交易中實現向現實收入的轉化。如果土地承包經營權滯留在農民手中而不能流轉，就不能轉化為現實收入。這實際上也就阻斷了農民財產性收入的來源，農民收入的增加就會因為只能來源于勞動性收入而受到制約。在全力以赴提高農民生活水平的現階段，農民利益歸根結底與國家利益、集體利益是統一的。在設計農村土地承包經營權流轉制度時，應始終把農民利益放在首位，促進農村土地承包經營權流轉。而保護農民利益，就是保護集體利益，就是保護國家利益。

一、穩定農村土地承包關系

    科學發展觀的核心是以人為本，三農問題的關鍵因素在于人，在于農民。土地承包關系穩定與否，直接關系中國九億農民財產權益有無保障，進而關系到農村社會的穩定。2009年“兩會”總理工作報告闡明了2009年將全面加強“三農”工作，在相關措施中，報告提出:要穩定完善農村基本經營制度，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，賦予農民包括離鄉農民工更加充分而有保障的土地承包經營權。

    農村土地承包經營權從“長期不變”到“長久不變’夕，一字之差，卻具有重大的實質意義，是黨在農業問題上的一個重大決斷。有學者建議把土地有時限承包，即從開始的十五年承包，現行的三十年承包，完善發展成為無時限承包。因為有時限承包，如三十年承包，就意味著承包到期要變，會埋下懸念和疑慮，不符合土地承包關系“長久不變”的要求。而無時限承包使農民權利的完整性從權利的行使時間方面得以實現，幾乎使農民有了土地用于農業用途的全部權利。農民享有的土地承包經營權成了完整的資產和獨立的商品，具備市場交換的產權條件，其含金量將和土地所有權大體相當。農村土地承包關系由“長期不變”改為“長久不變”，體現了我國政府穩定農村土地承包關系的決心，這一政策性變化也將成為農村土地流轉的新起點。三十年來，我國農村土地流轉市場不健康的一個重要原因就是很難規范農民的土地承包經營權。而農民的土地承包經營權一旦“長久不變”，產權就清晰穩定了，土地流轉市場隨之才可能健康發育。只有土地承包關系穩定了，才能解除農民對投資土地生產的后顧之憂，農民才會對土地生產有長遠的預期產出期望，自愿對土地投入，進行農田基本建設，提高土爆朗肋，發展沾啞當立閻。

    二、完善農村社會保障制度

    雖然改革開放發展到今天，農民謀生的手段己經多種多樣，但是，土地仍然是農民的就業保障、社會保障。絕大多數農民的主要收入仍來源于土地的產出，土地的基本產出能力決定了農民生活的基本狀況。盡管依附于土地的保障是一種最低水平的而且也常常是最低效率的保障，但畢竟給了農民希望。很多農民沒有其他技術，都把種地作為一種依靠、作為一種工作。長期以來，農村土地承包經營權實際上是作為農村社會保障的一種替代而存在著。中國農村土地在現實中一直承載著重要的社會功能，即土地是農民生活的基本保障，土地的社會功能在現實中處于首要位置上州頁予以優先考慮。正是基于農村土地社會保障的特殊功能，很多學者對農村土地承包經營權流轉是持懷疑態度的?！巴恋爻邪洜I權的設立目的是使農戶有地種，而不是使農戶有地賣，公有的土地分給農戶種植本身就沒有讓土地進入產權交易市場的意義，不然，國有或集體所有的土地直接在產權市場掛牌交易就可以了，無須再有土地承包了。”“說土地承包經營權進入產權交易市場有利于農民也是一個神話，土地承包經營權的交易可能給農民帶來一筆收入，但農民從此不再有土地可種，損害的是農民的長遠利益。這不過是以市場的名義剝奪農民的生存權利。即便從交易本身看，我國多數農民防范風險和保護權益的意識和能力不強，是市場中的弱者，土地承包經營權的市場化中，吃虧的一定是農民”?？磥恚挥薪鉀Q了農村社會保障問題，才能打消反對農村土地流轉的學者的顧慮。而更重要的是，只有解決了農村社會保障問題，才能打消農民主動流轉土地承包經營權的顧慮。

    農村社會保障制度的缺位不但削減了農民流轉土地的積極性，也限制了農村土地承包經營權流轉形式的豐富。如有學者主張以家庭為單位的土地承包經營權可以抵押?！拔覈鴳敺砰_家庭承包之土地承包經營權抵押，建立家庭承包與非家庭承包之土地承包經營權可以一體抵押的制度”。通過土地承包經營權的抵押，可以為農民進行農業融資提供條件，也能發揮土地承包經營權作為用益物權的價值。然而，目前還沒有法律規定以家庭承包的土地承包經營權可以抵押，以家庭承包的土地承包經營權屬于《物權法》第184條禁止抵押的對象。這正是緣于我國農用地承載的農村社會保障功能。很多學者，包括立法者認為，允許農民抵押自己的承包地意味著農民會因為債務而喪失土地，從而失去生存的基本條件，而以其它方式承包的土地，沒有這個后顧之憂。如果土地承包權人將土地承包經營權抵押出去，一旦不能按期償還債務，抵押權人如果行使抵押權則會對農戶的土地承包經營權進行處置，承包方就要失去土地承包經營權，從而使農民失去生活保障，嚴重影響農戶家庭的生活，造成社會問題。

    農村社會保障制度的發展與農村土地承包經營權制度的完善相比，顯然是落后的。而這種落后同時又制約了農村土地承包經營權的流轉。從目前來看，農民的社會保障還受兩個方面因素的制約:一是城鎮社會保障的高標準、高費率使得農民無法承受;二是社會保障無法有效轉移的弊端不能適應農民流動性的特點，使得已有的保障實際功能大大削弱。土地仍然是農民生存保障的基本依托，農民因年老、疾病而喪失勞動能力時，他所分得的土地承包經營權就成為他從家庭獲取生活資料的重要理由，他也可以將土地轉包出去以獲得收益。因此，大部分外出務工的農民，甚至是已經實現了農轉非職業轉變的農民，因社會基本保障功能因其農民身份仍主要寄托于土地，而寧愿使土地閑置，也不愿將其土地承包經營權流轉出去。從進入流轉的土地看，基本上都是非耕地或經濟發達地區的土地，其原因就是非耕地不受或少受為農民提供基本收入和社會保障的約束，土地能夠自由進入市場流轉。發達地區的非農就業機會多，農民退路多，土地的社會保障功能弱化，土地也較容易進入市場流轉。難怪有學者斷言，“土地承包經營權可不可進入市場，不是一個理論問題，而是一個我國社會能不能為失地農民的生存提供足夠的社會保障這樣一個實際問題。能，我們就不必擔心土地向一部分人集中;如不能，我們就不能允許農民在毫無生存保障的情況下失去土地。不考慮失地農民的生存問題，僅僅從所謂市場配置資源更有效的教條出發，就主張將土地承包權推入產權交易市場，是脫離實際的”。

因此，促進農村土地承包經營權流轉，當務之急是完善農村社會保障制度。農村社會保障制度亦稱農地社會保障制度，是國家構建的以保障農民基本生存權為目的包括醫療保障、養老保障、最低生活保障和社區福利等在內的系列法律保障制度的總稱。農村社會保障制度可以起到弱化農地長期以來所負載的對農民的社會保障功能，使農村土地承包經營權在減輕社會功能負擔后凸顯其經濟功能，進而使無力或無興趣經營農地的農戶，在解除其生存權保障的后顧之憂后，積極參與農村土地承包經營權的流轉。2009年政府工作報告宣布要在部分縣(市)進行新型農村社會養老保險的試點。國務院《關于開展新型農村社會養老保險試點指導意見》決定2009年在全國選擇10%的縣(市、區、旗)開展新型農村社會養老保險試點，通過個人繳費、集體補助和政府補貼積累新農?；?。以后逐步擴大試點，全國普遍實施，2020年前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。這一重要舉措對中國農民、農村土地流轉市場，甚至整個國民經濟都具有歷史性的積極意義。我們期待著此次新農保試點的成功，同時，我們對農村土地承包經營權流轉市場健康快速發展的期待也便有了理由。

三、尊重農民意愿

土地承包經營權是農民享有的實實在在的財產權，“為了促使資源由較小價值向較大價值用途移轉，財產權在原則上應該是可以自由轉讓的”。農民有權依照自身意愿決定土地承包經營權的流轉，包括流轉數量、方式均由農民自己決定。任何組織和個人不得以行政手段阻礙或強迫農民流轉自己土地，讓農民受益，土地增效?！掇r村土地承包法》第十六條、第三十四條明確規定:承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。農戶有權決定土地依法流轉，也有權決定土地不流轉。農戶有權決定土地流轉方式和取得收益。中央三令五申土地承包經營權流轉要尊重農戶在土地承包經營權流轉中的主體地位，依法、自愿、有償地進行。

農民土地承包經營權流轉意愿的干涉主要來自兩方面，一是來自發包方—村集體經濟組織的干涉。現實中，不乏村集體經濟組織以所有者身份侵占農民利益的行為，如村委會的尋租行為、侵吞流轉費等。借農業結構調整之名，隨意終止承包合同，無償收回、非法轉讓、出租和越權征用農民承包的土地，強迫農民以承包土地入股等現象也時有發生。村集體經濟組織的這些行為干涉了農民的自主生產經營，侵害了農民合法的土地使用權利，不利于農民土地承包經營權的長期穩定，導致土地糾紛呈擴大蔓延之勢，傷害了農民對土地的感情，成為影響農村經濟發展和社會穩定的核心問題。二是來自地方人民政府的干涉。政府的土地管理部門作為農村土地的管理者，職責在于監督土地資源的合理運用，監督農戶土地使用權的流動，監控土地供需總量的動態平衡，而不是用行政手段去調整土地資源，去干預甚至取代農戶對土地的使用權。更有甚者將土地承包經營權流轉看做是有利可圖的事情，在利益的驅使下，無視法律規定，依靠行政命令無償或低價強行推動土地流轉，熱衷圈地搞政績，嚴重違背了農民意愿，侵犯了農民財產權。

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1.農民專業合作社是提高農民組織化水平，促進農業生產發展和農民增收致富的重要途徑。建設社會主義新農村最關鍵的是發展農村生產力，增加農民收入。這是農民提高生活水平、生活質量，改善村容村貌，促進鄉風文明的物質基礎。但在市場經濟條件下，農民單家獨戶地小規模分散經營，種養面積小、產量低，農業生產成本高，難以形成規模優勢，加上信息不靈，科技含量低，經濟實力弱，農業經濟效益并不明顯。農業作為弱勢產業，農民作為弱勢群體的地位更加突出。農民專業合作社作為一種由農民互助合作性質的經濟組織，通過聯合生產，規模經營，可以有效地將分散的資金、勞動力、土地和市場組織起來，解決市場“小農戶”和“大市場”的對接和適應問題，以較低的交易成本進入市場，降低交易費用，提高農副產品的附加值，實現農民持續增收、生活富裕的目的；也有利于解決穩定家庭聯產成包責任經營與擴大規模經營的矛盾、農戶與龍頭企業之間的矛盾，促進農業產業化經營，增強農戶和農業的市場競爭能力，逐步提高在市場競爭中的談判地位。

2. 農民專業合作社是穩定和完善農村基本經營制度的重要途徑。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是農村的基本經營制度，必須長期堅持。但在農業農村發生深刻變革的背景下，家庭經營也遇到了一些困難和問題。在堅持家庭承包經營不動搖的基礎上，加快發展農民專業合作社，擴大農戶間的合作與聯合，逐步形成多元化、多層次、多形式的經營體系，可以有效地為農民提前、產中、產后各個環節的服務，解決一家一戶辦不了、辦不好、辦了不合算的問題，進一步穩定和完善農村基本經營制度。

3.農民專業合作社是促進農業科技推廣、培養新型農民 、提高農民素質的重要途徑。農民是農村的主人，是建設社會主義新農村的主要力量。建設新農村，應當重視農村人力資源的開發利用，強化農村勞動力的科學技術和職業技能培訓，提高農民科技文化素質，培養造就一批有文化、懂技術、會經營的新型農民。而搞好農業科技培訓，提高農民專業合作社成員的科技文化技能，則是農民專業合作社為成員提供服務的主要職能之一。農民專業合作社的培訓往往結合合作經營的項目，根據實際生產的需要和農時的特點，通過室內講授、科學示范與現場指導等方式傳播新技術、新信息、新成果，解決生產經營中的現實問題，有很強的針對性和時效性，容易引起農民濃厚的學習興趣，既有效地提高農民的生產技能和綜合素質，也促進了農業科技新成果的普及、推廣和應用。同時，農民專業合作社也為廣大農民學習經營管理、市場營銷、法律等方面知識提供了平臺，可以使農民在科技推廣、分工協作、組織管理、市場營銷、對外聯系等方面得到鍛煉，有利于增強農民的科技意識和合作精神，提高適應市場經濟、接受新事物的能力。

4. 農民專業合作社是穩定農產品市場和價格的重要基礎。近年來我國農業連年豐收，農產品供求總量基本平衡，但由于受國內外多種因素的影響，農產品市場和價格出現了波動，個別年份、個別品種甚至出現了大起大落的現象。解決這個問題，農民專業合作社大有可為。通過組織農民根據市場需求調整生產規模和產品結構，通過“農超對接”、“農社對接”等直供直銷減少流通環節、降低流通成本，可以有效實現農產品均衡供給、保持農產品價格基本穩定、提高質量安全水平。

5. 農民專業合作社是加強和創新農村社會管理的重要內容。當前農村社會正在加速轉型，農民利益結構正在加速變動，農民之間的利益分化不斷增多，農村社會管理問題更加復雜。農民專業合作社秉承互幫互助、民主平等、公平團結的價值觀，可以成為反映農民訴求的途徑，化解矛盾的抓手，促進和諧的橋梁。通過合作社的發展，可以引導農民參與農村社會事務管理，增進群眾的合作意識、民主意識、責任意識，弘揚互助團結、誠信友愛、鄰里和睦的社會風范，形成良好鄉風民風，維護農村社會和諧穩定。

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關鍵詞：農村；土地流轉；關鍵問題

農村土地流轉，從嚴格意義上講即農用地使用權流轉，土地的流轉本質上是農戶對所擁有的集體土地承包經營權的交易。

1.農村土地流轉的前提條件

農村土地流轉是一個漸進的過程，不能冒進，更不能不考慮中國實際盲目推進，急于求成，應在進一步完善政策法規，堅守基本條件的前提下，逐步實施。

1.1把保護農民土地財產權放在首位

一旦農村土地流轉放活之后，城市資本允許進入農村土地，掌握大量資本的城市居民可以擁有幾千畝、甚至上萬畝的土地，他自己不耕作，雇傭原地居民耕作，這樣就可能出現農民將大量土地賣給城市居民的現象，當然這只是一種假設。如果政府不采取措施強制規定，就會有一些地方政府為了推行所謂的“規模經營”，通過各級政府的權力，很有可能將大片土地轉讓到城市居民手中，導致出現城里的所謂“大地主”。而這不是我國推進農業“適度規模經營”的初衷。因此，有必要采取一定措施，對相關法律法規進行修訂完善。此外，鑒于現階段農村土地的社會保障功能，如果不把保護農民土地財產權放在首位，對個人最高農地擁有量進行限制，則很有可能出現一邊超大規模的“地主”，一邊無地農民的情況，導致農村兩級分化，影響社會穩定。

1.2堅持守住18億畝耕地這條紅線

土地制度是農村和我國的基礎制度。按照中央農村土地管理制度，允許土地流轉的前提是堅持守住18億畝耕地這條紅線，劃定永久基本農田，確?；巨r田總量不減、用途不變。

1.3保證土地的使用效率

農村土地流轉的出發點是要合理配置土地資源，確保土地的使用效率，實現土地適度規模經營。從目前農村土地利用情況看，“”，經營規模過小，增加了農業生產的管理成本，從而難以形成規模經濟效益，難以形成有效競爭，也不利于農業科技水平的提高。這阻礙了土地利用效率的提高，造成土地資源的浪費。因此，今后必須改變這種狀況，一方面，加大先進科技成果的應用推廣，提高農業生產率，調動農民生產的積極性，通過規范土地合理流轉，實現土地適度規模經營，防止出現土地拋荒現象。另一方面，改變現有農戶家庭半自給性、小規模土地承包經營基礎上的農民兼業化，追求土地經營目標投入產出收益的最大化，提高土地配置效率。

2.農村土地流轉后的合理使用

2.1嚴格按照相關政策法規進行土地流轉，確保土地農業用途不變

當前，我國仍是一個農業大國，而且土地資源十分有限，耕地數量更是有限，無論從土地作為農民的社會保障角度來講，還是從糧食安全角度考慮，嚴禁借用土地流轉之際隨意改變土地農業用途就顯得格外重要。因此，有必要按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，不斷完善農村土地管理制度，堅持最嚴格的耕地保護制度，規范農村土地流轉及流轉后的使用。

2.2加大土地流轉宣傳力度

加大土地流轉的宣傳，提高農民“土地是財富之母”的意識，特別要讓農民了解土地流轉的前提條件和農村土地流轉應遵循的基本原則，熟悉土地流轉的相關政策法規；同時，還應讓農民知道，土地不僅僅是就業和生存的手段，更是一筆龐大的資產，加快土地流轉正是合理利用這一資產、增加要素收入的有效途徑，因此，一定要規范土地流轉，確保土地性質和用途不變。此外，還可通過板報、村民廣播等載體，讓農民了解到除國家建設依法征用集體土地外，村集體無權在承包期內單方面不簽合同、不發證書、解除承包合同、強行收回和調整農民承包地，進一步規范農村土地流轉，確保土地合理使用。

2.3加強土地流轉監管，規范土地農業用途

當前，各級國土資源部門一定要加強流轉土地用途的監管，堅決禁止以土地流轉為名改變農用地用途特別是基本農田用途的違法行為。同時，要建立健全全國各地農村土地流轉市場體系，培育土地流轉主體，加強農村土地流轉的管理和服務，鼓勵引導專業大戶、農民專業合作社、農業龍頭企業等主體，發展多種形式的適度規模經營，鼓勵引導農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，防止出現土地撂荒和粗放經營等現象。此外，應全面規范農村土地流轉合同，使用統一規范的合同文本，并指導土地流轉雙方簽訂合同，及時辦理土地流轉當事人提出的簽證申請，糾正土地流轉雙方違反有關土地管理法律、法規和政策方面的約定，確保流轉后的土地農業用途不變。

3.農村土地流轉的產權主體

當前，我國農村土地流轉存在由于土地權屬不明而導致的流轉混亂、效率低下等問題，相關法律法規對土地所有權主體的經濟地位、法律地位、財產地位及其職能范圍、行為方式等沒有明確規定，這不利于農村土地流轉的有序健康進行。

3.1健全農村土地流轉的相關法規政策，明晰農村土地產權制度

土地是農民的基本生產資料，農民對土地的依賴性很強。因此，有關部門應重視對《農村土地承包法》的修訂和完善，切實解決當前土地流轉過程中的產權主體不清的問題。同時，還應進一步建立和完善土地流轉的其他政策法規，尤其是土地分配政策，應適當體現均衡原則，即實現農村土地經營權的動態監管和分配。區分情況收回符合條件成員的承包權并再流轉或承包給新增人員。具體做法建議將其寫入相關規定中，制定成《農村土地承包細則》，使其具有很強的可操作性。

3.2嚴格執行土地法律法規，完善土地承包手續

要求出讓方和受讓方必須根據（（中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國合同法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》及其有關法律法規的規定進行土地流轉，并簽訂合同。在合同中雙方應明確土地流轉的方式、流轉土地的用途、土地流轉的時限、土地流轉的數量及費用、土地流轉的類型、面積和質量，雙方的權利和義務、合同的變更與解除及其他約定等內容。同時，還應進一步完善土地承包手續，避免或減少不必要的糾紛。

4.土地流轉的價格機制形成

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關鍵詞：土地流轉；現代農業；市場化改革；機制設計

一、引言

改革開放以來，我國農村實行以為基礎的統分結合的土地基本經營制度,將土地的使用權從所有權中剝離出來，進一步明晰了土地產權制度，重新調整了農村土地經營收益分配關系，很大程度上調動了農民的生產積極性,也極大地解放和發展了農村的社會生產力。但是這種小規模一家一戶分散經營的小農經濟不可避免地會帶來土地經營的細碎化、土地資源利用的低效率。隨著農業經濟的發展，土地經營的細碎化已經明顯的阻礙了農業科技的廣泛應用，阻礙了農業生產效率的提高，違背了現代農業生產規?；洜I的規律，使得農民增收、農業增效在土地經營規模問題上受到了嚴重的制約。

二、我國土地流轉的現狀及存在問題

(一)土地流轉機制不健全

目前，我國農村尚未全面建立規范健全的土地流轉機制。盡管現行制度明確規定土地承包經營權可以依法轉讓，但對于轉讓的范圍、形式、價格、程序、管理等方面缺乏可操作性和系統性。制度的不健全導致了流轉行為的不規范，許多地方的農地流轉還是以雙方口頭協議的方式確立流轉關系，這種自發無序的狀態容易引發糾紛，不利于農村社會的穩定。而現行的制度規范對于如何在土地流轉中保護農民的利益是缺乏明確有效的措施的，難以切實保障農戶在土地流轉過程中的利益。

(二)市場中介組織匱乏

我國尚未真正建立起農村土地流轉中介服務組織體系，土地流轉中介組織的匱乏,導致了土地流轉的自發性、盲目性和隨意性。土地流轉合同不規范,導致農民利益受損事件時常發生,影響了土地流轉的速度、規模和效益,不利于土地資源的優化配置。由于土地流轉市場還沒有形成，流轉信息不暢，使得土地評價缺乏依據，農民流轉意愿普遍不高。由于土地流轉中沒有中介組織參與、訂立合同契約不規范，或者土地流轉中介服務組織的無序運行導致土地流轉主體之間的信息不對稱等因素，土地供求雙方信息流動受阻，在農業經營慘淡的情況下農民利益得不到保障,嚴重的挫傷了農民土地流轉的積極性。

(三)農村社會保障制度落后

由于保障體系不健全以及保障力度不夠，無法為那些將土地流轉出去的農戶提供充分的社會保障，農民主要還是依靠土地收入來解決教育、醫療、養老等問題，普遍把土地視為最基本的生活保障。當土地流轉的費用低于農戶的預期收益時，受傳統觀念“土地是養老保障”的影響，普通的小規模經營農戶就很有可能對于流轉土地存在后顧之憂。由于人口壓力的長期性及城市化的滯后,使得農村土地實際上承擔著農村的社會保障功能,土地流轉難以按照市場經濟規則進行流動。另一方面離土進城的農民絕大多數從事臨時性的雇傭工作,由于城鄉二元戶籍制度的不平等,導致農民在就業、住房、醫療以及子女入學等方面受到歧視，不能與城鎮居民享受同等待遇，因此他們不得不仍將農地視為生存之本，這樣農地就負擔起農民的各項社會保障功能。

(四)政府支持力度有待加強

農業現代化離不開土地集中規模經營，建立在土地生產經營細碎化基礎上的農業，是不利于技術創新的。實踐表明,要把土地從分散的農戶手中成片流轉,需要較好的利益導向。政府缺少促進土地流轉的新的政策措施的出臺，導致農民土地流轉意愿不高。農村勞動力文化素質普遍偏低，導致農民轉移就業的能力較差，而實際上政府針對農民的職業培訓、就業指導以及維權服務等機制還不夠完善。在競爭激烈的現代社會，農民工進城務工難度較大，就業形勢嚴峻，而且工資水平較低，導致農村剩余勞動力轉移速度緩慢，勞地比例失衡，不利于土地成片流轉。

三、促進土地流轉的措施

(一)完善土地流轉法律法規

土地流轉法律法規的不斷完善和發展，符合市場經濟發展必須充分尊重農民意愿的要求，符合建設小康社會關鍵在發展農村的需要。完善土地法規要著重解決以下幾個問題：一是明確界定土地產權。二是注重農用土地的保護。三是規范土地流轉市場。應盡快建立健全土地承包經營權流轉市場準則，重點完善土地流轉服務組織、土地承包經營權流轉管理以及土地承包經營糾紛調處等方面的法律法規。

(二)完善土地流轉中介組織

土地流轉中介組織能夠給土地流轉的供需雙方提供充足的信息，從而大大降低土地流轉的交易成本和履約成本。建立中介組織有利于依法辦事，嚴格市場運作，規范土地承包經營權的流轉。同時，中介組織在土地流轉中發揮作用，可以避免和規范不必要的政府行政干預，杜絕土地尋租行為的發生，保障農民利益。

(三)完善社會保障體系，保證失地農民權益

建立符合農村實際、農民需要的社會保障制度，是促進土地承包經營權流轉的一個重要條件。聯系農村社會經濟結構和農村發展的現狀，我們認為當前的農村社會保障制度建設要立足于現有基礎，普遍保障農村人口的基本生存，重點解決農民醫療保障和養老問題，以順利實現農村勞動力轉移，加速土地使用權流轉，推行土地適度規模經營，從而盡快建立城鄉一體的社會保障制度。

(四)改革戶籍制度，促進勞動力轉移

一是徹底改革現行城鄉分割的二元戶籍制度及其社會福利政策，實行城鄉統一的戶籍制度，讓進城農民能充分享受自由遷移的權利，擁有與城鎮居民一樣的國民待遇。改革戶籍制度的根本目標在于恢復戶籍制度的單一功能，取消附著于戶籍制度上的種種附加值，使其從區別公民待遇的手段轉變為純粹的公民身份證明和政府人口統計工具。

參考文獻：

[1]黃延信，張海陽等.農村土地流轉狀況調查與思考[J].農業經濟問題，2011,05