司法體制改革主要內容范文

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篇1

而在二月份鐵道部召開的全路電視電話會議，鐵道部部長盛光祖傳達了總書記在海南考察鐵路工作時的重要指示精神。主要內容包括：推進鐵路體制機制改革、科學有序推進鐵路建設、不斷提高鐵路發展的質量和效益、切實保證鐵路安全萬無一失、努力維護職工群眾利益、注重抓好反腐倡廉建設。

鐵道部改革，這個十幾年來最受關注的話題，這一次又被提上了日程。

計劃經濟“最后一個堡壘”

長期飽受爭議的中國鐵路系統，被外界稱為計劃經濟“最后一個堡壘”。改革開放以來，中國鐵路的管理體制進行過多次演變，但始終保持著政企合一、政監合一、政資合一的體制，被稱為“計劃經濟的最后一個堡壘”，鐵路改革一直沒有取得實質性突破。

2008年的政府機構改革中，曾有傳聞稱，鐵道部和民航總局都將并入“大交通部”。但最后的改革方案中，民航總局并入交通部，鐵道部仍然獨立存在。

此后，體制改革長期讓位于大規模的路網建設。盡管每年的鐵路工作會議上，鐵道部都會在工作報告中提出深化改革的內容，但大多集中在投融資改革、主輔分離、司法系統分離等層面，沒有涉及政企分開的實質性內容。

據稱，2010年下半年國務院曾經發文，要求鐵道部盡快拿出改革方案。鐵道部也象征性地拿出了一個，但由于爭議較大，沒有獲得通過。事實上，近年來圍繞著鐵路的體制改革，鐵路內外一直存有截然不同的兩派意見。“改革派”認為，鐵道部政企不分的體制缺陷是目前鐵路引資最大障礙，其既當“運動員”又當“裁判員”的管理體制，是導致鐵路內外多種矛盾的根本原因。“發展派”則認為，中國鐵路目前的主要矛盾仍是運力不足與經濟發展之間的矛盾，必須大規模開展新線建設，鐵道部政企合一的體制有利于中國的鐵路建設。

中國龐大的鐵路體系，多重利益糾結其中，剪不斷理還亂。中國鐵路體制改革經歷了太多的反復，難點繁多，如今鐵路改革終于走到了不得不改的地步。相對于民眾的急切，鐵路內部人士還是強調穩重為先。“外部催促改革聲音不斷，不過，就鐵路系統內部的情況來看，我們并不主張盲目加快步伐。”

人事、清算、債務成改革難題

據了解，此次鐵道部改革將包括轉變鐵道部職能；擴大鐵路運輸企業經營自；推動鐵路運輸經營機制轉換，調整現行鐵路運輸和服務清算制度及相關管理辦法等內容

在整個鐵道部改革中人事、清算、債務成為無法回避的改革難題。

鐵路改革首先涉及人事重組問題。有消息透露，規劃中有建議提出在交通管理委員會下設立鐵路運輸管理局。

除去人動，鐵路改革還涉及眾多鐵路員工。據不完全統計，全國涉及鐵路行業的人員及其家屬超過1億人，如何妥善處置人事關系將是改革能否長治久安的重點。

在清算問題上，鐵道部在改革后要想更好地行使政府監管和行業管理職能，就必須制定一整套與改革相匹配的管理制度。這其中，協調收入分成是繞不開的檻，鐵路改革的最大難點，正是在于對不同利益主體權益的平衡和協調。清算問題是由鐵路運輸自身特點決定的，鐵路是個大網絡，客貨運營都要經過很多路段，牽涉多個路局利益，科學的清算辦法對企業的經營效益和積極性的影響舉足輕重。

盛光祖在5月17日的鐵道部全路電視電話會議上表示，鐵道部將制定新的運輸和服務清算規則，以此來激勵各鐵路局積極開拓市場，努力增加收入。

鐵道部巨額債務也是改革的難題。一旦要分拆鐵道部，誰來背這些債務將是一個大難題。據了解，一部分人士主張繼續保留鐵道部，以便讓其作為責任機構處理已經累積起來的債務并完成鐵路建設任務。另一部分人士則認為，撤銷鐵道部、建立綜合交通運輸管理體制才是鐵路債務得到有效處置的先決條件。

地方鐵路局試點改革先走一步

有消息稱，鐵道部的整體改革方案可能會在今年下半年出臺，而各個地方上的鐵路局則已經先行一步開始邁出改革的步伐。

多年來，地方上的改革實驗連續不斷，跨入今年后，動作更是密切。

今年年初，鐵道部試圖下放城際鐵路主導權，由地方政府中錢建設城際鐵路。

緊接著，轄屬上海局的滬杭、滬寧兩條鐵路高調打折。“鐵老大”放低身段降價求促銷被看做是加入市場競爭機制的試水。步入5月來，鐵道部紛紛推出火車票丟失可補辦、未來購票將可選鋪位等便民措施。這些細節都讓人感受到昔日冷冰冰的“鐵老大”變得越來越和氣，市場氣息不斷加重。

5月下旬《關于鐵路工程項目進入地方公共資源交易市場招投標工作的指導意見》由中央治理工程建設領域突出問題工作領導小組辦公室、鐵道部印發。該意見明確要求取消鐵道部和18個鐵路局(公司)原有的鐵路工程交易中心；全國18個鐵路局(公司)管理的工程項目，分兩批進入地方公共資源交易市場招投標。

篇2

本文是對行政管理體制改革的專題研究，主要內容是從幾個基本理念入手，分析其存在的根本性問題，并提出解決這些問題的比較現實的改革路徑和目標模式。在觀點上，本文在深入分析的基礎上明確提出不適應性是我國行政管理體制存在的主要問題；提出了行政管理體制改革的重心是行政執法體制改革的新觀點；在分析不同行政管理體制改革的目標模式的基礎上，提出以法治政府為中心的多重目標模式。

一、當前我國行政管理體制存在的主要問題

我國的行政管理體制改革是隨經濟體制改革的進程而逐步展開的，并且經歷了一個適應經濟體制改革要求的不斷發展完善的過程。近30年來，我國的行政管理體制經過不斷地改革，取得了重要進展和明顯的成效，特別是從計劃經濟條件下的行政管理體制到適應市場經濟的行政管理體制改革方面已經有了很大的轉變。從總體上判斷，我國目前的行政管理體制基本上適應經濟社會發展的要求。但是，面對經濟社會不斷發展的新形勢和新要求，現行的行政管理體制還存在著不少問題，仍然存在不適應的地方。

(一)政府自身的視角：我國行政管理體制不適應性問題的具體表現

如果說不適應性是我國行政管理體制的主要問題的話，那么，這種不適應性究竟體現在哪些具體問題上？許多行政管理部門的同志認為，現在行政管理中的主要問題是人員編制不夠、經費保障不足、權威性不高、監管手段不強等。主要體現在這樣幾個具體問題上。

第一，政府職能轉變還不到位，政府直接干預微觀經濟活動的現象依然存在，國有資產監管有待進一步加強，市場監管體制仍不夠完善，社會管理體系仍不健全，公共服務職能仍比較薄弱；第二，政府機構設置不盡合理，部門職能交叉、政出多門、權責脫節、監督不力的問題比較突出；第三，中央和地方的關系有待進一步理順，有令不行、有禁不止和執行不力的問題未能得到全面地解決；第四，依法行政觀念不強，有法不依、多頭執法、執法擾民現象比較普遍。

同時，從理論的視角看，我國行政管理體制不適應性問題具體表現為：從行政管理體制的主體結構來看，主體結構上的問題主要是“政府機構設置不盡合理”；從行政管理體制的職能要素上看，政府職能轉變不到位是目前整個體制的根本性問題；從體制的運行上看，相關機制不健全是行政管理體制比較突出的問題；從體制的制度要素看，法律制度不夠健全和完善是主要的問題。

(二)市場主體和社會和諧的視角：我國行政管理體制不適應性問題的具體表現

分析行政管理體制存在的問題，以什么視角切入是很重要的。目前我們對這個問題的分析，大多是行政機關的看法，主要是從管理者的角度來看待管理體制中的問題。從這個角度看到的問題或者說行政機關感受到的真實而迫切希望解決的問題，恐怕主要是權力不夠大、力量不夠強、經費不夠多、手段不夠硬、處罰不夠重等。這些當然都是問題，作為行政管理者誰都希望不存在這些問題。然而，為什么在計劃經濟條件下行政管理體制不存在這些問題而在市場經濟條件下卻成為問題了呢？我們認為，主要原因是計劃經濟體制下的行政管理理念、職能、方式方法、手段等都不適應市場經濟的需要，其根本問題還是在職能轉變上。當然，也有換位思考來考察行政管理體制問題的情況。但是，換位思考與在本位上思考，還是有所不同的。因此，有必要從市場主體和社會和諧的視角來考察行政管理體制存在的問題。這里有幾點需要說明：一是，市場主體的視角，即從企業和行政管理相對人的角度來看行政管理的問題；二是，從市場主體的視角來考察行政管理體制存在的問題，即可以從被管理者的角度來印證管理者提出的問題，使我們對問題的認識和分析更加客觀和全面；三是，被管理者對問題的感受往往是直接的、真切的，感性認識的成分較大，需要適當上升為理性認識。此外，有些制度在實際運作中的情況可能不盡如人意，這種情況也要注意。

1.關于行政許可問題

行政許可作為一項重要的行政權力，是政府管理社會政治、經濟、文化等各方面事務的一種事前控制手段，在我國行政管理中被廣泛運用，對于保障、促進經濟和社會發展發揮了重要作用。但是，由于缺少法律約束，實踐中存在不少問題，有些已經成為生產力發展的體制。這也是人們感受到的政府管理的突出問題，主要表現在以下方面：(1)行政許可范圍不清、事項過多，設定行政許可的事項不規范。(2)行政許可的設定權不明確。(3)行政許可環節多、周期長、手續煩瑣，缺少必要的程序規范。(4)重許可、輕監管或者只許可、不監管的現象比較普遍，市場進入很難，一旦進入后卻又缺乏監管。(5)利用行政許可亂收費，將行政許可作為權力“尋租”的手段。(6)行政機關實施行政許可，往往只有權力，沒有責任，缺乏公開、有效的監督制約機制。

2.關于行政處罰問題

行政處罰，是指國家行政機關對違反行政法律規范的公民、法人或者其他組織依法給予的一種行政制裁。在行政執法活動中，行政處罰是其主要的執法活動。據統計，行政處罰在政府及其部門的行政行為中占較大比例，因此，人民群眾對行政處罰的意見較大，反映較強烈。

實施行政處罰，不僅應當根據實體方面的規定，而且也應當有嚴格的程序規定。然而，在行政處罰法頒布之前，由于對行政處罰的一些基本原則沒有統一的法律規定，實踐中存在一些問題。行政處罰法的實施，雖在一定程度上消除了一些問題。但是，從目前的情況看，仍存在不少問題：有些處罰的設置不夠科學，有些領域的處罰過多過濫；有的行政處罰與行政機關的利益掛鉤，收支兩條線制度流于形式；行政處罰的自由裁量權的行使不夠規范；行政處罰偏離處罰目的和

教育與懲罰相結合原則的情況比較突出，為處罰而處罰的情況經常發生，常常激化社會矛盾，影響社會和諧。

3.關于行政收費問題

行政收費和行政處罰一樣，也是企業和群眾認為問題較多的政府行為。其實，問題的要害在于不合法或者不合理的亂收費直接損害了公民、法人和其他組織的合法利益。目前，較大的問題主要有：一是收費項目繁多，范圍較大。據統計，現在的收費種類很多，行政主體依據行政權力在行政管理過程中對相對人收取的費用主要有七大類若干種：(1)許可收費，如排污許可費、土地使用許可費、煙草專賣許可費等；(2)管理性收費，如個體工商戶管理費、出租汽車管理費、計劃外演出管理費、民辦醫療機構管理費、無線電管理費、公路(水路)運輸管理費等；(3)證照收費，如居民身份證工本費、專業技術資格證書工本費、婚姻證書費等；(4)手續費、登記費，如中國國籍申請手續費、社團登記費、收養登記費、企業注冊登記費、船舶登記費、土地登記費等；(5)審查檢驗費，如進出境動植物檢疫費、新藥審批費、進口音像制品審批費、中藥品種保護審批費等；(6)資源使用費，如城市排水設施有償使用費、水資源費、礦產資源補償費等；(7)集資性收費，如港口建設費、車輛購置附加費、教育費附加、電力建設基金等。①此外，還有一些強制性的收費，如交通強制保險費等。二是收費不合理、不公平、不規范。三是收費量大，許多企業不堪重負。

4.關于行政強制問題

在行政強制權的行使上也存在問題。哪些機關可以設定行政強制措施不明確；行政強制措施的具體形式繁多，同一行政強制措施有多種表述，缺乏規范；有些沒有強制權的行政機關自行實施強制措施，甚至授權、委托其他組織實施行政強制措施；缺乏程序性規定，有些行政機關在采取強制措施時隨意性較大，對公民、法人或者其他組織的合法權益造成直接經濟損害。

二、行政管理體制改革的路徑

我國行政管理體制與市場經濟體制和社會發展要求既相適應又相矛盾，矛盾的地方就是不適應的方面。不適應的問題是行政管理體制存在的主要問題。改革行政管理體制，就是要針對其主要問題，解決其不適應的方面，使我國行政管理體制與市場經濟體制和社會發展要求相適應。

(一)路徑探討：行政管理體制改革的市場化？

在西方國家，有關行政管理體制改革的理論中，新公共管理理論主張引入市場化和私人部門管理方法來改造公共部門，奧斯本和蓋布勒的重塑政府(reinventing government)和哈拉基的重理政府(reengineering government)是其中典型。新公共管理興起于20世紀70年代，與西方國家的行政改革緊密相連，有人稱之為“企業型政府”，“以市場為基礎的政策”。按照休斯的看法，新公共管理的理論基礎是經濟學理論和私營管理理論，前者包括新制度經濟學、公共選擇學和交易成本經濟學。新公共管理強調效率，不過也強調與其他價值的平衡。他們主要批評新公共行政以犧牲效率為代價來換取公平的過程。其核心思想和主要觀點包括：公私的重新反思，認為公共部門與私人部門雖然有很多不同之處，但是也有很多共同的地方，政府可以效仿私人部門；政治與行政二分法的重新反思，政治使得管理更加復雜，但是政治不能與行政分離；重塑政府，奧斯本和蓋布勒提出此概念，主要認為要更好地提高政府的效率；結果導向型而不是過程導向型政府，主要是平衡效率和其他方面的考慮；績效測量，主要是尋求使政府更富有效率和責任；民營化，主張更多利用私人部門生產公共物品等。重塑政府代表了新公共管理的核心思想。②

我國的行政管理體制改革能否引入市場化和私人部門管理方法？能否把政府改革成“企業型政府”？簡單地說，行政管理體制改革能否市場化？

筆者認為，市場經濟體制的一些方法在行政管理中可以適當運用，但是，是否選擇市場化的改革路徑從而把政府改革成為“企業型政府”，值得研究。比如，在市場條件下，行政機關不能像市場主體/，！/一樣追求利潤的最大化；又如，市場主體相互是競爭關系，行政機關卻不能既是競爭主體又是管理者；再如，市場靠供求關系、價格機制來調節商品的生產、消費等，但行政機關卻不能再用計劃經濟方式指揮干預經濟，也不能用行政權力來獲取經濟利益。

可見，行政管理體制改革把整個體制市場化是有問題的，但是并不是說不能在某些方面使用一些市場機制的原理和方法。如前所述，市場化要解決的是政府行為的效率和成本太高的問題，當然也可以考慮在職能轉變上把不該管、管不了、管不好的事市場化，把政府正在做、不該做、做不了、做不好的事市場化，從而減輕財政負擔，提高行政效率。如將政府機關的后勤管理社會化，將公務用車社會化，某些政府服務外包；將政府的園林、綠化、環衛等部門的職能轉化為社

會化的公共服務等。這些服務性改革，有助于提高服務質量和水平，有轉變職能的一面，也能提高政府機構自身的效率。對行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等方面的問題，由于公權力不能市場化，且市場化也并不直接針對這些問題和解決這些具體行政行為中的問題。因此，市場化的改革，是解決政府機關自身建設問題的途徑之一，但不是行政管理體制改革的主要方面。

(二)路徑探討：自上而下的改革

行政管理體制改革是政府自身的革命，因此內部可能產生許多阻力。要革自己的命，既需要充分地認識改革的必要性和緊迫性，也需要有推進改革的外部動力。綜觀多年來我國改革的實際情況，一個重要的特點是改革往往從中央政府開始，自上而下推動。自上而下推動行政管理體制改革，雖然是具有很強操作性的路徑，但是這種路徑更多的是形式意義，尚難回答實體內容上究竟應當通過什么途徑來解決行政管理中存在的問題、深化行政管理體制改革、使行政管理體制適應經濟社會發展的要求。

(三)法治化：行政管理體制改革的基本路徑

隨著我國社會主義市場經濟的不斷深入發展和社會的不斷進步，改革行政管理體制的要求也愈來愈迫切。那么，改革行政管理體制究竟應當重點改什么？我們認為，行政管理體制改革的重點應當是行政執法體制改革，行政執法體制改革，是解決目前我國行政管理中存在的問題和體制上的問題的主要途徑。通過法治化的路徑進行行政管理體制改革，在客觀上就要求將其納入法制的軌道來推進。具體說，有以下幾個方面的要點。

1.以行政執法體制改革為重點，推進行政管理體制改革的深化

(1)從行政管理的基本性質看，行政執法是其核心活動，因此，行政管理體制改革的重心應符合客觀必然性。從政府對社會管理的角度看，加快行政管理體制改革，需要十分關注行政執法體制的改革。政府的責任是管理社會，在于其行政管理使社會各個領域得以健康有序的發展。政府行政管理的主要內容就是依法行使公權力，規范社會行為，維護自然人、法人或者其他組織的合法權利和利益。因此，全面推進依法行政，深化行政管理體制改革，應當首先關注行政執法體制、改革和完善行政執法體制。

(2)當前深化行政管理體制改革面臨的主要任務，就是進一步深化行政執法體制改革。《國務院全面推進依法行政綱要》明確規定全面推進依法行政的目標就是經過約10年堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府。法治政府的重要內容包括行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制基本建立。行政執法體制改革，集中了行政管理體制改革的核心要求和主要方面。

(3)從行政體制、行政管理體制、行政執法體制三者的關系看，改革行政執法體制是目前工作的主要方面。在行政體制、行政管理體制、行政執法體制這三者關系中，行政體制是一個上位概念。行政體制具有的性質和特征，行政管理體制、行政執法體制也都應當具有，但是，下位概念往往具有更多的自身的內容和特點。行政管理體制和行政執法體制的關系也是十分密切的。行政管理體制不僅包括內部的行政管理體制而且也包括外部的行政管理體制，而行政執法體制的整體性質則主要是行政機關和行政管理相對人之間的外部關系。所以，針對行政管理相對人的外部關系而言，行政管理體制和行政執法體制也具有很大的同一性。因此，深化行政管理體制改革必然要重點強調行政執法體制改革。

(4)從行政管理體制的基本要素看，改革行政執法體制直接關系行政主體、行政職能以及行政權力的運行，十分重要。

2.以政府職能轉變為核心，使行政管理體制真正適應經濟社會發展的要求

簡單地說職能就是權力。職能問題是行政管理體制的核心問題。政府職能轉變不到位，是行政管理體制存在的諸多根本和關鍵問題所在。

關于政府職能的轉變，有幾個要點需要注意：

(1)強調政府職能要依法界定和規范。

(2)切實轉變經濟管理職能，主要用經濟和法律手段管理經濟，而不是行政手段。

(3)明確提出了轉變政府職能的三優先原則，即自主解決、市場競爭機制調節、社會組織自律解決的事項，除法律另有規定以外，行政機關不要通過行政管理解決。

(4)政府管理經濟的職能要切實轉到以主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。同時，要強化公共服務職能和公共服務意識，簡化公共服務程序，降低公共服務成本，逐步建立統一、公開、公平、公正的現代公共服務體制。這既是職能轉變的方向，也是解決不適應經濟社會發展問題的重要方面。

(5)政府職能分為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四大類，職能轉變，需要在這四個方面下工夫。

(6)政府職能轉變既要適應經濟發展要求，也要適應社會發展要求，在轉變經濟管理職能的同時，加強社會管理職能，在繼續加強經濟調節和市場監管職能的同時，完善政府的社會管理和公共服務職能。

那么，如何轉變政府職能？轉變政府職能，調整行政權力，該管什么？不該管什么？如果這個問題不解決，政府職能轉變就難以落到實處。這就需要轉變研究和解決問題的思路，具體地說，有以下幾個要點：(1)通過法制化的路徑能夠比較好的解決此問題。這種便捷的途徑是法律本身具有的特性決定的。(2)就法律法規的制定而言，要貫徹政府職能轉變的思想和理念，切實按照政府職能轉變的三優先原則，來規定公民法人的義務，設置公民法人的行為規范。不符合三優先原則的，就不給公民法人設定義務和行為規范，當然也就不相應設置許可、處罰、征收等內容和法律責任了。這是從源頭上解決職能轉變問題。(3)對現有職能的轉變問題，首先是理清已具有的職能，在此基礎上通過法定渠道來解決。筆者認為，在政府職能轉變的具體操作途徑這個問題上應把政府職能轉變與推行行政執法責任制的梳理工作結合起來，借用梳理的成果，推動政府職能的實質性轉變的進程。(4)通過對現行法律、法規和規章的清理，修改或者廢止相關規定，直接對政府機關不符合標準和經濟社會發展要求的法定權力進行調整。在這個過程中，公民法人可以提出意見，清理機關可以根據民意和經濟社會發展要求，全面考慮，綜合平衡，合理調整，這對政府職能的轉變也很有意義。(5)從法律制度的規定上來推進政府職能的轉變，這是根本性的途徑。從執法的角度來貫徹職能轉變的規定，也是必不可少的環節。(6)進一步深化行政審批制度改革，促進政府職能轉變。要改變政府管理經濟的傳統方式，必須著力解決關鍵性的問題，實現以點帶面、牽一發而動全身的效應。政府職能轉變是行政管理體制改革的關鍵的環節，而減少行政審批事項是轉變政府職能的重要切入點之一。

3.大力推進相對集中行政處罰權工作

相對集中行政處罰權工作已經開展多年了，總體上看，效果是明顯的。在一定程度上解決了城市管理領域中多頭執法、重復處罰、執法擾民等問題，明顯地提高了行政執法的質量和水平。在一定范圍內進行了管理權、審批權與監督權、處罰權適當分離的探索，為改革現行行政管理模式積累了一些經驗。通過推行相對集中行政處罰權試點，為合理配置政府部門的職能，精簡行政機構初步探索了一些新的路子。形成了新的行政執法機制，樹立了良好的行政執法形象。當然，盡管相對集中行政處罰權工作取得了較大的成效，但是還存在如何進一步深化的問題。

4.強化立法、執法、法制監督

在立法上，應科學合理地規定管理的主體和職權，科學合理地設定權利義務，科學合理地規定和建立管理的機制、程序、方法、方式、手段，科學合理地規定法律責任等，從制度上肯定改革的成果，消除改革的體制。在執法上，通過規范執法、嚴格執法、文明執法，提高行政管理的質量和水平，使行政管

理符合合法行政、合理行政、程序正當、誠實守信、高效便民、權責一致的依法行政的原則。在法制監督上，加強法規規章和規范性文件的備案監督，不僅規范行政管理的依據，而且使行政管理體制的主體、職權、機制、制度等有關下位規定符合憲法和法律的規定；加強行政復議和行政訴訟，使行政管理不致越位、錯位，缺位的情況得到有效地糾正和避免。特別是推行行政執法責任制，通過梳理執法依據、確定執法職權、明確執法責任、加強評議考核、強化表彰獎勵、嚴格責任追究等建立的激勵獎懲機制，對有效解決行政管理中存在的種種問題，以適應經濟社會發展的需要，是很有意義的。

三、行政管理體制改革的目標模式

(一)行政管理體制改革目標模式的含義

如果說行政管理體制改革的目標是解決其存在的問題使之適應經濟社會的發展，那么，行政管理體制改革的目標模式，則是研究什么類型的行政管理體制能更好地適應我國經濟社會的發展和要求。行政管理體制改革的目標針對的是現存的不適應的問題，是實然的過程，是實證的活動，是實在的既存狀態；而目標模式針對的則是現行的行政管理體制的發展方向，是一種應然的過程，是對行政管理體制的理想類型和狀態的未來展望。

行政管理體制改革的目標模式，回答的是行政管理體制“應當”是一個什么樣的行政管理體制，“應當”把現行的行政管理體制改革成一個什么樣的理想類型等問題，其意義在于更好地把握行政管理體制改革的歷史發展和未來方向，更加準確地認識和利用行政管理的內在規律，為我國的行政管理體制改革確立一個應當達到的科學合理的體制標準，從而使我國的行政管理體制真正適應我國的經濟社會的發展和要求，并且成為促進經濟社會全面、協調、可持續發展的強大動力。

(二)關于行政管理體制改革目標模式的不同主張

關于行政管理體制改革應當確立什么樣的目標模式，有許多不同的理論主張。主要有以下一些觀點。

1.公共服務和社會管理型政府論

中央黨校周天勇教授認為，從促進經濟的角度看，中國政治體制最迫切的改革，是建設一個公共服務和社會管理型的政府。政府體制和職能要從生產建設型向公共服務和社會管理型轉變，從提供經濟物品向提供制度環境轉變，從行政管理型向公共服務型轉變，從集中管理型向依靠市場調控型轉變。為此，政府機構設置，要按現代政務需要進行；官員和公務員，要組織選擇與競爭和社會選擇相接合；依法行政，要置政府于法律的制約制衡中；行政行為，要接受社會的監督，透明公開。

2.“適度有限權力和有限責任政府”論

提出一個為大家所接受的政府管理新理念及其建立在新理念基礎上的新目標模式還需要不斷地探索，筆者認為可以將我國行政管理體制改革目標模式確定為“適度有限權力和有限責任政府”，具體包含以下幾點：(1)有限權力和有限責任的政府；(2)應當“適度”有限權力和有限責任的政府；(3)有限權力和有限責任相互對應。③

3.“社會回應型改革”論

中國政法大學薛剛凌教授論述改革的目標模式時認為，經濟轉型給社會帶來多方位和巨大的變革，從理論上來說，行政體制改革應當盡可能地反映這些要求，并通過行政體制改革來促進社會轉型。然而，傳統的行政體制改革只關注經濟轉型的需要，對經濟轉型帶來的整個社會變革沒有做出積極的回應。其結果是社會多元利益沒有得到肯定；地方之間平等的競爭規則沒有確立；傳統的通過控制官員來實現對社會控制的手段開始失靈；公共服務功能不發達；政府對社會的回應能力不理想。因此，行政體制改革的傳統目標模式必須轉變，應當用社會回應型的改革取代經濟調適型的改革。傳統改革的核心內容是以權力為中心的改革，改革的核心內容應重新定位為以權利與權力并重的改革；傳統的指導原則是以市場經濟規律為導向的改革，指導原則應當重構為以行政管理自身規律為導向的改革；傳統路徑程序是行政推進式改革，路徑程序應當轉變為法律推進式改革。④

4.公共行政模式論

我國行政管理體制改革的方向，是要建立公共行政的目標模式。這一目標模式主要包括：建立參與型的公共行政決策架構；實施程序化的公共行政管理模式；推行競爭性的公共行政服務機制。⑤

公共行政的目標模式正在由效率模式向服務模式轉變。公共行政的歷史發展進程證明了這一點。效率行政在一定的歷史條件下也許是適當的，但是隨著歷史條件的變化，效率行政已經無法滿足當代社會發展的需要，公共行政的效率目標模式因而受到懷疑。一種新的公共行政目標模式，即服務目標模式正在得到普遍認同。⑥

(三)多重目標模式：行政管理體制改革目標模式的選擇

社會生活既是豐富多彩的，更是紛繁復雜的，作為社會的管理者、代表者，不可能只是面對單一的要求和訴求。行政管理體制改革要滿足社會各階層的不同要求，滿足社會多元利益的訴求，滿足不同公民個人的不同愿望，滿足不同市場經濟不同主體的不同追求，滿足全球化、現代化、信息化的需要，滿足市場經濟的發展要求，滿足社會民生的吁求，一句話，要滿足社會方方面面、各個領域、各種主體、各種利益的要求，因此，行政管理體制改革的目標模式就不可能只是單一的選擇，而應當是多重目標模式，多層次內涵的建構。所以，行政管理體制改革的發展方向，既需要適應市場經濟的發展，也需要適應社會發展的要求，既需要服務型政府，也需要有限政府、陽光政府、責任政府等等。

筆者認為，應以“法治政府”為中心并與服務型政府緊密結合的多重目標模式概念來表述行政管理體制改革的目標模式。

第一，建設法治政府，既是全面建設小康社會奮斗目標的重要組成部分，也是政府建設的總體的奮斗目標和新的要求。在法治政府的目標統領下，加快建設服務型政府、有限政府、責任政府、陽光政府。為此，十七大報告在第六部分“堅定不移發展社會主義民主政治”中既強調要加快行政管理體制改革，建設服務型政府，又要求著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制；既強調加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規范行政行為，加強行政執法部門建設，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預，又要求完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行，提高政府工作透明度和公信力。國務院法制辦公室

主任曹康泰認為：“hjt同志在十七大報告中多次提到要深入落實依法治國基本方略。在談到實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求時，具體明確法治政府建設要取得新成效。依法治國，對政府來說就是堅持依法行政，建設法治政府，其核心就是各級行政機關按照體現最廣大人民群眾意志的法律、法規、規章，管理國家和社會事務、經濟和文化事業。”⑦

第二，從外延上講，法治政府可以涵蓋經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育工作等方面的行政管理體制改革的具體目標模式，具有很強的綜合性。同時，法治政府可以涵蓋社會各方面、各階層、各主體對行政管理體制改革的各種企求、要求、希望等，范圍十分廣泛，內容十分豐富。

第三，從概念抽象的本質看，無論行政管理體制改革的現象多么繁雜，其改革的本質和方向是改革和調整、理順權力與權利的關系以及權力與利益的關系。那么靠什么來體現、規范、約束、調整這些關系以及其他各種社會關系？只有靠法律規定和法治理念和法治原則。因此，從高度抽象的角度考察，行政管理體制改革的發展方向或者改革的目標模式，應當是符合現代法治要求和原則的行政管理體制。法治政府作為行政管理體制改革的目標模式與行政管理體制改革的方向是一致的。由法律確立，以法律為載體和體現形式，符合現代法治理念和原則的行政管理體制，這是我們所期望的。

第四，從法治政府的內涵上看，它包括了服務政府、有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府等內涵。法治政府的內涵，簡單地說，就是按照法治的原則運作的政府，政府的一切權力來源、政府的運行和政府的行為都受法律規范和制約。法治政府奉行六項基本要求：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。這些要求實際上也就是政府依法行政的基本準則，是衡量政府依法行政的標準，包含了現代法治的基本精神，體現了依法行政重在治權、治官的基本價值取向。這些原則、要求、準則等基本上都涵蓋了服務政府、有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府的內容和要求。

第五，法治作為一個與人治相對應的概念，最核心的思想就是通過法律遏制政府權力，政府必須受到法律的控制。這也就是法治政府與非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人們守法，而自己不用守法；法治政府則不僅要求人們守法，更要求自己帶頭守法。法治政府最基本的特征就是把自身的權力自覺地限制在法律的范圍內，以防止權力的濫用。而這些正是行政管理體制改革所追求的目標。

第六，市場經濟是法治經濟，現代社會是法治社會，行政管理體制改革應當符合法治經濟、法治社會、法治國家的發展方向。如果說社會是法治社會，國家是法治國家的話，那么，政府就應當是法治政府，這是比較符合邏輯的選擇。現代文明的重要標志就是國家依法治國，政府依法行政。依法治國也好，依法行政也好，其重要性不僅在于對促進經濟發展、推動政治文明建設方面所具有的重要作用，而且也在于它們本身就是人類所追求的一種價值。因此，行政管理體制改革和目標模式的選擇也應當體現這種價值追求。

第七，法治政府的基本框架是：在體制方面，政府與市場、政府與社會、政府與公民個人的關系基本理順，政府職能轉變基本到位；中央與地方、政府與部門的權限比較明確；行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；行政權力與責任掛鉤、與利益脫鉤。在法制方面，行政活動有法可依，制度建設反映客觀規律并為大多數人所認同，法律、法規明確具體、科學規范、切合實際；法律、法規、規章得到全面、正確實施，法制統一、政令暢通，合法權益得到保護、違法行為得到糾正或者制裁、經濟社會秩序得到維護。在機制方面，及時反映人民群眾意愿、權利與責任真正統一的決策機制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制基本建立，社會矛盾得到有效防范和化解；行政監督機制基本完善，監督效能顯著提高。在觀念方面，提高行政機關工作人員法律觀念，遵守法律的氛圍基本形成。

由這樣的體制、法制、機制、觀念和原則、要求、準則等所構成的法治政府的模式，不僅能夠切實解決我國行政管理體制中存在的問題，更好地適應我國迅速發展的經濟、社會的迫切要求，而且也與當代世界發展的總體趨勢相契合。總之，政府要積極履行自己的職能，努力建設法治政府。到那時候，行政管理體制順暢，政府行政權力的取得受到良好的規范和制約，行政管理公開、公平、便民、高效、誠信，行政機關及其工作人員會依法辦事、能依法辦事。

綜上所述，我們認為行政管理體制改革的目標模式，既是法治政府和服務型政府的緊密結合體，也包括了有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府等內涵，是用法治政府為中心和主體概念來概括的以服務型政府為重要內容的多層次、多結構、多要素的多重目標體系的綜合模式。建立符合這種目標模式的體制，就是我國行政管理體制改革努力的方向。

注釋：

①參見戴少一、簡龍湘：“我國行政收費的種類”，載中國法制信息網，登陸時間：20__年6月7日。

②參見李文釗：“行政管理體制改革的理論與政策選擇”，《前線》20__年第1期。

③參見呂錫偉：“我國行政管理體制改革的特點及其目標模式”，《政府管理參考》20__年第2期。

④參見薛剛凌主編：《行政體制改革研究》，北京大學出版社20__年版，第99～109頁。

⑤參見李志勇：“從官僚制到民主制——試論當代公共行政的模式轉換”，《長白學刊》20__年第5期。

篇3

關鍵詞：主任檢察官；檢察官辦案責任制；配套改革

檢察機關的辦案方式是指檢察機關履行職能、辦理案件時形成的組織關系、工作機制和行為樣態。長期以來，檢察機關以 “層級審批”為主要形式的辦案工作機制行政化色彩較濃，在一定程度上影響了執法辦案效率的提高和專業化辦案人員的培養。新刑事訴訟法進一步凸顯了檢察機關的訴訟職能，也對檢察機關辦案提出了更高要求。因此，在可為空間中推動檢察機關辦案方式的司法化，推行以“完善辦案組織形式深化檢察官辦案責任制改革”為內容的工作機制改革勢在必行。

一、主任檢察官制度的運行模式

經過一年多來的摸索與實踐，貴陽市各人民檢察院逐步開始實施了主任檢察官辦案責任制并明確了主任制的選任標準、人員構架、辦案規程等問題，將主任制納入到良性規范的運行軌道。

第一，從優嚴格選任主任檢察官，保證主任檢察官的專業化水平。貴陽市檢察院針對主任檢察官承辦重大疑難復雜案件的職責定位，兩次面向全市公開選拔主任檢察官，先后將11名具有較高政治素質和政策水平，通理論、精實務的專業化人才任命為主任檢察官，其中全國十佳公訴人2名，貴陽市十佳公訴人2名，十優公訴人3名。嚴格的選任制度為推行主任制提供了可靠的人力資源保障，奠定了堅實的專業基礎①。

第二，提高主任檢察官職級待遇，為制度的推行與發展創造良好的外部環境與保障。為了給主任檢察官辦案責任制的推行創造積極條件，一分院將主任檢察官與行政級別掛鉤，在現有行政編制下，依靠自身內部調整，消減政工部門的副職職數，按“一正四副”配備公訴部門處職，讓被選任為主任檢察官的助理檢察員直接晉升為副處長，使主任檢察官責權利日趨均衡②。

二、主任制運行中的實際問題

主任制是在法律規定的范圍內改革和完善檢察機關訴訟辦案機制、合理配置檢察權的一項新制度。它改變了傳統的辦案模式，提高了辦案質量和效率，調動了廣大主任檢察官的積極性，比較符合現代司法規律的要求。但是，作為一項尚處于探索階段的工作機制，因涉及辦案機制和人事制度等諸多方面，在相關工作的開展過程中，主任制也存在一些實際問題，亟需加以研究和解決。

第一，缺乏法律上的保障。主任制的推行存在法律認可的先天不足，由此產生諸多問題。由于沒有明確的法律規定，主任制的運行缺乏統一的程式，具有較大隨意性而且權責配套措施跟不上，保障機制不完善，對這一制度良性作用的發揮都造成很大的限制。主任檢察官的法律地位不明確。現行《人民檢察院組織法》，《檢察官法》和相關法律均沒有關于主任檢察官的規定，新《刑事訴訟法》也沒確定主訴檢察官的法律地位。

第二，主任檢察官的權力需要和責任意識存在矛盾。主任制是對檢察權能的重新配置，賦予主任檢察官在案件處理上的充分權力。放權于檢察官是主任制改革的核心，是推行主任制的首要前提。但面對突如其來的案件決定權，主任檢察官還缺乏必要的心理準備和行使權力的信心，因為傳統公訴方式造就了公訴檢察官在責任承擔上的依賴性，對享有超出公訴部門負責人的案件處理權的局面沒有足夠的勇氣，承擔錯案責任成為主任檢察官最大的擔心③。由于對主任檢察官放權不充分，而責任要求又十分嚴格，主任檢察官權力與義務的不對等導致其在一些疑難問題上不敢或不能堅持自己個人的意見，從而影響了主任檢察官自的行使，其直接后果是主任制流于形式，主任檢察官在事實上仍然扮演“承辦人”角色，大量工作仍然依賴部門領導和主管檢察長。

第三，主任制體系建構和實踐操作不甚合理和完善。主任檢察官承辦案件主要以辦案組為基本單位，實踐中出現了主任辦案組辦案形式不統一的問題，有4人組合，7人組合至5人組合等不同組合方式。這一方面是受傳統辦案機制的影響，另一方面也受各組成員間的私人關系以及主任檢察官自身辦案習慣的影響$這種情況有相對合理的地方，但是就整個改革的目標看，模式不確定必然導致權力和責任劃分的不明確。

三、主任檢察官辦案責任制的完善路徑

第一、樹立“權、責、利”相統一的原則"。創新檢察官辦案責任制，強化主任檢察官在辦案過程中的責任意識固然重要，但絕不可忽視保障其職業利益而由此產生的激勵機制以及促進作用。在具體制度的實施過程中，真正使得主任檢察官無“后顧之憂”，同時強化大眾對該職業群體的社會認同感。無疑有利于進一步提升主任檢察官的責任意識，形成良性循環。

第二、積極探索配套制度建立與改革，健全立法，為主任制提供良好生長的土壤。在破除改革的合法性危機方面。應當盡快的出臺相關立法解釋或者以修正案的方式對原有《人民檢察院組織法》以及《檢察官法》進行修正補充。明確確立主任檢察官在檢察實踐中的法律地位。把權、責、利以法律的形式固定下來。在制定具體主任檢察官制度方面！各地檢察系統除根據自身條件、特點因地制宜以外。應盡快地提交統一立法草案，由省級院甚至更高的決策機關統一出臺主任檢察官辦案責任制的詳細規定，方便各地檢察機關跨區域合作。

第三、創新履職保障機制。推行主任檢察官辦案責任制過程中一個突出問題是“利益跟不上”、“跟進保障”不足。主任檢察官由于承受的工作強度大，擔負責任重，工作標準高，有必要為其提供甚至是提高工作條件和利益保障。建立主任檢察官的激勵機制和保障機制，包括建立檢察官分類管理、工資職務序列、辦案津貼、晉級晉職優先以及住房、醫療、社會榮譽等保障待遇；對于擔任主任檢察官期間業績突出的助理檢察員，應當適時任命為檢察員，增強主任檢察官崗位的吸引力，通過改革建立起吸引留住優秀人才。整合現有人才資源的有效機制，引導優秀檢察官向檢察業務工作集中，向執法一線集中。

四、結語

通過前文的考察、分析，我們可以發現，貴陽市各人民檢察院對于主任檢察官辦案責任制的改革一開始就有著通盤考慮，并作了詳細、周密的配套性制度安排，改革的幅度涵蓋了檢察人員分類管理制度改革、檢察機關內設機構改革等從辦案主體、辦案組織到辦案權限在內的整個辦案機制。雖然貴陽市各人民檢察院的改革在理論上仍然存在可進一步商榷之處，但經由本次改革，我市的檢察院已經形成了一套全新的檢察權運行機制，對當前的檢察工作機制改革和體制改革都有反思。

注釋：

① 龍宗智：《檢察機關辦案方式的適度司法化改革》，載《法學雜志》2013年第1期。

篇4

在評選活動的短短十余天時間內，就有來自貴州、北京、江蘇、浙江、四川等省（市）的網友約196.7萬人次參與點贊投票，貴州改革好聲音傳遍了大江南北。

蹄疾步穩 邁向縱深

2015年是全民深化改革的關鍵之年，全省確定的113項重點改革任務基本完成，省直有關部門還額外完成了329項改革任務，各方面共出臺改革成果455條。

在眾多改革案例中，司法改革可謂亮點頻出。記者梳理發現，在20個優秀改革案例之中，涉及司法的就有5個之多，不僅有省檢察院、省法院在全省層面推行的司法改革，還有以整市為單位的“法治畢節”創建工程，有匯川區法院、金沙縣法院等縣級司法單位的改革突圍試點。

貴州省法院探索建立以案定員審判運行機制，以審判組織結構調整作為司法改革切入點，打破基層法院原有組織架構，將責任相對集中到裁判法官身上，建立以案定員審判運行機制。

2015年1月4日，匯川區、花溪區、貴定縣、榕江縣4個基層法院分別代表城區、城郊、農村和少數民族地區，率先啟動以案定員審判運行機制，成效初顯。

新制度實施不到三個月，截至當年3月31日，匯川區法院裁判法官人均辦案數93.3件，超過2014年半年人均辦案數；花溪區法官人均結案提升100%；貴定縣法院巡回審判案件數是去年5.7倍，案件陪審率提升23.3%；榕江縣法院案件平均審理周期24天，減少33天，結案率提升15.9%。以司法改革為代表的民主法治領域改革在2015年正不斷邁向縱深。

改革需要智慧，更需要向自己“開刀”。在本次優秀改革案例中，有不少案例是“自我改革”的典范。

貴州省公共服務中心“不下班”、銅仁市探索鄉鎮管理大部門制改革、黃平縣推進公立醫院改革等入選的優秀案例，均展示出了各部門改革的決心與勇氣。

2014年，貴州整合省公共資源交易中心和省政府政務服務中心成立省公共服務中心，著力打造線上線下合一、前臺后臺貫通、縱向橫向聯動、“最先一公里”與“最后一公里”同步的政務服務新模式。有效提升了政府服務能力，方便了企業和群眾辦事。并且主動取消所有項目交易服務費，一年為交易各方節約成本4600余萬元。

銅仁市則在鄉鎮機構設置上做“減法”， 將工作任務和職責相關或相近的站辦所整合為“三辦三中心”， 實行領導競爭上崗和職工雙向選擇。既實現了給機構“健康瘦身”，又實現了給干部“壓擔子”。

省委改革辦專職副主任鄭云躍表示，2015年，貴州改革工作整體呈現出蹄疾步穩、有力有序、縱深推進的良好態勢。

彰顯特色 因地制宜

改革既要尋找最大公約數，也要因地制宜。縱觀2015年貴州改革優秀案例，大扶貧與大數據兩大關鍵詞始終貫穿其中。

在20個優秀改革案例中，涉及到扶貧的便有7個，是所有領域中上榜最多的。

六盤水市探索“資源變股權、資金變股金、農民變股民”的“三變”模式，開啟了企業、農村、農民共同發展的新模式，激發了農村發展活力，破解了農業產業發展融資難和資金短缺的問題。

“三變”改革是我省農村改革探索的重大成果，已經在全省實現大面積推廣，使其在我省大扶貧戰略行動中不斷發揮更大效益。

此外，德江縣“三金”合作社助推農民增收、碧江區探索建立關愛留守兒童服務體系、石阡縣“四子”法推動“第一書記”精準作為、普定縣推行基層社會治理“五民”工作機制等改革案例，涉及脫貧方方面面，既有從日常工作機制、黨建組織、社會服務等角度出發的改革措施，也有從產業脫貧、兜底保障等角度出發的惠民政策。

2015年以來，全省扶貧開發體制機制不斷創造新經驗、新做法。全省陸續出臺了以《“33668”扶貧攻堅行動計劃》和《關于打嬴扶貧攻堅戰確保實現同步小康的決定》為主要內容的“1+6”和“1+10”扶貧開發系列文件。其中，貴州省貧困縣黨政領導班子和領導干部經濟社會發展實績考核辦法和指標體系，經國務院扶貧辦轉發全國各省市推廣。

在眾多的優秀改革案例中，記者發現不少與大數據相關的改革。

貴陽市探索建立禁毒長效工作機制是本次評選中專家特別推薦的五個典型案例之一，便有大數據參與其中。貴陽市從筑牢禁毒基層基礎網、大社會戒毒網、打擊犯罪立體管控網、禁毒專業情報信息和社會管控信息網這四張禁毒網出發，開發“貴陽市吸毒人員管控信息系統”，對吸毒人員實施科學管控。

省公共服務中心“不下班”，變“8小時服務”為“24小時服務”，把所有政府公共服務全過程搬到互聯網上，讓數據多跑、群眾少跑，讓電子文檔多跑、紙質文檔少跑，促進辦事由“群眾跑”向“干部跑”，再向“網上跑”轉變。審批人員隨時隨地受理辦事人員的網上申報、咨詢等，做到“申報全天候”。同樣在省公共資源交易中心，也實現來了交易遠程網上全天候運行，競買人可足不出戶完成交易。

創新發展 破題制勝

在貴州全面深化改革進程中，創新一詞貫穿始終。

貴安新區以花溪大學城、清鎮職教城、電子信息產業園、高端裝備制造園、新醫藥大健康產業園為依托，搭平臺、建載體、創新服務，全面激發大眾創業萬眾創新激情，打造貴安創客創業新品牌和經濟增長新引擎。

如果說貴安新區推動萬眾創新是做大增量的改革，那國企改革則更多的是盤活存量的改革，保利集團與久聯集團聯合重組實現共贏，就是其中的典型。

2014年，保利集團與久聯集團聯合重組，突破“地域”的強強聯合，雙方經營的主要市場得到整合，保利久聯集團由中西部的區域性企業變為跨地區的全國性民爆企業，逐步實現共贏。

保利與久聯重組前，久聯發展股價為10.49元/股（2014年7月2日停牌前），至2015年5月6日，久聯發展的股價已上漲至31.67元，對應的市值由34億元上升到104億元，漲幅超過200%，從股票市值管理的角度，也就意味著重組后再造了兩個久聯發展，改革盤活存量效果明顯。

此外，安順市以體制機制創新力推“五型”城市建設，安順市緊緊圍繞農業轉移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續的城鎮化投融資機制、改革和完善農村宅基地制度、推進相關領域體制機制改革創新等重點難點問題進行大膽探索，力推“五型城市”發展，城鄉面貌得到明顯改善，人民群眾滿意度大幅提升，有力地推進經濟社會又好又快發展。

可以看出，全面深化改革已經為我省后發趕超不斷培育新動力，“十三五”期間，隨著改革向縱深推進，必將為我省發展提供源源不斷的動力。（責任編輯/韋佳妤）

鏈接：

“2015貴州全面深化改革優秀案例”

六盤水“三變”改革破解“三農”發展難題；

安順以體制機制創新力推“五型城市”建設；

黔西南州干部召回管理的做法、成效及啟示；

福泉市創新推進中小學人事制度改革；

貴州省公共服務中心“不下班”；

銅仁市探索鄉鎮管理大部門制改革；

貴州省檢察機關著力推進司法責任制改革；

德江縣“三金”合作社助推農民增收；

貴州開展“法治畢節”創建；

貴州省法院探索以案定員審判運行機制；

碧江區探索建立關愛留守兒童服務體系；

匯川區法院司法體制改革試點成效凸顯；

黃平縣“五突出五創新”推進公立醫院改革；

石阡縣“四子”法推動“第一書記”精準作為；

金沙縣檢察院提起全國首例行政公益訴訟；

貴州精準扶貧再出實招；

黔東南州以“暖心秘書”打造便民服務新模式；

黔南州緊扣“三個主題”深化紀律體制改革；

“八個一”并舉打造平安黔西南；

普定縣推行基層社會治理“五民”工作機制。

專家特別推薦典型案例

貴州省全面推行政府法律顧問制度；

保利集團與久聯集團聯合重組實現共贏；

貴陽市探索建立禁毒長效工作機制；

篇5

【關鍵詞】法務會計；發展；規范

【英文摘要】Forensic accounting，also lawsuit accounting，is an accounting subject which combine the evidence rule and the investigating method of not sowing problem by using of financial skill．It is an organic combination of accounting and investigating skill．It is also the profession of relating and using the economic fact and law problem．Developing forensic accounting is an important content through the satisfactory of lewd．This arider in tempter forensic accounting will be popular profession in the future through the definition，necessary，existing field and developing prospect．

【英文關鍵詞】forensic accounting；developing；standard

一、法務會計的定義

法務會計就是根據法律的特殊規定，運用會計專業知識和技能，對在經濟管理和經濟運行過程中的各種法定經濟標準和經濟界限規范過程和報告結果進行計算、檢驗、分析、認定的運用型學科。是會計學和法學相結合的一門新型的邊緣學科。它包括的主要內容有企業稅務會計、保險賠償理算會計、債權、債務理算會計、海損事故理算會計、社會公證會計、司法會計、物價會計、基金會計。法務會計一般以財務會計的四大假設（即會計主體、持續經營、會計期間、貨幣計價）為前提，同時也遵守財務會計的各項原則，主要強調真實性、合法、合規性原則。真實性就是所涉及的會計業務、會計資料都必須是已經發生的、真實可靠的，不能有半點虛假。合法、合規性就是對財務會計已確認、計量、記錄的會計事項，要根據有關法律法規進行判定。凡違反現行法律法規的，要進行糾正或調整，并作為報告、處理的依據。法務會計在對各項會計要素進行計量核算、對各種會計信息進行檢驗分析時，都必須嚴格遵循財務會計的程序和方法，對涉及法律事務的會計信息和會計資料作為證據使用時，還要運用法學中的理論和方法，如證據篩選、分類、分析等理論和方法，有時還需運用審計學、統計學中的某些方法。

二、法務會計產生的必然性

目前法務會計只是被部分國家所接受。它強調現代經濟秩序的規范，不但要建立、健全各種法律保障體系，而且更主要的是關注已經頒布實施的各種法律制度的規范狀況和執行力度，并對這種執行結果進行歸類量化，認真確認；對執行過程中出現的偏差加以分析檢驗，判斷定性，配合有關職能部門及時處理，以保障現代市場經濟的有序運行，良性競爭；監督權利人在獲得合法財產權益和既定利益的同時，全面履行法律規定的各種義務。產生法務會計有其必然性。

（一）單純會計專業知識的局限性使得現代會計控制力度不足。雖然，會計在經濟管理中的地位和作用不斷提高，但是隨著全球經濟一體化的迅速發展，現代金融工具的不斷創新，使得對經濟活動的管理日趨復雜。為了應付這一社會特征的需要，力求使會計語言盡可能正確反映復雜的經濟現象，以便使會計報表使用者不僅能通過會計語言對經濟現象做出正確的決策，而且，還可以通過會計這一信息系統來加強對社會經濟活動的控制。因此，現代會計要適應社會經濟發展法制化的要求，不但要求會計能隨時解決計量和核算等常規問題，還應能有效地解決破產企業財產清算、保險理賠、海損事故損失分割、稅收理算、侵占公司財產等特殊問題。

（二）會計量化標準的不嚴格和證明力度的乏力。法律對經濟行為規范執行情況，必須通過會計信息和會計證據來具體量化和證明。比如《公司法》明確規定了成立各類公司的法定注冊資本的最低限額。但要證明公司成立時，注冊資本達到國家的法定標準，只有靠會計信息和會計的證據。由于會計基本原則和方法與法律規定的差異，客觀上造成了管理實踐中會計工作與法律執行的偏差。如在流轉稅和所得稅計算時，會計核算與稅法規定之間產生的差異的調整，已是廣大會計工作者普遍接受的事實。但是隨著經濟業務多元化的發展，新型經濟業務的不斷產生，隱形經濟業務的不斷增加，會計理論與法律規定之間的差異，將會越來越多，這就需要利用會計證明與法律制度的有機結合，深層分析，來解決這些問題。

（三）現代審計功能的弱化。企業破產既包括舞弊和企業自身經營決策的失誤，也包括了外部經營環境的改變。審計報告的使用者，期望注冊會計師能在企業破產之前，將可能發生風險的信息提前告知，但注冊會計師只能對前期財務報表的公允性、合法性以及會計處理方法的一貫性表示意見。他們只對不遵循公認審計準則而產生的審計失敗而承擔責任，難于完全滿足公眾的要求，因此社會公眾的期望與注冊會計師職責的差距日益拉大。

（四）法律實踐的要求。財產物資的分割和經濟利益的確認，使法務會計有了實踐運用。當經濟發展帶動了海上航運業和保險業的發展之后，海損事故損失理算和保險理賠接受的產生，才將會計與法律相結合的業務推到了會計實務的主要地位。其后，各國依靠稅收確保國家財產收入的重心日益確定，個人利用職權侵占公共財產等非法行為急劇增多，最終使稅收理算會計、司法會計等法務會計實踐越來越被會計界和法學界所接受并倍受重視。現在，通過法律來調節經濟活動中的所有行為，已成為市場經濟體制國家的特征。作為市場經濟主體的各種企業單位，用法律手段來維護自身的權益，將成為一種有效的手段。

三、法務會計存在的幾大領域

法務會計是全面吸收了會計的基本原理和法學理論特別是證據學的基本理論，也吸收審計學中部分審計的技術方法和統計學中的某些統計分析、比較分析方法而形成的一門新型學科。從專業人才看，應該是既熟悉有關法律知識、又精通會計業務的復合型、通用型人才或跨專業、跨領域人才。法務會計主要存在于三大領域：

（一）企業、事業單位。該領域中的法務會計的主要職能是使企事業單位的財務、會計行為符合國家現行法律，在遵守或不違反法律的前提下，尋求本單位的最：大財務利益，并能運用法律的武器進行交涉以維護自身的正當權益。

（二）社會中介服務機構。如會計師事務所、律師事務所、審計師事務所等都是法務會計應用的重要部門。在這些機構中，活躍著一批經過國家有關部門考試、考核而具有資產評估、稅務、證券評估等資格的法務會計人員，他們依據各種法定經濟標準和規范，通過檢查、分析、認定之后所出具的報告自然具有法律效應。

（三）檢察機關、公安機關和人民法院等司法機關及國家審計部門。司法機關的司法會計也是法務會計的重要組成部分。司法會計在偵查、審理交易糾紛、貪污受賄等經濟案件時，都要涉及被審查單位的會計資料及會計人員。這就要求司法會計人員不僅要精通法律，還要有會計、審計知識，才能勝任。國家審計機關和企業內部的審計人員，也應該是既熟知國家、企業內部有關審計法律，又懂會計、審計的法務會計（審計）人才。

四、法務會計在我國的發展

法務會計在西方產生于20世紀80年代初，從西方近20年來的短暫發展歷史看，法務會計的主要工作在于以獨立于訴訟或仲裁雙方的第三者身份，針對經濟糾紛、經濟過失及經濟犯罪等經濟案件中涉及的經營、財務事項和經濟損失部分，運用專業知識，采用一定的程序和方法，進行調查、計算和分析，最終以報告的形式說明鑒定結果，從而為法庭或仲裁機構的裁決提供具有專業性、客觀性及說服力的會計分析證據。其業務領域涉及經濟犯罪案件的調查，股東、合伙人或經濟合同雙方經濟糾紛的審查，交通、醫療等事故損失的求償，保險、經營中止、財產損失等的求償，職員層或經理層舞弊、欺詐案件的審查，以及婚姻糾紛的財產審查等諸多方面。迄今為止，法務會計在西方已得到普遍運用。法務會計的誕生，極大地拓寬了會計職業領域，推動了會計理論的豐富與發展，其發展前景不可估量。

我國法務會計在經濟犯罪領域已得到一定開展，這是我國法務會計發展的最初形式。現代市場經濟條件下，社會經濟組織以及個人之問的經濟交往、經濟聯系較以往任何時代都更為廣泛、深入和頻繁，無論是在內容上還是在表現形式上都更趨錯綜復雜。基于經濟利害關系不同而在經濟交往過程中產生摩擦而形成的經濟糾紛案件亦是在所難免。經濟案件的倍增急需完備的司法支持體系。同時，市場經濟作為一種契約經濟，其成熟與否的重要標志就在于法律是否構成協調社會經濟關系的基本手段。因而，為妥善解決經濟糾紛，嚴厲打擊經濟犯罪，客觀、公正度量經濟損失，有效維護社會經濟秩序，保障法律尊嚴，促進市場經濟的健康有序運行，就必須強化法制建設，完善立法、執法體系。

伴隨著加入WTO步伐的加快，我國必將加快建設并完善以市場經濟為基礎的上層建筑的建設。在此過程中，法務會計作為連接注冊會計師和律師的橋梁和紐帶，也必將得到充分重視并且蓬勃發展起來。

五、法務會計在我國發展中存在的問題

與西方國家相比，法務會計在我國的發展還有許多不足之處：首先，業務范圍過窄，機構、人員臨時性特點明顯，工作程序和方法缺乏規范性指導，經濟損失確認和度量標準缺位。同時，參與的會計人員不具有相應的專門知識和經驗，亦大大影響了所獲證據的針對性和對經濟損失估計的準確性。這遠遠不能適應知識經濟時代經濟司法實踐發展的需求。其次，許多理論工作者或專業人士對其知之甚少，更談不上研究有關訴訟會計規范的工作程序與方法、執業規范與職業道德等。實踐的發展離不開理論的指導，理論上的欠缺必將制約法務會計實務的發展，所以，應及時改變這種局面。第三，我國尚處于社會主義市場經濟發展的初期，有關制度不完備，這一定程度上阻礙了法務會計的發展。

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論文摘要：以剖析經濟普查與常規統計調查的差異入手，從5個方面論述了進一步加強和完善常規統計工作的必要性，并提出了進一步加強和完善常規統計工作的有關措施。

常規統計調查是指一般的統計調查，是根據調查目的和任務的要求。運用科學的調查方法，有計劃、有組織地向被調查單位搜集和登記資料的過程。主要包括常規普查、抽樣調查、重點調查和統計報表等等，它與剛剛結束的第一次全國經濟普查相比，具有較大的差異。第一次全國經濟普查無論是調查規模、調查內容還是組織方式，其復雜程度和技術標準都超過國內以往的歷次普查和一般的統計調查。經濟普查是指把原來的工業、第三產業、基本單位3項普查合并，再加上建筑業普查內容，并將從未在整體上納入普查的個體工商戶也作為普查對象。通過這一次全國經濟普查，掌握了我國基本經濟單位的情況，初步建起了我國基本單位名錄庫及其數據庫系統；查清了我國第二、三產業發展的底數，全面掌握了工業、建筑業、服務業發展的基本數據；查實了國內生產總值和三次產業的比重，揭示了我國產業結構的現狀和水平。這是不是意昧著常規統計調查已經不重要了呢?是不是可以放松對常規統計調查的要求了呢?筆者認為，雖然經濟普查的數據資料是無價之寶，其發揮的作用是一般常規調查不可能達到的，但是全國經濟普查面廣量大，需要消耗大量的人力、物力、財力和時間，國家規定每5年才進行一次。而常規統計調查省時、省力，可以在較短的時間內完成任務，其優勢是經濟普查不可替代的。雖然目前常規統計調查存在著許多不盡人意之處，需要進一步加強并完善，但筆者認為在當前形勢下應該更清楚地認識到進一步加強和完善常規統計調查工作的必要性，從而進一步加強和完善常規統計調查工作。

1進一步加強和完善常規統計工作的必要性

1．1常規調查與經濟普查的差距

(1)常規統計調查從范圍上看主要對限額以上單位進行全面調查統計，對限額以下單位和部分個體經營戶進行抽樣推算，因此對于限額以上單位來說搜集的資料是全面的，但對于限額以下的單位來說，調查結果不是十分準確。而經濟普查是對全市所有法人單位、產業活動單位和個體經營戶進行全面普查，各地區政府都成立了經濟普查領導小組，動員了社會各界力量，開展地毯式清查，達到了摸清家底的目的。

(2)常規統計調查從內容上看主要由每次調查目的和調查對象決定，內容僅僅偏重于某一方面。而經濟普查分別由《單位基本情況》《工業》《建筑業》《房地產開發業》《運輸郵政電信業》《批發零售餐飲業》《金融業》《服務業》《公共管理和社會組織》及《個體經營戶》等lO部分組成。共設置56種調查表、l180個指標。主要內容包括普查對象的基本特征和資源、能源消費等信息以及國民經濟各個行業的生產(經營)活動情況、財務狀況、人力資源、報酬情況和科技活動等情況。這些調查內容為準確核算經濟總量提供了比較翔實而全面的基礎資料。

從上述常規統計調查與經濟普查的兩個方面差距可以反映出當前常規統計工作適應形勢變化的能力還不夠強，特別是服務業、非公有制單位的常規統計亟待完善。所以筆者認為各地區、各部門特別是統計部門，要在總結第一次經濟普查經驗的基礎上。找出常規普查與經濟普查的差距，認真研究借鑒國內外好的做法，進一步加強和完善常規統計工作。

1．2是國民經濟核算體系的需要

國民經濟核算體系是2O世紀3O年代以來隨著國家對宏觀經濟管理的加強，在國民經濟統計的基礎上逐步發展起來的，是遵循一定的國民經濟核算標準和規范對國民經濟進行核算的結果。它是指全面、系統反映國民經濟運行的數據體系。2O世紀8O年代以前，我國國民經濟核算體系長期采用汁劃經濟體制下的物質產品平衡表體系(MPS)，服務業統汁非常薄弱。9O年代以后，我國國民經濟核算體系與國際通行的核算標準(SNA)逐步接軌，雖然服務業統計得到了一定加強，但基礎統計工作尚沒有完全跟上，統計手段相對落后。所以筆者認為，一方面我國在進行民經濟核算體系構筑研究的同時，應研究如何把它置于統計改革和發展之|l1。如何配套改革各方面的統計工作，如何把它與統計的各項工作有機地結合起來．從而推動統計事業的全面發展。另一方面，為了適應我國國民經濟核算體系的構筑，有必要不斷完善常規統計方法及其配套的統計制度。

1．3是國民經濟成分日益多元化的需要

隨著改革的深入，經濟成分日益多元化，特別是私營、個體服務業發展迅速，山于服務行業的特殊性，加上這些單位非常分散、變動頻繁，加大了組織統計調查的難度，在統計調查中存在一定的漏統情況。例如，在個體、私營經濟成分占較大比重的交通運輸倉儲郵電通信業、批發零售貿易餐飲業、房地產業3個行業中，這次經濟普查后增加值比常規統計多出近5000億元，占第三產業新增部分的70％。這就充分說明了過去在常規統計調查中存在著種種弊端，所以完善常規統計工作是國民經濟成分Ft益多元化的需要。

1．4是新興服務業發展的需要

隨著市場經濟體制的進一步推進，新興服務業大量出現，而且發展很快，但由于資料不全，常規統計難以準確核算，造成核算數據偏低的現象。例如，計算機服務業、軟件業、互聯網信息服務和衛星傳輸服務業、娛樂業、租賃和商務服務業、家政服務業等，雖然過去在常規統計中通過相關資料推算等方法作了統計，但很不充分。所以應進一步完善新興服務業的常規統計工作，以適應新興服務業發展的需要。 15是產業結構調整的需要2005年頒布的《促進產業結構調整暫行規定》指出我國產業結構調整的目標是：推進產業結構優化升級，促進一、二、三產業健康協調發展，逐步形成以農業為基礎、高新技術產業為先導、基礎產業和制造業為支撐、服務業全面發展的產業格局，堅持節約發展、清潔發展、安全發展，實現可持續發展。第八條又明確規定：提高服務業比重。優化服務業結構，促進服務業全面快速發展。國家發展和改革委員會發展規劃司司長楊偉民也說過：“十一五”期間我國產業結構將立足結構優化提升產業發展，改變高消耗、高污染的局面，從以工業經濟為主轉向以服務經濟為主。而服務業的統計恰恰比較薄弱，統計制度不健全，統計方法不合理。所以為了更好地適應我國產業結構調整的需要，必須進一步完善常規統計工作。

2進一步加強和完善常規統計工作的有關措施

2．1適應新形勢的要求改革現行常規統計管理體制

黨的“十六大”提出：為了完成新世紀新階段的奮斗目標，發展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新格局，各項工作要有新舉措。統計作為認識社會的有力工具，作為開發信息資源，為全面建設小康社會服務、為實現現代化服務的信息產業部門，自然也面臨著一系列發展、改革、開放的新課題。所以筆者認為，根據當前我國國情和統計業務的特點，統計應借鑒工商、稅務、金融、司法、審計、技術監督等部門管理體制改革的經驗，同時參照其他國家，特別是市場經濟發達國家的統計管理模式，進行常覘統計管理體制的改革。在國家統計中，利用各專業、各部門在不同統計調查中獲得的信息作為輔助信息，并輔之以有限的典型調查和重點調查。同樣可以作為國家統計搜集一些重要統計信息的有效方法。如服務業中的社會服務業生產成果統計，可以在第三產業定期普查所掌握的總量與結構資料的基礎上。利用有關稅收和行政記錄所掌握的速度資料，再對某些變化較大的服務業開展有限的重點調查，也能夠比較準確地掌握其生產狀況。再比如個體私營經濟生產狀況統計，由于調查對象點多面廣，流動性大，變動頻繁，且生產成果保密性強，直接調查難以開展。但可以利用有關部門的行政記錄資料。結合有關個體私營的管理費用和稅收資料，并參考第三產業普查中對個體私營業戶開展抽樣調查取得的結構系數，運用科學的方法進行推算和評估。

2．2加快統計制度方法改革并強化常規統計管理

改革開放以來，統計工作有了很大進步，但在許多方面還存在不足。第一次全國經濟普查得出的數據，反映了當前我國常規統計制度方法還不夠完善，特別是第三產業、非公有制單位的常規統計方法亟待改革。所以筆者認為國家應從下幾個方面加快統計制度方法改革，強化常規統計管理：一是要建立完善既能反映市場經濟運行情況，又與國際接軌的國民經濟核算體系；二是修訂現行統計指標體系，建立和完善適應市場經濟發展要求的新體系；三是進一步調整和理順統計調查渠道，全面改革調查方法，基層統計部門應盡快建立起以國家周期性普查為基礎，以抽樣調查為主體，重點調查和科學論證為補充的、綜合運用的統計調查方法體系，切實做好各種普查、抽樣調查與定期報表的銜接工作；四是制定全國統一的評價與監測重大社會經濟新現象的指標體系、統計標準與統計方法。

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關鍵詞：法律保護；民營企業；企業權益

一、民營企業權益受到侵害的主要表現

（一）民營企業身份的歧視性待遇

民營企業面對的來自方方面面的不平等待遇主要表現在：1.觀念上的不平等。主要指人們在長期計劃經濟條件下形成的對民營企業的各種偏見，認為民營企業很難與社會主義制度完全相容，民營企業不能成為社會主義市場經濟的主要基礎，只能是一種“邊緣性經濟”。2.銀行貸款方面的不平等。民間投資的資金來源主要是自身積累和借貸，甚至有不少來自地下錢莊。目前，民營資本70％是自籌，從國有銀行獲取的貸款不足30％。據中國人民銀行在2001年下半年對貸款滿足率的調查，企業反映為68.5％，金融機構反映為81.6％。在不同所有制企業中，民營企業反映最低，雖然民營企業貸款滿足率反映為60.4％，但仍低于平均水平8.1個百分點，屬于最難獲得貸款的群體。3.稅賦和法律方面的不平等。在稅賦方面的不平等主要反映在嚴重的所得稅重復計征，法律方面主要是民營企業在各類產權和產權關系上缺乏有效的法律保護，往往在事件的仲裁上更多地被歧視，等等。

(二)市場準入權利的不平等待遇

市場準入包括四個方面：第一是政府補貼要取消；第二是減少行政許可；第三是配套條件要公平；第四就是價格。因此，市場準入權利，就是要保障上述四個方面的公平，維護公平競爭的市場環境。但是，目前在一些壟斷和半壟斷行業，如電力、鐵路、公路、民航、通信和市政設施等方面，民營企業難以進入；有些非戰略性、非關系國家安全的領域，民營企業也很難投資其中；有些行業，即使允許民間投資進入，但投資比例、投資形式受到許多限制。如在民營企業比較發達和開放程度較高的廣東省，即便是一些已經允許外商投資進入的產業領域，民間投資也很難進入。在廣東東莞當地的80個行業中，允許外商進入的有62個，占75％，而允許民營企業進入的只有42個，剛剛超過50％。2002年底，武漢市隨機抽選50戶民營企業進行的問卷調查表明，有62％的企業希望實行公平的稅費政策；58％的企業認為“競爭環境有失公平”。如在土地審批方面，對民營企業用地的審批程序和面積限制嚴于國企和外企。在政府補貼方面，一些優惠政策將民營企業排除在外，如國有企業享受技改貼息，國有企業用技術開發費、技改投資購買國產設備抵扣所得稅的政策優惠，民營企業就不能享受，同時，對外資企業實行的許多優惠政策，民營企業也享受不到。

（三）民營企業的財產權利得不到保障

目前，盡管我國《憲法》、《民法通則》、《刑法》、《公司法》、《合伙企業法》、《個人獨資企業法》和《中小企業促進法》等重要法律都對我國民營企業的產權歸屬作出了明確規定，如《中小企業促進法》第六條規定：“國家保護中小企業及其出資人的合法投資，及因投資取得的合法收益。任何單位和個人不得侵犯中小企業財產及其合法收益。任何單位不得違反法律、法規向中小企業收費和罰款，不得向中小企業攤派財物。中小企業對違反上述規定的行為有權拒絕和有權舉報、控告。”第七條規定：“行政管理部門應當維護中小企業的合法權益，保護其依法參與公平競爭與公平交易的權利，不得歧視，不得附加不平等的交易條件。”但是，在民營企業財產權利的法律保障上仍存在著諸多問題：1.民營企業資產與個人資產混在一起，與行業主管部門的產權關系沒理清以及其他諸如民營企業享受國家優惠政策所形成的產權界定問題等；2.我國《憲法》、《民法通則》所列舉的個人財產僅僅限于房屋、儲蓄、生活用品、圖書資料等個人生活資料財產。隨著個人在經濟生活中地位的提高和角色重要性的加強，個人財產范圍不斷擴大，個人對生產資料的占有越來越多，上述法律對保護個人生產資料的條款尚不完善；3.目前《刑法》中規定了國有企業工作人員和非國有企業的工作人員將本單位的財物非法占為己有，國有企業工作人員以貪污罪論處，最高刑罰可以處死刑；非國有企業工作人員從事同樣行為，只以侵犯財產罪論處，一般處以5年以下有期徒刑，數額巨大的才處以5年以上有期徒刑。定罪、量刑明顯不一致；4.為數不少的“戴紅帽”的企業或稱“掛靠企業”為了迎合所有制的需要，明明屬于私人所有，卻偏偏注冊成集體所有制企業。但是“集體”是指哪一級，法律規定卻又很不明確。更為嚴重的是，這種集體企業產權沒有一定的法律規范，產權的主體、地位、界限、獲取與轉讓的法律程序、法律形式及法律保護手段都沒有明確的法律規定，不是作為一種法律規定在操作，而僅僅是作為一種政策規定在運行。

二、造成民營企業合法權益得不到有效維護和保障的原因

（一）立法方面的原因

在立法方面，目前我國對公、私財產的法律規定是有所區別的，體現在相關法律文件中，不僅對民營企業和私有財產的保護方面存在一些不合理的規定，甚至個體業主與外國投資者同屬私人財產所有者，在保護上也是有差別的，而且對民營企業的權利和義務的規定也存在不對稱，這既不符合市場經濟的要求，也阻礙了民營企業的發展。

法治國家中，權力和責任的對稱、權利和義務的對稱是保障社會公平性非常重要的法律原則。政府部門要求有什么樣的權力，就要承擔什么樣的責任，政府部門要求法律的相對人承擔什么樣的義務，那么同樣地要明確給予他什么樣的權利。實際上，在事關民營企業的法律問題上，目前行政性法規居多，體現平等自愿、等價有償和誠實信用等市場經濟原則的法規較少，立法滯后，而且不乏不公平之處。由于義務本位的指導思想，立法上對民營企業應盡的義務規定的多，而對其應享受的權利規定的少，形成權利與義務不對稱。在體系上，尚未形成種類齊全、層次分明、結構嚴謹的現代法律體系。

（二）民營企業法律意識淡薄

首先,民營企業缺乏自我保護的法律意識。我國法律的政策性工具品質，長期以來已經使得民營企業產生了對政策的依賴心理和對法律權威的不恰當理解，大多數民營企業認為法律是統治的工具而不是維權的武器，因此對法律持懷疑和觀望態度。當其權益受到侵犯時，“他們更愿意上訪而不愿意訴訟，更愿意找黨委和政府而不愿意找法院，更愿意找媒體曝光，而不愿意找律師咨詢”。這種心理誤區的存在，導致民營企業不能正確運用法律武器來維護自己的權利。而且，民營企業也缺乏真正屬于自己的保護其自身合法權益的自我保護組織。

其次，民營企業中的相當一部分企業法律意識淡薄，缺乏信用，主要包括：1.政策性信用問題；2.市場性信用問題；3.公益性信用問題；4.自我性信用問題。民營企業存在的信用問題，對民營企業的內在保護和外在保護產生了很大的牽制作用，嚴重影響了民營企業的健康、穩定、快速發展。

（三）司法、執法方面的原因

對民營企業“依權監管”的格局依然普遍存在，司法機關的“地方化”和“行政化”已經嚴重影響到了民營企業權益的保護問題。許多民營企業感到與國有企業打官司費力耗時，而且勝訴的可能性很小，尤其是到外地打官司。因而，司法機關在處理民營企業問題上就顯得力不從心，有時司法權力處于行政權力的附屬地位。當民營企業的權益受到行政機關的侵害，司法機關行使司法權力時，在行政權力和地方保護主義之下，往往缺乏有效的法律和制度保障。司法制度的不完善、不健全，加之司法裁量權的濫用，使得民營企業受侵害的權益失去了最后的法律救濟機會。而且，由于司法部門的原因，在漫長的司法實踐中，憲法不能作為仲裁案件的直接依據，憲法上的權利只有外化為法律上的權利后才能真正成為公民的實在利益。盡管2001年8月13日最高人民法院的一則司法解釋，已經徹底解開了這一沉重枷鎖，但各級司法機關依據憲法上的規定來保護人們的合法權益的氛圍尚未形成。

使民營企業權益得不到實際上的保障的另外一個重要原因是執法方面的因素。在執法過程中，某些執法者不是根據法律規定而是根據對自己有利的理解來執行法律，有的利用法律的漏洞，對法律進行曲解，進行對自己有利的歪曲，進行亂罰款、亂攤派、亂收費。更有甚者，有的執法者完全無視法律的存在，裸地踐踏法律，進行敲詐勒索、索賄受賄。

三、保護民營企業權益的法律措施

（一）憲法保護

衡量一個國家公民的權利體系是否完備，固然要看一看它的成文法律，但更重要的是要看一看它的憲法是否全面地保護公民的基本權益。財產權是法律的核心，各國憲法都把財產權利作為其的基石之一，我國在憲法上確立私有財產權的保護，刻不容緩。憲法應對任何主體的財產權利給予平等的對待,公共財產神圣不可侵犯,私人財產特別是民營企業的財產同樣是神圣不可侵犯的,應受到憲法的同等保護。要明確財產權是公民的基本權利,公民的合法的私有財產不受侵犯，依法保護公民的私有財產權和繼承權。同時增加保護企業、社會團體法人等組織財產權的條款。在憲法作出修改后,應根據有關規定對我國現行法律的相應條款作進一步修改,清理和修訂限制民營企業發展的法律法規和政策，消除體制。產權是所有制的核心和主要內容，包括物權、債權、股權和知識產權等各類財產權。要建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，并在今后出臺的民法和物權法等法律中予以體現。在憲法中還應明確對企業等組織及個人的財產是否國有化和征收,國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用，并給予補償等內容。例如美國憲法修正案第五條規定的法律精神值得我們借鑒。該條款規定如下：“任何人不得因同一犯罪行為而兩次遭受生命或身體的危害；不得在任何刑事案件中被迫自證其罪；不經正當法律程序，不得被剝奪生命、自由或財產；不給予公平賠償，私有財產不得充作公用。”。該條款貫徹了兩條有借鑒價值的原則：一是法治的原則。公民的一切權利包括財產權，非經正當法律程序，任何機構與個人包括國家機關不得隨意予以侵犯和剝奪。這里特別強調了程序正義對實質正義的保障；二是公平的原則。憲法修正案這個涉財條款在美國通常被叫作“充公條款”，如果必須將私有財產充作公用，政府必須給予事主公平的賠償。

（二）加強監督，嚴格執法

鑒于目前在民營企業問題上普遍存在重人治輕法治、重政策輕法律的錯誤傾向，因此，“管理者必須得到管理”。在現階段，我們必須盡快制定監督法，對行政執法的監督實現硬化規定，消除立法空白，明確監督主體的職責和權限，從而消除行政執法的死角。與此同時，切實貫徹《憲法》、《民法通則》、和《中小企業促進法》，加大執法力度，解決民營企業負擔過重問題。尤其重要的是，要建立嚴格而科學的執法監督機制，保證做到有法必依，執法必嚴，違法必究。應該盡快全面實行費改稅政策，明確約束政府行為，真正做到切實保障民營企業經濟上的物質利益和政治上的民利，避免侵犯民營企業的合法權益現象發生。

（三）加強司法保護制度，完善司法程序，加快司法體制改革，健全法律體系

首先，要制定由不同類別、不同層次、結構合理有序、既有一定分工又互相協調統一的民營企業法律體系。在制度上使民營企業充分享有公共事務信息知情權，經濟利益表達權，政治民主參與權等。在此基礎上，還必須完善司法程序。在當前，一方面要樹立司法權威，改變司法的從屬地位以追求公平、正義為司法的核心和宗旨；另一方面，要健全法制，保證程序公正，在行動上而不是在理論上，在司法的實際操作中而不是在原則的規定上，切實保護民營企業的權益，給民營企業以權利救濟的司法保護屏障。

其次，當國家的法律中出現了明顯的侵害民營企業權益的規定時，我們應通過憲法比較認定這一法律規范無效。目前，由于我國還沒有憲法爭端審查機制，無論是法院還是其他部門在遇到這一問題都會無從下手。現在提出的“憲法司法化”命題，也僅僅是引起了人們廣泛的注意，遠沒有達到設計出合理的爭端解決機制的程度。本文來自范文中國網。當法律與法律之間、法律與行政法規之間、行政法規與地方法規之間、地方法規與部門規章之間出現矛盾時，雖然我國《立法法》為解決上述糾紛提供了依據，我們可利用現有的法律爭端解決機制化解矛盾，但是當不同層級的法都背離了憲法的宗旨，違背了憲法關于保護民營企業的規定時，我們就應依照憲法精神認定這一法律規范無效，并對所有的法進行必要的修改。

（四）整頓和規范市場經濟秩序

整頓和規范市場經濟秩序，一是要堅持不懈地打擊制售假冒偽劣產品、偷稅、騙稅、騙匯、走私等違法活動，查處行政機關、事業單位、壟斷性行業和公用企業妨害公平競爭的行為，打破部門、行業壟斷和地區封鎖，盡快建立和完善全國統一、公平競爭、規范有序的市場體系；二是要繼續推進行政管理體制改革，進一步實行政企分開，切實轉變行政職能，減少行政性審批，政府部門要切實履行制定市場規則、監督市場運行、維護市場秩序的重要職責；三是要建立健全信用體系，工商、稅務、公安、法院等部門應建立失信約束機制，任何企業和個人的違法違紀行為，都應記錄在案，形成“黑名單”，有關信息要在網上公布，使社會公眾能及時查詢。通過建立企業經濟檔案制度和個人信用體系，相應減少商業欺詐、惡意拖欠及逃廢債務等不法行為的發生，使違法者為自己的不法行為付出極大的代價。

參考文獻

〔1〕《馬克思恩格斯選集》第2版第2卷，第510～511頁。

〔2〕亞里士多德：《政治學》，第138～192頁。

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20世紀90年代中期以來，法學專業招生規模日漸擴大，幾乎所有本科院校都有法學專業，形成了法學教育空前繁榮的時期。然而，不容樂觀的是，盲目擴大招生和低水平培養所帶來的問題就是就業率逐年走低。除了畢業生過剩這一因素之外，恐怕更重要的原因是法學理論教育嚴重脫離司法實踐，畢業生應用法學知識的能力遠遠不能滿足實踐的需要。在教學方法上，學校對法學專業學生基本上以理論和法條為主的傳授式培養模式，而現代法治人才專門隊伍的培養目標更加突出應用型、技能型和復合型，突出職業能力培養和應用所學知識解決實際問題的導向非常鮮明，而且相當數量的畢業生從事檢察官、法官、律師和法律顧問工作。在這種背景下，在法學專業開設實務課程、培養職業能力勢在必行，以檢校合作為基礎培養“未來檢察官”為目標《檢察實務》課程教學模式改革既符合卓越法律人才培養計劃的要求，又契合應用型、復合型法律人才培養目標的需要。隨著依法治國和司法體制改革的深化，社會需要高端應用型法學人才的呼聲越來越高。本文以《檢察實務》課程教學模式改革為切入點，探討以職業能力為基礎的教學體系——CBE教學模式在法學實踐課教學中的應用問題。

 

一、CBE理論的內涵

 

CBE 是 Competency Based Education 的英文縮寫，其涵義為“以能力培養為中心的教學體系”。由于 CBE教學模式強調對能力的培養，也稱為“能力本位教學模式”，它是美國休斯頓大學在上世紀70年代開發出的一種用于培養教師能力的教育教學體系，后來加拿大首先將CBE 用于職業技術教育，該模式才在北美廣泛得到應用。 這種教學模式首先立足于挖掘特定職業或工作崗位所應具備的能力，在此基礎上利用多種教學和實踐方法，對學生進行職業能力的訓練和培養。易言之，CBE教學模式以職業或崗位所必須的知識、技能、行為意識為從業能力的基礎，將能力培養作為確定教學目標和教學進程的基準，以學生為本體并以學生的學習為中心，設置課程與實施教學不受時間和環境限制的系統方法。CBE體系的實質是以職業(崗位)能力為基礎、用人單位參與、適應社會對人才的需求。

 

CBE教學模式的主要內容包括：其一，教學實施階段。CBE模式的教學活動分為四個環節：第一個環節是對職業能力進行分析，形成DACUM圖表;第二個環節是開發學習包;第三個環節是實踐教學實施與管理;第四個環節是能力考核，即實踐教學的評價階段。 其二，教學活動的主要內容及形式的特征。第一，將能力培養作為首要目標。CBE模式最主要的教學活動是進行職業能力分析。因為CBE模式以培養綜合職業能力為目標和評價標準，因此，其學習科目應根據職業分析所確定的綜合能力來設定，然后根據職業分析表所列的專項能力從易到難地安排教學活動，學生也據此制定自己的學習規劃。CBE教學模式中的綜合職業能力包括知識(與本職相關的知識領域)、態度(動機、動力情感領域)、經驗(活動的領域)、反饋(評估、評價領域)。 第二，以能力作為制定教學計劃、實施教學活動的基礎，而不是以掌握完整的學科知識體系為目的。第三，強調學生在教學活動中的主動性、能動性，鼓勵學生根據職業能力分析表所確定的能力及其指標進行自主學習。教師不再是課堂的主導者，而是學生自主學習過程中和技能訓練時的指導者，主要負責按職業能力分析表所列各項能力提供學習資源，例如，劃分教學模塊、編寫模塊教材、學習指南以及技能訓練指導書，根據職業能力訓練的需求建立學習資源室。在整個教學過程中，學生要對自己的學習負責，按學習指南的要求，根據自己的實際制定學習計劃，完成學習后，先進行自我評價，認為達到要求后，再由教師進行考核評定。

 

二、CBE教學模式與法學專業教學理念的契合

 

法學專業是具有特定法律職業背景、培養高層次的法律實踐專門人才的專業。法學教育主要為立法、司法、行政執法、法律服務與法律監督部門以及經濟管理、行政管理和社會公共管理部門培養應用型、復合型法律人才，以能夠勝任法律實務工作為基準。隨著國外法學人才培養理論和模式的引入，我國法學教育界開始探索符合中國國情的人才培養模式，主要有以下幾種：一是以案例分析、案例研討形式為主的案例教學模式。二是以模擬法庭為載體的演練式教學模式。三是以注重動手能力的法律診所教育模式。在上述模式中，診所教育在培養學生應用法律能力和職業能力方面的優勢較為突出，然而診所式法律教育的最大局限性是其單一性，即側重于律師執業技能的培養。筆者認為，上述教學模式已經不能適應法治社會和司法體制改革對法律專業人才的需要。只有改革才能讓法律碩士教育適應社會的發展，讓應用型法學人才真正成為復合性﹑開放性﹑專業性三位一體的法律專業人才。有觀點認為，法學教育目標應分階段進行：法律本科階段，應以專業教育結合人文教育，培養綜合性法律人才。 筆者認為，在奠定法學專業學生扎實的綜合知識的基礎之上，可以結合法律職業的特殊需求，培養應用型和復合型專業人才，強調職業導向和職業能力培養。

 

法學教育界對法學專業學生培養的研究主要集中在兩個方面：一是宏觀層面的培養計劃、教學方法和教學管理的研究;二是微觀層面的課堂案例教學、模擬法庭教學、社會實踐活動、課外科研訓練和實習等方面。從現有文獻中尚未發現以職業能力為基礎的教學模式的專門研究成果，尤其是以檢察官職業能力培養為導向的研究更是未曾發現，亟需對法學專業學生的法律職業實務課的教學進行探索。以檢察官職業能力培養為例，主要是檢察院教育培訓部門研究如何對現任檢察官進行職業能力的訓練和提高。筆者結合在檢察院掛職的經驗，認為以能力為基礎的教育體系——CBE教學模式對于法律碩士教學模式改革具有明顯的借鑒價值，率先在2014年第一學期在西北政法大學法律碩士中開設實踐選修課《檢察實務》，探索CBE教學模式在法律碩士教學中的應用之路。《檢察實務》是一門旨在培養法律碩士檢察職業能力的課程，是卓越法律人才培養計劃的重要組成部分，它包括職務犯罪偵查實務、偵查監督實務和公訴實務三個部分，涵蓋檢察機關主要業務，是檢察官職業能力的最主要內容。本文擬解決以下教學問題：第一，彌補傳統教學方法在培養法律碩士獨立行動能力方面的不足。傳統的以理論、法律知識為主導的課堂教學方法，難以培養學生的實踐能力。CBE教學方法可以做到“在講中練，在練中學，在學中培養能力”。第二，解決案例教學和實習對專項能力培養不足的問題。通常采用的案例教學法和到檢法機關實習，由于缺乏系統的職業能力分析、培養目標和學習資源，也不能很好解決職業能力培養的問題。第三，解決法學教育中職業能力分析、職業能力訓練方法和能力評價體系缺失的問題。第四，彌補法學教材及學習資源的不足。《檢察實務》模塊教學大綱、模塊教材和能力訓練指導書可以解決傳統教材形式單一和缺乏能力訓練的不足，且通過檢察官職業能力學習資源室和職業能力綜合模擬演練室建設，拓展學生自主學習和能力訓練的資源和途徑。經過調研以及近兩年實踐課教學的探索，筆者發現來自國外的CBE教育理論與《檢察實務》課程教學的能力培養目標具有非常高的契合性。

 

三、CBE理論在《檢察實務》教學中的實施步驟

 

(一)進行檢察官職業能力分析

 

CBE教學模式最關鍵的一步是職業能力分析。能力是一種個體特征。能力研究解決的關鍵問題是尋找能力的載體和促進能力發展的方法。能力由以下幾個要素構成：其一，能力的需求方。即誰需要這些能力?以法律碩士為例，對綜合職業能力的需求主要是公檢法機關及企事業單位等社會組織。其二，能力提供方。即高等法學院校。其三，能力的實現。能力培養的核心任務是發展學習者的個性、奠定職業發展基礎并培養符合社會準則的行為方式。其四，能力的評估。與知識考試和技能考核相比，職業能力的證明和鑒定非常困難。但是，高等院校的能力評價與職業資格鑒定考試有很大的不同。職業資格鑒定的考試題目應反映每個職業的實踐共同體成員所具備的能力，包括知識、技能以及典型的職業生涯發展途徑，它可以是標準化的試題。絕大部分學習者通過努力都應當能夠達到這一要求。職業能力評價必須同時滿足認知規律、職業發展規律以及技術標準和社會規范的要求，因此對我們來說不論是理論上還是實踐上都是一個全新的領域。

 

職業能力分析是一項十分復雜、專業性非常強的工作。 一般由該專業領域的專家對職業能力進行分析，制定“職業能力分析表”，對專業能力進行逐級分解，并提出明確的培養目標和考核指標。以職務犯罪偵查能力為例，反貪局和瀆職侵權犯罪偵查局的檢察官應具備的職業能力可以概括為以下幾個方面：其一，發現和捕捉犯罪線索的能力。培養偵查意識和職業敏感性，具備主動摸排偵查線索的能力。其二，收集、固定、使用證據的能力，尤其是收集、固定、使用實物證據的能力。 其三，訊問犯罪嫌疑人的能力。其四，偵查指揮和協調能力，尤其是重大案件的指揮和協調能力 。其五，追贓、追逃能力，等等。

 

(二)教學分析：劃分教學模塊、制定模塊教學大綱、編寫模塊教材

 

教學分析的具體工作是在專項能力分析結果的基礎上進行的。在職業能力分析完成之后，教師和實踐部門專家一起研究每項綜合能力的要求、目標及其實現的各項要求(步驟、工具與設備、技能、知識、工作態度)，并據此確定教學單元。這些單元有時也被稱為“模塊”。每個單元或模塊內的技能、知識和態度要盡可能按照崗位工作或職業的實際需要順序排列，并且研究修每一模塊需要什么預備知識。劃分出教學模塊之后，根據模塊的教學目標、技能和知識等編寫教學大綱。當學生掌握該模塊的技能后就完成了一個模塊的學習。《檢察實務》教學模塊可以根據檢察院各主要崗位對職業能力的要求，建立基本技能模塊，在此基礎上細分為若干個專業能力模塊，直至將教學任務落實到每一項技能的培養上。

 

CBE教學模式也需要教材——模塊教材，但與傳統的教材注重知識體系完整性相比，模塊教材更注重學習資源的指導性、靈活性和能力導向性。模塊教材實際上是對學生的自主學習進行指導的手冊。該學習指導手冊是高校教師及實踐部門指導教師根據能力分析表上所列的各項專項能力，分別制定的模塊學習指導材料。其內容主要包括：教師講義、文獻資料、法律和司法解釋、判例、技能學習指導書，實訓指導書、音像及教學軟件，等等。

 

(三)教學組織與能力訓練：建立學習資源室和技能模擬訓練室

 

CBE教學模式強調學生的自主學習和實踐技能的演練，檢察實務技能學習資源室和模擬訓練實驗室的建設是本課題研究成功的非常重要的內容和標志。利用學校的現有資源，通過課題組成員收集案例資料、編寫模塊教學大綱、模塊教材、能力訓練指導書等，建立學習資源室。同時根據檢察院工作流程和各崗位的技能訓練需要，建立檢察官技能模擬實驗室，邊教學、邊實踐演練，提高學生的實踐技能。以能力為基礎的學習方法中，學生可以根據職業能力分析表、模塊大綱、模塊教材，制定自己的學習計劃，在學習資源室尋找所用資源，在技能模擬實驗室中依據實訓指導書、技能訓練指導書等資料，進行個別化的、自主性的技能訓練。

 

(四)設計考核方案及評估指標

 

根據CBE教學模式的要求建立檢察官職業能力考核及評估體系。該評估體系的特點有三：其一，多元化的考核指標。職業能力培養與基礎知識教學的考核最大的不同在于，職業能力無法通過選擇題、論述題以及一般的案例分析題的答題分數進行衡量，而是通過多元化的指標來體現，例如真實案件事實調查能力、程序操作能力、案件匯報和出庭公訴所反映出來的語言表達能力、寫作審查報告和公訴詞等文書所表現出來的文書寫作能力，等等。因此，應圍繞這些能力設計多元的評價指標，對學生的實踐活動、實際辦案效果和綜合表現進行整體評價。其二，動態和過程化的考核方式。能力培養和訓練是一個動態的過程，由此決定了能力評估也應當是動態的和過程化的，而不能拘泥于一次性的靜態的考試結果，只有這樣才能夠真實地反映出學生習得職業能力的程度和效果。其三，理論教師與實踐部門相結合的考核主體。在能力訓練為主旨的教學中，教學環節的多重性和復雜性決定了對學生實踐教學的評價應該多聽取參與各方的評價，以盡可能有一個客觀全面的評價結果。

 

四、《檢察實務》課應用CBE教學模式的配套措施

 

(一)建立高校與司法實踐部門的合作培養機制

 

應用型法學人才合作培養模式，以學校教育為基礎，充分利用司法實踐部門的教學資源，加強學校與司法實踐部門的緊密聯系，以司法實踐的需求為導向，加強學生的社會實踐，改革以學校和課堂為中心的傳統人才培養模式進行“學生—社會”零距離聯合辦學模式。通過合作培養，使學生在完成專業課學習的同時，接受了社會的錘煉，提高了實際工作技能，為學生為今后開展法律相關工作、進入相關單位增加了競爭力。 高等法學院校與公檢法等機關進行合作，共建學生實習、實訓基地，建立教師和法官、檢察官、警官等職業之間的互動交流。就《檢察實務》課程來說，通過檢校合作，在教學案例、實習基地、實習指導教師等方面獲得檢察機關的支持，既可以使學生學習的技能得到實時、實地演練和檢驗，又可以為檢察官擔任技能導師奠定了長效機制的保障。

 

(二)培育高水平“雙師型”師資隊伍

 

通過CBE教學模式的特點是學生畢業后具有較強的專業技能，在走上檢察官崗位后，能在最短的時間內勝任辦案工作。這就需要學生在校期間不僅要學到扎實的法學專業知識，而且掌握法律職業專業技能，具有獨立處理問題的能力。然而，法律職業能力由誰教，有誰訓練呢?易言之，能勝任法律職業能力教學的師資成為CBE教學模式是否能收到實際效果的關鍵，即組建一支具有扎實的理論功底和法律職業能力的“雙師型”教師隊伍。就高等教育法學專業而言，雙師型教師是指兼有教師資格和法律職業資格并實際從事法律實務的老師，這種教師兼具理論和實務的工作經驗，能夠把傳授法律知識和培養職業能力較好地結合起來，有助于提高教學的實效性。 國家推行的“雙千計劃”的目的就是在法律院校和司法實踐部門之間架起互通的橋梁，為“雙師”的培養奠定了基礎。在雙師隊伍建設方面，西北政法大學走在全國的前列。具體做法是：其一，將青年教師派往檢法機關掛職副檢察長、科(局)長助理、法官助理，為期一到兩年，通過人大任命而具備法官、檢察官資格，具有辦案權，直接辦理案件，在實際工作中習得法官和檢察官職業能力。 其二，通過聘請合作單位——公檢法機關中具有一定理論水平、精通實踐的法律工作人員來學校做兼職教師，檢校、檢法合作、優勢互補。這些兼具理論和實踐能力的“雙師”是保障CBE教學工作取得成效的中堅力量。

篇9

1、開展全面清理“紅頭文件”活動。2009年，對規范性文件進行一次全面清理。對不符合法律、法規、規章規定，或者互相抵觸以及不適應經濟社會發展要求的規范性文件，要及時予以修改或者廢止，為全縣加快發展提供良好的法制、政策環境。清理完成后，制定機關應向社會公布繼續有效、廢止和失效的規范性文件目錄，未經重新公布的，一律廢止。各縣級部門和鄉鎮政府應向縣政府報告清理情況。（責任單位：縣政府法制辦、縣級部門，鄉鎮政府）

2、開展“創建法治政府示范活動”。在縣內選擇1-2個鄉鎮作為依法行政工作示范單位，加強工作指導、情況交流和經驗總結，帶動本地依法行政工作全面開展。鄉鎮創建法治政府要以建設服務型政府為主要內容，著力打造便民服務綜合平臺。要將群眾普遍關心關注、涉及切身利益的各種公共服務事項，納入便民服務中心集中辦理，規范和完善鄉鎮依法行政。（責任單位：縣政府法制辦，鄉鎮政府）

3、深入推進政府信息公開工作。提高政府信息公開內容的廣度和深度，保證政府信息及時、全面和準確，最大程度地滿足社會各方面對政府信息的需求，樹立政府信息的公信度。重點做好重大決策、財政預決算、重大投資建設項目、食品藥品安全、重大疫情、重大自然災害等與部門職能密切相關、公眾關注的深度政府信息的工作。完善政府信息公開制度，規范政府信息主動公開和依申請公開機制，建立健全政府信息協調機制、保密審查機制和社會評議制度，拓寬政府信息公開渠道，以快捷和便于公眾獲取的方式，依法向社會公開政府信息。（責任單位：縣政府辦、縣保密局等，鄉鎮政府）

4、全面規范政府重大行政決策行為。為確保政府重大決策符合科學決策、民主決策和依法決策的要求，不斷提高決策能力和水平，各級政府都要建立完善重大行政決策聽取意見、專家咨詢論證制度；健全公眾參與重大行政決策的規則和程序；建立完善重大行政決策聽證制度；建立完善重大行政決策的合法性審查制度；堅持重大行政決策集體決定制度；建立并開展重大決策實施情況后評估制度；建立行政決策責任追究制度。（責任單位：縣政府辦、縣監察局等，鄉鎮政府）

二、制定依法行政“二五”規劃,明確建設法治政府的分階段目標

5、在對依法行政“一五”規劃實施情況進行全面總結的基礎上，對照《綱要》和《決定》的要求，針對本地區存在的突出問題和薄弱環節，擬定“二五”規劃，提出依法行政、建設法治政府的具體目標、內容、措施、時限，以及責任主體、實施主體等相關內容，形成能有效組織和推進依法行政建設法治政府的體制機制。（責任單位：縣政府法制辦）

三、限時完成省政府明文規定的幾項工作

6、年底之前，建立領導干部學法制度、干部任前法律知識考查制度等。縣政府要建立健全政府常務會議學法制度、專題法制講座制度、集中培訓制度。加強對領導干部任職前的法律知識考查和測試。建立對擬任縣政府部門領導職務的干部任職前相關法律知識以及依法行政情況考試、考察制度。（責任單位：縣政府法制辦）

7、實施重大行政處罰備案制度，強化對具體行政行為的監督。（責任單位：縣政府法制辦、縣級行政執法部門）

四、加強制度建設，為全縣經濟社會發展提供保障

8、完善規范性文件制定機制。擴大公民有序參與的程度，增強政府文件制定工作的公開性和透明度，進一步完善規范性文件草案的公開征求意見制度、聽證制度、專家論證制度。建立規范性文件和重大行政決策評估制度。（責任單位：縣政府法制辦、縣級部門，鄉鎮政府）

9、強化農村制度建設。圍繞貫徹十七屆三中全會精神和省委省政府重大決策部署，切實加強農村制度建設。根據國家出臺相關法律、法規和政策措施情況，適時制定規范性文件。（責任單位：縣政府辦、縣農業局、縣政府法制辦等，鄉鎮政府）

五、加快政府職能轉變，深化行政管理體制和行政執法體制改革

10、積極穩妥地開展地方行政體制改革，加快政府職能轉變。堅持政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的原則，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項管住、管好、管到位，更加有效地提供公共產品和公共服務。要按照十七屆二中全會提出的精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，按照中央的統一部署，緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，進一步優化政府組織結構，規范機構設置。（責任單位：縣編辦）

11、鞏固行政審批清理成果，繼續深化行政審批制度改革。按照《國務院辦公廳轉發監察部等部門關于深入推進行政審批制度改革意見的通知》（〔20*〕115號）要求，完善行政審批制度改革工作機制，鞏固行政審批清理成果，建立行政審批標準化體系和行政審批項目動態清理機制，對應清理行政審批事項適時增減，并向社會公布；建立健全行政審批相關制度，加強對行政審批事項的監督管理；按照“誰審批，誰負責”的原則，制定行政審批過錯責任追究辦法，建立健全審批責任追究制。（責任單位：縣監察局、縣編辦、縣政府法制辦、縣政務服務中心）

12、依法加強突發事件應對制度建設。建立健全科學、高效的突發事件應對體制機制和統一的領導與指揮體系，切實增強政府應對突發事件的能力。（責任單位：縣政府應急辦、縣級有關部門）

六、落實行政執法責任制，規范行政執法行為

13、縣級行政執法部門要重點依法完善行政執法程序，對行政執法環節、步驟進行具體規范，切實做到流程清楚、要求具體、期限明確。（責任單位：縣級行政執法部門）

14、加強對行政執法案卷評查工作的指導和督促檢查，組織開展行政處罰案卷交叉評查。加強行政執法投訴案件的處理。按照行政執法投訴處理流程，進一步規范程序，強化責任，有錯必糾，維護投訴人的合法權益。（責任單位：縣政府法制辦、縣級行政執法部門）

15、加強災后恢復重建的依法行政工作。認真貫徹執行國務院《*地震災后恢復重建條例》、《*地震災后恢復重建總體規劃》等法規和法規性文件，按照省政府辦公廳《關于預防和處置地震災后恢復重建中行政爭議的指導意見》（川辦發〔20*〕41號）做好災后恢復重建中的依法行政工作，有效預防和妥善處理涉災行政爭議，化解矛盾。（責任單位：縣級有關部門，鄉鎮政府）

七、充分發揮行政復議在防范、化解社會矛盾中的作用

16、加強行政復議能力建設。充分發揮行政復議在強化行政監督、解決行政爭議、化解社會矛盾、維護社會穩定中的主渠道作用。要暢通復議渠道，切實解決行政復議“告狀難”的問題。完善行政復議相關制度，制定行政復議決定履行督查規定、擬訂行政復議能力建設標準，探索行政復議體制機制創新。組織開展全縣行政復議宣傳、培訓活動，加強行政復議案卷評查工作的指導和行政復議工作責任制落實情況的督促檢查。（責任單位：縣政府法制辦、縣財政局等，鄉鎮政府）

八、強化對規范性文件的監督管理

17、在全面清理的基礎上，嚴格規范性文件制定權限和程序。制定規范性文件必須遵守法定權限和程序，符合法律、法規、規章和國家的方針政策，不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務。制定作為行政管理依據的規范性文件，未經聽取意見、合法性審查并經集體討論決定，不得施行。對涉及公民、法人或者其他組織合法權益的規范性文件，要通過政府網站、新聞媒體等向社會公布；未經公布的規范性文件，不得作為行政管理的依據。（責任單位：縣級部門，鄉鎮政府）

18、進一步完善規范性文件備案審查制度。切實做到有件必備、有備必審、有錯必糾，特別對經濟類的規范性文件，如發現亂設行政許可、搞地方保護、阻礙發展的，要堅決糾錯。實行規范性文件備案目錄公布制度。（責任單位：縣政府法制辦、縣級部門，鄉鎮政府）

九、進一步加強依法行政、建設法治政府的宣傳工作

19、加強以建設法治政府為主要內容的專題宣傳。發揮新聞媒體在推進依法行政、建設法治政府中的宣傳促進作用。采取在報刊、電視等開設專欄、人物專訪、新聞報道等多種形式，加大對依法行政、創建法治政府的宣傳力度，形成推進依法行政工作的良好輿論氛圍。（責任單位：縣司法局、縣廣播電視局、縣新聞出版局、縣政府法制辦，鄉鎮政府）

20、加強普法和法制宣傳教育，增強全社會崇尚法治的觀念，培育全社會依法辦事的習慣。要在深入分析當前重點矛盾糾紛產生的制度性原因的基礎上，探索改進法制宣傳工作的方式方法，深入基層群眾，突出宣傳重點，努力化矛盾于未發，防糾紛于未起。法制宣傳教育要進一步創新方式，增強針對性、有效性，引導群眾通過合法渠道、采用合法方式表達訴求，維護權益，履行義務，推動社會生產生活方式法治化。（責任單位：縣司法局、縣政府法制辦等，鄉鎮政府）

十、加強學習培訓，提高行政機關工作人員依法行政水平

21、完善公務員法律知識水平測查制度。加大對新錄用公務員法律知識測查力度，增加法律知識在相關考試科目中的比重。加強對行政執法人員的培訓。定期組織對行政執法人員進行通用法律知識和專業法律知識培訓。（責任單位：縣人事局、縣政府法制辦、縣級行政執法部門）

十一、強化領導責任，完善推進依法行政工作機制和監督機制

22、切實加強領導。各級政府依法行政領導小組每年至少召開兩次工作會，學習貫徹國務院、省、市政府有關依法行政工作的規定和部署，研究決定本行政區域內依法行政、創建法治政府中的重大問題，形成有效的組織領導機制。有關部門共同參與，各負其責，形成齊抓共管的工作格局。充實力量，加強依法行政領導小組辦公室在協助本級政府推進依法行政中的指導、協調作用。（責任單位：縣政府法制辦等，鄉鎮政府）

23、建立健全督查考核機制。充分發揮考核機制對依法行政工作的促進作用。要進一步完善依法行政工作目標考核內容，并逐步增加其在政府工作目標考評中的分值比重。對依法行政的情況，要考核到政府工作的各個層次、各個方面、各個環節和第一責任人。（責任單位：縣目標辦、縣政府督辦室、縣政府法制辦）

24、強化監督。對不履行依法行政職責，導致嚴重違法行政案件發生的，嚴格追究主要負責人的行政責任。切實加強審計監督。加強審計能力建設，履行審計職責，依法獨立開展審計監督，發揮審計部門在促進依法行政方面的監督職能。（責任單位：縣政府辦、縣監察局、縣審計局）

篇10

論文關鍵詞　民事證人制度　民事訴訟　證據

一、我國現行民事證人制度的現狀

證人是指知曉案件事實并應當事人的要求或法院的傳喚到法庭作證的人，證人就自己知道的事實向法庭所做的陳述稱為證人證言。證人證言是民事訴訟中普遍使用的一種證據，具有描述性和確定性的特征。它與書證、物證、視聽資料、當事人陳述、鑒定結論、勘驗筆錄等證據相互印證，共同形成證據鏈條，證明案件事實。證言的重要性主要表現在兩個方面：一是證言的內容能夠證明案件事實的部分或全部；二是證人證言為正確審查判斷其他證據提供有力手段。古往今來世界各國的立法都普遍重視證人證言的地位和作用。

我國在立法上，對證據問題重視不夠，到目前為止尚無證據法典。近年來的民事審判方式出現了弱化職權主義、強化當事人主義的明顯趨勢，在訴訟中弱化了法官主動收集證據的權力，而改為主要由訴訟當事人雙方舉證。這樣，中國證據制度立法上的缺陷便暴露無遺。而在證人制度方面，暴露的問題更為突出。關于證人制度，我國現行《民事訴訟法》第70條規定：“凡是知道案件情況的單位和個人，都有義務出庭作證”。這一規定過于原則，程序規范疏漏、法律約束不力、可操作性不強，沒有形成一個較完整的證人制度體系。在學術界和司法界的強烈呼吁和共同努力下，2001年12月6日最高人民法院審判委員會第1201次會議通過了《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》。《規定》是我國第一次比較系統地規定證人制度的司法解釋，它的實施，對證人的資格、證人作證的程序、證人作證應以出庭作證為原則、證人證言的形式要求、對證人的詢問規則等作了相應規定，初步形成了我國民事訴訟證人制度，基本符合民事審判方式改革的要求。但從實踐中看，《規定》對證人作證的具體方式、程序、證言生效規則及違反出庭作證義務的法律責任等方面的規定仍存在缺陷，尤其是強制證人出庭作證、證人權益保障等方面幾乎沒有可操作性的內容。

雖然《民事訴訟法》明文規定：“凡是知道案件情況的單位和個人，都有義務出庭作證”。《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》再次重申：“證人應當出庭作證，接受當事人的質詢”。但實際情況卻與法律規定相差甚遠。總體來看，我國民事證人制度在司法實踐中存在以下現象：

第一，證人出庭率低，普遍適用書面證言。在各地開庭審理的各類民事案件中，證人出庭率普遍很低。有學者于2004年分別在北京、內蒙、河北隨機選擇了五個基層法院作為調查對象，對民事訴訟中證人出庭作證情況進行了調查。在這五個法院中，得到判決結案的樣本共計為1780個，其中證人出庭作證的案件為169個。在上述調查的基礎上，又分別對其中四個法院2001年和2003年證人出庭作證的比率進行了統計，2001年四個法院證人出庭作證的比率分別為：7.9%、7.6%、5.2%、4.9%；2003年證人出庭作證的比率分別為：11.6%、13.1%、14.6%、9.8%。雖然2003年證人出庭作證比率與2001年相比有所提升，但從總體來看，證人出庭作證的比率仍然很低。另據全國抽樣的省份江蘇省徐州市中級人民法院的數據顯示，民事、行政案件證人到庭作證率約在20%左右。這種狀況至今也沒有多大改觀。由此可見，法律規定證人不出庭為例外，而在實踐中證人出庭反而成為例外。

第二，證人拒絕作證現象比較普遍。證人拒絕作證是指證人根本就不向有關機關提供證人證言，不配合。有關統計資料顯示，民事訴訟案件的證人拒證率竟高達35%。

第三，證人作偽證和作證反復現象頻繁出現。據統計，2005年至2007年，湖南省某縣人民法院共審結有證人出庭作證的民事案件378件，其中存在偽證行為的案件162件，約占案件總數的40%以上。更有甚者，近年來某縣人民法院審結的民事案件中，存在偽證行為的案件約占案件總數的70%以上。

由于我國證人制度的缺陷，上述現象普遍存在，法官對此也無能為力。證人拒不出庭作證，或即使勉強出庭作證，大多不是基于法律的威嚴，實事求是的作證，而是抱有不正當的目的，應付了事，這樣，就難免出現證言的不真實甚至偽證等情況。所以，在我國民事審判中，證人制度的發揮在實務中表現為“三低”：證人出庭率低、證言可信度低、證言采信率低，這種現狀對我國民事審判的公正性造成極大影響。

綜上所述，從我國目前的立法及司法現狀看，需要解決的問題是如何讓證人出庭，并且客觀的、實事求是的作證，從而保障在證人證言環節上的公正性。

二、我國民事證人制度存在問題的原因分析

（一）證人自身的因素

1．不愿卷入當事人之間的矛盾。受封建傳統文化的影響，一般情況下，人們都不愿與“官司”有牽連，不愿參與訴訟，認為別人“打官司”與自己不存在利害關系，為別人作證是多管閑事，正是抱著“多一事不如少一事”態度，在法庭或當事人要求其出庭作證時，以種種理由推脫，不愿意出庭，有時即使勉強出庭，態度也不嚴肅、不認真，草草應付了事。

2．害怕作證后受到打擊、報復。通過筆者在工作中了解發現，很多證人不愿意作證是因為害怕遭到其證言不利方當事人的打擊報復，不敢作證。特別是在社會治安狀況比較差，自身缺乏安全感的地方這種現象更為明顯，證人出于保護自身和親屬的安全，不敢出庭作證。

3．證人不愿意因作證浪費自己的精力和時間，影響自己的正常工作。有的證人缺乏嫉惡如仇、愛憎分明的正義感，認為作證對自己沒有什么好處，白白浪費了自己的時間、精力，有時還影響自己的正常工作，所以不愿意作證。

4．證人意識淡薄，法治觀念不強。一種情況是證人與案件一方當事人有經濟上的利害關系，或者有親屬、朋友或同事等關系，作證會對其產生不利后果，或者與案件本身有利害關系，作證對自己產生不利后果。那么，證人就會置法律義務于不顧而不愿作證。另一種情況是證人與一方當事人有過節，如實作證會對其有利。那么證人就會存在僥幸心理而作偽證。

（二）立法方面的因素

1．立法內容中證人的權利義務顯失平衡。承擔義務必須賦予權利。根據權利義務相一致的原則，法律在要求證人承擔作證義務的同時，應賦予其與承擔的義務相對等的權利。如果只強調義務，而沒有必要的權利保障規范，或者規范不夠明確具體，可操作性不強，在具體實踐中無法操作，必然導致證人的權利義務失衡，從而影響證人作證的積極性和主動性，具體表現為：

第一，關于證人出庭作證的經濟損失補償規定不夠明確具體。《規定》第54條規定：“證人因出庭作證而支出的合理費用，由提供證人的一方當事人先行支付，由敗訴方一方當事人承擔”。在強調證人作證義務的同時，明確了證人享有經濟補償權利，這是該規定的進步之處。但是，規定只提出補償證人的合理費用，但對合理費用的具體范圍沒有確定，對證人獲取經濟補償的具體程序也沒有明確，可操作性不強。司法實踐中，由敗訴方承擔證人費用的裁判幾乎沒有。

第二，未規定證人在特殊情況下拒絕作證的權利。目前，我國法律沒有關于證人在何種情況下有權拒絕作證的規定，如果缺少該規定，絕對要求知道案件事實的所有人作證，可能會影響社會、家庭的倫理道德關系，從而影響社會、家庭的和諧穩定，也可能因證人的作證行為而使國家和社會公共利益遭受損害，還可能因證人的作證行為使證人的職業形象受到損害，從而影響整個行業形象。

第三，對證人及其親屬的人身和財產安全保障不力。如果證人如實作證后，由于其作證行為而使自己及親屬的人身和財產安全受到威脅，由誰應該保障證人及其親屬的人身和財產安全，怎樣保障證人及其親屬的人身和財產安全，目前我國法律都沒有明確規定，處于無法可依狀態，使證人缺乏安全感，面臨作證義務時顧慮重重，不愿意作證或不愿意出庭作證。

第四，對證人作證缺乏強制性規范。《民事訴訟法》只規定了凡是知道案件事實的人有作證的義務，但并沒有規定如果知道案件事實的人不遵守法律規定進行作證，應承擔怎樣的法律后果。因而，知道案件事實的人是否作證，完全成為了證人的自愿行為，法庭毫無約束力，如果知道案件事實的人不合作，不愿意作證，法庭也沒有辦法，當事人也由于知情人的拒絕作證而承擔敗訴的風險。由于缺乏法律上的強制約束力，案件知情人是否作證就成為一種可以規避的義務，案件知情人不作證或不如實作證的情況就無法避免。

第五，對證人證言生效條件的規定不夠嚴格。《民事訴訟法》規定，凡是知道案件情況的單位和個人，都有義務出庭作證。又規定證人確有困難不能出庭的，經人民法院許可，可以提交書面證言。《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第56條規定了證人可以不出庭作證的幾種具體情形，從該規定看，除了規定了幾種具體的可以不出庭的情形外，又有一款其他無法出庭的特殊情況的規定。以上規定看似全面具體，實則存在漏洞，首先，如果證人因幾種特殊情況不予出庭，那么應由誰舉證，具備怎樣的證據條件就可以不予出庭沒有明確規定，其次，其他無法出庭的特殊情況的規定給不愿意出庭作證的證人尋找借口提供了合法的法律依據，如果證人不愿意出庭，就可以找各種理由進行規避。因此，從某種角度看，我國目前的證人制度在實務中仍形同虛設。

另外，從立法角度而言，對證人的主體資格設置也不夠嚴謹科學。

（三）司法實踐的因素

1．部分司法工作人員對證人制度的認識不到位。由于歷史的原因和司法制度本身存在的缺陷，目前部分司法人員法律素養不高。這種現象的存在直接影響了證人制度的準確貫徹落實，反映在具體案件中，就是對證人證言的重要性相比較其他種類的證據重視程度不夠，對證人權利的保護也不夠積極、不夠重視，具體表現為：

首先，部分法官由于訴訟傳統的影響，在審理實務中重視書面證據而忽視證人出庭的重要性，認為只要是書面證言經過法庭的當庭質證，和證人在法庭當庭陳述的證言是一樣的，具有相同的證明效力，所以，對證人出庭不夠重視，要求也不夠嚴格。

其次，由于有些法院司法人員有限，法院的案件累積比較多，而法院對法官年終進行結案率的考核，法官為了較快的辦結案件，提高結案率，有時不愿意讓證人出庭作證，這樣可以省去向證人送達的時間，在法庭審理中也可以省去證人的陳述時間、省去向證人的詢問質證時間，也可以避免由于證人證詞可能出現的反復、矛盾而引起的審判期限的延長，也可以避免由于證人的出庭而引發的經濟補償麻煩等問題，從而能在較短的時間內審結案件，這種片面追求效率的做法，由于不重視證人出庭的作用，有時會直接影響案件的審理質量。

再次，在少部分法官的潛意識中，將證人作為審理案件工具來看待，在審理案件過程中只要求證人如實盡其作證義務，對其權利的保護缺乏足夠重視，不尊重證人，有時甚至隨意呵斥證人，這就使越來越多的證人遠離法庭，而且會引起連鎖效應。現在，司法改革趨向于法庭審理的公開化，司法文書的透明化，這是保障司法公正的需要，是對司法審判進行有效監督的方式之一，但這種趨勢沒有充分注意到證人的特殊性，部分法官在案件審理中，對證人的基本情況及其證言的內容缺乏必要的保密，也影響了證人出庭作證的積極性。