行政學(xué)的概念范文

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篇1

    行政機關(guān)為了實現(xiàn)特定行政目的(公共利益)往往針對相對人實施各種活動，例如命令、征收、征用、許可、處罰、強制執(zhí)行等，這些行為從形式上來看呈現(xiàn)為各種樣態(tài)。為了對這些形式各異的行為進(jìn)行法律上的規(guī)范和法學(xué)上的研究，傳統(tǒng)大陸法系的行政法學(xué)以民法學(xué)中的“法律行為”概念為模板，結(jié)合行政法作為公法的特點，創(chuàng)造了行政法學(xué)中所特有的“行政行為”概念，并以該概念為核心，圍繞著行政行為的概念、類型、內(nèi)容、成立、生效、消滅、附款、效力、瑕疵、裁量等構(gòu)建了較為完整的理論體系，即行政行為理論，進(jìn)而形成整個行政法學(xué)的理論體系。中國的行政法學(xué)大體移植了大陸法系的行政行為概念及其理論體系，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建了中國的行政法律體系，例如，制定《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》等法律就是以行政行為的類型、內(nèi)容等理論為基礎(chǔ)的，而《行政訴訟法》則是以行政行為的效力、瑕疵、裁量等理論為基礎(chǔ)而制定的。可見，行政行為概念在我國的行政法學(xué)中具有重要意義。但從現(xiàn)實行政來看，隨著行政機關(guān)運用的行政手段的多樣化，傳統(tǒng)的行政行為概念并不能完全涵蓋現(xiàn)實的行政活動，于是出現(xiàn)了對于行政行為之外的行為如何進(jìn)行法律規(guī)范和控制的問題；同時，在現(xiàn)實行政中各個行為之間存在著直接或間接的關(guān)聯(lián)，而傳統(tǒng)行政法學(xué)將其割裂為各個單獨的行政行為分別進(jìn)行考察的方法卻忽視了這些行為之間的關(guān)聯(lián)。針對行政行為概念存在的上述缺陷以及現(xiàn)實行政的過程性特點，本文立足于行政過程論的視角，提倡將“行政過程”的概念從行政學(xué)中引入到行政法學(xué)中，并賦予其行政法學(xué)上的意義，以此來彌補行政行為概念的不足。

    一、傳統(tǒng)“行政行為”概念不能應(yīng)對行政的過程性特征的要求

    在現(xiàn)實的行政中，行政機關(guān)為實現(xiàn)某一特定行政目的往往需要連續(xù)作出一系列的行為，從而形成作為整體的動態(tài)過程，即行政具有過程性的特點。但傳統(tǒng)行政法學(xué)中一般使用“行政行為”的概念，從行政過程中選擇出若干典型的或主要的行為定位為“行政行為”，并對單個行政行為的合法性分別進(jìn)行考察，而將作為整體的“行政過程”作為事實概念排除于行政法學(xué)研究范圍之外。但現(xiàn)實行政過程具有整體性、動態(tài)性等特征，對此，行政行為的概念并不能完成應(yīng)對行政過程的這些特性對行政法以及行政法學(xué)提出的要求。

    (一)傳統(tǒng)行政法學(xué)以“行政行為”作為核心概念

    行政行為的概念在19世紀(jì)后期形成于法、德等歐洲大陸國家的行政法學(xué)中，當(dāng)時的行政法學(xué)者以民法學(xué)中的法律行為概念為模式，將屬于公法領(lǐng)域的行政機關(guān)的各種行為以一個統(tǒng)一的概念進(jìn)行把握，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行體系性的考察，這個概念就是“行政行為”。由于行政行為具有公法的性質(zhì)，因此必須適用與民事法律行為不同的法律，即行政法，這是行政法及行政法學(xué)得以成立的理論基礎(chǔ)。傳統(tǒng)行政法學(xué)在此基礎(chǔ)上，以該概念為中心，形成了有關(guān)行政行為的定型化、效力論、附款論、瑕疵論等較為系統(tǒng)的行政行為理論，構(gòu)成了行政法學(xué)理論的核心部分。行政行為概念的提出為我們從法學(xué)的角度考察現(xiàn)實行政過程并加以法律的規(guī)范和控制提供了可能性，行政法學(xué)以法律的形式事先規(guī)定行政行為的主體、內(nèi)容、程序、形式等法律要件，并要求行政機關(guān)在現(xiàn)實行政過程中必須按照法律所規(guī)定的這些要件作出行政行為，對于違反其中某一法律要件的行為則可以通過行政復(fù)議、行政訴訟等途徑確認(rèn)其違法性，進(jìn)而予以撤銷或宣布無效。可見，行政行為是傳統(tǒng)行政法學(xué)的核心概念，在傳統(tǒng)行政法學(xué)理論中具有重要意義。

    具體而言，在方法論上來看，行政行為的概念在行政法學(xué)中具有以下重要意義。首先，行政行為概念促使行政法獨立于私法，是行政法和行政法學(xué)作為獨立的法律部門和法學(xué)學(xué)科得以成立的關(guān)鍵。行政行為是行政機關(guān)針對相對人行使公權(quán)力而作出的行為，與平等主體之間作出的私法行為相比，行政行為具有權(quán)力性、單方性等特征以及公定力等特殊效力，因此，規(guī)范行政行為的法律也必須不同于調(diào)整私法行為的法律，這是行政法及行政法學(xué)之所以獨立于私法而成立的理論依據(jù)。其次，行政行為概念具有作為行政法學(xué)考察工具的意義。行政行為的概念具有“對行政活動的橫向認(rèn)識與有關(guān)行政活動的總則性規(guī)律的探討的功能”。①現(xiàn)實行政中的行政活動復(fù)雜多樣，在行政法學(xué)對于現(xiàn)實行政活動進(jìn)行研究或者法律對于行政活動進(jìn)行規(guī)范時，必須借助分類的方法，從現(xiàn)實的行政活動中抽象出各種類型的行政行為，在此基礎(chǔ)上分別考察各類行政活動的特性、內(nèi)容、要件、效力等，分別進(jìn)行法律的規(guī)范和控制。可見，行政行為概念是行政法學(xué)考察現(xiàn)實行政活動的必要工具。再次，行政行為概念具有構(gòu)建行政法學(xué)體系的作用。傳統(tǒng)行政法學(xué)以作為行政過程結(jié)果的行政行為作為主要研究對象，并以此來構(gòu)建整個行政法學(xué)體系。圍繞著行政行為將行政法學(xué)體系劃分為行政組織法(行政行為的主體)、行政行為法(行政行為的行使)、行政程序法(行政行為的程序)、行政監(jiān)督及救濟(jì)法(對行政行為的監(jiān)督及對被行政行為侵害者的救濟(jì))四部分，其中具有權(quán)力性、法律效果性等特征的行政行為成為了連接整個行政法學(xué)體系的核心。最后，行政行為概念在行政訴訟上具有概括行政訴訟受案范圍和作為撤銷訴訟與無效確認(rèn)訴訟的理論基礎(chǔ)的意義。例如，從公定力理論來看，存在瑕疵的行政行為通常可以區(qū)分為無效行政行為與可撤銷行政行為。從行政訴訟制度來看，對于無效行政行為可以提起確認(rèn)訴訟，而對于可撤銷行政行為可以提起撤銷訴訟，這兩種訴訟類型以行政行為公定力理論為基礎(chǔ)。此外，在一國的行政訴訟制度中，往往以行政行為的概念來概括行政訴訟的受案范圍，例如我國《行政訴訟法》第11條規(guī)定行政相對人對于“具體行政行為”不服可以提起行政訴訟，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第1款也規(guī)定相對人對于“行政行為”不服可以提起行政訴訟。可見，行政行為是行政訴訟的對象，行政行為概念的外延與行政訴訟的受案范圍密切相關(guān)。

    (二)行政具有過程性的特征

    “過程”是指事物發(fā)展所經(jīng)過的階段，是指物質(zhì)運動在時間 上的持續(xù)性和空間上的廣延性，是事物及其矛盾存在和發(fā)展的形式。“行政的過程性”是指行政具有作為過程的性質(zhì)，行政在客觀上表現(xiàn)為一個過程，具體由該過程中的各個發(fā)展階段通過在時間上的持續(xù)性和空間上的廣延性構(gòu)成。行政不僅可以分解為各種行為進(jìn)行考察，而且同時也是一種具有時空上連續(xù)性的過程，可以將行政作為過程在整體上動態(tài)地考察其運行軌跡。例如，從行政學(xué)的角度來看，“行政管理過程”是一個涉及行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等行動的過程，具體表現(xiàn)為確定行政目標(biāo)、進(jìn)行調(diào)查研究和預(yù)測、進(jìn)行決策、擬定方案、進(jìn)行可行性分析、具體執(zhí)行、監(jiān)督檢查、調(diào)整方案、反饋等一系列連續(xù)行為構(gòu)成的動態(tài)運行過程，可見行政學(xué)注重從整體上動態(tài)地考察行政的運行過程。而在行政法學(xué)上，現(xiàn)實行政往往抽象為行政立法、行政許可、行政處罰、行政強制執(zhí)行、行政監(jiān)督等單個獨立的行為，但各行為之間并非毫無關(guān)聯(lián)，正是基于這種行為之間的關(guān)聯(lián)性，即使從行政法學(xué)的視角來看，也可以發(fā)現(xiàn)行政的過程性特征。

    行政的過程性具體表現(xiàn)為現(xiàn)實行政的運行過程，其中又包含有動態(tài)性和整體性的特性。首先，行政的過程性表明行政具有動態(tài)性②的特征。動態(tài)性是行政作為一個過程的基本特征。在行政學(xué)上注重考察行政的運行過程，一般將行政運行過程劃分為以下幾個步驟進(jìn)行考察：“①行政目標(biāo)的確立；②就目標(biāo)的有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查研究；③擬訂方案，進(jìn)行決策；④進(jìn)行可行性分析，選擇最佳方案；⑤制定具體的執(zhí)行計劃、方案；⑥監(jiān)督執(zhí)行情況；⑦通過反饋信息來調(diào)整決策或?qū)嵤┓桨福虎鄬嵤┱{(diào)整后的方案，并再次進(jìn)行反饋。”③而從行政法學(xué)的視角來看，也可以將行政過程劃分為行政立法、行政決定、強制執(zhí)行、行政救濟(jì)等階段性行為。這些同一過程中的不同步驟或行為被連續(xù)地作出，由此表現(xiàn)為行政的動態(tài)性。其次，行政具有整體性的特征。現(xiàn)實行政復(fù)雜多樣，為實現(xiàn)同一行政目的，不同的行政機關(guān)往往作出各種不同的行為，各行為之間縱橫交錯，但圍繞著同一行政目的，基于各行為之間的關(guān)聯(lián)性構(gòu)成作為整體的行政過程。這種行政過程具有統(tǒng)一性，是一個獨立的整體。

    (三)傳統(tǒng)“行政行為”概念的局限性

    如上所述，行政行為是傳統(tǒng)行政法學(xué)的核心概念，傳統(tǒng)行政法學(xué)通過建立這種行政行為的邏輯體系，認(rèn)識和分析各種行政行為的特征，借助于這種邏輯體系，可以對社會現(xiàn)實中所發(fā)生的某一特定行政行為進(jìn)行推理、歸類和定位，從而準(zhǔn)確地適用法律。④具體而言，傳統(tǒng)行政行為理論運用概念分析法學(xué)方法，在行政主體為達(dá)成一定行政目的所實施的各種行政活動中，選定某一特定時點的行為作為控制整個行政活動合法性的對象，從現(xiàn)實復(fù)雜的行政活動中抽象地歸納出各種類型的行政行為，即將行政行為類型化，在此基礎(chǔ)上事先運用法律為各種行政行為分別設(shè)定法律要件以及主要是事后的監(jiān)督程序，通過依法行政的要求實現(xiàn)對行政活動的監(jiān)督與控制。⑤行政行為論從法律技術(shù)上為行政法對行政活動的規(guī)范提供了可能性，使得依法行政原則具有現(xiàn)實的可行性。因此，從法律技術(shù)來看，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)行政行為理論在行政法學(xué)中的重要性。

    然而，由于行政行為概念在行政法學(xué)中具有特定的含義，⑥面對現(xiàn)代行政中行為形式的多樣化以及現(xiàn)代行政的過程性特征，這種傳統(tǒng)的行政行為概念并不能完全應(yīng)對，主要表現(xiàn)為以下兩個方面。第一，傳統(tǒng)行政法學(xué)僅僅注重于對行政行為的合法性的考察，但由于行政行為概念外延的限制，使得現(xiàn)實行政過程中的其他行為形式不能被納入到行政法學(xué)的視野之中。特別是隨著現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，行政領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，行政機關(guān)在行政過程中運用的手段或行為方式也呈現(xiàn)多樣化的趨勢，主要表現(xiàn)為行政行為功能的變化(如交涉內(nèi)在化行政行為、復(fù)合型行政行為的出現(xiàn)等)以及合意形成型行政手段(如行政指導(dǎo)、行政契約、行政計劃等)的出現(xiàn)。⑦例如，國務(wù)院在2004年制定并公布了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，要求各級行政機關(guān)“改革行政管理方式”，“充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用”，同時“創(chuàng)新管理方式，方便人民群眾”。可見，隨著依法行政的實施以及行政管理方式的改革，現(xiàn)實中行政指導(dǎo)、行政合同等非強制性行政活動方式以及其他新創(chuàng)設(shè)的行政管理方式將越來越多地得到運用，在這種現(xiàn)實背景之下，傳統(tǒng)的行政行為理論已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實行政發(fā)展的要求，例如，在現(xiàn)代行政法學(xué)中對于行政指導(dǎo)能否被提起行政訴訟就曾引起爭議。⑧第二，行政行為概念包含了對單個行為進(jìn)行靜態(tài)、定點地考察的含義。傳統(tǒng)的行政法學(xué)著眼于行政過程的最終結(jié)果即行政行為，切斷了各個行為形式之間的聯(lián)系，靜態(tài)、定點地考察單個行政行為的合法性。在現(xiàn)實的行政中往往以將各種行為形式結(jié)合起來共同構(gòu)成作為整體的行政過程，此時僅僅靜態(tài)、定點地考察單個行政行為并不充分，而應(yīng)當(dāng)全面、動態(tài)地分析整個行政過程中各種行為形式以及各種行為形式之間的關(guān)系。

    二、以擴(kuò)大行政行為范圍或?qū)肫渌拍畹姆绞街貥?gòu)傳統(tǒng)行政行為概念

    對于上述狹義的行政行為概念不能涵蓋現(xiàn)實行政中所有的活動形式的問題，行政法學(xué)者們已經(jīng)意識到了該問題的存在，并從各自的視角出發(fā)積極探討解決的辦法。⑨這些解決的辦法大致可以分為兩類。其一是擴(kuò)大“行政行為”概念的外延，采用廣義的行政行為概念。其二是在行政法學(xué)中導(dǎo)入其他概念來取代行政行為概念。

    (一)擴(kuò)大“行政行為”概念外延的方法及其缺陷

    行政行為概念是行政法學(xué)中最基本的概念，但由于行政行為的復(fù)雜性以及現(xiàn)實中行政行為的不斷發(fā)展，行政行為的含義也在不斷發(fā)展。在學(xué)界對于行政行為概念的具體含義存在著爭議。由于行政行為是與行政訴訟制度相關(guān)聯(lián)的概念，因此“各國行政訴訟的范圍和條件不同，影響各國對行政行為的理解不同”。⑩在德國，行政行為是指行政機關(guān)為了調(diào)整公法領(lǐng)域的具體事件而采取的，對外直接產(chǎn)生法律效果的命令、決定或其他主權(quán)措施。(11)日本的學(xué)者在明治初期從德國引進(jìn)“Verwaltungsakt”的概念，并將其譯為“行政行為”，但起初對于該概念的含義存在著爭議，以私法行為、事實行為、統(tǒng)治行為、立法行為、行政上的管理行為、準(zhǔn)法律上的行政行為、法律上的行政行為 為順序從大到小取舍，共有七種不同的定義。(12)現(xiàn)在一般采用最狹義的行政行為概念，即是指“行政機關(guān)對于具體事實以公權(quán)力行使的方式宣告何為法律的行為”，(13)或者“行政機關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定，基于單方性的判斷具體決定國民權(quán)利義務(wù)及其法律地位的行為”。(14)可見，從德國、日本的主流觀點來看，行政行為概念具有外部性(針對外部的行政相對人)、權(quán)力性(具有強制性)、法律效果性(變動或影響相對人權(quán)利義務(wù))、具體性(針對特定相對人)、單方性(由行政機關(guān)單方?jīng)Q定)等性質(zhì)，由此排除了行政處分等行政內(nèi)部性行為、行政指導(dǎo)等非權(quán)力性行為、不具有法律效果的事實行為、行政立法等抽象性行為、行政合同等雙方性行為。

    在我國行政法學(xué)界，對于行政行為概念存在著不同的理解。最廣義的行政行為是指“國家行政機關(guān)實施行政管理活動的總稱”(15)、行政機關(guān)“為實現(xiàn)行政管理目標(biāo)執(zhí)行公務(wù)的方式方法的總稱”(16)，囊括了國家行政機關(guān)的所有管理活動。廣義的行政行為是指行政主體對公民、法人或其他組織所實施的，并由行政主體單方面意思表示而形成的具有行政法律效力的行為，(17)包括制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的抽象行政行為和對特定對象而采取的具體行政行為。而狹義的行政行為僅指具體行政行為，即行政主體針對特定的人或特定的事所實施的，只對特定人或特定的事產(chǎn)生行政法律效力的行為。(18)“在界定行政行為概念時，除了參考外國的有關(guān)理論外，還必須緊緊圍繞法律的規(guī)定展開論述”，“必須從行政訴訟的角度出發(fā)”。(19)在我國，行政行為不僅是一個法學(xué)術(shù)語，而且還是一個法律用語。例如，我國《行政訴訟法》中就直接使用“具體行政行為”的概念(例如第2條、第5條等)，但沒有對該概念作出明確解釋，引起學(xué)界和實務(wù)界的激烈爭論。為了指導(dǎo)行政訴訟實踐，1991年5月29日最高人民法院了《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》，明確規(guī)定了具體行政行為的概念，即具體行政行為“是指國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為”。該定義采用了學(xué)說上的“狹義的行政行為”概念，將具體行政行為限定于“針對特定的公民、法人或者其他組織”和“特定具體事項”的“單方行為”，對于當(dāng)時確定行政訴訟受案范圍起到一定的積極作用。但隨著現(xiàn)代行政中行政活動的多樣化，特別是非權(quán)力性行為形式的運用，該定義就在一定程度上限定了行政訴訟的受案范圍，不利于對相對人的權(quán)利進(jìn)行充分救濟(jì)。為此，1999年11月24日最高人民法院在制定《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》時放棄了對具體行政行為進(jìn)行定義的做法，而是采用了明確行政訴訟受案范圍的方式來確定行政行為概念的外延。在該解釋中雖然沒有明確規(guī)定行政行為的概念，但很明顯，該解釋中的行政行為概念較為寬泛。

    為了解決傳統(tǒng)的行政行為概念不能涵蓋行政過程中其他行為形式的問題，有學(xué)者提議以縮小行政行為概念內(nèi)涵的方式來擴(kuò)大行政行為概念的外延，使得行政行為的概念成為能夠充分容納多種行為形式，并以“開放”為特征的新概念。(20)這種意義上的行政行為概念幾乎等同于行政活動的概念，可以涵蓋行政活動所有的形式。然而，根據(jù)邏輯學(xué)中概念外延與內(nèi)涵的關(guān)系，外延越大內(nèi)涵就越小，過于寬泛的行政行為概念幾乎喪失了行政行為原本所有特征性的內(nèi)涵，例如外部性、權(quán)力性、法律效果性、具體性、單方性等。而且，隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，行政活動的形式也不斷增多，因此，廣義的行政行為概念也必須隨之不斷改變，失去了作為行政法基本概念的穩(wěn)定性。可見，采用擴(kuò)大行政行為概念的范圍、采用廣義行政行為概念的方式，在解決沖突行政行為概念不足之處的同時，也使得該概念本身喪失了作為傳統(tǒng)行政法學(xué)核心概念的意義。而且，隨著對行政行為概念解釋的不斷擴(kuò)大，必將導(dǎo)致行政法學(xué)理論和實踐中的混亂。

    (二)在行政法學(xué)中導(dǎo)入其他概念的方法及其缺陷

    為了確保行政行為概念本身的存在意義以及行政行為理論體系的完整性，同時解決行政行為概念不能應(yīng)對現(xiàn)實行政發(fā)展要求的問題，在行政法學(xué)界也有學(xué)者反對上述擴(kuò)張解釋行政行為概念的做法，而主張在行政法學(xué)中導(dǎo)入其他概念來取代行政行為概念，例如，有學(xué)者使用“行政作用”、“行政處分”(21)、“行政決定”(22)、“行政處理”(23)、“行政執(zhí)法”(24)、“行政活動”(25)等概念來取代行政行為的概念。此外，也有學(xué)者作為對行政行為概念的補充，在行政法學(xué)中引入“非權(quán)力行為”(26)、“未型式化行政行為”(27)、“非強制行政行為”(28)、“非正式行政行為”(29)、“柔性行政方式”(30)、“非要式行政活動”(31)、“非單方處理性行政行為”(32)等概念以概括傳統(tǒng)行政行為概念所不能涵蓋的其他行為形式。這些概念雖然都可以在一定程度上解決傳統(tǒng)的行政行為概念不能涵蓋非權(quán)力性行為的問題，但一方面，這些概念外延的擴(kuò)大造成了其內(nèi)涵過小的問題，即這些概念僅僅具有概括現(xiàn)實行政中所有行為形式的作用，而其概念本身的特征性內(nèi)涵卻很少，其作為行政法學(xué)核心概念的存在意義不大；另一方面，這些概念并沒有與之相對應(yīng)的理論體系的支撐，如果采用這些概念來構(gòu)建行政法學(xué)理論，仍不能解決行政行為理論中靜態(tài)、定點考察的問題。為此，必須尋找并在行政法學(xué)中導(dǎo)入更為合適的概念，以彌補傳統(tǒng)行政行為概念及其理論體系的不足。

    三、行政過程論的提倡與行政過程概念在行政法學(xué)中的導(dǎo)入

    為了應(yīng)對現(xiàn)代行政發(fā)展的需要，針對現(xiàn)實行政的過程性特征，本文從行政過程論的視角出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在行政法學(xué)中導(dǎo)入“行政過程”概念。

    (一)傳統(tǒng)行政法學(xué)基礎(chǔ)理論的重構(gòu)與行政過程論的提倡

    “行政過程”這一用語本身并非新生事物，在行政學(xué)研究中就普遍地被使用。 而行政過程論的產(chǎn)生直接源于西德行政法學(xué)之靈感，作為德國最近行政法研究傾向之一，德國的部分行政法學(xué)者重視認(rèn)識“作為過程的行政”，例如有學(xué)者認(rèn)為行政法學(xué)不僅只處理以往行政機關(guān)與國民間關(guān)系的最終決定(如行政行為)，而且主張該決定過程本身的透明化及控制的可能，這被認(rèn)為是對Otto Mayer以來過度的法學(xué)方法和妨礙確切地把握現(xiàn)代行政、行政法的動態(tài)的反省。(33)隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，傳統(tǒng)行政法學(xué)理論逐漸顯現(xiàn)出其弊端，因此，在現(xiàn)代行政法學(xué)中，如何對應(yīng)于現(xiàn)代行政的發(fā)展，重構(gòu)傳統(tǒng)行政法學(xué)理論體系是個重大而緊迫的課題。對此，各國的行政法學(xué)者在批判的同時，積極地提出變革傳統(tǒng)行政法學(xué)理論的行政法學(xué)新理論。其中的行政過程論就是日本的行政法學(xué)者在借鑒美國的公共行政理論及行政法理論、德國的二階段理論及動態(tài)考察方法的基礎(chǔ)上提出的行政法學(xué)新理論之一。

    在現(xiàn)實行政中，為實現(xiàn)某一特定行政目的，行政主體往往連續(xù)作出復(fù)數(shù)的行政行為或其他行為形式，這些行為之間存在著一定的關(guān)聯(lián)性，由此構(gòu)成作為整體的動態(tài)過程。但傳統(tǒng)的行政法學(xué)過度偏重于作為行政過程最終結(jié)果的行政行為，忽略了同一行政過程中各個連續(xù)的行為形式之間的聯(lián)系，僅僅從靜態(tài)上定點地考察行政行為的合法性，試圖通過對單個行政行為的合法性的控制來實現(xiàn)整個行政的合法性的目標(biāo)。但事實上，單個行政行為合法并不能必然地推導(dǎo)出整個行政過程合法的結(jié)果，而且由于行政過程中的各種行為之間具有關(guān)聯(lián)性，因此，在考察某一行為的合法性時，必須考慮其他行為的合法性對其的影響。此外，在行政過程中，除了要求行政行為必須合法之外，對于其他行為也存在著合法性的要求。而傳統(tǒng)的行政行為理論對于上述問題并不能充分應(yīng)對，隨著現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，這種傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論日益顯現(xiàn)出弊端。對此，行政過程論認(rèn)為，現(xiàn)代行政法學(xué)必須在考察單個行政行為的合法性的同時，直接或間接地考察行政過程中的各種行為形式的合法性，并在此基礎(chǔ)上注重同一行政過程中各行為以及同一行為內(nèi)部的各環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)性，對行政過程進(jìn)行全面、動態(tài)的考察。

    (二)行政過程概念在行政法學(xué)中的導(dǎo)入

    “行政過程”，簡而言之，是指有關(guān)行政的過程。“行政過程”這一詞匯最早出現(xiàn)在行政學(xué)中，(34)行政學(xué)上的“行政過程”是指“行政主體及其他行政參與者(如立法機關(guān)、政黨、利益集團(tuán)、大眾傳媒、公民等)行使各自的權(quán)力(或權(quán)利)，相互影響，相互作用，設(shè)定并最終實現(xiàn)政府公共政策目標(biāo)的活動過程”。(35)行政學(xué)上的“行政過程”概念重視對現(xiàn)實行政運行過程的描寫，而傳統(tǒng)行政法學(xué)中，一般采用與行政過程概念相類似的“行政程序”概念，(36)而將“行政過程”概念作為非法學(xué)概念，而認(rèn)為是不具有法學(xué)意義的“事實概念”。(37)

    行政法學(xué)者最初將行政學(xué)上的“行政過程”概念借鑒到行政法學(xué)中使用，有些并不具有行政法學(xué)上的特別的理論意義，而僅僅是在用語上使用“行政過程”來代替“行政活動”。隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，行政指導(dǎo)、行政合同等傳統(tǒng)行政行為之外的行為形式逐漸增多，行政法學(xué)有必要將這些行為形式納入視野進(jìn)行探討。為此，有些行政法學(xué)者使用“行政過程”概念代替“行政行為”概念。例如，在日本，第一次采用“行政過程”這個詞匯作為其中一個章節(jié)的標(biāo)題的，大概是今村成和所著的《行政法入門》(1966年)中的“在行政過程中個人的地位”。(38)而此后，原田尚彥所著的《行政法要論》(1976年)中，設(shè)立了單獨的一章“法治主義與行政過程”。(39)而且，室井力、鹽野宏所著的《學(xué)習(xí)行政法Ⅰ》(1978年)中追加說明了其意義，并將“行政過程”構(gòu)成其中的一編。(40)但從其內(nèi)容來看，上述對于在行政法學(xué)中導(dǎo)入“行政過程”概念的做法只不過是以“行政過程”這個用語來概括行政行為概念所不能包含的行政活動的形式而已。(41)在中國，也有學(xué)者以“行政過程”作為行政行為的部分內(nèi)容的標(biāo)題，但從其具體內(nèi)容來看，并沒有涉及過程論的內(nèi)容，而僅僅將“過程論”這一用語用以概括行政活動中的各種行為形式而已。(42)其實，“行政過程”用語具有特別的理論意義，而在上述行政法著作中使用“行政過程”用語代替“行政活動”用語時，并不能說在某種意義之下強烈地意識到行政活動的動態(tài)性格。(43)即現(xiàn)代行政法學(xué)上的“行政過程”概念具有特殊的理論意義，而非單純地使用該用語來概括行政活動所有的行為形式。

    因此，在行政行為概念的變革與重構(gòu)意義上向行政法學(xué)中引進(jìn)“行政過程”概念時，必須意識到行政過程概念本身所包含的理論意義，即以行政過程的全面、動態(tài)考察的觀點來彌補傳統(tǒng)行政行為概念的局限性、靜態(tài)性等缺陷，基于行政過程論的觀點提出行政過程的概念。在這種意義上，最早在行政法學(xué)中導(dǎo)入行政過程概念的是日本的園部逸夫，其所著的“行政程序”(1966年)將行政過程作為程序的連鎖或行為的連環(huán)而有意識地闡述。(44)1969年，遠(yuǎn)藤博也公開發(fā)表以“行政過程論的嘗試”為副標(biāo)題的《復(fù)數(shù)當(dāng)事人的行政行為》的論文。(45)此后，積極論及“行政過程”或“行政過程論”的文獻(xiàn)不斷出現(xiàn)。(46)此外，在中國支持行政過程論的學(xué)者們一般將行政過程與行政行為結(jié)合起來研究，認(rèn)為行政過程是行政行為的過程，例如朱維究教授1997年在《政法論壇》發(fā)表的《程序行政行為初論》(47)、1998年在《中國法學(xué)》發(fā)表的《行政行為過程性論綱》(48)，以及中國政法大學(xué)博士李琦在2005年的博士論文《行政行為效力新論——行政過程論的研究進(jìn)路》(49)中都研究了行政行為的過程性，不可否認(rèn)，行政行為本身也具有過程性，但除此之外，行政法學(xué)還應(yīng)當(dāng)研究由各行為構(gòu)成的宏觀意義上的行政過程，而上述研究對于行政行為概念與行政過程概念的界定并不明確。對此，本文從行政過程論的視角出發(fā)，基于現(xiàn)實行政的過程性特征，認(rèn)為現(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)在維持原本狹義的行政行為概念的同時，引進(jìn)“行政過程”概念，行政過程概念不僅包 括行政行為以及不屬于行政行為的行政活動中的各種行為，而且還包含有由各行為通過一定的關(guān)聯(lián)性而構(gòu)成的整體過程的意思。

    四、在行政法學(xué)中導(dǎo)入“行政過程”概念具有重要的理論和現(xiàn)實意義

    基于行政過程論的觀點在行政法學(xué)中導(dǎo)入的行政過程概念具有特殊的理論含義，這種意義上的“行政過程”是指為了實現(xiàn)一定的行政目的，行政主體依據(jù)法律實施一系列的行政行為或其他行為而構(gòu)成的過程。將該概念導(dǎo)入到行政法學(xué)之中，可以彌補行政行為概念的不足，對于構(gòu)建適合于現(xiàn)代行政法學(xué)的理論體系和對現(xiàn)實行政過程進(jìn)行法律規(guī)范具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

    (一)行政法學(xué)中“行政過程”概念的含義

    行政過程是指一系列連續(xù)的作用，(50)是指一系列法律性或非法律性作用構(gòu)成的復(fù)合的、連鎖的行政作用的組合所形成的過程。任何一個完整的行政活動都是復(fù)雜的連續(xù)過程，由若干環(huán)節(jié)或步驟組成并分段進(jìn)行。(51)就如同人的一生是人的各種活動的連鎖而可以稱為“人生過程”一樣，以該過程的合理性為課題。(52)從行政的動態(tài)性、整體性來看，“行政過程”是指為了實現(xiàn)一定的行政目的，行政主體依據(jù)法律實施一系列的行政行為或其他行為而構(gòu)成的過程。具體而言，為實現(xiàn)特定行政目的，行政主體作出行政立法、行政計劃、行政許可、行政處罰、強制執(zhí)行、行政復(fù)議等行為，這些行為在時間序列上構(gòu)成了作為整體的“行政過程”。

    從上述行政過程的定義來看，行政過程由目的、主體、行為形式、行政程序以及各行為形式之間的關(guān)聯(lián)等要素構(gòu)成。第一，行政過程的目的。行政過程以實現(xiàn)特定行政目的(公共利益)為目的，而公共利益是行政過程正當(dāng)性的根據(jù)。但是，公共利益或公共性的概念極為抽象，是指行政的總體性目的。在該總體性目的之下，各具體行政過程的目的表現(xiàn)為具體的公共利益。即行政目的在不同的行政過程中具有一定的層次性和階段性，而作為全體行政目的的公共利益由各行政過程中的具體目的構(gòu)成。例如，行政的總體性目的是保障、增進(jìn)國民的權(quán)利和利益，實現(xiàn)公共利益。具體到食品安全行政過程就是通過確保食品的安全性而實現(xiàn)保障國民生命健康的目的。在該目的之下，有關(guān)飲食行業(yè)的營業(yè)許可的目的是防止因飲食引起的食物中毒等危害的發(fā)生。與上述多層次、多階段的行政目的相對應(yīng)，行政過程也可以劃分為多種階段。即為實現(xiàn)特定行政目的，行政機關(guān)必須選擇與該目的最適合的行為形式，在這種意義上，行政過程是指與特定行政目的相適應(yīng)的一系列行政活動的過程，是以實現(xiàn)公共利益為目的的手段的聯(lián)合體。第二，行政過程的主體，即使得行政過程得以運行的人的要素。(53)傳統(tǒng)行政法學(xué)認(rèn)為行政意思的形成是由行政主體一方單獨判斷形成的，在該意思決定過程中并不承認(rèn)相對人的參與。在這種觀點之下，自然而然地就將行政主體等同于行政過程的主體。但根據(jù)國民主權(quán)原則，國民具有主體性，具有參與行政過程的權(quán)利。因此，從國民的視角來看，行政過程中存在著行政主體與相對人兩種主體。行政過程的主體在概念的內(nèi)涵與外延上都比行政主體更為寬泛，行政主體是行政過程主體的一部分。第三，行政過程中的行為形式。在現(xiàn)實行政過程中，為實現(xiàn)特定行政目的，往往運用復(fù)數(shù)的行政行為或其他行為形式，例如在區(qū)域開發(fā)行政過程中，行政機關(guān)往往會作出開發(fā)計劃、開發(fā)指導(dǎo)、開發(fā)許可、建筑許可等行為。可見，行政行為以及其他行為形式是構(gòu)成行政過程的主要要素。事實上，由于現(xiàn)實行政過程的復(fù)雜性，在對行政過程進(jìn)行法學(xué)考察時，必須將其分解為各種行為，分別考察它們的法律構(gòu)造。第四，各行為以及各階段之間的關(guān)聯(lián)。行政過程由各種行政行為或其他行為形式構(gòu)成，但這些復(fù)數(shù)的行為之間并非毫無關(guān)系，而是具有一定的關(guān)聯(lián)性。以這種關(guān)聯(lián)性為基礎(chǔ)，各種行為構(gòu)成作為整體的行政過程。此外，就單一行為來看，該行為按照一定的步驟實施，其內(nèi)部各階段存在著明顯的關(guān)聯(lián)性，由此構(gòu)成該行為的整體過程。在這種意義上，可以認(rèn)為行政過程的構(gòu)成要素不僅僅是指作為結(jié)果的各種行為，而且也包括各行為之間的關(guān)聯(lián)以及單一行為中的各階段之間的關(guān)聯(lián)。

    從上述行政過程的定義來看，行政過程具有目的性(公共性)、連續(xù)性(動態(tài)性)、統(tǒng)一性(整體性)、法律性(合法性)等特性。第一，目的性(公共性)。行政目的(公共性)是行政過程的要素之一。現(xiàn)代行政過程以“公共事務(wù)”為對象，為最終實現(xiàn)公共利益這一行政目的，實施一系列的行政活動，由此構(gòu)成行政過程。因此，行政過程必須以公共利益為目的。“國家及其他公權(quán)力主體的行為，不論是以公法或私法的形式為之，均應(yīng)維護(hù)公共利益，始具有正當(dāng)性及合法性。”(54)也就是說，維護(hù)公共利益是行政權(quán)力正當(dāng)性及合法性的基礎(chǔ)，追求公共利益是行政主體進(jìn)行行政活動的目的之所在。“公共性”或“公共利益”是典型的不確定性概念，但從現(xiàn)實的行政過程來看，作為行政過程目的的公共利益并非抽象的，而是具有一定的具體內(nèi)容，一般由單行法個別規(guī)定。對此，有學(xué)者提出“公共性分析論”，即通過對現(xiàn)實行政過程中的公共性目的的分析，對行政過程進(jìn)行規(guī)范和控制。(55)第二，連續(xù)性(動態(tài)性)。行政過程是行政的運行、發(fā)展過程，呈現(xiàn)為不斷發(fā)展變化的運動狀態(tài)。在現(xiàn)實行政過程中，為實現(xiàn)特定行政目的，行政主體往往相繼作出一系列的行為，這些行為之間具有連續(xù)性，由此構(gòu)成的行政過程則體現(xiàn)為動態(tài)性。第三，統(tǒng)一性(整體性)。行政以實現(xiàn)統(tǒng)一的行政目的為目標(biāo)，因此承擔(dān)行政任務(wù)的行政組織在整體上構(gòu)成統(tǒng)一、完整的行政組織體系。圍繞著特定行政目的，各行政組織的活動也具有統(tǒng)一性。在同一行政過程中往往存在著各種行為，各種行為具有一定的獨立性。但從特定的行政目的來看，各行為的實施都是為了特定的行政目的。也就是說，為了特定行政目的而做出的一系列行為之間具有關(guān)聯(lián)性，由此構(gòu)成的行政過程在整體上來看具有統(tǒng)一性，即行政過程是指在特定行政目的之下實施的各種行為共同構(gòu)成的整體。第四，法律性(合法性)。在傳統(tǒng)行政法學(xué)中采用“行政行為”的概念，要求行政行為必須符合法律規(guī)定的法律要件，而將“行政過程”作為事實概念排除于行政法學(xué)的對象之外。(56)“行政過程”作為事實概念 ，并不具有法律上的意義。但現(xiàn)代行政法學(xué)除了行政行為之外，也重視行政過程的法律性。所謂行政過程的法律性主要表現(xiàn)在兩個方面。首先，行政是執(zhí)行法律的活動，行政過程就是行政執(zhí)行法律的過程。(57)其次，從行政過程與法律的關(guān)系來看，行政過程必須依法運行，要求行政過程的合法性。“法律性是行政過程的屬性”，“有了法律性，行政過程才有了法律意義”。(58)也正是基于行政過程的法律性，由此存在著在行政法學(xué)中考察行政過程以及對行政過程進(jìn)行法律規(guī)范和控制的必要性。

    (二)“行政過程”概念在行政法學(xué)中的理論和現(xiàn)實意義

    狹義行政行為具有外部性、單方性、具體性、法律效果性等特點，是行政主體在行政過程中所采取的各種行為形式中最具有典型意義的行為。在這種意義上，行政行為是行政過程中的行為形式之一，是構(gòu)成行政過程的要素之一。可見，行政行為概念與行政過程概念之間具有密切的關(guān)聯(lián)。但作為行政的典型性行為的行政行為僅僅是行政過程的構(gòu)成部分，并不能等同于作為整體的行政過程，兩者的區(qū)別主要表現(xiàn)為以下幾個方面。第一，行政行為僅僅是行政過程中的行為之一，在行政過程中，除了行政行為之外，還包括其他行為形式，例如事實行為等。第二，行政行為的主體只能是行政主體，而行政過程中的法律主體除了行政主體之外，還包括行政相對人以及第三人等主體，相對人及第三人的參與等行為與行政行為一樣，都是行政過程的組成部分。第三，行政行為是一個單一行為，而行政過程在多數(shù)情況下是由復(fù)數(shù)行為的連續(xù)行使所構(gòu)成的整體，具有整體性。作為整體的行政過程并非各單個行為的簡單相加，其本身具有獨立性。此外，行政過程還具有動態(tài)性，在同一行政過程中的各單一行為之間具有關(guān)聯(lián)性。因此，行政法學(xué)除了關(guān)注單一行政行為的合法性之外，還應(yīng)當(dāng)考察同一行政過程中的各行為之間的關(guān)系，追求作為整體的行政過程的合法性。從行政學(xué)的角度來看，作為事實概念的行政過程是行政法規(guī)范的對象，但在將行政過程概念通過行政學(xué)引入到行政法學(xué)后，行政過程不僅僅是原本行政學(xué)中的事實概念，還是處于行政法的規(guī)范和控制之下的法律概念。它既是實施“依法行政”原則的結(jié)果，也是以行政法對行政過程進(jìn)行法律規(guī)范的結(jié)果。也正是在這種意義上，行政過程概念具有上述法律性(合法性)的特性。根據(jù)“依法行政”原則，行政法要求行政主體必須依據(jù)法律行使行政職權(quán)，實現(xiàn)行政的合法性。但傳統(tǒng)行政法學(xué)將“依法行政”原則局限于行政行為概念的層次進(jìn)行理解，將“依法行政”原則等同于行政行為的合法性。而事實上“依法行政”原則的真實含義是要求行政主體必須依據(jù)法律行使行政職權(quán)，實現(xiàn)行政的合法性。“依法行政”原則所追求的目標(biāo)是行政的合法性，具體包括行為的合法性與過程的合法性，行為的合法性是指行政主體所作出的行為必須符合法律所規(guī)定的要件；過程的合法性是指除了要求行政過程中各行政行為的合法性外，還要求作為整體的行政過程也必須符合法律的規(guī)定。因此，行政法除了對行政行為作出考察外，還必須對行政過程進(jìn)行法律的規(guī)范和控制。

    基于上述對行政過程概念與行政行為概念差異的認(rèn)識，現(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)在維持傳統(tǒng)行政行為概念及其理論體系的基礎(chǔ)上，引進(jìn)行政過程的概念以及與該概念相對應(yīng)的理論體系。這在行政法學(xué)理論上可以彌補行政行為概念以及行政行為類型化理論的不足，并且在實踐中可以解決行政行為概念不能應(yīng)對現(xiàn)實行政發(fā)展要求的問題。在這種意義上，現(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)代行政的過程性特點出發(fā)，將“行政過程”的概念從行政學(xué)中引入到行政法學(xué)中，對現(xiàn)實的行政過程進(jìn)行全面、動態(tài)的考察。在此基礎(chǔ)上，現(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)從實質(zhì)行政法治主義出發(fā)，不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注作為行政過程最終結(jié)果的行政行為的合法性，而且還應(yīng)當(dāng)將行政過程中的各種行為形式全盤納入視野，重視同一行政過程中各種行為形式之間以及同一行為的不同階段之間的關(guān)聯(lián)，對行政過程進(jìn)行全面、動態(tài)的法律規(guī)范和控制。

    注釋：

    ①[日]山田幸男等編：《演習(xí)行政法(上)》，青林書院1979年版，第139頁。

    ②在行政學(xué)上，行政的動態(tài)性還含有另外一層含義，即“動態(tài)性是指公共行政適應(yīng)社會歷史的進(jìn)步，相應(yīng)改變組織自身及社會管理行為的特征”。參見唐曉陽主編：《公共行政學(xué)》，華南理工大學(xué)出版社2004年版，第6頁。這是行政與外部環(huán)境之間的動態(tài)性，但此處僅探討行政過程內(nèi)部各階段之間的動態(tài)性。

    ③李盛平主編：《公務(wù)員百科辭典》，光明日報出版社1989年版，第243頁。

    ④葉必豐：《法學(xué)思潮與行政行為》，《浙江社會科學(xué)》2000年第3期。

    ⑤李琦：《行政行為效力新論——行政過程論的研究進(jìn)路》，中國政法大學(xué)2005年博士學(xué)位論文，第12頁。

    ⑥有關(guān)行政行為概念的定義雖然并不統(tǒng)一，但總體而言，我國的行政法學(xué)界以及行政訴訟法律制度中現(xiàn)在仍以采用狹義的行政行為概念為主，而將行政機關(guān)的內(nèi)部行為、制定規(guī)范性文件的抽象行為以及非單方行政行為排除在行政行為的概念之外。參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，1999年版，第141頁。

    ⑦[日]大橋洋一：《行政法學(xué)の構(gòu)造的変革》，有斐閣1996年版，第5-11頁。

    ⑧參見莫于川：《應(yīng)將行政指導(dǎo)納入我國行政訴訟受案范圍》，《重慶社會科學(xué)》2005年第8期。

    ⑨參見章志遠(yuǎn)：《行政行為概念重構(gòu)的嘗試》，《行政法學(xué)研究》2001年第4期；張春榮：《行政行為概念的反思與重構(gòu)》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2004年第2期。

    ⑩王名揚：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第134頁。

    (11)[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第181頁。

    (12)[日]和田英夫：《現(xiàn)代行政法》，倪健民、潘世圣譯，中國廣播電視出版社1993年版，第182頁。

    (13)[日]田中二郎：《行政法総論》，有斐閣1957年版，第259頁。

    (14)[日]桜井昭平、西牧誠：《行政法》(第五版)，法學(xué)書院2005年版，第18頁。

    (15)王珉燦主編：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97頁。

    (16)應(yīng)松年主編：《行政行為法》，人民出版社1992年版，第1頁。

    (17)參見姜明安：《行政法學(xué)》，山西人民出版社 1985年版，第295頁。

    (18)羅豪才主編：《行政法論》，光明日報出版社1988年版，第150頁。

    (19)楊建順：《關(guān)于行政行為理論與問題的研究》，《行政法學(xué)研究》1995年第3期。

    (20)田文利、張艷麗：《“行政行為”論》，《中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報》2010年第4期。

    (21)在日本行政法中，理論上多數(shù)使用“行政作用”概念，法律條文中較多使用“行政處分”概念，此外，還有“公權(quán)力的行使”等概念。當(dāng)然，這些概念的含義并不完全相同，存在著一定的差異。參見江利紅：《日本行政法學(xué)基礎(chǔ)理論》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第176-180頁。

    (22)例如在國務(wù)院于2004年3月22日的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》中就使用了“行政決定”的概念。

    (23)參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第146頁；葉必豐：《行政法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第179-182頁；宋功德：《聚焦行政處理——行政法上熟悉的陌生人》，北京大學(xué)出版社2007年版。

    (24)參見羅豪才主編：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第183頁。

    (25)參見朱新力：《行政法學(xué)》，高等教育出版社2006年版，第284頁。

    (26)參見莫于川：《非權(quán)力行政方式及其法治問題研究》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2000年第2期。

    (27)參見李傲：《未型式化行政行為初探》，《法學(xué)評論》1999年第3期。

    (28)參見崔卓蘭：《試論非強制行政行為》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》1998年第5期。

    (29)參見蔣紅珍：《非正式行政行為的內(nèi)涵——基于比較法視角的初步展開》，《行政法學(xué)研究》2008年第2期。

    (30)參見莫于川等：《柔性行政方式法治化研究——從建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府的視角》，廈門大學(xué)出版社2011年版。

    (31)參見[德]平特納：《德國普通行政法》，朱琳譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第87頁。

    (32)參見[德]漢斯·J.沃爾夫等：《行政法(第1卷)》，高家偉譯，商務(wù)印書館2007年版，第140頁。

    (33)[日]室井力：《行政法學(xué)方法論議》，載広岡隆等編：《現(xiàn)代行政と法の支配——杉村敏正先生還暦記念》，有斐閣1978年初版，第14-15頁。

    (34)在行政學(xué)中除“行政過程”概念外，還使用“政策過程”、“政府行政過程”、“公共行政的一般過程”、“行政運行過程”等用語。

    (35)張立榮：《中外行政制度比較》，商務(wù)印書館2002年版，第287頁。

    (36)例如，有學(xué)者認(rèn)為“行政程序只不過是一種法定的行政過程”，即以是否法定化作為行政程序與行政過程的區(qū)別。參見高小平主編：《現(xiàn)代行政管理學(xué)》，長春出版社2003年版，第174頁。

    (37)[日]兼子仁：《現(xiàn)代行政法にぉけゐ行政行為の三區(qū)分》，載雄川一郎等編《田中二郎先生古稀記念集·公法の理論(上)》，有斐閣1976年版，第303頁。

    (38)[日]今村成和：《行政法入門》，有斐閣1966年版。在1975年的新版中，增加了“對行政決定住民意思的反映”章節(jié)，設(shè)定“行政過程和個人”一章。

    (39)參見[日]原田尚彥：《行政法要論》，學(xué)陽書房1976年版。

    (40)參見[日]室井力、塩野宏：《行政法を?qū)Wぶ1》，有斐閣1978年版。

    (41)另外，行政過程論現(xiàn)已成為日本行政法學(xué)的主流學(xué)說，在行政法著作中使用行政過程概念的也比較多，但大部分并沒有意識到行政過程論的全面、動態(tài)考察的觀點，沒有在特別的理論意義上使用“行政過程”概念。例如[日]遠(yuǎn)藤博也：《実定行政法》，有斐閣1989年版等。

    (42)例如張建飛、古力：《現(xiàn)代行政法原理》，杭州大學(xué)出版社1998年版，第85頁；王錫鋅：《行政過程中相對人程序性權(quán)利研究》，《中國法學(xué)》2001年第4期。

    (43)[日]藤田宙靖：《行政法Ⅰ総論(第三版再訂版)》，青林書院2000年版，第131頁。

    (44)[日]園部逸夫：《行政手続》，載雄川一郎、高柳信一編：《巖波講座現(xiàn)代法4現(xiàn)代行政》，巖波書店1966年版，第99頁。

    (45)[日]遠(yuǎn)藤博也：《複數(shù)當(dāng)事者の行政行為——行政過程論の試み》，《北大法學(xué)論集》第20卷第1-3號。

    (46)從正面采納并積極主張“行政過程論”的有原田尚彥：《訴ぇの利益》，弘文堂1979年版，第166頁以下、218頁以下(1979年)。

    (47)朱維究、閻爾寶：《程序行政行為初論》，《政法論壇》1997年第3期。

    (48)朱維究、胡衛(wèi)列：《行政行為過程性論綱》，《中國法學(xué)》1998年第4期。

    (49)李琦：《行政行為效力新論——行政過程論的研究進(jìn)路》，中國政法大學(xué)2005年博士學(xué)位論文。

    (50)[日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論——行政裁量論の代替規(guī)範(fàn)論》，慈學(xué)社2006年版，第49頁。

    (51)朱維究、閻爾寶：《程序行政行為初論》，《政法論壇》1997年第3期。

    (52)[日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論——行政裁量論の代替規(guī)範(fàn)論》，慈學(xué)社2006年版，第55頁。

    (53)也有學(xué)者分別論述行政過程與行政主體，將其中的行政過程作為相當(dāng)于傳統(tǒng)行政法學(xué)的行政行為部分。例如，[日]小早川光郎：《行政法(上)》弘文堂1999年版，第49頁。對此，本文認(rèn)為行政主體是行政過程概念的構(gòu)成要素之一，因此可以放在行政過程的概念之中進(jìn)行探討。

    (54)翁岳生編：《行政法(二版)》(下)，中國法制出版社2002年版，第163頁。

    (55)參見[日]室井力：《國家の公共性とその法的基準(zhǔn)》，載室井力、原野翹、福家俊朗、浜川清編：《現(xiàn)代國家の公共性分析》，日本評論社1990年版，第14頁。

篇2

一、物理概念反映了物理現(xiàn)象多種規(guī)定性的統(tǒng)一

在想象思維階段，物理概念統(tǒng)一性和差異性，共性和個性是相互割裂的。它只反映了思維對象的同一性、共性而排除其差異性、個性，但是物理概念在對客觀對象概括的過程中，在反映對象的同一性、共性時，并不排除對象的豐富多彩的特殊性、個性，因而這就需要由抽象思維上升到辯證思維，用辯證思維，用辯證的觀點來看待物理概念的共性和個性。

二、在實際教學(xué)中實現(xiàn)物理概念共性和個性辯證統(tǒng)一的必要性

實現(xiàn)物理概念共性和個性的辯證統(tǒng)一有利于全面透徹的理解物理概念，豐富概念的內(nèi)涵，進(jìn)而有利于物理知識的正遷移。對于一個物理概念來說，它的內(nèi)涵才是它所涉及的對象具有的共同的、最本質(zhì)的東西，對于所有對象來說它都是適用的；而物理概念的個性只是對于它所涉及的某個或某些對象才適用。在物理概念教學(xué)中，由于不能將物理概念的共性和個性有機地統(tǒng)一起來，往往會使學(xué)生將個性當(dāng)成共性，從而造成物理知識的錯誤遷移。如在講授凸透鏡的概念時，在初中階段，教師還會告訴學(xué)生，“由于凸透鏡對光線有會聚作用，所以凸透鏡又叫會聚透鏡，而凹透鏡又叫發(fā)散透鏡”。但是凸透鏡對光線起會聚作用，凹透鏡對光線起發(fā)散作用只是它們在某一條件下（制成透鏡材料的折射率大于周圍介質(zhì)的折射率）發(fā)生的光學(xué)現(xiàn)象，而在透鏡的折射率小于周圍介質(zhì)的折射率時，現(xiàn)象正好相反。如果在教學(xué)中教師只是將透鏡的這一特性教給學(xué)生，卻不告訴學(xué)生這只是透鏡在一定條件下發(fā)生的情況，既不為學(xué)生的后續(xù)學(xué)習(xí)做一鋪墊，那么學(xué)生就會將在一定條件下發(fā)生的這一特殊性作為其共性應(yīng)用到任何情況下，進(jìn)而在其后續(xù)的學(xué)習(xí)中就會產(chǎn)生思維定勢，造成物理知識的錯誤遷移，以及對結(jié)論與實驗現(xiàn)象之間的矛盾的困惑或者在進(jìn)行光學(xué)實驗研究時，出現(xiàn)選擇錯誤的光學(xué)元件等問題。

篇3

關(guān)鍵詞： 政治認(rèn)同 多維互動性 核心素養(yǎng)

在2016年蘋果秋季新品會上，蘋果公司宣布了一項“教育+iWork”計劃。蘋果將和全世界共計114所學(xué)校合作，南京外國語學(xué)校正是全球114所合作學(xué)校之一，成了唯一一座大中華區(qū)的公辦學(xué)校加入了這個項目。在目前試點的高一政治課ipad教學(xué)狀況來看，這種教學(xué)方式加入了“即時課堂反饋”和“課堂問卷調(diào)查及分析報告”等互動形式，一定程度上提高了政治課堂的趣味性和實踐性，但對于提高新課標(biāo)理念下中學(xué)政治課的多維互動性仍需要進(jìn)一步探索，教學(xué)工作者需要更加準(zhǔn)確地理解政治課的內(nèi)涵和意義。

一、緊扣“主旋律”：引領(lǐng)政治認(rèn)同

（一）政治認(rèn)同來源于學(xué)生與生活的互動。

政治課從根本上講，是從生活中來，到生活中去。有兩個維度需要教學(xué)工作者思考，一個維度就是“誰的生活”，首選是學(xué)生的生活，第二個維度就是“什么樣的生活”。首選是真實的生活。在高一政治課“樹立正確的消費觀”一堂課上，教學(xué)采取“用ipad分析在班學(xué)生的消費心理”方式進(jìn)行課堂調(diào)查，調(diào)查學(xué)生在現(xiàn)實生活中的行為心理，實現(xiàn)課堂上對這樣的調(diào)查結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計、分析和總結(jié)，這就是從真實的生活出發(fā)。把政治課內(nèi)容結(jié)合學(xué)生自身生活和心理的教學(xué)才能夠增強政治課的理論說服力，這樣的政治課更有利于培養(yǎng)和引領(lǐng)學(xué)生的政治認(rèn)同。

（二）政治認(rèn)同來源于學(xué)生與自身實踐體驗的互動。

沒有實踐活動就沒有體驗，沒有學(xué)生真正地參與，就無法體驗，實際上學(xué)生真正的體驗應(yīng)該到生活中，政治課程標(biāo)準(zhǔn)也是制訂了活動性課程，并且要求三個必修模塊，用三分之一的時間參與，可以讓學(xué)生走出課堂、走進(jìn)生活。但有的時候受到多種因素的制約：課時不夠，交通不便，組織困難等一系列困難，但是教學(xué)工作者可以把生活搬進(jìn)課堂。要把生活搬進(jìn)課堂，需要課堂有一定的生活情境的展示，此時教學(xué)工作者更應(yīng)該根據(jù)環(huán)境、條件、能力進(jìn)行選擇，最后在適時生活情境中，學(xué)生才能在實踐和體驗的基礎(chǔ)上生成政治認(rèn)同。

二、緊抓“核心素養(yǎng)”：使學(xué)生有所學(xué)更有所思

（一）學(xué)有所思，源于師生之間、生生之間的交流互動。

把握新課改理念下的政治課培養(yǎng)目標(biāo)就是將政治學(xué)科核心素養(yǎng)：政治認(rèn)同、理性精神、法治意識、公共參與貫穿每節(jié)課，使學(xué)生能夠在課堂上有自己的感悟和思考。感悟來源于思考。學(xué)生只有思考，才會有感悟，激發(fā)思考，就需要有觀點的交流，思想的碰撞。政治課堂需要有討論、辯論，甚至有爭論，否則很難引發(fā)學(xué)生的思考，更不要說深刻的思考，即所謂的“深度學(xué)習(xí)”。深度學(xué)習(xí)指有自己的感知、感受、感悟。這樣的學(xué)習(xí)從學(xué)習(xí)過程的角度來分析，可解釋為：內(nèi)化，內(nèi)化為學(xué)生的什么呢？內(nèi)化為素養(yǎng)，這種素養(yǎng)稱之為學(xué)科核心素養(yǎng)。

（二）立德樹人，源于學(xué)生所學(xué)的各門學(xué)科素養(yǎng)之間的互動。

在新課標(biāo)中有一個重要的詞，一個是立德樹人，政治課的目的是立德樹人。在南京外國語學(xué)校政治課ipad教學(xué)課上，在高一政治課“樹立正確的消費觀”中，法治精神其實可以體現(xiàn)在消費心理和消費觀的引導(dǎo)中，這里的法治精神既涉及政治，又涉及經(jīng)濟(jì)和文化。從這個角度講，深度學(xué)習(xí)就是使學(xué)生實現(xiàn)學(xué)科知識的內(nèi)化，實現(xiàn)立德樹人。

三、緊握“指南針”：源于一切教育的形式與內(nèi)容的有機互動

南京外國語學(xué)校的高一政治課ipad教學(xué)：“樹立正確的消費觀”一堂課中，教師最終的教學(xué)目的就是試圖通過一定的現(xiàn)代數(shù)字化教學(xué)手段和方式讓學(xué)生認(rèn)識到現(xiàn)實生活中存在什么樣的消費心理，讓學(xué)生認(rèn)識到應(yīng)該堅持什么樣的消費觀。現(xiàn)實生活中存在什么樣的消費觀是源于生活，學(xué)生應(yīng)該堅持什么樣的消費觀是服務(wù)于生活。回到政治課的目的層面，這一節(jié)政治課要幫助學(xué)生形成正確的消費觀，并提升自己參與公共生活，過幸福生活的能力，否則這節(jié)政治課的意義和價值就沒有實現(xiàn)。所以教師在定義核心素養(yǎng)時除了關(guān)鍵素質(zhì)和必備品質(zhì)這兩個方面之外，還要謹(jǐn)記一個是適應(yīng)社會發(fā)展需要，一個是學(xué)生自身的發(fā)展需要。

四、對未來中學(xué)政治課的思考：教育者與教育技術(shù)的互動

在政治課上，既然用現(xiàn)代手段，就必須思考這個互動的問題，可行的解決辦法就是及時互動，深層開放。教師能夠保證讓技術(shù)服務(wù)于教育，技術(shù)才能激發(fā)學(xué)生的思考，調(diào)節(jié)課堂氛圍。未來的中學(xué)政治課對教師的素質(zhì)提出了更高的要求，這個要求包括課程理念、學(xué)科素質(zhì)、教學(xué)能力、信息技術(shù)素養(yǎng)等方面。

五、結(jié)語

政治課程標(biāo)準(zhǔn)會根據(jù)社會的進(jìn)步和教育的發(fā)展不斷完善，中學(xué)政治課會隨著現(xiàn)代教育技術(shù)的提高和形式的豐富對教學(xué)工作者提出更高的專業(yè)素養(yǎng)要求和綜合能力要求，教學(xué)工作者需要在教學(xué)實踐和專業(yè)學(xué)習(xí)中不斷提升自己，以適應(yīng)最新的國情、社情、學(xué)情。

參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國教育部.普通高中思想政治課程標(biāo)準(zhǔn)（實驗）.人民教育出版社，2009.12.

[2]謝樹平.思想政治課程及其資源開發(fā)研究[M].黑龍江：黑龍江人民出版社，2011.10.

篇4

關(guān)鍵詞 文化 行政文化 政治文化

上世紀(jì)80年代以來，隨著我國當(dāng)代行政學(xué)的重建和發(fā)展，行政文化作為一個外來的研究術(shù)語也被一同引入到行政研究的工作中。現(xiàn)在，行政文化研究已經(jīng)成為我國當(dāng)代公共行政研究的重要領(lǐng)域。不過作為一種學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，它還處在一個探索發(fā)展階段，對其研究對象、研究范圍、研究方法甚至行政文化的概念都還沒有形成一致的認(rèn)識。這無疑對行政文化研究的深入帶來極大的困惑。本文針對目前行政文化概念的不一致認(rèn)識，試圖對行政文化的概念進(jìn)行界定。

一、行政文化概念的提出

（一）文化―行政，當(dāng)代行政學(xué)研究的新視野。早期行政理論和現(xiàn)代行政理論都是建立在傳統(tǒng)實證主義方法基礎(chǔ)之上的，在這種方法指導(dǎo)下，行政學(xué)理論盡管取得了一系列成果，但無法從根本上擺脫其局限。70年代以后，這些思想受到了批判，胡格韋爾特在分析里格斯的行政生態(tài)理論后尖銳地指出:行政生態(tài)理論“象所有功能主義有關(guān)現(xiàn)代化的理論一樣是有缺陷的。這是因為功能主義者忽視了把發(fā)達(dá)的世界和欠發(fā)達(dá)的世界之間歷史的和當(dāng)代的結(jié)構(gòu)關(guān)系考慮在內(nèi)”。這一缺陷“造成了特殊的不良后果［1］”。在這里，胡格韋爾特所批評的缺陷也就是缺乏具體對應(yīng)的、實在的具體環(huán)境。行政不僅與環(huán)境相關(guān)，而且是特定條件下的特定環(huán)境，對任何行政的分析必須建立在其所賴以存在的特定環(huán)境基礎(chǔ)之上。

而要研究特定的、具體的環(huán)境下的行政問題，就必然地與文化聯(lián)系在一起。因為在很大程度上來說，正是文化高度體現(xiàn)了一個社會、民族所特有的那種特殊意義，也正是特殊性的影響才使得行政研究的具體化要求顯得格外強烈。當(dāng)代西方管理學(xué)者也都強調(diào)：“管理不僅是一門學(xué)問，還是一種文化，即有它自己的價值觀、信仰、工具和語言的一種文化。”至此，文化與行政的問題就成為當(dāng)代行政學(xué)關(guān)注的一個熱點問題，行政文化也正是在這一認(rèn)識基礎(chǔ)上被提出的。從此，文化作為一個新的角度，為行政學(xué)的研究開辟了新的空間，也提供了一個更為科學(xué)恰當(dāng)?shù)姆治鲂姓姆椒ā＊?/p>

（二）政治文化概念的誕生，是行政文化引起世人關(guān)注的邏輯原因。我們知道，行政學(xué)是從政治學(xué)分出來的一門學(xué)科，自從威爾遜的《行政學(xué)研究》以來，行政作為“國家意志的執(zhí)行”才徹底獨立出來。但是，在研究行政學(xué)的同時不能完全撇開政治學(xué)，它始終都是受政治的影響的。概括地說，就相對而言，行政與政治關(guān)系緊密；就被包含而言，行政與政治不可分割。因而，在阿爾蒙德的“政治文化”概念提出以后，行政文化也相應(yīng)地引起人們的關(guān)注。

二、目前我國關(guān)于行政文化概念的各種認(rèn)識

行政文化不論是作為一門學(xué)科還是一種研究行政學(xué)的方法論，在我國都引起學(xué)術(shù)界的重視，但是究竟行政文化是什么這一概念性的問題學(xué)界還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識。人們對行政文化概念的概念有各種不同的看法，主要有以下幾種代表性的觀點：

（一）第一種觀點是從行政文化的主體界定的，臺灣著名學(xué)者張金鑒認(rèn)為“行政文化是政府官吏和公務(wù)人員所應(yīng)共同信守的行為模式、生活方式、人群關(guān)系及價值觀念［2］”。這種觀點揭示了作為行政主體的政府官吏和公務(wù)人員所表現(xiàn)的環(huán)境主體的行政文化，不過對于行政文化的內(nèi)涵卻沒有明確的指出來。

（二）第二種觀點從精神層面界定，“行政文化的內(nèi)涵，有廣義和狹義的不同界定，就廣義而言，行政文化是指行政意識形態(tài)，以及與之相適應(yīng)的行政制度和組織機構(gòu)。從狹義來說，行政文化僅指行政意識形態(tài)，即在行政實踐活動基礎(chǔ)上所形成的，直接反映行政活動與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動狀態(tài)［3］”。這種觀點突出了行政文化的觀念形態(tài)，卻沒有明確指出行政文化的主體。

（三）第三種觀點認(rèn)為，“行政文化是文化在行政管理中表現(xiàn)出來的一種獨特的文化樣式，是一定行政組織中行政員工集體創(chuàng)造并公認(rèn)的文化，是行政物質(zhì)文化、行政制度文化和行政精神文化的有機結(jié)合的整體［4］”這是從文化與行政的關(guān)系揭示了行政文化的內(nèi)涵，但這里的文化是包含了物質(zhì)、制度、精神三個方面的大文化的概念。不符合行政文化是社會文化在行政這一特殊領(lǐng)域內(nèi)的表現(xiàn)這一說法。

（四）第四種觀點從心理層面定義的，“行政文化是人們在行政實踐中產(chǎn)生的并反映行政實踐的觀念意識，是客觀行政進(jìn)程在社會成員心理反映上的積累和積淀，是人們在一定社會內(nèi)由學(xué)習(xí)和社會傳遞獲得的關(guān)于行政的態(tài)度、道德、思想、價值觀等觀念［5］。”行政文化是“是在特定歷史階段，社會民眾在社會化過程中所形成的關(guān)于公共行政系統(tǒng)的普遍性認(rèn)知、情感態(tài)度和價值取向等心理活動的總和，是公共行政系統(tǒng)及其運行過程在社會成員心理上的穩(wěn)定反映與沉淀［6］。”從心理層面定義行政文化比較準(zhǔn)確地突出了它的本質(zhì)，也與政治文化的概念相一致，都是狹義方面的定義。但這兩個概念把行政文化的主體界定為社會大眾，顯然擴(kuò)大了其狹義的范圍。

三、合理界定行政文化概念需要澄清的幾個基本問題

我們認(rèn)為，合理的界定行政文化概念必須弄清它與文化、政治文化的關(guān)系，搞清楚這一概念的內(nèi)涵與外延的準(zhǔn)確定位，從而才能得出比較科學(xué)合理的定義。

（一）行政文化概念的理論前提。

1、合理界定行政文化概念必須找準(zhǔn)“行政”與“文化”的契合點行政是國家意志的執(zhí)行，是國家行政機關(guān)為了實現(xiàn)國家目標(biāo)而依法管理國家政務(wù)和社會公共事務(wù)的執(zhí)行性活動。而文化作為一種深藏于心的精神積淀，是人的一切目的性行為的心理動力，是推動行政過程有序進(jìn)行的精神動力。可以說，將文化引入行政學(xué)研究，具有一定的必然性。但是，我們要清楚的是，將國家政務(wù)和社會公共事務(wù)的管理視為一種文化現(xiàn)象，將文化引入行政的領(lǐng)域是為了行政學(xué)領(lǐng)域開拓一種新的研究方法。要知道，行政文化首先是公共行政研究的一個領(lǐng)域或者是研究公共行政的一個視角。對行政文化的研究主要是為了揭示社會文化對行政主體在行政活動中的影響以及如何發(fā)揮影響作用的。所以絕對不能文化全能論的傾向，行政文化也不是萬能的工具。轉(zhuǎn)貼于 

關(guān)于文化的定義眾說紛紜，主要是人們界定的角度不同。對于文化這樣一個內(nèi)容豐富、復(fù)雜的概念來講，只能用哲學(xué)抽象的方法給文化確定一個大致的范圍，一般包括三種文化觀：廣義文化觀、中義文化觀和狹義文化觀。廣義文化觀就是人類社會歷史實踐過程中所創(chuàng)造的物質(zhì)財富和精神財富的總和。中義文化觀是指社會的意識形態(tài)以及與之相適應(yīng)的制度和組織機構(gòu)。狹義文化觀是指社會的意識形態(tài)或社會的觀念形態(tài)。為了便于對行政文化下定義，不使概念過于寬泛，我們從狹義文化觀的角度對進(jìn)行分析。因此，分析行政文化的概念我們也主張狹義的角度。

2、合理界定行政文化必須理順其與政治文化概念的關(guān)系行政是政治過程的一部分，政治主導(dǎo)行政，行政反作用于政治，與行政活動有關(guān)的行政文化以及與政治活動有關(guān)的政治文化是一種既有共性，又有個性的辯證統(tǒng)一關(guān)系。政治文化主導(dǎo)行政文化，政治文化的改變必將帶動行政文化的改變，行政文化是政治文化中的一種特殊文化形態(tài)，政治文化引導(dǎo)著行政文化的前進(jìn)方向，從這一意義上說，其概念的內(nèi)涵必須與政治文化概念相吻合。

二戰(zhàn)后，隨著比較政治學(xué)研究的興起，政治文化研究開始引起學(xué)者的關(guān)注。特別是隨著大批民族國家的建立，西方國家極力向新興民族國家輸出政治制度和行政制度，但西方模式在廣大發(fā)展中國家的推廣并沒有達(dá)到預(yù)想的效果，有的甚至引起了嚴(yán)重的社會動蕩和社會危機。于是，部分學(xué)者將研究眼光深入到制度背后的文化因素，研究文化與制度的互動關(guān)系，指出一定的制度必須建立在相應(yīng)的文化基礎(chǔ)之上，必須不斷培育相應(yīng)的社會文化氛圍，并提出了“政治文化”這一嶄新的概念，開啟了比較政治學(xué)新的研究領(lǐng)域。其中，以阿爾蒙德為代表的比較政治學(xué)體系最具權(quán)威性，他給政治文化下的定義也得到學(xué)術(shù)界的承認(rèn)。“政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態(tài)度、信仰、和感情［7］。”我們認(rèn)為，政治文化從狹義角度即從觀念形態(tài)來界定可理解為人們在長期的政治生活和政治實踐中所形成和發(fā)展的，對政治活動、政治關(guān)系、政治形式及自身在政治活動中的地位和角色的政治意識形態(tài)、政治心理傾向和政治價值取向的總和。那么作為和政治文化如出一轍的行政文化也應(yīng)該從狹義的角度來界定，從觀念形態(tài)、心理傾向等精神意識的角度去把握行政文化概念。

（二）行政文化內(nèi)容的合理界定。

1、行政文化主體的確定。對于行政文化的主體，我比較認(rèn)同臺灣學(xué)者張金鑒的看法，把行政文化的主體界定為政府官員和公務(wù)人員。有的學(xué)者從生態(tài)學(xué)的角度認(rèn)為，行政文化是政府官員和人民大眾相互認(rèn)同、相互作用而形成的，所以行政文化的主體既包括政府人員，也包括行政系統(tǒng)外的廣大人民群眾。對此，我們認(rèn)為應(yīng)該從狹義的角度來界定行政文化的概念，是在行政人員之間的相互活動之間即行政過程中形成的，而這一系統(tǒng)外的人民大眾是被影響者，他們雖然也參與了行政活動，但最終是通過行政人員來界入行政過程的，所以從根本上說不屬于行政文化的主體。

2、合理界定行政文化概念的內(nèi)涵與外延。行政文化是從文化的高度來認(rèn)識和研究社會公共行政管理工作，從文化深層次來探討行政管理高效化、制度化、法制化的規(guī)律性，從文化底蘊角度來研究如何全面提高國家公務(wù)員整體素質(zhì)的一種思想道德文化體系，一種精神文化的復(fù)合體，包含著極其豐富的內(nèi)涵。

首先，從文化的角度把握行政文化的本質(zhì)。行政文化是文化的下位概念，是社會文化中行政活動中表現(xiàn)出來的一種獨特的政治文化形式，它與社會行政活動有著直接的關(guān)系。政治文化是社會文化體系中的一個特殊方面，是上層建筑中意識形態(tài)領(lǐng)域的一種特殊文化，是人們參與政治活動所形成的文化。行政文化是政府在行政活動中表現(xiàn)出來的一種獨特的文化形式。它包括行政人員對行政系統(tǒng)的態(tài)度、感情、信仰、價值等。所以把握行政文化，要從文化的角度來看：既要把握行政中的文化，又要看到行政文化中的行政，從文化的角度看行政，把握行政中的文化，這才是行政文化的本質(zhì)。

其次，要充分認(rèn)識行政文化的特征。行政文化同文化一樣，是人的后天實踐的產(chǎn)物，是通過學(xué)習(xí)、傳遞而被社會成員接受掌握。具體來說，行政文化有三個特征：①時代性。行政文化是階級社會的產(chǎn)物，具有鮮明的時代特征。另外，作為一種社會文化形態(tài)，不是凝固不變的，它總是隨著社會的變遷而變化。②繼承性。任何行政文化都或多或少受到傳統(tǒng)文化的影響，并且相互滲透。新的行政文化總是在批判和繼承傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的。③模式性。行政文化是客觀行政過程在社會成員心理反映上的積累和積淀，表現(xiàn)出模式性的特征。具體反映在因為歷史背景、地理環(huán)境、民族性格、生活習(xí)慣及價值觀念的不同，各國行政系統(tǒng)所反映和表現(xiàn)出來的文化意識和特色，即不同的國家存在著不同的行政文化模式。

一個概念在正確反映對對象本質(zhì)的同時，也要反映具有這些本質(zhì)屬性的對象，即概念的外延。行政文化的外延包括行政價值，行政態(tài)度，行政道德，行政思想以及行政習(xí)俗。

行政價值是行政文化核心的價值觀。行政價值觀是價值觀在行政領(lǐng)域內(nèi)的具體化，是行政主體對行政活動及其目標(biāo)、結(jié)果的穩(wěn)定的心理取向、評價標(biāo)準(zhǔn)和行為定勢，實質(zhì)是行政主體需要和利益的內(nèi)化。行政價值觀是人的行為的內(nèi)在驅(qū)動力，是一定社會行政管理的整體化、意志化、個體化的群體意識，從根本上決定了行政活動的走向。

行政態(tài)度、行政道德、行政思想是行政文化外延的骨架。行政態(tài)度是行政主體在行政過程中所表現(xiàn)出來的比較穩(wěn)定的評價和行為傾向，突出表現(xiàn)為行政情感，即行政主體在行政過程中的直觀評價和內(nèi)心體驗，如好惡、愛憎等。行政道德是存在于人們內(nèi)心并以一定的善惡標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整行政關(guān)系、指導(dǎo)行政行為的規(guī)范準(zhǔn)則。行政思想是對行政活動的一種高級的理性思維和高度抽象的精神活動。它是對行政活動的一種本質(zhì)的、自覺的反映，并通過一系列的概念、判斷、推理等思維形式表現(xiàn)出來。

行政習(xí)俗是行政文化的行為樣式　和載體，是行政主體在長期共同生活中形成的具有普遍意義的習(xí)慣和風(fēng)俗。

四、結(jié)論

基于以上對行政文化的分析，我們認(rèn)為應(yīng)該這樣定義行政文化：所謂行政文化是指行政人員在一定的社會文化文化背景下所形成的對行政體系行政活動的態(tài)度、情感、信仰、價值觀等觀念，以及行政人員中行政實踐中所遵循的行政原則、行政傳統(tǒng)和行政習(xí)慣等。作為行政管理深層次的軟件因素，行政文化綜合反映了政府管理的進(jìn)步狀，是行政管理之魂。

參考文獻(xiàn)

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篇5

 

一、工具理性與價值理性的涵義

 

(一)工具理性的涵義

 

德國社會學(xué)家馬克思韋伯在《社會學(xué)的基本概念》中率先提出并詳述了“工具理性”與“價值理性”的界定與差異。他認(rèn)為，工具理性是指“通過對周圍環(huán)境和他人客觀行為的期待所決定的行動，這種期待被當(dāng)作達(dá)到行動者本人所追求的和經(jīng)過理性計算的目的的‘條件”或‘手段'”[2]公共行政學(xué)中的工具理性取向主張“按照企業(yè)管理的原則與價值取向來對公共組織進(jìn)行管理，試圖通過科學(xué)化、技術(shù)化的管理來實現(xiàn)政府目標(biāo)，效率中心、技術(shù)至上、價值中立是其核心內(nèi)容。[3]工具理性可以分為成本理性和收益理性。“通過縝密的邏輯思維和精密的科學(xué)計算來實現(xiàn)效率或效用的最大化”[4]是工具理性取向的目的。傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論是西方公共行政理論中工具理性取向的代表流派，公共行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜是這一取向的創(chuàng)立者。

 

(2)價值理性的涵義

 

馬克思韋伯認(rèn)為價值理性是指：通過有意識地堅信某些特定行為的倫理的、審美的、宗教的或其他形式的自身價值，無關(guān)于能否成功，純由其信仰所決定的行動。”[]簡言之，“價值理性注重信仰和理念，要求所追求的目標(biāo)必須符合某種倫理道德或者人類內(nèi)心深處的某些信念。”[6]公共行政的價值理性取向“把公共行政理解為通過不斷地向公眾傳播和灌輸公共精神以培養(yǎng)公民資格的過程，關(guān)注公共行政的公共性。”[7]公共精神的內(nèi)容主要有公平、民主和公民權(quán)等。價值理性取向“強調(diào)公共服務(wù)的公平性、政府官員的回應(yīng)性、民主行政、公民參與和社區(qū)自治等基本價值。”[8]新公共行政理論、弗吉尼亞工學(xué)院重建學(xué)派(黑堡學(xué)派)、后現(xiàn)代公共行政理論和新公共服務(wù)理論是西方公共行政理論中價值理性取向的代表流派，美國行政學(xué)家沃爾多是這一取向的創(chuàng)立者。

 

(一)IR模式主導(dǎo)時期的西方行政倫理學(xué)發(fā)展脈絡(luò)

 

總體而言，這一段時期的西方行政倫理學(xué)僅停留在表面分析階段：尚無學(xué)者對行政倫理的研究興趣深入持久并進(jìn)而成為該領(lǐng)域的專家;沒有以行政倫理為中心的學(xué)術(shù)專著和學(xué)術(shù)刊物面世;沒有召開過關(guān)于行政倫理學(xué)的專門學(xué)術(shù)會議;沒有高等院校開設(shè)以行政倫理為中心的專門課程。

 

行政倫理學(xué)在這一時期發(fā)展緩慢的主要原因是：其一，政治行政兩分法學(xué)派認(rèn)為：政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行。“對后者而言，所謂的行政道德說到底只不過是服從命令，照章辦事而已。，M]其二，行政原則學(xué)派認(rèn)為，遵從上級指示、注重效率并認(rèn)真辦事就是行政官員的道德要求。這兩大學(xué)派在公共行政學(xué)發(fā)展的早期具有重大影響力，其主張在某種程度上限制了行政倫理學(xué)領(lǐng)域的研究，并決定了工具理性模式在行政倫理學(xué)領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位。

 

這兩大學(xué)派的主張促使行政學(xué)者思考：行政官員應(yīng)該怎樣做才算符合公眾利益?為了回答這一問題，西方行政學(xué)者從兩個角度進(jìn)行研究：其一是官僚責(zé)任派，關(guān)注政府官僚部門的責(zé)任感，代表人物是弗雷德里奇、范納、凱登和庫珀等等;其二是組織人本主義派，關(guān)注政府部門中組織人本主義的重要性，代表人物是福萊特和丹哈特等等。

 

(3)奠基時期(20世紀(jì)3060年代)

 

19351941年，美國行政學(xué)界展開了一場關(guān)于行政倫理的論戰(zhàn)，代表人物是弗雷德里奇和范納，雙方爭論的焦點是保證行政官員操守的途徑。這場論戰(zhàn)使行政學(xué)界對行政官員的責(zé)任及其制約的關(guān)注度得以提高，使學(xué)界、政界和公眾對行政倫理的重視度得以加強，實質(zhì)上催生了西方行政倫理學(xué)。高斯、懷特和迪茂克則在《行政學(xué)的意義與范圍》、《公共行政的責(zé)任》和《裁量權(quán)在現(xiàn)代行政中的角色》等文章中“肯定了行政自由裁量權(quán)的合理性，并提出了行政人的裁量性判決應(yīng)對誰和對什么負(fù)責(zé)的問題。，15]維恩李斯在《道德和行政裁決》一文中“不但把人們的注意力集中到公共行政的一個重要環(huán)節(jié)行政裁決上，而且更強調(diào)了公共行政的政治性和公共行政中價值觀的不可忽視性。，16]羅伯特達(dá)爾在《公共行政科學(xué)：三個問題》中指出傳統(tǒng)公共行政學(xué)遇到三個難題，他的批判為公共行政倫理的理論研究與系統(tǒng)形成做出了巨大的貢獻(xiàn)。此后至20世紀(jì)60年代，行政倫理學(xué)領(lǐng)域的主要文獻(xiàn)有：保羅阿普爾比的《通向更好的公共行政》、弗瑞茲馬克斯的《行政倫理和法治》和阿普爾比的《民主政府的行政和道德》、

 

斯蒂芬貝利的《倫理與公共服務(wù)》、羅伯特戈蘭姆比烏斯基的《組織作為一個道德問題》和《人，管理和道義：走向新的組織倫理》等等。

 

總體而言，20世紀(jì)30—60年代，西方行政學(xué)界開始有一批學(xué)者提高對行政倫理學(xué)領(lǐng)域研究的重視程度;美國公共行政協(xié)會分別于1952年、1959年和1963年召開過三次全國性的行政倫理學(xué)專題研討會。行政倫理的研究取得長足進(jìn)展，為行政倫理學(xué)的誕生打下了良好的基礎(chǔ)，但該時期的研究依然顯得不夠系統(tǒng)、穩(wěn)定，沒有以行政倫理為中心的學(xué)術(shù)專著和學(xué)術(shù)刊物出版面世;沒有高等院校開設(shè)以行政倫理為中心的專門課程。工具理性模式在該領(lǐng)域依然占據(jù)主導(dǎo)地位，盡管某些學(xué)者的觀點已傾向于倡導(dǎo)價值理性模式，但未能在短期內(nèi)發(fā)展為完備的價值理性模式。這一狀況直到1968年新公共行政學(xué)派創(chuàng)立之后才得以改變。

 

(二)IR模式在20世紀(jì)70年代之前占據(jù)主導(dǎo)地位的原因

 

20世紀(jì)70年代之前，工具理性模式在西方行政倫理學(xué)領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，其根本原因在于：0世紀(jì)70年代之前，工具理性取向在公共行政學(xué)(行政倫理學(xué)的源學(xué)科)中占據(jù)主導(dǎo)地位直接導(dǎo)致該取向在行政倫理學(xué)中占據(jù)主導(dǎo)地位。具體原因如下：

 

外部控制理論的影響。傳統(tǒng)公共行政理論的三大基礎(chǔ)理論(政治行政二分法、官僚制理論和科學(xué)管理理論)都關(guān)注對政府官員的外部控制而忽視個體美德。主張對政府官員進(jìn)行外在的政治控制;下級應(yīng)該受到上級的絕對控制并絕對服從上級;個體美德應(yīng)該從屬于組織的外部控制。三大基礎(chǔ)理論對外部控制理論的倡導(dǎo)使價值理性取向難以在西方行政倫理學(xué)中占據(jù)主導(dǎo)地位。

 

實證主義研究的影響。實證主義研究在傳統(tǒng)公共行政時期大行其道，眾多學(xué)者倡導(dǎo)效率主義，關(guān)注行政的“可行性”研究。公共行政學(xué)領(lǐng)域中奉行事實與價值分離的原則、行政與倫理二分模式。“理論研究者們熱衷于把行政活動歸于科學(xué)的事實領(lǐng)域，而認(rèn)為倫理學(xué)屬于價值領(lǐng)域，兩者無法建立起內(nèi)在關(guān)聯(lián)。，17]“實然”的事實問題是行政實踐與理論的關(guān)注點，“應(yīng)然”的價值問題被忽視。

 

官僚制理論對工具理性取向的倡導(dǎo)。韋伯在其官僚制理論中把合理性分為形式合理性與實質(zhì)合理性，認(rèn)為形式合理性與工具理性的科學(xué)精神相符，在官僚制中應(yīng)該摒棄價值理性的因素，應(yīng)該依據(jù)科學(xué)性、技術(shù)性、邏輯性等原則、在工具理性的基礎(chǔ)上構(gòu)建官僚制，其倡導(dǎo)工具理性取向?qū)ぞ呃硇阅Ｊ皆谖鞣叫姓惱韺W(xué)發(fā)展初期占據(jù)主導(dǎo)地位有重要影響。

 

三、行政倫理學(xué)中的VR模式

 

行政倫理學(xué)中的價值理性模式(ValueRationalityMode)可以簡稱為VR模式，這一模式在20世紀(jì)70年代前后取代工具理性模式成為行政倫理學(xué)中的主導(dǎo)模式。1968年，新公共行政學(xué)派建立，該學(xué)派對傳統(tǒng)公共行政學(xué)進(jìn)行批判，其觀點與傳統(tǒng)公共行政理論倡導(dǎo)的“價值中立”和“效率主義”截然相反，引發(fā)新一輪對傳統(tǒng)公共行政理論的批判與反思，并推動價值理性取向在公共行政領(lǐng)域中取得主導(dǎo)地位。20世紀(jì)60、0年代，傳統(tǒng)公共行政學(xué)在西方國家的政府實踐過程中引發(fā)一系列倫理困境(民權(quán)運動、越南戰(zhàn)爭及“水門事件”等)，引發(fā)學(xué)者思考行政權(quán)力腐敗和公務(wù)員的倫理價值等問題。在這兩大背景下，行政倫理的研究開始取得長足進(jìn)展，西方行政倫理學(xué)進(jìn)入發(fā)展時期。

 

(一)VR模式主導(dǎo)時期的西方行政倫理學(xué)發(fā)展脈絡(luò)

 

斯科特和哈特在《公共行政危機》一文中“主張把倫理學(xué)和公共行政結(jié)合起來，但他們已不再提倡傳統(tǒng)的基督教的價值觀或者前一時期人們談?wù)摰母鞣N淺層次的道德規(guī)范，而是轉(zhuǎn)向了哲學(xué)的沉思。”[18]德懷特沃爾多在《公共道德的反思》一文中對“水門事件”進(jìn)行了分析。特里庫珀是這一時期西方行政倫理學(xué)領(lǐng)域極具影響力的學(xué)者。他于1982年出版《行政倫理學(xué)》一書，“試圖通過對西方(尤其是美國)社會中的公共行政人員所面臨的倫理困境與沖突問題的大量分析和實證研究，揭示出通向行政倫理學(xué)的一種‘設(shè)計的方法'”[19]此外，還出版了《公共行政中的公民倫理》《行政倫理學(xué)手冊》。

 

總體而言，這一時期行政倫理學(xué)的特征如下：首先，有一批學(xué)者對行政倫理的研究興趣深入持久，并進(jìn)而成為該領(lǐng)域的專家，如凱登、庫珀和馬國泉等;其次，有一批以行政倫理為專題的學(xué)術(shù)專著和學(xué)術(shù)刊物不斷地出版面世。除前述著述之外，《公共廉政年鑒》于1996年創(chuàng)刊，1998年改名為《公共廉政》，該刊的創(chuàng)刊與發(fā)展是行政倫理學(xué)日趨成熟的重要標(biāo)志;再次，行政倫理學(xué)專門學(xué)術(shù)會議持續(xù)召開，如：美國行政協(xié)會(ASPA)分別于1974、1976、1978、1980、988和1990年召開了有關(guān)行政倫理的討論會。1989年，ASPA在華盛頓召開第一屆“全國行政倫理學(xué)大會”。1991年，第一屆“政府倫理研究大會”在猶他州帕克城召開。1995年，全國倫理學(xué)與價值觀研討會”在美國佛羅里達(dá)州坦帕公共行政學(xué)院召開;最后，眾多高等院校開設(shè)以行政倫理為中心的專門課程，如1989年，全國公共事務(wù)和行政研究院所聯(lián)合會(NASPAA)”制定MPA課程標(biāo)準(zhǔn)，要求把行政倫理學(xué)作為必修課程，推進(jìn)了西方行政倫理學(xué)的發(fā)展。可見，西方行政倫理學(xué)的學(xué)科體系是在這一時期得以構(gòu)建和完善的。

 

(二)VR模式在這一時期占據(jù)主導(dǎo)地位的原因

 

價值理性模式在20世紀(jì)70年代前后取代工具理性模式成為行政倫理學(xué)中的主導(dǎo)模式的主要原因是：

 

1.新公共行政學(xué)派的影響

 

新公共行政學(xué)派的創(chuàng)立促使眾多行政學(xué)者對公共行政學(xué)領(lǐng)域中新的價值定位(社會公平)的可能性進(jìn)行思索、對公共行政行為進(jìn)行倫理思考。該學(xué)派的核心價值理念之一是社會公平，但并未忽視效率理念。他們認(rèn)為：公共行政是政府理論與管理理論的結(jié)合，相比之下，前者注重社會公平，后者注重經(jīng)濟(jì)和效率。行政人員應(yīng)該用效率作為手段實現(xiàn)社會公平這一目的。可見，該學(xué)派在揚棄傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“效率至上”的基礎(chǔ)上大力發(fā)展社會公平理論，促使價值理性取向在公共行政學(xué)和西方行政倫理學(xué)領(lǐng)域中成為主導(dǎo)取向。

 

2.行政人員倫理自主意識的增強。

 

這一時期的學(xué)者對西方國家面臨倫理困境進(jìn)行反思：當(dāng)上級命令與公共利益沖突時該如何選擇?這種思索促使行政人員的倫理自主性不斷增強，維護(hù)公共利益”、“堅持社會公平與正義”等理念越來越成為公共行政學(xué)領(lǐng)域的主導(dǎo)理念，這種改變?yōu)楣残姓W(xué)領(lǐng)域和行政倫理學(xué)領(lǐng)域的主導(dǎo)理性模式的變更創(chuàng)造了條件。

 

3.對傳統(tǒng)公共行政學(xué)三大基礎(chǔ)理論的批判。

 

其一，對實證主義方法論的批判(實質(zhì)上是對政治行政二分法的批判)。斯科特和哈特于1973年發(fā)表《公共行政危機》一文批判實證主義研究，他們倡導(dǎo)用倫理視角和形而上學(xué)的研究方法對行政組織和公務(wù)員的價值觀進(jìn)行審視。其二，對官僚制的批判。官僚制片面強調(diào)工具理性而忽視價值理性，過分施行“非人格化”使行政人員異化。另一方面，封閉、保守、呆板的官僚制難以適用于信息資源豐富、快速變化、知識密集型的現(xiàn)代社會。這兩方面受到某些學(xué)者的批判。其三，對效率至上主義的批判。這實質(zhì)上是對泰羅制的批判。

 

四、R模式與VR模式的融合

 

自西方行政倫理學(xué)的奠基時期以來，其內(nèi)部的IR模式與VR模式一直在相互沖突，20世紀(jì)末期(尤其是21世紀(jì))以來，部分學(xué)者開始探討兩種模式的融合途徑，西方行政倫理學(xué)進(jìn)入融合時期。目前，主要的融合途徑有三種：政治倫理視角下的融合，“D模式”的融合與“E模式”的融合。以下將簡介這三種融合途徑并闡釋本研究的IR模式與VR模式融合途徑。

 

(一)政治倫理視角下的融合

 

1989年，凱絲瑞丹哈特和卡純在《理想的管理：倫理學(xué)的政治前景》一文指出：官僚理念和民主理念是最基本、最重要的公共行政精神要素，民主理念關(guān)注個體權(quán)利、平等、公平、自由等獨立存在的價值;而官僚理念是工具性的，關(guān)注程序、手段：有效率、經(jīng)濟(jì)、標(biāo)準(zhǔn)化、等級權(quán)威結(jié)構(gòu)、職責(zé)體制、無偏私、應(yīng)用程序等。”[20]工具理性是手段，價值理性是目的。他們主張在政治倫理視角下實現(xiàn)工具理性模式和價值理性模式的融合：這一視角與民主理念的實現(xiàn)是相聯(lián)系的，它提供了一種不同的方式來看待公共行政倫理，這是一個能加速民主與官僚理念融合的方式，從而為行政的政治提供倫理指導(dǎo)。”[21]行政人員在行政體系中，應(yīng)該將官僚理念作為工具和手段，通過對效率和標(biāo)準(zhǔn)化等價值的追求，保證民主理念所追求的公平、正義、個體權(quán)利和公共利益等等價值的實現(xiàn)。

 

(二)“D模式”的行政倫理解釋方式

 

伯克(Burke)在《行政倫理學(xué)和民主理論》一文中探討了“D模式”的行政倫理解釋方式，試圖找到行政倫理學(xué)中工具理性與價值理性的融合途徑。其研究重點是：民主政治的內(nèi)涵、官僚制在民主政治秩序中的定位、行政人員在組織結(jié)構(gòu)內(nèi)的角色定位。他闡釋了民主制與倫理的關(guān)系，并指出存在行政倫理困境的原因在于：同一情境下，行政人員的角色因不同的民主理論而不同。“因而，伯克解決此問題的方式是分別考察：古典民主理論，律法主義、多元主義與參與進(jìn)路、民主責(zé)任、憲法啟示這些理論中的行政管理者的角色變化與行政倫理定位。”22]對這些方面進(jìn)行研究之后，伯克指出，行政人員的個體價值取向應(yīng)該與民主政府的目標(biāo)協(xié)調(diào)一致，民主責(zé)任是其中的重要內(nèi)容。“民主責(zé)任的話語重點在于關(guān)注行政管理者角色的官僚性質(zhì)以及它在民主框架內(nèi)的定位。”[23]探究“民主制的特點與行政人員的義務(wù)和角色密切相關(guān)”這一命題時，需要考慮“民主責(zé)任”問題。

 

(三)“E模式”的行政倫理解釋方式

 

2005年，楊開鋒與候澤在《再次接近政治行政二分法及其對行政倫理學(xué)的影響》一文中探討了“E模式”的行政倫理解釋方式，試圖找到行政倫理學(xué)中工具理性與價值理性的融合途徑。他們認(rèn)為官僚精神和民主精神并非絕對二分，官僚價值并不等同行政價值，行政效率同樣能夠通過參與制、放權(quán)和自我管理等行政倫理中的“高道路”實現(xiàn)。“官僚價值的內(nèi)容能夠擴(kuò)充到包括民主價值在內(nèi)。通過重建一個公共哲學(xué)與公民精神，公共行政能夠加強民主制。”24]他們主張通過提高公民的政治參與度構(gòu)建公民精神和行政人員的倫理道德，促使行政人員關(guān)注社會問題、

 

2.IR模式與VR模式融合的途徑

 

實現(xiàn)公共價值管理范式(PVM范式)的基本主張能夠較好地實現(xiàn)IR模式與VR模式的融合。公共價值管理范式的基本主張及實現(xiàn)后的成效如下：

 

(1)對集體偏好的關(guān)注。政府應(yīng)該對公民的集體偏好進(jìn)行回應(yīng)，而非對“顧客”進(jìn)行回應(yīng);創(chuàng)造公共價值的基礎(chǔ)是基于政治協(xié)商的、集體性的偏好表達(dá)。公民可以視為關(guān)注自己支付的稅賦被如何使用的股東;公民通過投票箱、真正的參與、咨詢和調(diào)查等方式來促進(jìn)他們的稅賦得到有效合理的使用。

篇6

    [論文摘要]實踐的需要和理論的推動,使得傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政逐漸向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變,這種嬗變,開啟了公共管理研究的新視角。區(qū)域公共管理是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物,是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。

    著名行政學(xué)者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態(tài)問題。按照韋伯斯特詞典的解釋,生態(tài)學(xué)是各種有機體與其環(huán)境之間的各種相互關(guān)系。J·W·別斯指出生態(tài)學(xué)這個詞源于希臘語oikos,意為房子或家,經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)學(xué)也有相同的詞根,經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)學(xué)有許多共同點,但生態(tài)學(xué)的含義更廣泛。它涉及有機體與其環(huán)境之間的全部相互關(guān)系。”〔1〕美國著名學(xué)者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,開創(chuàng)行政學(xué)研究的一個新途徑。我國現(xiàn)階段的行政環(huán)境是制約和影響行政管理的重要因素,同時又是行政管理的改造對象,并為行政管理的實施提供條件。故此,我們應(yīng)努力使行政管理和行政環(huán)境保持一種動態(tài)的平衡。從20世紀(jì)50年代以來,隨著社會生態(tài)環(huán)境的變遷,傳統(tǒng)行政學(xué)歷經(jīng)了向現(xiàn)代公共管理學(xué)范式的重大轉(zhuǎn)變。邁入21世紀(jì),區(qū)域行政面對的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境,正是在這樣的背景下區(qū)域公共管理這種嶄新的制度安排應(yīng)運而生。這種轉(zhuǎn)變很重要,“從某種意義上說,21世紀(jì)中國公共管理面對的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域公共管理的挑戰(zhàn),處理好和解決好了系列區(qū)域公共性問題,和諧社會的發(fā)展愿景就不再遙遠(yuǎn)。”〔2〕區(qū)域公共管理是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物。作為一個新的理論和實踐課題,陳瑞蓮認(rèn)為,在我國有關(guān)區(qū)域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散,區(qū)域公共管理研究的學(xué)者社群尚未成形。但是,在當(dāng)前一個不爭的事實:越來越多的學(xué)者開始關(guān)注并研究區(qū)域公共管理的相關(guān)內(nèi)容。無疑,加強區(qū)域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學(xué)者說,“研究任何一種理論,都必須首先弄懂它所使用的基本術(shù)語。對于了解一種新的學(xué)術(shù)理論,弄清楚它所使用的新名詞的正確含義,就尤為重要了”。〔3〕區(qū)域公共管理是個復(fù)合概念,其中“區(qū)域”和“公共管理”是其兩個核心概念。

    一、“區(qū)域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分

    區(qū)域(region)是一個多側(cè)面、多層次且相對性極強的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區(qū)域。研究視角和內(nèi)容不同,對于區(qū)域的界定就有所不同。在社會科學(xué)叢林中,最早研究區(qū)域的學(xué)科是地理學(xué),地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分。《牛津地理學(xué)詞典》中,“區(qū)域是指地球表面的任何一個單元,它以自然或人文特征而有別于周圍的地區(qū)”。〔4〕經(jīng)濟(jì)學(xué)將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟(jì)活動造成的、具有特定地域特征的經(jīng)濟(jì)社會綜合體。埃德加·M.胡佛說,“所有的定義都把區(qū)域概括為一個整體的地理范疇,因而可以從整體上對其進(jìn)行分析”,“把區(qū)域作為一個集合體,……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區(qū)域劃分應(yīng)當(dāng)符合行政區(qū)劃的疆界。”〔5〕政治學(xué)把區(qū)域看成是國家管理的行政單元,與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合;國際政治和國際關(guān)系的研究者對區(qū)域的解讀,往往側(cè)重從一種更為宏觀視角來討論區(qū)域的內(nèi)涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區(qū)域主義”分類法:宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。在“區(qū)域”的多種釋義中,可以看出:區(qū)域有多種分類,系統(tǒng)性或整體性是區(qū)域的共同特征;區(qū)域的概念是相對的,可以依據(jù)不同視角有多種劃分;區(qū)域是變化的,應(yīng)以動態(tài)的眼光來觀察它。實際上區(qū)域是一個很寬泛的概念,很難給出一個公認(rèn)的定義。本文是從公共管理學(xué)科角度來進(jìn)行研究,基于此視角,區(qū)域應(yīng)如何界定?有學(xué)者認(rèn)為:區(qū)域是“一個基于行政區(qū)劃又超越于國家和行政區(qū)劃的綜合性概念”。〔6〕另外,從四個緯度對區(qū)域公共管理要研究的“區(qū)域”做類型學(xué)上的分析:公共管理意義上的經(jīng)濟(jì)區(qū)域、行政區(qū)域、自然地理區(qū)域和公共管理中的“問題區(qū)域”和“邊緣區(qū)域”。〔7〕筆者以為,不論對“區(qū)域”進(jìn)行怎樣的界分,從公共管理學(xué)科角度看,區(qū)域?qū)嶋H上是按照公共物品為標(biāo)準(zhǔn)劃分的有限空間范圍,是擁有相同一領(lǐng)域或多領(lǐng)域公共物品的域場。在這里區(qū)域不是一個地理范疇而是一個以公共物品(或者公共事務(wù)、公共問題、公共利益)為標(biāo)準(zhǔn)形成的同質(zhì)性域場,并不絕對與行政區(qū)劃相一致。

    二、公共管理研究的新視角:區(qū)域行政向區(qū)域公共管理范式的轉(zhuǎn)變

    要討論區(qū)域行政向區(qū)域公共管理的轉(zhuǎn)變,首先要了解區(qū)域行政的發(fā)展背景、內(nèi)涵等基礎(chǔ)知識。區(qū)域行政問題與行政區(qū)劃密切關(guān)聯(lián)。學(xué)者劉君德在他主持的《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》等論著中,第一次明確提出了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”概念,并分析我國現(xiàn)實生活中普遍存在的地方保護(hù)主義現(xiàn)象。在我國的行政學(xué)界,宋月紅在國內(nèi)首次使用“區(qū)域行政”的概念,作者從行政區(qū)劃、行政區(qū)域與區(qū)域行政的關(guān)系角度進(jìn)行研究,但這是一種狹義的或傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政范疇。〔8〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區(qū)域行政》一文中,正式提出廣義的“區(qū)域行政”概念。〔9〕隨著實踐的推動和理論的發(fā)展,區(qū)域行政向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變。在學(xué)界,最早使用過“區(qū)域公共管理”概念的只有清華大學(xué)的劉鋒和中山大學(xué)的陳瑞蓮,二人從不同的角度對區(qū)域公共管理進(jìn)行論述。劉鋒運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新,在某種程度上說,這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學(xué)角度對區(qū)域公共管理的研究,而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。〔10〕陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政和區(qū)域公共管理的典型代表,她在此領(lǐng)域的論述,在學(xué)界產(chǎn)生了廣泛的影響。

    三、區(qū)域公共管理的內(nèi)涵、理論支撐

    區(qū)域公共管理是個復(fù)合概念,前文已經(jīng)界分了公共管理視閾中的“區(qū)域”。對于公共管理的概念,無論是對其內(nèi)涵把握還是基本體系的構(gòu)成,都還在探討中。王樂夫教授認(rèn)為,“所謂公共管理,即公共部門對公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會活動。具體地說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實現(xiàn)公共利益,運用公共權(quán)力的公共事務(wù)施加管理的社會活動。”

    〔11〕公共管理與行政管理不同,公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動;同時,它更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動,以共同的目標(biāo)基礎(chǔ),通過協(xié)商的方式達(dá)成。無庸諱言,現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢,是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。綜上所述,區(qū)域公共管理是區(qū)域行政隨著實踐的需要,在治理范式上不斷成熟的產(chǎn)物。筆者認(rèn)為,所謂區(qū)域公共管理,即是指以區(qū)域政府組織和區(qū)域非政府組織為主的多元主體(區(qū)域公共管理部門)為了解決特定區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、社會或其它方面的公共問題,實現(xiàn)區(qū)域公共利益,運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域、區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。區(qū)域公共管理之所以“應(yīng)運而生”,從根本上說,區(qū)域公共管理發(fā)展的動力來自于中國現(xiàn)代化過程中的社會政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的必然要求。或者說,除了實踐的需要外,理論的發(fā)展和推動也是非常重要的。區(qū)域公共管理理論的發(fā)展除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展外,還有公民社會理論、現(xiàn)代治理、網(wǎng)絡(luò)治理理論和善治等理論。公民社會,也被稱為市民社會或民間社會。關(guān)于公民社會的定義,不同的學(xué)者根據(jù)不同的研究視角形成了種種不同的公民社會定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國家與社會二元結(jié)構(gòu)和國家、經(jīng)濟(jì)與公民社會的三元結(jié)構(gòu)。關(guān)于公民社會的結(jié)構(gòu)要素,不同學(xué)者對其強調(diào)的重點不同。就中外學(xué)者取得的共識來看,公民社會的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下四個:一是私人領(lǐng)域;二是志愿性社團(tuán);三是公共領(lǐng)域。除了公民社會的結(jié)構(gòu)性要素外,公民社會還具有自己的基本價值原則,大體說來,這些基本的價值原則包括:個人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。

    市民社會理論的發(fā)展,引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來,“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中,“全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性”。治理有失敗的可能,為完善該理論,隨后善治進(jìn)入學(xué)者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程,其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種最佳關(guān)系。善治有如下要素:合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。區(qū)域善治是區(qū)域公共管理研究中一個戰(zhàn)略管理問題。

    [參考文獻(xiàn)]

    〔1〕理查德·J·斯蒂爾曼二世.公共行政學(xué):概念與案例〔M〕.北京:中國人民大學(xué)出版社,2004:126.

    〔2〕劉亞平.當(dāng)代中國地方政府間競爭〔M〕.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2007:(序言)1.

篇7

理論范式的更迭內(nèi)在地包含了范式間的緊張關(guān)系，學(xué)術(shù)批判正是這種緊張關(guān)系的外顯。從行政思想史上看，對政治—行政二分法這一奠基性范式的質(zhì)疑與學(xué)術(shù)批判蔓延達(dá)百年之久。它們在推動行政學(xué)說范式變遷的同時亦保留了政治—行政二分法的部分思想特質(zhì)。本文試圖運用知識社會學(xué)的分析方法，以政治—行政二分到事實—價值二分再到?jīng)Q策—執(zhí)行二分的演進(jìn)過程為主線，深入地分析與這些過程存在緊密關(guān)系的社會—歷史背景以及學(xué)術(shù)共同體的一般狀況，以期揭示出政治—行政二分法的思想特質(zhì)在學(xué)術(shù)批判所引致范式變遷中的“遺傳生命”，亦展示出一個相對全面的政治—行政關(guān)系的范式變遷過程。

一、知識社會學(xué)①：一個思想史分析模式的引入

一般認(rèn)為，知識社會學(xué)奠基于馬克斯•舍勒，成熟于卡爾•曼海姆。知識社會學(xué)的經(jīng)典定義認(rèn)為，它“是一門探討每一個知性立場對其背后分化了的社會群體實在功能性依賴的學(xué)科，并且它把追溯各種立場的進(jìn)化視為己任”［1］61。因此，思想是知識社會學(xué)最重要的研究對象，它的目的之一在于揭示思想的演進(jìn)過程，即在展現(xiàn)思想在內(nèi)容與形式的變化之時亦揭示出其中思想的“遺傳生命”［1］35另外，它旨在揭示思想的起源與演化對一定社會群體的依賴作用。知識社會學(xué)雖然可以追溯至歐洲啟蒙運動以來的懷疑論傳統(tǒng)以及維科的《新科學(xué)》，但它主要是在德國和法國的社會學(xué)共同體中形成的。曼海姆在將知識社會學(xué)與哲學(xué)和史學(xué)比較的過程中確立了其獨具特色的分析模式，這一分析模式主要由三個部分組成（圖略）：（1）知識社會學(xué)持著動態(tài)的思想觀，它認(rèn)為思想的形式與內(nèi)容會隨著社會與歷史的進(jìn)程發(fā)生變化。與哲學(xué)傾向于將對思想史建立在沒有時間性的和絕對的理性之上不同，曼海姆認(rèn)為，知識社會學(xué)應(yīng)該關(guān)注于思想的演化［2］4-5。故此，對政治—行政關(guān)系的考察不應(yīng)局限于最早的政治—行政二分法，而應(yīng)將視野延伸至這一范式變遷的整個過程。（2）知識社會學(xué)認(rèn)為思想是特定社會—歷史背景的產(chǎn)物，對思想的考察需要借助社會—歷史背景的視角。曼海姆認(rèn)為，哲學(xué)與思想史學(xué)都始于一個共同的假設(shè)，即“思想的產(chǎn)物總是可以與它的心理學(xué)或社會學(xué)起源相分離”，而知識社會學(xué)對此持相反態(tài)度。因此，每一種行政理論范式的出現(xiàn)亦依賴于一定的社會與歷史條件。（3）知識社會學(xué)考察的是產(chǎn)生于群體的思想，它認(rèn)為只有群體而非個人的視角才能真正理解思想。知識社會學(xué)所考察的是“從群體行動的背景產(chǎn)生出來的具體的現(xiàn)存思想方式”［3］3-4。知識社會學(xué)認(rèn)為，人的思維方式、思想實際上是他所屬群體的產(chǎn)物，也唯有從社會學(xué)的角度才能真正地理解思想。因此，對政治—行政關(guān)系范式變遷的分析離不開對學(xué)術(shù)共同體的考察。在以上分析的基礎(chǔ)上，我們勾勒出了一個考察政治—行政關(guān)系范式變遷的知識社會學(xué)分析框架。該框架力圖從縱向上展示出政治—行政關(guān)系范式在形式與內(nèi)容上的變遷，揭示出政治—行政二分法的思想特質(zhì)在此過程中的傳承；并致力于從橫向上較為全面地從社會—歷史背景與學(xué)術(shù)共同體的外—內(nèi)雙層結(jié)構(gòu)中揭示出影響政治—行政關(guān)系范式變遷的主要因素。社會—歷史背景主要包括時代的實際經(jīng)驗世界兼其精神氣質(zhì)兩項內(nèi)容，學(xué)術(shù)共同體則主要考察學(xué)術(shù)立場業(yè)已分化的學(xué)術(shù)群體或?qū)W派（為了表達(dá)的方便，亦可能選取其代表人物）的主要思想，并審視這些思想對政治—行政關(guān)系范式變遷的影響。社會—歷史背景構(gòu)成了政治—行政關(guān)系范式變遷的條件約束，既間接促進(jìn)范式變遷又設(shè)置了變遷限度；學(xué)術(shù)共同體亦受到社會—歷史背景的條件約束，它是推動政治—行政關(guān)系范式變遷的直接動因。用曼海姆的話來說，以上分析進(jìn)路使得知識社會學(xué)擁有了對思想“精確論述”的能力［3］52。知識社會學(xué)分析框架的引入，在一定程度上即是為了發(fā)揮它的這一優(yōu)勢，從而相對完整地展現(xiàn)政治—行政關(guān)系范式的變遷過程，亦揭示出政治—行政二分法在此過程中的“遺傳生命”。

二、政治—行政關(guān)系的范式變遷

根據(jù)丁煌［4］、陳世香［5］等人的觀點，我們可以將政治—行政關(guān)系的范式變遷分為：政治—行政二分、事實—價值二分與決策—執(zhí)行二分三個階段。政治—行政二分法在行政思想史中曾經(jīng)被稱為“美國公共行政的圣經(jīng)”［6］，然而，對它的質(zhì)疑與批判之聲亦從未中斷過，這種批判與重構(gòu)在一定程度上促進(jìn)了政治—行政關(guān)系范式的變遷。威爾遜是學(xué)界公認(rèn)的行政學(xué)鼻祖，他于1887年發(fā)表的《行政學(xué)研究》被認(rèn)為是行政學(xué)的開山之作。作為行政學(xué)的創(chuàng)始人，威爾遜最大的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)在于提出了政治—行政二分法，行政領(lǐng)域的價值中立性使得行政學(xué)的獨立及其科學(xué)化成為可能。從發(fā)生的意義上看，政治—行政二分法主要是從工作性質(zhì)與從業(yè)人員差異的角度，對政治與行政活動進(jìn)行區(qū)分［7］。古德諾在1890年出版的《政治與行政》中從政府功能區(qū)分的角度對政治—行政二分法進(jìn)行了全面而系統(tǒng)的論證。古德諾認(rèn)為，政府存在著“政治”與“行政”兩種性質(zhì)不同的功能，“政治與政策或國家意志的表達(dá)相關(guān)；行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)”［8］10。但是，古德諾認(rèn)識到行政與政治抽象的、絕對的分離在現(xiàn)實中根本就不可能，“政治必須對行政有一定的控制”，因為政治功能對民治政府來說永遠(yuǎn)是第一位的［8］14-25。早期行政學(xué)者對政治—行政二分法的批判是零散的，這種批判尚未成為一種學(xué)術(shù)自覺。懷特的《行政學(xué)導(dǎo)論》為行政學(xué)科學(xué)化作出了奠基性貢獻(xiàn)。然而，就行政學(xué)研究旨趣而言，懷特認(rèn)為：“公共行政研究需要與涉及正義、自由、服從和國家在人類事務(wù)管理中的作用等政治學(xué)相結(jié)合”［9］。古利克則拒絕接受政治—行政二分法，他通過對政治概念的再定義和行政人員角色扮演的分析指出，行政不應(yīng)該也不可能從政治/決策中分離出來［10］107-109。行為主義行政學(xué)與新公共管理對政治—行政二分法的批判已經(jīng)走向?qū)W術(shù)自覺，并且這種批判是全方位的，故而促成了政治—行政關(guān)系的范式變遷。（1）行為主義行政學(xué)：方法論轉(zhuǎn)向。以西蒙為代表的行為主義行政學(xué)派嘗試從方法論的高度對政治—行政二分法進(jìn)行理論顛覆。該學(xué)派將行政學(xué)的研究對象從傳統(tǒng)靜態(tài)的原則、程序等轉(zhuǎn)向了動態(tài)的行政行為。西蒙指出，行政行為本質(zhì)上是組織不斷決策的過程，而決策與政治緊密相關(guān)，所以政治—行政二分在理論上無法成立。作為一種理論替換，西蒙提出了事實—價值二分說，認(rèn)為就政治而言，決策的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)是價值因素，對于行政，決策的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)是事實因素。（2）新公共管理：概念重塑。新公共管理揚棄了政治—行政二分的觀點，提出了決策—執(zhí)行二分的新模式，該模式將其理論基礎(chǔ)置于經(jīng)濟(jì)學(xué)之上，并在執(zhí)行層面大量借鑒企業(yè)管理的理性模式。科爾巴奇認(rèn)為，行政學(xué)主流的學(xué)術(shù)用語經(jīng)過由管理到政策，再到治理的過程，政治與行政的邊界已經(jīng)模糊［11］，因此，語義更明確、外延更易界定的決策與執(zhí)行分離的觀點登上了歷史舞臺。奧斯本和蓋布勒認(rèn)為，新公共管理乃是要致力于建立“一種把政策制定（決策）同服務(wù)提供（執(zhí)行）分開的體制”［12］。以上學(xué)術(shù)批判在很大程度上推動了行政學(xué)范式的更迭，但是范式的更迭并不意味著全然的斷裂。從研究對象上看，它們一直都是在圍繞政治—行政關(guān)系探討兩者的邊界及其分離的可能與限度。從思維方式上看，外顯為肇始于政治—行政二分法的學(xué)科科學(xué)化的公共行政現(xiàn)代性思維貫穿了政治—行政關(guān)系范式變遷的整個過程。這種理論層面上的科學(xué)化趨勢及其內(nèi)在地對經(jīng)驗層面的技術(shù)化要求，體現(xiàn)了普遍主義的、統(tǒng)一的、可通約的、整合的、總體化的現(xiàn)代主義公共行政的思維模式。

三、政治—行政關(guān)系范式變遷：社會—歷史背景與學(xué)術(shù)共同體

由政治—行政二分到事實—價值二分再到?jīng)Q策—執(zhí)行二分的變遷，是社會—歷史背景間接推動與設(shè)置變遷限度的情況下學(xué)術(shù)共同體努力建構(gòu)的結(jié)果。其進(jìn)程展現(xiàn)了“行政科學(xué)”之科學(xué)性的三個面相：普遍性公理（原則）、自然科學(xué)化、公理性假設(shè)和數(shù)理邏輯。

1.政治—行政二分范式與普遍性公理之行政科學(xué)政治—行政二分范式作為行政學(xué)現(xiàn)代性敘事的開端與第二次工業(yè)革命所引致現(xiàn)代化進(jìn)程的加快存在直接經(jīng)驗關(guān)聯(lián)，工具理性社會蔓延的時代精神氣質(zhì)為行政管理領(lǐng)域的分離提供了精神動力。這一范式下的行政學(xué)試圖以普遍性公理（原則）為其科學(xué)性奠定合法性基礎(chǔ)，這與唯理論哲學(xué)存在緊密的思想關(guān)聯(lián)，它并不具備太扎實的科學(xué)哲學(xué)基礎(chǔ)。①19世紀(jì)末20世紀(jì)初現(xiàn)代化進(jìn)程的加快對政治—行政二分提出了要求，既有的政府實踐則賦予了它現(xiàn)實可能性。首先，生產(chǎn)力的發(fā)展對行政領(lǐng)域的專業(yè)化提出了要求。由于第二次工業(yè)革命，政府職能與機構(gòu)急劇膨脹，威爾遜認(rèn)為政府活動的困難“正在堆積成無以倫比的高峰”，政府急需行政改革和行政知識，“這就是為什么應(yīng)該有一門行政科學(xué)……的理由之一。”［13］此外，政治領(lǐng)域中的三權(quán)分立和政黨制度為行政與政治分離提供了制度基礎(chǔ)。三權(quán)分立實際上承認(rèn)了行政與政治的差異性，也意味著政治對行政的制約；政黨政治與人事更迭所引致的政局動蕩亦迫切地需要相對中立的行政系統(tǒng)。最后，歐洲的行政實踐，如普魯士的任官制度和英國的文官制度等，亦為這一范式的建立提供了一些借鑒。工具理性的社會蔓延作為那一時代重要的精神氣質(zhì)為行政從政治中分離提供了動力。貝爾甚至認(rèn)為，一部現(xiàn)代文明史，就是工具理性高歌猛進(jìn)而價值理性黯然失色的歷史［14］。齊美爾認(rèn)為，貨幣經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致了現(xiàn)實生活的計算性與數(shù)學(xué)化，進(jìn)而引致計算型人格的出現(xiàn)［15］。同樣的邏輯，人的工作領(lǐng)域亦面臨著精細(xì)謀劃和計算的侵蝕。從現(xiàn)象學(xué)的視角看，當(dāng)“生活世界”被工具理性浸沒的時候，“意向性”發(fā)出政治與行政分離的信息，不僅符合邏輯而且也與經(jīng)驗相符。政治—行政二分范式作為行政學(xué)科學(xué)化的源頭與唯理論哲學(xué)有緊密關(guān)系。科學(xué)的內(nèi)在品性是嚴(yán)格的數(shù)理推論和經(jīng)驗觀察的對立統(tǒng)一，如巴伯所言，“科學(xué)必須既是理性的又是經(jīng)驗的”［16］。就本質(zhì)而言，科學(xué)的內(nèi)在張力更多的體現(xiàn)于唯理論與經(jīng)驗論之爭上來。從思想史的角度看，行政學(xué)科學(xué)化之路長時間表現(xiàn)為這兩種路向的分離。政治—行政二分范式從根本上來說是偏向唯理論一端的。首先，它表現(xiàn)了行政學(xué)對普遍性知識建構(gòu)的沖動，對普遍性（一般性）行政原則的研究構(gòu)成了那一時期行政學(xué)最重要的表征。威爾遜認(rèn)為“：行政管理學(xué)的目的就在于把行政方法從經(jīng)驗性實踐的混亂和浪費中拯救出來，并使它們深深植根于穩(wěn)定的原理之上”［7］。古德諾認(rèn)為：“人類畢竟在任何地方和任何歷史時期都是人類，人們的各種政治組織因此必定基本上具有相同的目的，并且必定會為了滿足這些目的而普遍地采取同樣的方式。”［8］4其次，行政領(lǐng)域價值中立使得效率的重要性日益凸顯，并最終上升為普遍性的“效率原則”，而效率從根本上體現(xiàn)的是以理性主義為淵源的合理化邏輯［17］。威爾遜認(rèn)為，行政學(xué)研究的目的之一便是在于政府如何能在花費最少的情況下，以最有效率的方式完成行政活動［18］。在唯理論思想的影響下，政治—行政二分范式的建構(gòu)已經(jīng)具備了充分的知識論的基礎(chǔ)。

篇8

2014年，在慶祝《心理科學(xué)》正式創(chuàng)刊50周年的紀(jì)念專欄上，《心理科學(xué)》編輯部發(fā)表了題為《心理科學(xué)研究50題》的專欄文章，提出了未來我國心理學(xué)具有前瞻性的、富有研究價值的和能體現(xiàn)心理學(xué)研究特色的50個研究主題[1]。其中，涉及了腐敗和反腐敗的心理機制、網(wǎng)絡(luò)集群行為以及公共安全事件下的個體心理狀態(tài)和行為等富有社會心理學(xué)特色的研究課題。顯而易見的是，公眾與政府的關(guān)系成為當(dāng)下一個新的研究焦點。

 

在公眾與政府的關(guān)系中，心理學(xué)科從自身的研究特點出發(fā)，尤其對二者的信任關(guān)系格外關(guān)注，由于政府的性質(zhì)及其本身的非人格屬性，因此，所謂二者的信任關(guān)系，實際上更多的是一種非對等的、單方的公眾對政府的信任關(guān)系。對于這種信任關(guān)系的研究，西方多以“government accountability”“government credibility”“government trust”“public trust”等表示其研究主題和內(nèi)容，中文對譯可譯為“政府信任”“公眾信任”等。在眾多的譯法中，一個從行政學(xué)借鑒而來的詞——公信力，逐漸被大多數(shù)研究者所認(rèn)可和接受。政府公信力也隨著社會的發(fā)展而日益成為當(dāng)前社會心理學(xué)研究的嶄新課題。

 

一、公信力：公眾對政府信任的指標(biāo)

 

公信力一詞，外文直譯為“accountability”，意指對某事有一種說明、解釋并接受質(zhì)詢的義務(wù)以及承擔(dān)責(zé)任[2]，這樣的解釋雖然能說明“公眾對政府信任關(guān)系”的部分內(nèi)容，但并不是全部。我們所說的公信力，實際上已經(jīng)成為一個中國本土化的概念[3]，對于它的理解，要從“公”“信” “力”三個層面展開。在公信力中，“公”代表了所指向的對象，“力”既可以表示成為一種能力、效能，也可以表示成為主客體間關(guān)系范疇的概念。而“信”作為一個最核心的概念，反映了二者的內(nèi)容。從心理學(xué)上看，“信”表示了一種心理活動和心理態(tài)度，有相信、信任、信賴等的含義。

 

已有的研究一般認(rèn)為政府公信力有兩種不用的界定方式，其一是將政府視為主體，公眾視為客體;其二是將公眾視為主體，政府視為客體。前者將政府公信力視為政府的一種能力或資本，后者則將政府公信力視為一種民眾態(tài)度和判斷。從心理學(xué)研究領(lǐng)域上看，心理學(xué)所關(guān)注的是個體或者團(tuán)體的行為表現(xiàn)及其背后的心理表現(xiàn)、活動機制和變化規(guī)律。當(dāng)公信力成為心理學(xué)上的研究主題之后，首先要做的就是對其概念的明確與界定，在“公”“信”“力”三個字中，“信”與心理學(xué)聯(lián)系最為緊密，對于信任的研究，無論是人際信任還是團(tuán)體、種族信任的研究一直在心理學(xué)研究中處于中心地位。因此，首先明確公信力這一研究主題應(yīng)從屬于信任的研究主題之中，其中“公”代表了該主題的特殊部分，而“力”則視為指標(biāo)的體現(xiàn)。

 

二、公信力：從行政學(xué)研究走向人文社會科學(xué)的關(guān)注

 

國內(nèi)對于公信力的研究，主要集中在社會學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)等領(lǐng)域，并在當(dāng)前已經(jīng)呈現(xiàn)了學(xué)科交叉研究的趨勢[3]。但其起點還是始于傳播學(xué)和行政學(xué)。由于我們著重探討的是政府公信力，因此將行政學(xué)領(lǐng)域?qū)帕Φ难芯恳曌魇情_端。

 

行政學(xué)領(lǐng)域圍繞政府公信力的產(chǎn)生根源、影響因素、現(xiàn)實表現(xiàn)和建設(shè)途徑等進(jìn)行了大量研究，從公信力的產(chǎn)生根源上看，基于不同的政府理論，對于政府公信力的來源有不同看法。階級沖突理論認(rèn)為，政府起源于階級斗爭，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物。因此，政府公信力源于政府的強制。社會契約理論則強調(diào)政府是在公眾讓渡公共權(quán)力的基礎(chǔ)之上形成的，因此政府的公信力來源于政府守約的能力。有限政府理論則認(rèn)為政府不是萬能的，其權(quán)力、職能等受到法律的明確限制，并受到社會的監(jiān)督，因此，政府公信力就產(chǎn)生在這些限制之中。責(zé)任政府理論強調(diào)政府對社會公眾負(fù)有的強制的法律約束的責(zé)任義務(wù)，并認(rèn)為公信力來源于政府的負(fù)責(zé)[4]。

 

從公信力的影響因素上看，政府公信力影響因素既受到政府自身的影響，也受到社會公眾的評價和感知的影響。從政府自身來看，政府公信力的影響因素包括政府績效、政府服務(wù)程度、依法行政程度、民主化程度、誠信程度、治理的績效水平、意識形態(tài)資源的豐富程度、社會化的能力和水平、公共治理規(guī)則體系的公正性、政府自身綜合形象等諸多方面[2]，[5]。從公眾角度出發(fā)，公眾對政府的主觀感知與政府行為的客觀效果并不總是一一對應(yīng)，從而公眾對政府的期望、公眾價值觀以及公眾對政府行為的主觀認(rèn)知與評價會影響到政府公信力[6]。

 

從公信力的建設(shè)現(xiàn)狀上看，大量研究充分體現(xiàn)了我國政府公信力整體上呈現(xiàn)不斷提高、良好發(fā)展的態(tài)勢。但也有研究表明我國政府公信力尤其是地方政府和基層政府的公信力存在弱化的趨勢，主要表現(xiàn)在政府政策信用缺失和行為信用缺失等方面，大體上可以從政府自身角度、公眾角度和社會歷史角度三個方面加以考量[5]。在提高政府公信力這一問題上，公信力高的政府能切實做到由“管治”到“服務(wù)”、由“無限”到“有限”、由“權(quán)力”到“責(zé)任”、由“人治”到 “法治”之間的轉(zhuǎn)變[7]。提高公信力關(guān)鍵在于加強自身的建設(shè)。此外，還要保障民眾的知情權(quán)和參與權(quán)，讓民眾真正體會到是社會的主人，體驗到成功的喜悅，提高民眾參政議政的機會，加強民眾對于政府的了解，避免群眾對政府的誤解。

 

就行政學(xué)領(lǐng)域?qū)帕Φ难芯縼砜矗诜椒ㄕ撋希嗍褂盟急娴姆椒▉碚撌隼碚摚ㄟ^邏輯分析的方法探討影響因素并進(jìn)而提出提升公信力的解決策略。在這一系列的研究之中，實證性的相關(guān)研究比較缺乏，同時，就公信力這一課題而言，本身就內(nèi)在地包含了社會學(xué)、心理學(xué)、管理學(xué)、傳播學(xué)等的研究內(nèi)容和取向，僅僅依靠來自行政學(xué)的研究結(jié)果和方式很難取得真正意義上有價值的成果，甚至有來自其他領(lǐng)域的研究結(jié)果已表明某些行政學(xué)中被認(rèn)為理所應(yīng)當(dāng)?shù)慕Y(jié)論仍有失偏頗和公允。因此，對于公信力的研究，亟須開展跨學(xué)科、多角度的研究，豐富研究視野，擴(kuò)充研究手段。最終，在公信力研究深化的內(nèi)因推動和人文社會科學(xué)研究興趣的外因利導(dǎo)下，公信力逐漸成為一個跨學(xué)科、多角度的研究課題。

 

三、公信力：社會心理學(xué)的嶄新課題

 

公信力作為一個研究課題，進(jìn)入中國學(xué)術(shù)界的時間本就不長，以“公信力”為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)做精確檢索，最早的文獻(xiàn)記錄是在1988年，而對于從“政府信任”這一角度理解的政府公信力和政黨公信力而言，時間則又要晚上一些(分別在2001年和2004年)。從國外的研究來看，雖然普遍認(rèn)為國外對公信力的研究要更為成熟和豐富，甚至在最早的社會契約論思想中就可以找到公信力與政府聯(lián)系的最早證據(jù)。但對于公信力展開實證性的研究也不過是從20世紀(jì)五六十年代開始。1964年美國針對公眾對聯(lián)邦政府的信任問題進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示有3/4的美國公眾信任美國聯(lián)邦政府，而1995年同樣的民調(diào)則顯示只有 1/4美國公眾對美國聯(lián)邦政府保持信任[8]。隨后的短短的數(shù)十年時間中，出于對公信力研究多思辨和理論分析而少實證研究的反思和彌補，國外社會學(xué)和社會心理學(xué)對政府公信力展開了大量調(diào)查和實驗上的實證研究，并且形成了一些嶄新的研究成果，內(nèi)容涉及了話語權(quán)、e-政府建設(shè)、公眾意見表達(dá)以及重大信息的透明程度對政府公信力的影響和作用，并與傳統(tǒng)行政學(xué)研究所認(rèn)為的“理所當(dāng)然”的結(jié)論有所出入(例如擴(kuò)大公眾知情權(quán)的問題)，這里所出現(xiàn)的爭論，我們很難有一個明確的界定認(rèn)為孰是孰非，但是，從一定意義上講，僅僅是形成了政府公信力研究領(lǐng)域中的一些爭論，就已經(jīng)是社會心理學(xué)所做出的貢獻(xiàn)。

 

從國內(nèi)的相關(guān)研究來看，在2000年，參照中國知網(wǎng)的數(shù)據(jù)，以“公信力”為精確主題的研究文獻(xiàn)只有18篇，到了2014年已經(jīng)上漲到了3 792篇，僅“社會學(xué)和統(tǒng)計學(xué)”分類下就有454篇，顯示出了蓬勃發(fā)展的勢頭。并且對于民間的“仇富”“仇官”心態(tài)、公眾對政府的內(nèi)隱態(tài)度等問題已經(jīng)開展了相當(dāng)程度上的深入研究，而對于民眾對政府信任程度的研究也已推進(jìn)到了實證層面，開始了一定意義上的問卷調(diào)查與訪談研究，在公信力的定量研究上前進(jìn)了一大步。

 

然而，從另一個層面上看，作為社會心理學(xué)嶄新課題的公信力研究，在它的起步階段，不可避免地存在著一些不足。首先，從社會心理學(xué)對公信力研究的介入來看，主要是彌補傳統(tǒng)公信力研究實證上的不足，同時也是對民眾政府信任內(nèi)在心理活動的探討與關(guān)注，從而在一開始社會心理學(xué)對公信力的關(guān)注就集中在了實證層面。這固然可以體現(xiàn)社會心理學(xué)研究方法上的優(yōu)勢，卻也為社會心理學(xué)對公信力研究缺乏理論構(gòu)建與體系建設(shè)埋下了伏筆，從而使眾多的研究難以納入一個統(tǒng)和、整體的框架中，甚至是依附于行政學(xué)的理論而自封其中。其次，目前社會心理學(xué)對公信力的研究還處于調(diào)查公眾外顯態(tài)度的層面，即便是就這一層面而言，也缺乏統(tǒng)一有效可靠的態(tài)度調(diào)查量表，而對于內(nèi)部的心理活動規(guī)律和影響心理活動的因素的實證研究尚處于基本空白的狀態(tài)，在“心理學(xué)意義的社會學(xué)”的研究取向上關(guān)注明顯不夠。最后，就跨文化的研究而言，公信力的研究仍十分匱乏。

 

當(dāng)前，公信力仍然還是社會心理學(xué)領(lǐng)域里的嶄新課題，不僅僅是就研究的時間而言，更是就相應(yīng)的理論建設(shè)、方法拓展和成果展現(xiàn)而言。心理學(xué)的學(xué)科特點，決定了心理學(xué)領(lǐng)域內(nèi)對公信力的研究不可能與其他領(lǐng)域完全相同，也決定了本領(lǐng)域內(nèi)對公信力研究的獨特價值和貢獻(xiàn)，尤其是把公信力作為一種主觀機制，深入到群體乃至個體層面，為其內(nèi)在揭示和探索引導(dǎo)式的提升途徑提供了新的思路。而就最一般意義而言，通過研究，可以了解黨政機關(guān)公信力現(xiàn)狀，了解影響黨政公信力的因素，為提升黨政機關(guān)的公信力水平提供有效建議，從而有利于進(jìn)一步密切黨群干群關(guān)系，為黨的群眾路線教育實踐活動提供科學(xué)數(shù)據(jù)參考。

篇9

關(guān)鍵詞：公共行政學(xué)；語言；圖像；游戲；修辭

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-5981（2012）02-0016-06

盡管在以追求實用為主要導(dǎo)向的公共行政學(xué)界，套用語言哲學(xué)的名言“沒有語言學(xué)的本體論和認(rèn)識論皆無效”來說明公共行政學(xué)的語言問題的重要性，不免顯得危言聳聽，但是當(dāng)語言哲學(xué)的歷史已跨過整個20世紀(jì)，將語言哲學(xué)的重要原理引進(jìn)（同樣具有百余年歷史的）公共行政學(xué)，也許恰逢其時。本文正是基于上述考慮的一項嘗試，即運用語言哲學(xué)的圖像論、游戲論、修辭論，來說明公共行政學(xué)的語言與行政世界的關(guān)系，從而分別揭示出公共行政學(xué)語言的圖像性質(zhì)、游戲性質(zhì)、修辭性質(zhì)以及此三項性質(zhì)的相互關(guān)系。

一、公共行政學(xué)語言的圖像性質(zhì)

語言的圖像論，是前期維特根斯坦的核心觀點。這一觀點認(rèn)為，語言如同圖像那樣摹畫世界：語言與世界具有同構(gòu)關(guān)系，語言具有意義和真假之別，倫理學(xué)（絕對價值）不可說、從而必須對其保持沉默。因此，依據(jù)語言的圖像理論，可以推知公共行政學(xué)語言的圖像性質(zhì)，并需要基于公共行政學(xué)語言本身的特點對其予以說明。

（一）公共行政學(xué)的語言與行政世界同構(gòu)

維特根斯坦所說的“世界”，不僅包括實際發(fā)生的事實，還包括在邏輯上可能的事態(tài)。他基于分析思維認(rèn)為，事態(tài)由基本事態(tài)構(gòu)成，基本事態(tài)由對象和對象組合而成。在與世界相對的另一面，語言由基本命題構(gòu)成，基本命題由名稱和名稱組合而成。因此，語言與世界的同構(gòu)關(guān)系表現(xiàn)為：名稱代表對象，基本命題代表基本事態(tài)，在總體上，語言就像一幅圖畫那樣，表現(xiàn)整個世界（包括邏輯上可能的世界）。

公共行政學(xué)語言所摹畫的世界，同樣包括已經(jīng)發(fā)生的行政世界，以及還未發(fā)生的但在邏輯上可能的行政世界，前者構(gòu)成公共行政學(xué)的實證研究對象，后者來自公共行政的“烏有鄉(xiāng)消息”，它反映人們要在現(xiàn)實的周遭世界重建公共行政“烏托邦”的愿望。而無論對于公共行政的真實世界、還是對于公共行政的可能世界的描畫，公共行政學(xué)的語言均可以被沿著“命題一基本命題一事物名稱”的分析路徑，追溯至公共行政的現(xiàn)實世界的具體對象。

對于公共行政的實證研究而言，泰勒、吉爾布雷斯夫婦等人在進(jìn)行動作研究過程中，不僅記錄了不同工人的動作流程，并且將這些動作流程分解成最小分析單位，然后進(jìn)行定性和定量比較，最終得出“科學(xué)”的工作動作和流程。在此過程，他們使用的典型語言：“生鐵搬運工彎下腰，搬起大約92磅重的生鐵，移動數(shù)英尺……一名最優(yōu)秀的適合從事這種工作的工人，一天中只有42%的時間有負(fù)荷”，直接由事物的名稱和名稱組合成基本命題，然后由基本命題，經(jīng)過邏輯連接，得出一系列科學(xué)管理原理。西蒙在其《行政行為》第1版前言中說道：“我們必須能夠用文字精確地描述管理型組織的面貌和運轉(zhuǎn)狀況。我試圖構(gòu)造一套能夠進(jìn)行上述描述的詞匯，本書就記錄了我從中得到的結(jié)論。”在這本前身為《行政科學(xué)的邏輯構(gòu)造》的博士論文中，西蒙忠實的執(zhí)行了深受前期維特根斯坦影響的卡爾納普的語言哲學(xué)原理，他從“人類抉擇的邏輯學(xué)和心理學(xué)中”導(dǎo)出“管理理論的詞匯”，并邏輯地構(gòu)造出有限理性決策理論。從宏觀角度而言，我們可以列舉里格斯行政生態(tài)學(xué)說、布坎南公共選擇理論、奧斯本企業(yè)家政府理論等，這些理論均形象地為人們呈現(xiàn)出相應(yīng)的公共行政圖畫，（例如里格斯借用光的折射圖，摹畫轉(zhuǎn)型社會的行政模式；企業(yè)家政府理論認(rèn)為某些優(yōu)秀的政府部門正在像企業(yè)那樣運作），這些圖畫或理論深刻描畫了公共行政的真實世界的運作過程。

另一方面，公共行政學(xué)語言對于公共行政的可能世界的描畫，不僅表達(dá)了公共行政在邏輯上的可能事態(tài)，而且同樣可以分析為公共行政的真實世界的具體對象。在公共行政思想史上，新公共行政學(xué)集中地摹畫了邏輯可能的公共行政的公平世界。對于作為公平行政世界要義之一的“比例公平”原則來說，不僅公共行政領(lǐng)域的任意兩個人的收入和付出，均是現(xiàn)實世界的真實對象，而且各自的收入付出之比，也完全可能在邏輯上具有相等關(guān)系。同樣，作為新公共行政學(xué)所倡導(dǎo)的機會公平、代際公平等原則的理論基礎(chǔ)，羅爾斯的正義論的兩個原則，也完全具備對象的真實性（憲法上的基本自由、每個人的經(jīng)濟(jì)、社會利益等）及其在邏輯上（如羅爾斯所說的那樣）進(jìn)行合理組合的可能性。同時，從上述例證也可以看出，新公共行政學(xué)理論志于在現(xiàn)實的行政世界構(gòu)建“比例公平”、“機會公平”、“代際公平”以及羅爾斯在“無知之幕”下構(gòu)建出來的“自由平等”、“差別原則”等理想狀態(tài)之旨趣。

（二）公共行政學(xué)的語言具有意義和真假之別

維特根斯坦認(rèn)為，語言中的名稱的意義，是它指稱的對象；由名稱和名稱合邏輯的組成的基本命題的意義，是它表達(dá)的基本事態(tài)（包括可能事態(tài)）；基本命題和基本命題符合邏輯地連接，組成（復(fù)合）命題；“命題只是就其在邏輯上有秩序的而言，才是事態(tài)的圖像。”因而，命題的意義，就在于符合邏輯地表達(dá)事態(tài)（包括可能事態(tài)）。此外，命題的真假，取決于它所表達(dá)的事態(tài)是否與實在相符合：“若一個基本命題為真，事態(tài)就存在；如果一個基本命題為假，事態(tài)就不存在。”

由此可得，符合邏輯的說出一句公共行政學(xué)語言，是“有意義”的，即它邏輯地表達(dá)了某種公共行政的（可能）事態(tài)。它一方面意味著此句公共行政學(xué)語言包含著某種符合邏輯的“語義”（即“意思”），另一方面在其表達(dá)可能事態(tài)（或應(yīng)然事態(tài)）的維度，還意味著此句公共行政學(xué)語言有“價值”。但是，符合邏輯的公共行政學(xué)語言，如果要是真的，還需要追加一個條件，即其表達(dá)的公共行政事態(tài)必須客觀存在。如果人們無法確證公共行政學(xué)語言所表達(dá)的事態(tài)的真實性，那么就無法確證公共行政學(xué)語言的真假，這對于追求建立公共行政“科學(xué)”的人們來說是無法接受的。

在公共行政思想史上，表達(dá)公共行政應(yīng)然事態(tài)的規(guī)范研究，確實是“有意義”的。正如作為一種典型的規(guī)范研究，新公共行政學(xué)不僅表達(dá)了公共行政的可能世界（公平世界）的語義，而且對于公共行政實踐具有重要“價值”，它在事實上使得一社會公平，儼然已經(jīng)作為當(dāng)代公共行政的重心而取代了傳統(tǒng)技術(shù)性效率的地位。而對于行政“科學(xué)”或?qū)嵶C研究來說，不僅需要其“有意義”，而且需要基于事實鑒別其“真假”，從而獲得某種關(guān)于行政過程的真理性命題。例如，關(guān)于政治與行政二分的命題，古德諾既基于“政府機構(gòu)的分立”的事實，證明其真理性，又基于“在各政府機構(gòu)領(lǐng)地的交界地區(qū)都存在著‘公地’”的事實，證明政治與行政二分的虛假性，進(jìn)而得出“政治與行政相協(xié)調(diào)”的命題。而西蒙作為行政科學(xué)研究的杰出代表，在其《行政行為》附錄中直接表達(dá)了他關(guān)于管理科學(xué)的信念：“關(guān)于管理過程的命題若是科學(xué)命題，就可以從事實意義上判斷其正誤。反過來說，關(guān)于管理過程的命題若可以判斷其正誤，就是科學(xué)命題。”眾所周知，西蒙的《行政行為》也確實是他關(guān)于管理科學(xué)的信念的真實寫照。

（三）公共行政學(xué)的語言必須對絕對價值保持沉默

維特根斯坦哲學(xué)關(guān)于語言圖像理論的一個重要特色，是它提出了倫理學(xué)不可說的觀點。他在《邏輯哲學(xué)論》中指出：“倫理是不可說的。倫理是超驗的。”而“對于不可說的東西我們必須保持沉默。”需要指出的是，維特根斯坦所說的倫理學(xué)，其實是指表達(dá)絕對價值的倫理學(xué)，不包括表達(dá)相對價值的倫理學(xué)，即維特根斯坦關(guān)于“倫理學(xué)不可說”的觀點，是指“絕對價值不可說”，或者說“我們需要對于絕對價值保持沉默”。

如果以維特根斯坦關(guān)于倫理學(xué)不可說的標(biāo)準(zhǔn)，衡量公共行政思想史對于行政倫理的言說，可以得出：行政倫理學(xué)對于“相對價值”的言說，實際具有行政“科學(xué)”的屬性，而行政思想史上存在的關(guān)于公共行政的“絕對價值”的承諾、爭論和闡釋，則由于越出語言的界限，成為一種無意義（無指稱對象）的胡說。

例如，庫珀在其飲譽全球的著作《行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》中，對于行政倫理的論述始終保持在“相對價值”的范圍之內(nèi)。庫珀無論是對于行政倫理的思考層次、決策模式，還是對于行政責(zé)任的來源、責(zé)任沖突的化解途徑、內(nèi)外部責(zé)任控制機制等的論述，均以某種“事先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)”，諸如具體的道德和法律規(guī)則、上級指示、公民利益、內(nèi)心信念等，作為評判行政行為的倫理依據(jù)，從而均成為了相對價值判斷。他至多在多元主義的后現(xiàn)代背景下，聲稱“我們還是需要自我組織起來”，“通過對話和協(xié)商來確定（具有相對價值屬性——筆者注）價值觀、信仰和倫理準(zhǔn)則等行為標(biāo)準(zhǔn)，從而確保我們的生活世界富有意義”。對于“普遍的、‘神授’的價值觀和倫理準(zhǔn)則”，庫珀認(rèn)為其在后現(xiàn)代社會已“不再具有最終的立足基礎(chǔ)”。由此可見，具有“相對價值”意義的行政倫理的確立，均可以被還原為特定的事實之間的關(guān)系（作為的事實的行政行為和作為事實的具體倫理準(zhǔn)則之間的相對價值關(guān)系）或者具體的“對話協(xié)商”過程，從而正如維特根斯坦所言，“這里只有事實、事實，還是事實，而沒有倫理學(xué)”，因而，作為純粹事實判斷、探討“相對價值”的行政倫理學(xué)，便具備“科學(xué)”的性質(zhì)。

另一方面，在公共行政思想史上，也存在關(guān)于公共行政的絕對價值的承諾、爭論和闡釋。在傳統(tǒng)公共行政學(xué)時期，古利克宣稱“效率是行政價值尺度上的最高原則。”到了新公共行政學(xué)時期，作為該學(xué)派哲學(xué)基礎(chǔ)的羅爾斯正義論宣稱：“公平的自由處于高于一切的地位”，因而“公平至上”便取代傳統(tǒng)的“效率至上”，成為新公共行政學(xué)的“核心價值”。但是，如果依據(jù)維特根斯坦關(guān)于絕對價值不可說的觀點來看，新公共行政學(xué)和傳統(tǒng)公共行政學(xué)關(guān)于公共行政“核心價值”、“最高原則”的承諾和爭論，就會由于并不存在指稱對象，成為一種無意義的胡說。原因在于，西蒙已經(jīng)從管理科學(xué)的角度，證明處于粗俗世界的人（而不是神），并不具備全面理性或?qū)で笞顑?yōu)的能力，那種關(guān)于人類決策的最優(yōu)化模型“也許可以當(dāng)作老天爺?shù)男睦砘顒幽Ｐ汀薄＞S特根斯坦也指出：“我們不能寫出這樣一本科學(xué)著作，它的主題在本質(zhì)上就是最好的，是在其他主題之上的。”因此，如果要合理闡釋新公共行政學(xué)和傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“公平至上”、“效率至上”價值觀，我們就必須將其轉(zhuǎn)變?yōu)榛蜻€原為特定語境下的相對價值判斷來理解，即誠如古利克自己所說：“我們最終被迫根據(jù)政治價值尺度和社會秩序調(diào)節(jié)純粹的效率概念”，或者如弗里德里克森所說：“在效率和經(jīng)濟(jì)之外，將社會公平看作公共行政的第三支柱”。由此，我們就從正反兩方面論證了公共行政學(xué)的語言在闡述行政倫理之時，必須保持在相對價值的范圍之內(nèi)，或者說，公共行政學(xué)的語言必須對絕對價值保持沉默。

二、公共行政學(xué)語言的游戲性質(zhì)

語言的游戲性質(zhì)，是后期維特根斯坦和日常語言學(xué)派的重要觀點。這一觀點將語言置于日常生活之中，考察語言的多種多樣的用法、語言的實際使用規(guī)則以及語言與日常生活之間的互動，得出了“意義即用法”、語言存在不同使用規(guī)則以及“言語行為”等重要原理。如果結(jié)合公共行政學(xué)語言本身的特點，那么公共行政學(xué)語言的游戲性質(zhì)，可以表述為：公共行政學(xué)語言的意義是它在行政生活中的用法；公共行政學(xué)語言確認(rèn)或修改行政生活的規(guī)則；公共行政學(xué)語言同時包含語義、語行、語效。

（一）公共行政學(xué)語言的意義是它在行政生活中的用法

后期維特根斯坦將語言與人類交往活動聯(lián)系起來，動態(tài)地考察語言的意義，他把“語言和那些活動相互交織在一起的整體稱為‘語言游戲’”。由于人類的交往活動或者生活形式紛繁復(fù)雜，因而，鑲嵌在人類交往活動或生活形式之中的語言的用法（語言游戲）也就具有多樣性。就是說，“要理解語詞的意義，就是要掌握該語詞是在怎樣一種確定的活動中被使用……一個詞的意義就是它在語言中的用法”，或者“一個名稱的意義有時是通過指著它的承擔(dān)者來說明的。”

運用“意義即用法”的原理，考察公共行政學(xué)語言，可以得出：公共行政學(xué)語言的意義，是它在行政生活中的用法。這意味著，公共行政學(xué)的語言不存在先驗的固定的含義，它隨著人類行政實踐類型的變化而變化。例如，作為公共行政學(xué)的關(guān)鍵詞，“行政”語詞就存在不同用法。它在拿破侖時期的法國。是指對于“國王”意志的執(zhí)行，在威爾遜時代的美國，是指對于“國家”意志的執(zhí)行。在“洪憲帝制”（大帝）時代的中國，行政還具有“法外治權(quán)”的含義。在實行“議行合一”制的社會主義國家，行政往往具有表達(dá)國家意志的功能。在當(dāng)前的行政學(xué)教科書中，一方面存在關(guān)于公行政與私行政的區(qū)分，另一面企業(yè)家政府的理論與實踐又表明，企業(yè)管理方法同樣可以被用來管理政府。凡此種種，我們均稱之為“行政”。這實際上表明，存在多少種行政實踐的類型，也就存在多少種“行政”語詞的用法或意義。如果僅僅將“行政”單調(diào)地解釋為“國家意志的執(zhí)行”，那么無疑錯過了“行政”語詞的更為開放多樣的意義或用法。

（二）公共行政學(xué)語言確認(rèn)或修改行政游戲的規(guī)則

后期維特根斯坦在日常生活之中關(guān)注到語言與實踐的互動關(guān)系，將語言與實踐相交織的整體稱為語言游戲。既然語言與實踐遵循互動（而非受動）關(guān)系，就意味著語言既可能與實踐玩一種同質(zhì)性游戲（直接遵守實踐游戲規(guī)則），又可能與實踐玩異質(zhì)性游戲，即語言試圖對于實踐游戲的規(guī)則作出修改。

公共行政學(xué)的語言在與行政生活互動過程中，同樣會確認(rèn)或修改行政生活規(guī)則。而且，基于行政思想史來看，公共行政學(xué)的語言往往同時具備上述兩項功能，即特定的公共行政理論在確認(rèn)（或修改）某種行政生活規(guī)則的同時，往往意味著試圖修改（或確認(rèn)）他種行政游戲規(guī)則。依據(jù)公共行政理論是以確認(rèn)行政游戲規(guī)則為主、還是以修改行政游戲規(guī)則為主，我們可以將公共行政理論劃分為三種類型：

其一，以確認(rèn)行政游戲規(guī)則為主的公共行政理論。韋伯在邁向現(xiàn)代性的社會背景下，抽象出神秘型組織、傳統(tǒng)型組織、官僚制組織的運作機制，倡導(dǎo)資本主義和社會主義均應(yīng)當(dāng)主要實行官僚制的組織形式，同時又希望借助于神秘型組織的“超凡魅力”，來補救官僚制組織的機械性和沉悶性弱點。里格斯在二戰(zhàn)之后，經(jīng)過實地調(diào)查，描述了農(nóng)業(yè)社會、過渡社會和工業(yè)社會的行政游戲規(guī)則，但在其整個進(jìn)化論式（現(xiàn)代化是由農(nóng)業(yè)社會邁向工業(yè)社會的發(fā)展過程）的理論框架中，暗含著行政游戲規(guī)則應(yīng)當(dāng)從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的要求。西蒙基于人們的實際決策過程，發(fā)現(xiàn)了有限理性的決策模式，并進(jìn)一步論證了制度理性的限度，從而也暗含對于全面計劃經(jīng)濟(jì)的管理模式的批駁。

其二，以修改行政游戲規(guī)則為主的公共行政理論。它們以倡導(dǎo)規(guī)范性理論的新公共行政學(xué)和黑堡學(xué)派為代表。這兩個學(xué)派均反對傳統(tǒng)公共行政的管理主義模式，同時均倡導(dǎo)建立以主義、賢明治理和高度公民精神為主要特征的行政游戲模式。

其三，確認(rèn)與修改行政游戲規(guī)則并重的公共行政理論。泰勒將“第一流工人”的動作流程制作成標(biāo)準(zhǔn)化的操作方法，強制性地推廣到整個工作場所。麥格雷戈既認(rèn)可對于貪婪、消極的庸人實行“強硬的”管理方法，又主張調(diào)動人性中的積極因素，實行溫和的、參與式、授權(quán)式管理模式。登哈特基于美國傳統(tǒng)的社區(qū)實踐、公民精神和服務(wù)理念，批評企業(yè)家政府的“掌舵而不是劃槳”模式，提出“服務(wù)而不是掌舵”的公共行政模式。

（三）公共行政學(xué)語言同時包含語義、語行、語效

語言游戲的“言語行為”理論，是深受后期維特根斯坦影響的日常語言學(xué)派的重要觀點。這一觀點道出了一個簡明道理：人們說一句話（表達(dá)語義），通常懷有一定目的（語行），并希望取得相應(yīng)效果（語效）。用語言哲學(xué)家奧斯汀的術(shù)語來講：人們借助于語言表達(dá)，主要履行三種行為，即“以言表意行為”、“以言行事行為”（說話就是做事）、“以言取效行為”。

將公共行政學(xué)語言置于日常行政生活之中，考察作為一種學(xué)術(shù)語言的公共行政學(xué)語言的語義、語行、語效，可以得出：公共行政學(xué)的語言不僅包含理論上的含義（公共行政學(xué)的語言表達(dá)了一系列理論命題）、也不純粹是一種理論活動、并會取得相應(yīng)理論效果（做出理論創(chuàng)新），更重要的是，它同時包含對于日常行政生活的語義、語行和語效。

首先，公共行政學(xué)語言的語義，可以在日常行政生活之中被合理地理解。原因在于，公共行政學(xué)語言符合邏輯地說出了具有指稱對象的命題，這些指稱對象均現(xiàn)實地存在于行政生活之中，所以它們均能夠獲得日常生活意義上的語義。甚至那些（在科學(xué)意義上）對于公共行政的絕對價值的“胡說”，也可以在日常生活當(dāng)中得以合理地理解，因為所謂公共行政的“核心價值”、“最高原則”在于“效率”或者“公平”，在日常生活意義上，不過是說效率或者公平對于公共行政“非常非常”重要（人們在日常生活之中通常并不進(jìn)行嚴(yán)格的邏輯分析），因而它們必須獲得足夠地重視才行。

其次，公共行政學(xué)語言包含對于行政生活的“語行”和“語效”。但需要說明的是，以改造行政生活為主的公共行政理論，通常明確地表示其對于行政生活的語行和語效，而以解釋行政生活為主的公共行政理論，其對于行政生活的語行和語效，便往往是一種言外之意。例如，威爾遜、泰勒、法約爾的公共行政學(xué)語言，明顯地符合“說話就是做事”并取得相應(yīng)語效的標(biāo)準(zhǔn)。威爾遜通過宣揚政治與行政二分，推進(jìn)文官制度改革，取得了減少行敗的效果。泰勒的科學(xué)管理理論、法約爾的一般管理理論本身即產(chǎn)生于工廠管理的實踐，因而其理論生產(chǎn)和工場實踐直接地合為一體，從而更為直接地表現(xiàn)出理論的“語行”、“語效”特征。另一方面，盡管在以解釋行政世界為主要旨趣的西蒙決策科學(xué)理論、里格斯行政生態(tài)學(xué)等理論中，難以找到“祈使語句”，但如上所述，西蒙決策科學(xué)理論和里格斯行政生態(tài)學(xué)說，分別暗含對于全面計劃經(jīng)濟(jì)管理模式的批駁以及行政游戲規(guī)則應(yīng)當(dāng)由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡的言外之意。另外，鑒于這些理論本身對于現(xiàn)實行政世界的巨大影響，因而對于解釋世界的行政科學(xué)理論而言，也可以套用阿爾都塞的名言“理論也是一種實踐”來說：行政科學(xué)理論也是一種實踐。

三、公共行政學(xué)語言的修辭性質(zhì)

科學(xué)語言特別是社會科學(xué)語言的修辭性質(zhì)，是伴隨科學(xué)語用學(xué)、科學(xué)社會學(xué)的興起而獲得人們重視的。它在當(dāng)代全面復(fù)興了亞里士多德的修辭觀：“修辭學(xué)是辯證法的對應(yīng)物”，“修辭術(shù)是分析科學(xué)和倫理方面的政治學(xué)的結(jié)合”，通過科學(xué)、修辭、倫理、民主的聯(lián)姻，祛除了柏拉圖一脈對于修辭的貶低態(tài)度。在柏拉圖看來，修辭是運用語言技巧，進(jìn)行煽動情感和鼓動輿論的活動，它傳達(dá)具有相對性、或然性的“意見”，而不能發(fā)現(xiàn)普遍性和必然性的“知識”，從而修辭至多在其善說的意義上，成為表達(dá)真理的佐料，如果往壞里說，修辭干脆就是邪惡的詭辯。可是，當(dāng)后現(xiàn)代科學(xué)語用學(xué)、科學(xué)社會學(xué)突顯科學(xué)的語境性、協(xié)商性和倫理性（應(yīng)然人際關(guān)系），科學(xué)也就成為一種相對性、或然性的“意見”；修辭則借此機會蛻變其詭辯氣質(zhì)、以符合倫理的認(rèn)知面目躋身科學(xué)殿堂。至此，科學(xué)和修辭的結(jié)合，能夠為我們認(rèn)識公共行政學(xué)的語言提供情境性、或然性、勸說性、倫理性、辯證性等多方面的洞見。

（一）公共行政學(xué)語言基于特定理論或?qū)嵺`情境進(jìn)行言說

作為一種修辭的公共行政學(xué)語言，是在特定的理論或?qū)嵺`情境之下，有意識地針對特定問題進(jìn)行的相對性言說，它無意于也無法超脫具體的歷史情境、說出永恒真理。在公共行政思想史上，每一種公共行政理論均具有獨特的修辭情境。傳統(tǒng)公共行政學(xué)時期，威爾遜為了改進(jìn)美國行政系統(tǒng)的工作效率，同時在理論上倡導(dǎo)創(chuàng)立一門“前所未有的行政科學(xué)”，發(fā)表了《行政學(xué)研究》。在這篇行政學(xué)的開山之作中，威爾遜提出了著名的政治與行政二分的假設(shè)。這一假設(shè)成為了古德諾的《政治與行政》的重要理論情境，即古德諾不僅對于政治與行政二分假設(shè)作了經(jīng)典闡述和揚棄，而且基于美國總統(tǒng)制的政治情境，強調(diào)政黨對于美國實現(xiàn)政治與行政相協(xié)調(diào)的獨特功能。泰勒和法約爾均是在受雇于企業(yè)主的情境下，創(chuàng)立他們的管理理論的，因而他們的理論當(dāng)然以追求效率、秩序、利潤為基本目標(biāo)。韋伯在工業(yè)化背景下，描述了組織的三種純粹形態(tài)，并提倡現(xiàn)代社會應(yīng)當(dāng)主要實行官僚制組織形態(tài)。到了20世紀(jì)30年代，傳統(tǒng)公共行政（學(xué)）的泰勒制、官僚制及其制度主義路向、經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，開始遭到全面批判。在此情景下，梅奧、西蒙率先運用在當(dāng)時社會科學(xué)界確立起來的行為主義方法論，分別創(chuàng)立人際關(guān)系理論、有限理性決策理論。二戰(zhàn)以后的公共行政學(xué)，呈現(xiàn)出了更加復(fù)雜多元的修辭情境。里格斯在美國強行推銷政治與行政文化遭到阻力之后，推出了行政生態(tài)學(xué)說；布坎南、奧斯本在政府應(yīng)對財政危機過程中，推出了公共選擇理論和企業(yè)家政府理論；福克斯、米勒在后現(xiàn)代的哲學(xué)旋風(fēng)中，推出了后現(xiàn)代公共行政理論。由此可見，所有上述理論，均是置身于特定情境之下的真理，均帶有顯著的修辭情境印記，同時也均放棄了柏拉圖式的尋求永恒真理的野心。

（二）公共行政學(xué)語言基于行政世界的或然性進(jìn)行勸說

行政世界的或然性，是指行政生活具有多樣性或者不確定性。它歸因于行政生活中的人們，能夠?qū)τ谛姓钭鞒龆喾N選擇或者籌劃，從而能夠創(chuàng)造出多種多樣的行政生活形態(tài)。以行政組織為例，它具有官僚制、扁平型、網(wǎng)絡(luò)化等不同組織形態(tài)，可能采取尋求滿意、最優(yōu)、改進(jìn)等不同決策路徑，還可能追求效率、法治、公平等不同價值觀。這意味著，在具有多種可能性的行政世界，人們并不必然地選擇過某一種行政生活。那么“行政生活向何處去”的問題，就給追求“語效”的公共行政理論，提供了一定的修辭或勸說空間。就是說，公共行政學(xué)面對行政世界的或然性，需要從中選擇某一種行政生活樣態(tài)，運用特定修辭策略展開勸說。從公共行政思想史來看，公共行政學(xué)基于行政世界的或然性進(jìn)行勸說所運用的修辭策略，可以歸納為三種情形，即基于或然性的前提，經(jīng)過或然性的推理，得出具有或然性的實踐路向。

第一，公共行政學(xué)基于或然性的前提進(jìn)行勸說。例如，在政治與行政的關(guān)系方面，傳統(tǒng)公共行政學(xué)基于政治與行政二分假設(shè)，認(rèn)為公共行政應(yīng)當(dāng)主要是一個關(guān)注技術(shù)理性的事務(wù)性領(lǐng)域。而后現(xiàn)代公共行政學(xué)基于政治與行政對話假設(shè)，認(rèn)為公共行政應(yīng)當(dāng)走向民主治理模式。

第二，公共行政學(xué)通過或然性的推理進(jìn)行勸說。這一點即便對于邏輯實證主義者來說也不例外。因為邏輯實證主義者的實證，只能是部分實證、或遵循不完全歸納邏輯，因而它在根本上就是可錯的。西蒙經(jīng)常以下棋為例，論證決策的有限理性；布坎南也將政治選擇模擬為市場交易。可是，決策是否一定如棋，政治是否一定如市，都可以作進(jìn)一步疑問。因而，在其不完全歸納意義上，我們甚至可以說西蒙、布坎南運用了“世事如棋”、“政治如市”的“比喻”或“類比”進(jìn)行科學(xué)理論的論證，而比喻和類比已經(jīng)是兩種重要修辭格。其他諸如弗里德里克森、艾賅博、百里楓等人文主義者，常常闊綽地運用想象（弗氏援引“無知之幕”）、講故事（百里楓講述“大屠殺”）等手法，勸說行政人員樂善好施、棄惡從善，這使得公共行政學(xué)的人文主義著作，通常表現(xiàn)出更加顯著的修辭特征。

第三，公共行政學(xué)得出具有或然性的實踐路向。盡管法約爾的一般管理理論，似乎得出普適性的管理原則，但是在西蒙看來，這些管理原則其實是一些相互矛盾、成對出現(xiàn)的諺語，甚至法約爾自己也宣稱“在同樣的情況下，我們幾乎從不重復(fù)使用同一原則”，況且“事態(tài)的變化決定了規(guī)則的變化”（此處規(guī)則即原則）。可見，一般管理理論得出的“一般性”管理原則，同樣具有“或然性”，誠如法約爾所說：“管理方式絕不是死板和絕對的東西……重要的是應(yīng)知道如何運用它，這是一門艱辛的藝術(shù)”。而在傳統(tǒng)官僚制“破產(chǎn)”以后，公共行政學(xué)在精心診療“死了的政府”過程中，更是提出主義、社群主義、新管理主義以及話語模式等諸多甚至相互沖突的實踐路向。這種狀況集中表現(xiàn)了公共行政學(xué)語言基于行政世界的或然性進(jìn)行勸說的特征。

（三）公共行政學(xué)語言基于行政世界的辯證性進(jìn)行辯護(hù)

行政世界的辯證性，是指行政世界存在相互沖突、對立統(tǒng)一的行政生活樣態(tài)，并且在歷時性上呈現(xiàn)出不斷揚棄的否定之否定進(jìn)路。作為一種修辭的公共行政學(xué)語言，正是基于行政世界的辯證性，才能為相互沖突的行政生活模式提供辯護(hù)，同時避免公共行政學(xué)落人“怎么都行”的詭辯陷阱。

從共時性來看，同一時代的公共行政學(xué)，需要基于行政世界的對立統(tǒng)一性，為相互矛盾的行政生活樣態(tài)提供辯護(hù)。在傳統(tǒng)公共行政學(xué)時期，法約爾的一般管理理論提出了諸多管理原則，這些管理原則后來被西蒙批評為只是相互矛盾、成對出現(xiàn)的行政諺語，但是法約爾在創(chuàng)立一般管理理論之初，就已聲明這些管理原則“完全取決于一個‘度’”。因而，法約爾的本意在于，人們需要辯證對待每一條管理原則的“度”，以使它能夠與另外相對立的管理原則并行不悖。在新公共服務(wù)時期，登哈特夫婦依據(jù)“新公共服務(wù)運動”，提出“服務(wù)，而不是掌舵”、“服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客”等原則，與企業(yè)家政府理論倡導(dǎo)的“授權(quán)而不是服務(wù)”、“滿足顧客需要，而不是官僚政治的需要”等原則，形成對壘之勢。但是，新公共服務(wù)理論并非意圖、實際上也無力將新公共管理理論置于死地而使自己獲得新生。正如登哈特夫婦所說，新公共服務(wù)理論只是構(gòu)成“思考公共行政的備選方法”。公共行政理論與實踐的發(fā)展?fàn)顩r也表明，“新公共管理”與“新公共服務(wù)”實際上構(gòu)成了公共行政（理論）世界的“雙螺旋”結(jié)構(gòu)，前者注重尋求公共行政的技術(shù)理性，后者逼問“誰來掌舵”、“為誰服務(wù)”等價值理性問題，從而使得二者均能夠在公共行政世界的對立統(tǒng)一之中，為各自存在的合理性進(jìn)行辯護(hù)。

從歷時性來看，公共行政學(xué)需要通過揚棄手法，解決不同時代的行政生活模式之間的沖突及其在理論上各自獲得同時代的公共行政學(xué)的辯護(hù)的悖論。由于后一時代的公共行政學(xué)、特別是后現(xiàn)代行政學(xué)，往往可以被看做對于傳統(tǒng)公共行政學(xué)的顛覆史，因而，如果循著理論發(fā)展的脈絡(luò)逆向檢視，那么傳統(tǒng)公共行政學(xué)對于傳統(tǒng)行政生活模式（在當(dāng)前看來已失去合理性）的辯護(hù)，就帶有強烈的詭辯色彩。這顯然是看待行政生活變遷的非辯證態(tài)度，并且是對于公共行政學(xué)語言的修辭性質(zhì)的錯解。原因在于，即便以政治與行政二分假設(shè)、官僚制、泰勒制等為代表的“傳統(tǒng)治理模式已經(jīng)死亡，盡管學(xué)術(shù)界不停地為其舉行送葬儀式，但其靈魂仍徘徊于公共行政研究的上空，并在所有的管理理論方面以及在幾乎每一個實際的公共機構(gòu)中都能看到它的影子。”所以，無論作為傳統(tǒng)治理模式特征的政治與行政二分假設(shè)、森嚴(yán)機械的官僚體制、單調(diào)偏狹的價值追求在現(xiàn)在看來多么不合理性，現(xiàn)今的人們也不愿重回政治與行政不分、腐敗盛行、效率低下的前公共行政學(xué)時期（這正是傳統(tǒng)公共行政學(xué)努力消除的弊端），而且當(dāng)前行政學(xué)所倡導(dǎo)的政治與行政對話、分權(quán)治理、多元價值觀，實際均以更加靈活的形式吸收了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的合理之處。因此，如果重回每一時代的公共行政學(xué)的歷史情境，它們對于各自公共行政理論與實踐的辯護(hù)，便會被看做一種正當(dāng)?shù)男揶o、而非邪惡的詭辯；同時后一時代的公共行政學(xué)對于前一時代的公共行政理論與實踐的批判，也會被看做一種揚棄而非拋棄。

（四）公共行政學(xué)語言基于行政世界的倫理性進(jìn)行溝通

所謂行政世界的倫理性，是指行政世界的主體之間的應(yīng)然關(guān)系屬性。作為修辭的公共行政學(xué)語言，基于行政世界的倫理性進(jìn)行溝通，不僅使得公共行政學(xué)的語言擺脫了傳統(tǒng)修辭的邪惡認(rèn)知面目（把壞的說成好的），而且使得行政世界的真理或者知識具備了協(xié)商、共識性質(zhì)。傳統(tǒng)公共行政學(xué)，在政治與行政二分的前提假設(shè)下，以追求效率為“首要的善”，經(jīng)過泰勒的論證，效率更被說成是雇主和雇員的共同利益（相對于前公共行政學(xué)時期來說，以科學(xué)方式追求效率，的確增進(jìn)了全體或幾乎每一個人的利益）。由此便在當(dāng)時情境下，賦予傳統(tǒng)公共行政理論與實踐以符合倫理的性質(zhì)。但是，在政治與行政二分的假設(shè)之下，作為純粹事務(wù)性領(lǐng)域的公共行政的真理，其實是由政治與行政過程的領(lǐng)導(dǎo)者（包括泰勒、法約爾那樣的管理天才）以法律、命令、原則的形式“給定”的。這在相當(dāng)程度上削弱了傳統(tǒng)公共行政學(xué)語言的修辭性質(zhì)，即傳統(tǒng)公共行政學(xué)語言作為傳統(tǒng)行政世界的主客體關(guān)系（行政雇員和行政相對人僅僅作為客體）的理論鏡像，并不關(guān)涉行政世界的弱勢群體對于應(yīng)然行政關(guān)系的吁求。到了新公共行政學(xué)時期，弗里德里克森開始追問，優(yōu)秀的管理為誰而做？為誰有效率？為誰符合經(jīng)濟(jì)的要求？從而明確提出行政世界的“主體間”關(guān)系問題。在弗里德里克森的影響下，行政民主理論、治理理論、話語理論等迅速登場，紛紛呼吁行政世界應(yīng)當(dāng)建立平等、對話、協(xié)商的主體間關(guān)系。這意味著后現(xiàn)代公共行政學(xué)對于行政世界的真理的設(shè)定，不再依賴于某一類主體的絕對命令，而是取決于行政世界的平等主體間的對話、協(xié)商和共識。由此，經(jīng)過新公共行政學(xué)直至后現(xiàn)代公共行政學(xué)的努力，公共行政世界的真理或者說公共行政學(xué)的知識，越發(fā)取得社會建構(gòu)或話語建構(gòu)的屬性（真理是主體協(xié)商和利益博弈的結(jié)果），從而使得公共行政學(xué)語言的修辭性質(zhì)一時得以前所未有的勃興。

四、公共行政學(xué)語言的三重性質(zhì)的關(guān)系

辨析公共行政學(xué)語言的圖像性質(zhì)、游戲性質(zhì)和修辭性質(zhì)，可以得出公共行政學(xué)語言的此三重性質(zhì)實際遵循辯證互補的邏輯，共同支撐公共行政學(xué)語言的健全功能的發(fā)揮。

一方面，在公共行政學(xué)的語言與行政世界的關(guān)系維度，公共行政學(xué)語言的圖像性質(zhì)，意味著公共行政學(xué)語言作為行政世界的理論鏡像（亦稱邏輯圖像），靜態(tài)地反映了行政世界的現(xiàn)象或游戲，但其本身并不參與行政世界的游戲活動。公共行政學(xué)語言的游戲性質(zhì)，不僅要求人們返回公共行政的日常生活世界，動態(tài)考察公共行政學(xué)的語義；而且意味著，公共行政學(xué)能夠借助語言手段，參與到行政世界的游戲活動中去，它還可能表達(dá)對于行政游戲規(guī)則的修改要求，并主動追求相應(yīng)的行政游戲效果。公共行政學(xué)語言的修辭性質(zhì)，表示公共行政學(xué)的語言并不是在行政世界之外，而是在行政世界之中，對于行政世界的游戲活動作出鏡式的靜態(tài)“反映”，同時對于行政世界向何處去及其倫理屬性，作出動態(tài)“反應(yīng)”——勸說、辯護(hù)、溝通。質(zhì)言之，公共行政學(xué)語言的圖像性質(zhì)，使得行政世界能夠通過邏輯渠道、井然有序的進(jìn)入語言世界成為可能；而公共行政學(xué)語言的游戲性質(zhì)和修辭性質(zhì)，使得公共行政學(xué)能夠反過來通過語言的方式進(jìn)入行政世界、并獲得符合倫理的話語效果成為可能。

另一方面，在公共行政學(xué)語言的圖像、游戲和修辭性質(zhì)的相互關(guān)系維度，作為圖像的公共行政學(xué)語言是“前提”，作為游戲的公共行政學(xué)語言是“目的”，作為修辭的公共行政學(xué)語言只是“手段”。首先，人們只有遵守公共行政學(xué)語言的語法——鏡式反映行政世界的規(guī)則，才可能基于正確而非誤解的語義進(jìn)行交流，也才可能順利實現(xiàn)公共行政學(xué)的語行和語效。其次，人們發(fā)明公共行政學(xué)語言，并不只是為了正確反映行政世界，而是為了進(jìn)一步對于現(xiàn)實行政世界作出合理反應(yīng)。因此，作為游戲的公共行政學(xué)語言，以勸說人們遵守或修改行政世界的游戲規(guī)則為目的，從而使其呈現(xiàn)“語行力”性質(zhì)。最后，作為修辭的公共行政學(xué)語言，基于特定理論或?qū)嵺`情境進(jìn)行言說，并分別基于行政世界的或然性、辯證性、倫理性，進(jìn)行勸說、辯護(hù)和溝通，均是運用修辭手段，以求達(dá)到公共行政學(xué)的“語行力”目的。換言之，作為修辭的公共行政學(xué)語言，僅是人們進(jìn)行公共行政學(xué)語言游戲的手段。

五、結(jié)語

公共行政學(xué)語言具有圖像、游戲、修辭三重性質(zhì)。此三重性質(zhì)遵循辯證互補邏輯，共同支撐公共行政學(xué)語言的健全功能的發(fā)揮。基于上文論述，我們可以得出如下啟示：

第一，公共行政學(xué)語言的圖像性質(zhì)，意味著公共行政學(xué)研究有必要以分析的方式，厘清公共行政學(xué)語言的指稱對象和命題表達(dá)的基本事態(tài)，同時需要將公共行政學(xué)語言保持在論述行政世界的相對價值范圍內(nèi)，以免說出非真非假、不可驗證的公共行政學(xué)命題。

篇10

 

公共管理，譯自英文“Public Administration”，因而，有的學(xué)者也將其譯為公共行政、行政管理等。自1887年美國學(xué)者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學(xué)之研究》一文，主張政治與行政分離以來，公共行政作為一門獨立的學(xué)科，獲得了快速而長遠(yuǎn)的發(fā)展。公共管理是公共行政的一個分支學(xué)科。1991年在美國舉行的公共管理學(xué)術(shù)研討會是其產(chǎn)生的標(biāo)志。自此之后，公共管理學(xué)、公共行政、公共政策分析其同組成了公共部門管理研究的三大方向。

 

王樂夫等人認(rèn)為：公共管理學(xué)是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務(wù)的活動及其規(guī)律的學(xué)問。在某種程度和范圍內(nèi)，公共管理與公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理學(xué)研究的核心關(guān)系主要有三對：公平與效率、政府與市場、政府與社會。其中，公平與效率是政府處理自身與市場、社會關(guān)系的前提，是三對關(guān)系的核心。

 

一、相關(guān)概念

 

(一)鐘擺效應(yīng)

 

鐘擺，原指時鐘機械的一個部分，通過左右搖擺產(chǎn)生動力以轉(zhuǎn)動齒輪，進(jìn)而使指針勻速轉(zhuǎn)動以指示時間。后來，學(xué)者將這種現(xiàn)象運用到政治學(xué)研究領(lǐng)域，用以解釋某一陣營在一次選舉中獲勝后，會因為選民不想一黨獨大的心理，而使得該陣營在下次選舉中容易失敗的政治現(xiàn)象，即鐘擺效應(yīng)(Pendulum Effect)。在公共管理學(xué)中，同樣存在以“公平”與“效率”為兩端的鐘擺效應(yīng)，“公平至上”還是“效率至上”的問題總會在一定的時間內(nèi)被反復(fù)討論，并各占上風(fēng)。

 

(二)公平與效率

 

對于公平，較一致的觀點是將其視為一種價值判斷和行為規(guī)范，在這種價值判斷及行為規(guī)范下，公民基本上能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利、義務(wù)、經(jīng)濟(jì)、機會等各方面的一個相對均衡。因此，公平不是絕對的平均、平等，而是一個相對的概念。在某些方面公平還可以理解為是一種心理感知，很難被量化。

 

效率，屬經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，是指資源的有效使用與有效配置。效率可從宏觀及微觀兩個方面去理解。宏觀的效率是指整個社會的資源是否得到了合理配置、有效利用，社會財富是否因此而得到增加;微觀的效率則是指生產(chǎn)要素的投入與產(chǎn)出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。

 

公平與效率，二者相輔相承，既對立又統(tǒng)一。公平需要效率來保障，而效率則需要公平來體現(xiàn)。但同時，公平與效率又難以共存在。就公共管理而言，沒有絕對的公平，也沒有絕對的效率。因而，公共管理的目標(biāo)總是在公平與效率之間徘徊。也因此，公平與效率的關(guān)系也成為公共管理學(xué)所要研究的核心關(guān)系。

 

二、公共管理理論發(fā)展過程中公平與效率的鐘擺效應(yīng)

 

自1887年美國學(xué)者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學(xué)之研究》一文，標(biāo)志著公共行政或公共管理作為一門獨立的學(xué)科開始發(fā)展以來，公共管理理論對于公平或效率至上的討論大致可以分為四個階段：第一個階段為傳統(tǒng)公共行政理論階段。這個階段主張政府工作的科學(xué)管理，提倡效率;第二個階段為新公共行政理論階段。這一階段主張政府的職能在于社會職能，強調(diào)公平;第三個階段為新公共管理理論階段。這一階段主張發(fā)揮市場的作用及政府優(yōu)化，強調(diào)效率;第四個階段則是新公共服務(wù)理論階段。這一階段的主張再次回到公平。由此可見，公共管理理論關(guān)于公平與效率的討論大致經(jīng)歷了“效率—公平—效率—公平”的過程，并將公平這一主張延續(xù)至今。

 

(一)傳統(tǒng)公共行政理論

 

傳統(tǒng)公共行政理論強調(diào)行政的獨立性，追求行政的有效性。其代表人物為威爾遜、韋伯和泰勒。

 

威爾遜提出了政治—行政二分的觀點。他將政治與行政割裂開來，認(rèn)為政治的重點在決策，而行政則是執(zhí)行，行政可以獨立于政治之外。這一主張為公共行政學(xué)的建立提供了必要性。韋伯的學(xué)說為公共行政學(xué)的創(chuàng)立提供了理論框架。他認(rèn)為，任何一種組織都是以某種形式的權(quán)威作為基礎(chǔ)的，且其組織成員之間存在著下級服從上級的合法性。因而，官僚制是實施統(tǒng)治是合理的形式。科學(xué)管理之父泰勒提出的科學(xué)管理理論，則為公共行政科學(xué)化、技術(shù)化的發(fā)展起到了推動作用。

 

三人的理論學(xué)說共同推動著公共行政學(xué)作為一門獨立的學(xué)科發(fā)展，并使得公共行政開始著力于專業(yè)化、普遍化的管理原則和管理方法的研究，且將研究重點放在了管理的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化及權(quán)力的合法化。這些研究或主張最終都使得公共行政往效率的目標(biāo)前進(jìn)。

 

傳統(tǒng)公共行政理論雖然在推動管理科學(xué)化、權(quán)力合法化方面作出了較多的貢獻(xiàn)，但在老問題還未解決新問題又不斷出現(xiàn)的社會局面下，則顯得無能為力。在民眾對政府的質(zhì)疑聲中，新公共行政理論提出了政府應(yīng)承擔(dān)社會責(zé)任，政府進(jìn)行公共管理的目標(biāo)應(yīng)是公平。

 

(二)新公共行政理論

 

新公共行政理論的代表人物以美國行政學(xué)家沃多克、弗雷德里克森等人為主。

 

1968年9月，在錫拉丘茲大學(xué)明諾布魯克會議中心舉行的以尋求公共行政發(fā)展方向為主題的研討會，標(biāo)志著新公共行政理論的開端。弗雷德里克森的《走向一種新的公共行政學(xué)》一文及其著作《新公共行政學(xué)》，以及新公共行政理論代表著作《公共行政的精神》等，集中體現(xiàn)了新公共行政理論的觀點。

 

新公共行政理論認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政理論過多地強調(diào)權(quán)威與效率，沒有承擔(dān)起社會責(zé)任，也沒有對公民需求加以考慮，于是造成了政府與公民之間的對立。鑒于此，新公共行政理論強調(diào)公平與民主，認(rèn)為政府在追求效率的同時，應(yīng)對公眾負(fù)責(zé)，應(yīng)考慮公民的需要，并以承擔(dān)社會責(zé)任、實現(xiàn)公平為最終目標(biāo)。基于此，新公共行政理論主張行政機構(gòu)應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的變革，建立一種有回應(yīng)性、參與性的民主行政機構(gòu)。

 

與傳統(tǒng)公共行政理論最大的區(qū)別在于，新公共行政理論更注重“公共”二字，其對社會公平、政府社會責(zé)任、民主行政等價值的追求，使得公共行政學(xué)研究的范圍擴(kuò)大、內(nèi)容增多，極大地推動了公共行政學(xué)的發(fā)展。遺憾的是，新公共行政學(xué)并沒有在公共行政學(xué)研究的進(jìn)程中成為主導(dǎo)范式。一是由于其自身缺乏概念和理論上的連貫性;二是由于其倡導(dǎo)的社會公平、社會責(zé)任等，過于理想化。但在后續(xù)的研究中，其對“公平”的追求仍為新公共管理理論、新公共服務(wù)理論等提供了可借鑒之處。

 

(三)新公共管理理論

 

以管理至上的“新公共管理”學(xué)說是近現(xiàn)代以來指導(dǎo)歐、美地區(qū)政府改革的重要思想。新公共管理理論以奧斯本、蓋布勒等人為代表，在其著作《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中，詳細(xì)的闡述了新公共管理理論的觀點與主張。

 

新公共管理理論，常與“企業(yè)化政府”、“后官僚體制模式”、“以市場為導(dǎo)向的公共行政”等詞、句緊密相聯(lián)，可見其主張、學(xué)說與市場緊密相聯(lián)。但與公共選擇理論關(guān)注政府與市場、社會的關(guān)系，主張以減少政府干預(yù)、發(fā)揮市場作用來解決問題的觀點不同的是，新公共管理理論關(guān)注的重點仍是政府公共部門的內(nèi)部。該理論主張通過市場機制來完善公共組織部門的管理。管理的自由化和市場化是新公共管理蘊涵的兩大基本理念。管理的自由化要求公共組織減少煩瑣、不必要的規(guī)定、約束和制約，讓管理者來管理;管理的市場化要求公共組織引進(jìn)競爭機制以提高工作效率，并借鑒市場化的管理手段優(yōu)化公共組織的管理。新公共管理理論的主張，具體表現(xiàn)在十個方面：

 

第一，起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳;

 

第二，社會擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù);

 

第三，競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務(wù)中去;

 

第四，有使命感的政府：改變照章辦事的組織;

 

第五，講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款;

 

第六，受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要;

 

第七，有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費;

 

第八，有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療;

 

第九，分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作;

 

第十，以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行改革。

 

新公共管理理論是學(xué)者們根據(jù)歐、美等地進(jìn)行政府改革的實踐，總結(jié)其經(jīng)驗而形成的思想。它將政府從公共服務(wù)提供者的角色中解放出來，轉(zhuǎn)而擔(dān)任公共服務(wù)促進(jìn)者、購買者、參與者或監(jiān)督者等多種角色，在大大提高了政府提供公共服務(wù)的效率的同時，對緩解政府財政危機也起到了很大作用。因而，新公共管理理論對歐、美等地的政府改革產(chǎn)生了重要的影響，甚至延續(xù)至今。

 

但新公共管理理論仍遭到較多的爭議，尤其是其引入競爭機制的觀念使得較多的學(xué)者認(rèn)為這會對社會公平、正義等帶來損傷。而在眾多的批評聲中，主張在以公民為中心的治理系統(tǒng)中重新定義政府角色的新公共服務(wù)理論開始占據(jù)有利地位。

 

(四)新公共服務(wù)理論

 

新公共服務(wù)理論是在對新公共管理理論反思的基礎(chǔ)上形成的，其代表人物以羅伯特·登哈特夫婦等人為主。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共管理者在進(jìn)行公共事務(wù)管理及執(zhí)行公共政策的過程中，所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)既非劃槳也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回應(yīng)力的機構(gòu)，以向公民提供服務(wù)及放權(quán)為主要工作職責(zé)。其主要觀點集中在七個方面：

 

第一，政府的職能是服務(wù)而不是掌舵;

 

第二，公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品;

 

第三，在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性;

 

第四，為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù);

 

第五，責(zé)任并不簡單;

 

第六，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率;

 

第七，公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。

 

新公共服務(wù)理論是建立在對新公共管理理論反思和批判的基礎(chǔ)上，它雖然對新公共管理理論的內(nèi)容進(jìn)行了批評，但同時也保留了其優(yōu)秀的部分。新公共服務(wù)理論承認(rèn)新公共管理理論在政府改革方面所存在的重要意義，但同時，它又對新公共管理理論所存在的不足進(jìn)行了補充、修正。新公共服務(wù)將公民參與、公共利益等納入公共管理的范圍，并對政府的角色給予了重新的定義，將政府定位于戰(zhàn)略管理的地位，從而拓寬了公共管理的深度和廣度，并將政府從細(xì)瑣的事務(wù)中解放出來，對公共管理進(jìn)行宏觀規(guī)劃，使公共服務(wù)的提供更具合理性、有效性，更貼近公民的需求，更接近“公平”這一最終目標(biāo)。可以說在某種程度上，新公共服務(wù)理論在考慮公平的同時，對于效率同樣給予的重視。

 

三、結(jié)論

 

關(guān)于“效率至上”還是“公平至上”，在各個歷史階段的各個理論，均給出了相應(yīng)的答案。我們也可以看出，不論是“效率至上”還是“公平至上”，總會隨著經(jīng)濟(jì)社會的變化，政府職能的重新定義而有所改變，就如同鐘擺一樣，來回擺動。但與此，我們也可以發(fā)現(xiàn)，不同理論的學(xué)者們雖然在公平與效率的重視程度上有所側(cè)重，但如何兼顧兩者則是學(xué)者們更加熱衷的話題。如新公共服務(wù)理論雖然不贊成新公共管理理論注重效率的觀點，但它在自己的理論觀點中，仍肯定了效率的作用，并考慮將效率與公平結(jié)合，以實現(xiàn)公共管理的最佳狀態(tài)。

 

相信在今后的討論，是“效率至上”還是“公平至上”仍將是公共管理學(xué)者討論的熱點話題，但如何將二者結(jié)合、兼顧，想必是公共管理學(xué)更加熱門的話題。就如同鐘擺一樣，在來回擺動之后，終會歸于平靜。