房屋征收的法律規定范文

導語：如何才能寫好一篇房屋征收的法律規定，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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論文關鍵詞 房屋征收補償 民事關系 行政關系

一、目前城市房屋征收補償的相關概念

城市房屋征收補償，就是指房屋征收部門依照法律運用國家強制力針對公民的私有房產權予以剝奪的同時給予金錢或其它物質補償的行為。我國現行房屋拆遷制度，主要由國務院制定的《城市房屋拆遷管理條例》（下稱《條例》），建設部頒布的《城市房屋拆遷行政裁決規程》、《城市房屋拆遷估價指導意見》等規范性文件組成。

城市房屋征收補償，究其實質是一種行政補償，是行政主體一方給予房屋被征收人的一種行政補償。所謂行政補償，就是由于行政主體合法履行職責的具體行政行為，導致行政相對人的合法權益受到了一定的損害，此時行政機關依照相關的法律規定對行政相對人所遭受的損失予以補償。與行政補償相對應的是行政賠償這一概念。它們本質上的相同之處在于都是由國家行政機關對其自身行為所造成的損失給予一定的物質利益上的填補，換句話說，行政相對人所遭受的損失都是由行政機關造成的；而兩者最根本的就在于引起損失的先行行政行為的性質不同：行政補償所要填補的損失是行政機關合法行使職權的行為引起的，而行政賠償所要填補的損失則是行政機關違法行使職權的行為引起的。

二、房屋補償中存在的問題

（一）補償對象不全面

根據《條例》的規定，房屋征收補償的范圍包括三個方面：即被征收房屋的價值，因征收房屋造成的搬遷、臨時安置費用和因征收房屋造成的停產停業損失。但在司法實踐中，對于被征收房屋的價值，以及何為停產停業，及停產停業損失的范圍，它完全沒有考慮到由此而引起的合同違約損失、員工下崗損失等情況，這一系列因素并沒有一個統一的說法，以致于房屋被征收人不能得到一個滿意的補償。對于被征收房屋的價值，更是因為在房屋評估過程中，很可能由于房屋估價師的故意或過失，抑或是對于所評價房屋的結構、材料、面積等相關信息的不了解而對房屋價格的評估也不是很全面，出現高估或者低估的現象，大大的損害了房屋所有權人的合法權益。

（二）補償方式在現實實踐中得不到最有效的落實

《條例》中規定：房屋征收的補償方式有兩種，其一是貨幣補償，其二則是房屋產權調換。被拆遷人對這兩種補償方式擁有選擇權，但是當建設單位無法提供可供調換的房屋時，被拆遷人則只能選擇貨幣補償方式。那么這個時候是否被拆遷人就一定能得到等價的貨幣補償呢？答案當然是否定的，在被拆遷人無法得到產權調換的情況下，貨幣補償往往也不一定會是等價的，有可能是大大的低于房屋的實際價格，并不能完全彌補被拆遷人的損失。

（三）房屋評估機構缺乏中立性

房屋評估機構往往在很大程度上影響著房屋評估的結果。這主要從房屋評估機構的選擇以及房屋評估機構的評估過程是否公正、獨立來說。在現實生活中，很多房屋評估機構與房地產開發商有著千絲萬縷的關系，這就導致了房屋評估機構的評估活動大多數會被房地產商牽著鼻子走低估房屋價格，進而侵害被征收房屋權利人的權益。

三、淺析房屋征收補償中的法律關系

根據《條例》第二十五條第一款，所謂補償協議，就是指房屋征收部門與被征收人之間簽訂的，涉及到被征收房屋補償的方式、補償范圍、補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過度方式和過度期限等一系列事項的，相互之間權利義務關系的一種協議。

一般情況下，只有房屋征收補償法律關系的主體確定了，房屋征收補償權利義務的歸屬才能相對明確。房屋征收補償法律關系的一方是行政主體，另一方則應是行政相對人。這又依不同的情況而分為兩種：在征收雙方當事人能夠就被征收人的補償安置問題達成協議時，補償行為是由房屋征收部門作出的，這時補償法律關系主體就只存在兩方，一方是房屋征收補償義務人，而另一方則是房屋所有權被侵犯的被征收人，也即被征收人以及其他利益相關人，比如被拆遷房屋承租人等。如果征收雙方當事人不能就補償安置達成協議，那么此時的補償裁決就應是由一個中立并且獨立的第三方機構作出。這時，房屋征收補償中的法律關系主體就包括了三方，即裁決機構、房屋征收部門和被征收人及其他利益相關人。

四、淺析城市房屋拆遷補償協議的性質

（一）民事說

持該觀點的學者們認為，房屋拆遷行為是民事法律行為，其產生的糾紛也應受民法規范的調整，并由此產生一系列民法上的權利義務關系。理由如下：一方面，補償協議雙方的主體地位是平等的，補償協議的客體是財產損害補償關系，房屋拆遷行為是引發這種關系產生的原因。房屋拆遷人可以依他與被拆遷人達成的協議進行拆遷行為的同時，也有義務對其進行相應的補償；而房屋被拆遷人則要按照協議在規定的期限內搬離，同時又有權利主張自己獲得補償的權利。補償協議的內容是協議雙方根據民法的公平、有償及等價原則而協商一致的結果，雙方的合法權益都能夠受到法律的平等保護，并不存在著依附關系，具有法律上獨立的人格，他們之間無隸屬關系，上下級關系，是平等的，雙方所獲得的合法權益都應受到法律的保護。因而，房屋征收補償協議的性質應是民事合同。

另一方面，《條例》中還規定應當按照公平的原則來簽訂補償協議，并且按照房地產市場的評估價格給被拆遷房屋所有權人予以補償，這一點也更加充分體現了民法中所強調的不僅僅是形式上的公平，而且更注重實質上的公平。自愿是民法中的精髓。而房屋拆遷的雙方當事人也可以根據自己的知識、認識和判斷，以及自己所處的相關環境來自主選擇其自身所需要的補償，追求以及保護自己最大的利益。只要沒有違背法律規定的事項發生，補償協議的簽訂、履行以及解除等，均由拆遷當事人自愿決定。對于被拆遷人而言，房屋征收補償其實質就是被拆遷人處分自己的土地使用權和房屋所有權的一種民事法律行為。拆遷的雙方當事人之所以會進行拆遷，其目的其實也就是為了追求和實現民事利益的最大化；拆遷行為的對象則是被拆遷人的私有房屋及其附屬物；拆遷的實現途徑是拆遷當事人之間民事權利的產生、變更和消滅。由此可見，拆遷行為僅涉及拆遷雙方的民事利益，不牽涉其他，是一項完全發生在民事生活領域，與國家利益和政府行政權力的行使毫無關系的民事活動，這充分表現了民事合同當事人意思自治的特點。筆者也比較贊同該觀點。

那么在這個過程中，政府充當著一個什么樣的角色呢？筆者認為，政府在房屋征收過程中，更多的應是一個監督者。不僅監督行政主體的具體行政行為是否符合法律規定，實施的過程是否符合法律規定的程序，是否給予房屋被拆遷人相應的補償使其得到安置，還要監督房屋被拆遷人及時按協議履行自己的義務，即按時搬被征收的房屋，不妨礙房屋拆遷的正常進行。政府的監督，應當保證在現實生活中不再出現違法拆遷、強力拆遷等一系列行為的發生，充分保障房屋所有權人的合法權利不被侵犯，應得到的補償和安置及時落實。對違法拆遷進行有效制裁，對拆遷人及其他相關人進行監督和管理。

（二）行政說

持該觀點的學者認為，實施房屋征收的目的主要是為了社會公共利益，被征收人為了公共利益，也應服從合法的征收決定，在拆遷的過程中，主要包括拆遷管理部門對于拆遷的行政許可行為、在有必要時還有房屋拆遷管理部門的行政裁決行為和行政強制行為，這些行為都應屬于行政行為。與此同時，簽訂補償協議的相對一方為房屋征收部門，它是行政法規授權的主體，這些都符合行政行為的特點，因此房屋征收補償應該屬于行政行為。他們的主要理由有如下幾點：

首先，拆遷補償協議的本質其實是國家行政機關根據社會公共利益的需要，依照法律規定的權限及程序，在對公民的私有財產實行征收以后，再與被征收人對所征收財產的相對經濟價值進行補償時所簽訂的一種協議。保障財產征收這一具體行政行為得以實現則是簽訂協議的主要目的，也是為了要實現社會公共利益的最大化，在這其中并不以謀求私利為目的。

其次，簽訂補償協議的一方為房屋征收部門，它是行政法規授權的主體，它是行政機關，雖然有些主體自身并不是行政機關但其依據《條例》的授權而獲得了行使具體組織實施房屋征收與補償的資格。補償協議雙方的權利地位并不是一定平等的，他們在房屋征收法律關系中是管理與被管理的關系。依據行政法中有關行政征收的基本理論，行政征收其實是指那些行政主體運用國家行政權，根據國家和社會公共利益的需要，依照法律向行政相對人強制地、無償地或有償地征收稅、費或實物的行政行為。因公共利益的房屋征收，其補償協議是依附在房屋征收行政行為之下的對被征收房屋所有人的補償。所謂的雙方協議一致，也是在房屋被征收的前提下的自愿和對等。

最后，房屋征收補償實際上是在房屋征收行為后所附帶出來的一種行政補償，并不能完全符合民法意義上的公平等價原則。因為在進行房屋征收補償之前，存在著房屋拆遷的先行行為，也正是由于房屋拆遷這個先行行為才有了后來的房屋征收補償。那么，在現實生活中，有很多居民并不是自愿搬離，房屋拆遷人就會給予高于房屋實際價格很多的價格促使房屋被拆遷人搬遷，這時也并完全符合等價原則。在某些情況下，行政機關會出面調解，說服房屋被拆遷人搬離，做思想工作，從這些情況來看，行政機關在整個房屋拆遷過程中都充當著不輕的角色，對促使房屋拆遷有著很大的作用。因此，房屋拆遷行為應該說是一種行政行為。

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基本案情：申請執行人卓某因被執行人張某未執行A區人民法院（2009）民一初第438號民事調解書（內容：張某于2009年4月20日前給付卓某本金5萬元及利息4500元），卓某于2009年4月22日申請A區人民法院強制申請執行，人民法院受理后，于2009年7月7日裁定查封了被執行人張某位于A區新工區中心廣場C區3室營業房一套。

另查明，被執行人張某因和另一債權人周某因75萬元債務糾紛，于2009年6月3日被周某至A區法院，當日雙方即達成協議：“被告張某以其所有的位于A區新工區中心廣場C區2號、3號張某名下的兩處房產作價30萬元抵償給周某，該兩處房產尚欠銀行貸款部分自2009年5月起由原告周某負責償還，至原告周某還清貸款后，該兩處房產歸周某所有；其余欠款45萬元由被告每月給付3萬元直至還清止。”以上協議內容經法院予以確認，并制作了（2009）民一初字第1122號民事調解書。 2009年7月9日，周某持法院調解書和張某一起到A區房管局申請辦理房屋產權過戶手續，房管局工作人員李某依據調解書的內容，為C區2室和被查封狀態的C區3室房屋辦理了過戶登記手續，并于8月7日給周某下發了房屋產權證書。周某后又將房屋轉賣他人。現因張某下落不明，亦無其他財產可供執行，客觀上導致申請人卓某的執行申請無法執行到位。

針對上述案情，辦案人員就房管局工作人員李某將法院查封的房屋過戶給周某的行為的合法性提出了兩種不同的觀點：

第一種觀點認為，房管局工作人員李某將法院查封的房屋過戶給周某的行為是合法的。依據《中華人民共和國物權法》第28條之規定，“因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發生效力。”在該案中，張某和周某已經就涉案C區3室房屋達成調解協議，并經A區人民法院予以確認，調解書已經于2009年6月3日發生法律效力，生效的調解書與判決書具有同等法律效力，張某C區3室房屋的產權在調解書生效時就已轉讓給周某所有，周某是否去房管局辦理變更登記手續，不影響周某對該房屋擁有合法產權的效力，所以李某在2009年7月9日給周某辦理房屋過戶手續是合法的。

第二種觀點認為，房管局工作人員李某將法院查封的房屋過戶給周某的行為是違反法律規定的。同樣也是依據《中華人民共和國物權法》第28條之規定，認為該案A區法院的調解書并不能必然引起不動產物權發生變更的法律效力。

筆者同意第二種觀點。筆者認為該案的爭議焦點問題是張某的房屋在已經調解給周某的情況下A區法院法院能否再對其查封的問題。筆者就上述焦點問題提出自己的一點拙見，筆者認為上述問題其實質乃是一個法律理解和適用的問題，《物權法》第二十八條規定：“因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發生效力。”從該條的字面表述來看，本案中的調解書應該能夠直接引起物權變動的法律效力。然而，由于上述條文中所述的法律文書是一個廣義的概念，其中是否包括調解書，尚無明確的司法解釋或相關規定，但從理論界的聲音來看，大部分人認為，并非法院作出的所有法律文書都可以直接引起物權變動，能夠引起物權變動的法律文書僅限于法院作出的形成判決。法院的判決按判決的內容可以分為三種判決即形成判決、確認判決和給付判決。所謂形成判決指人民法院對當事人之間已經存在的沒有爭議的民事實體法律關系作出變更的判決。形成判決確定時，不需要通過強制執行便自動發生法律狀態的效果，例如解除或撤銷合同，解除婚姻關系、收養關系的判決等。形成判決在法律效力方面具有形成力，這種形成力具有絕對效力，不僅及于當事人，也及于一般第三人。確認判決是指人民法院單純確認當事人之間法律關系存在或不存在的判決。給付判決是指人民法院對民事案件進行審理，在認定原告請求權存在的基礎上，判定對方履行義務的判決。給付判決還可再分為現在給付判決和將來給付判決。對于調解書，雖然與確定判決有同一效力，但就物權變動事項所作的調解，尚無與形成判決同一的形成力。

另外，從實務的角度來看，調解書的形成最主要受當事人意思自治的影響，如果其能直接引起物權變動，顯然不利于對不動產物權的登記管理，也難以維護交易秩序的安全。物權法第二十八條盡管規定“因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發生效力”，但并沒有規定“哪些法律文書能導致物權設立、變更、轉讓或者消滅”。

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關鍵詞　房屋拆遷　補償　公共利益　強制拆遷

房屋拆遷，是指因國家建設、城市改造、整頓市容和環境保護等需要，對現存建設用地上的房屋進行拆除，對房屋所有者或使用者進行遷移安置并視情況給予一定補償的活動。近年來，因拆遷而引發的各類矛盾、沖突、時有發生，在一些地方還發生了被拆遷人自焚、當事人與政府對峙等極端事件。如何更好的解決這一問題，已經成為關注的焦點。概括來說，可以從以下幾個方面入手。

1　拆遷補償上的矛盾與解決

拆遷補償是城市房屋拆遷管理中很重要的內容，關系到拆遷人和被拆遷人雙方的經濟利益，也是出現矛盾最多的地方。拆遷補償的形式包括貨幣補償和產權調換兩種。首先，就貨幣補償來說，存在著貨幣補償價格與購置新房、二手房價格不對等的矛盾。現時的貨幣補償標準不合理，這種過低的補償，使得失去原有住房的被拆遷人往往存在在一、二類地區“拆一”，在同類地區的二手房不能“買一”，在三、四類地區商品房不能“買一”的結果。特別是在老城區居住的大多是收入偏低的家庭。總之，他們很難通過拆遷改善居住條件，這也是他們拒絕拆遷的主要原因。其次，就產權調換來說，也是矛盾重重。老城區所在地通常都是市中心或者接近市中心的地帶，由于地理位置優越，可謂寸土寸金，開發商通常采用貨幣補償安置這一單一的方式。即使采用產權調換的方式，如果全部采用原地還建將會失去巨大利潤，因此也不可能就地或就近成片修建還建樓，這通常與被拆遷人的訴求對立，拆遷受阻。

要解決這一矛盾，可以從以下幾個方面著眼：

1.1完善現行立法，保證被拆遷人有選擇的多種補償方式。同時提高拆遷補償的最低標準，使被拆遷人也能夠正在享受到城市發展的福利。

1.2統一立法，將現有法律對公民財產權的保護落到實處。2004年3月14日《憲法修正案》和《物權法》的通過是對公民財產權保護有里程碑意義的事件，但是由于現行《城市房屋拆遷管理條例》與其在保護公民房屋及其他不動產的原則和詳細規定方面存在抵觸，使得公民財產權的保護無法落到實處，私有房屋財產權不斷受到侵犯。立法機關應以法制協調統一原則為基礎，對各部門制定的法律、法規之中存在的抵觸、矛盾現象進行清理，以建立合法、公平、公正的房屋拆遷法律關系。

1.3在營利性拆遷中，行政機關要盡量減少對拆遷問題的干涉，做好“裁判員”。拆遷法律關系從本質上來說是平等主體之間的民事法律關系。對于拆遷人與被拆遷人之間有關補償安置的問題可以由其按照市場經濟的規律自由決定，允許被拆遷人為了牟取自身更大的利益與拆遷人達成交易，作為國家只需為雙方提供平等交易的平臺，其他的就交由法律去處理而不應過多干涉。

2　強制拆遷的適用

《憲法》第13條規定：“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”《物權法》第42條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收個體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”《城市房地產管理法》第6條規定：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償。”以上三部法律的規定，被普遍認為是強制拆遷的法律依據，由于立法不夠細致，導致在實踐中強制拆遷被濫用，成為矛盾沖突的焦點。

解決強制拆遷的適用問題，可以從以下幾個方面著手：

2.1明確強制拆遷的適用前提。由上述可知，在房屋拆遷過程中，雙方都是市場經濟中的平等主體，追求個人利益的最大化是其根本目的，只要其個人利益與公共利益沒有沖突，即無可厚非，不應適用強制拆遷。由此可以將拆遷可以分為公益性拆遷和營利性拆遷，只有“為了公共利益”才可以強制拆遷。所謂公共利益是指某一行政區域范圍內公民的共同利益。基于人們的認識程度和社會的道德規范，對公共利益可做以下兩種區分：一是絕對的公共利益，包括國防、交通、醫療衛生、教育、水電氣公共管線、搶險救災征用等；二是相對的公共利益，包括舊城區改造、棚戶區改造、城中村改造等。對于絕對公共利益，其主管下的本級政府即可認定，對于相對公共利益由要由較高級別的政府甚至國家最高行政機關的認定，以確保從經濟發展全局來進行公共利益認定的正確性。

2.2通過立法進一步明確公共利益的范圍，從制度源頭上處理好城市發展的公共需求與公民財產權保護之間的關系。公共利益體現為以下幾方面特征：一是享受利益范圍大。公共利益必須是在某一個行政區域內絕大多數人可以享受到的利益；二是社會對政府征收的認可度高。基于公共利益對公民個人財產的征收必須能贏得行政區域內大部分民眾的認可；三是經濟效益、社會效益高。即在經濟收益及社會效益上明顯比公民個人繼續占有要大；四是需要有一種緊迫性。如果沒有一種維護社會公眾共同利益的緊迫性而去征收公民的個人財產，則沒有合理性。

2.3依據法律規定的條件和程序實施強制拆遷。政府首先應注意通過公開、民主的程序確認拆遷的公益性質，這是被拆遷人應當享有的知情權，也是其為大局做出讓步的前提。其次要注意予以被拆遷人充分、及時的補償。政府必須提出不低于市場價格的足夠補償，充分尊重個人權利。

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第一，區分了征收與征用。征收、征用都是國家基于公共利益的需要，通過行使行政權，對集體和私人財產權的限制，具有很多相似之處：一方面，征收、征用都是出于公共利益的需要，正是因為公共利益的存在，通過征收、征用而限制單位和個人的財產權，不需要與被征收征用人協商，從一定意義上講具有強制移轉所有權的特征。另一方面，征收、征用都應當依法對被征用人給予一定的補償。只有在作出補償的情況下，征收、征用才具有正當性。但是，《物權法》中征收和征用是兩個不同的概念，由兩個條款分別加以規定，二者的主要區別表現在是否移轉被征收人的所有權。比較法上，征收(taking)的外延比較廣泛，其不僅包括移轉所有權的征收，還包括不移轉所有權的征收，即所謂對財產利益的征收。①但在我國《物權法》中，征收與征用的權屬變動和影響情況不同，征收將導致被征收人所有權移轉，引起被征收人所有權的相對消滅；而征用僅僅引起使用權的移轉，主要表現為對所有權的限制，而不發生所有權的移轉。征用是在緊急情況下才能適用。征收是在和平環境下基于公共利益的需要而采取的措施，不以緊急需要的存在為其適用的前提。還要看到，兩者在補償方面存在差異。一般來說，由于征收需要移轉所有權，對被征收人造成的損失更大，對其給予的補償也就更高一些。盡管征收在性質上不同于買賣，且征收也不以完全補償為前提，但由于征收要移轉所有權，征收后作出補償時應當充分考慮市場價格。而與征收不同的是，征用只是臨時使用，征用結束后如果沒有造成物的毀損滅失，通常需要將被征用物返還被征用人，并給予適當補償。政府在進行征用時，通常不需要按照市場價格作出補償。

第二，明確了征收征用權的主體為國家。一方面，征收征用是一種國家的強制行為，是政府行使征收權的行政行為，①因此，享有征收征用權的主體只能是國家，只有國家才能利用公共權力對集體或私人財產進行干預，甚至將其強制性地移轉給國家。除國家之外，任何組織和個人都不享有公共權力，因而也不享有征收征用權。另一方面，既然征收是基于公共利益而移轉公共財產權的行為，只能由政府代表社會公眾來行使征收權，實現社會公共利益。從物權法的規定來看，盡管《物權法》第42條和第44條并沒有明確征收征用行為的主體，但由于《物權法》有關征收征用的規定，本身就是對政府行使行政權的規范，因而并不妨礙我們將征收征用權的主體理解為國家。我認為，為了充分保障被征收征用人的財產權益，不僅要明確征收的決定應當由政府依法作出，而且還要強調的是，整個征收過程包括拆遷方案的制定、拆遷補償標準的確立應當有政府主導。有一種觀點認為，實踐中比較普遍的做法是，城市房屋拆遷由開發商主導并實施，因而有關房屋拆遷的補償標準應當由開發商確定。我認為這種觀點并不妥當，因為房屋拆遷行為具有一定的強制性，只能由政府來實施，而不能由開發商等民事主體來負責。《物權法》第44條明確將拆遷納入征收的范圍之內，由此表明，拆遷行為也應當納入到關于征收的法律制度內。

第三，明確了公共利益是征收征用追求的目的。比較法上，“征收”一般是圍繞“公共利益”(publicuse)和“正當補償”(justcompensation)這幾個概念來展開的。①征收征用“必須特別嚴格地遵守合法性的原則，也就是說，征用的種類和范圍是為了滿足公共利益而不可避免的，并且沒有其他較為溫和的手段”。②公共利益既是征收權行使合法性的基礎，也是征收權行使的目的。政府之所以可以將公民財產通過征收轉歸國家所有，是因為征收是為了實現公共利益。正所謂“公共之必要較個人之必要為大”。(publicnecessityisgreaterthanprivate)③我國《物權法》第41、42條都規定了，公共利益是行使征收權的目的。由于公共利益是征收征用權行使的目的，所以，不能單純為了商業目標而行使該權力。因而，公共利益也是征收征用權行使的條件和限制，如果政府不是基于公共利益而行使征收權力，應當允許被征收人提出異議。

第四，明確了征收征用必須符合法定權限和程序。我國《物權法》特別強調征收補償必須依據法定的權限和程序開展，其不僅在第42條、第44條中要求，征收征用必須遵循法定的權限和程序，還在第43條進一步規定，“國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。不得違反法律規定的權限和程序征收集體所有的土地”。法律之所以要將依照法律規定的權限和程序作為征收征用的條件，主要是因為：一方面，出于充分保護公民的財產權的需要。征收征用將永久性地或者在一段時間剝奪公民的財產權利，是對被征收征用人財產權的極大限制，為了防止一些地方政府及其工作人員以公共利益為名，濫用征收權力，損害被征收征用人的利益，必須強調要遵循法定的程序，通過程序來保障權利人的合法權益。另一方面，強調法定的權限和程序，有利于政府機關依法行政，彌補因公共利益的概念過于抽象而產生的缺陷。如前所述，對于公共利益作一個明確的界定是比較困難的，這就需要通過在法律上明確征收、征用的條件和程序來彌補公共利益概念抽象的缺陷。還要看到，由于我國征收征用制度尚不完善，各地征收征用補償制度也很不統一，這在一定程度上也影響了征收工作的順利進行。將依照法律規定的權限和程序作為征收征用的條件，也是為了減少不必要的糾紛，保障征收征用工作的順利開展。

第五，明確了被征收征用人獲得補償的權利。征收雖然是基于公共利益的目的而對個人和集體財產權所作出的限制，但這種限制并不是對財產的無償征收，而是強制性地以適當補償為前提的權利移轉。因而，征收補償不能完全等同于市場交易行為，但是，征收人和被征收人之間又形成了平等有償的關系。這就是說，即使政府基于公共利益行使征收權，也不能隨意將個人、集體的所

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法律是社會關系的穩定器，法律安定是社會秩序安定的保障。在小產權房屋問題上，相關法律、政策及解釋的不確定性是公眾面前的最大問題。前段時間，小產權房屋轉正問題初見曙光，城鄉建設部和地方政府不斷釋放小產權轉正的信號，一些法院也傾向于從寬解釋小產權的法律地位。深圳市頒布的《關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》則大幅提升了小產權轉正的社會預期。然而，國土資源部官員在幾天后的簡短表態，徹底擊碎了小產權房屋購買者的轉正美夢，似乎一夜之間又回到了從前。不斷變化的政策和政策解釋，無疑加劇了小產權房屋購買者的擔憂，沒有購買小產權房屋的人們則竊喜沒有掉入小產權的陷阱。

但如果完全把小產權政策的頻繁變化歸咎于城鄉建設部或行政機關的執法活動，無疑是不甚公平的。我國法律法規其實從未公開承認小產權的大門，行政機關作為法律的執行者應該嚴格執行法律，不能逾越法律規定承認小產權的地位。在這個意義上，小產權房屋地位的不確定主要是立法而非執法問題。當然，行政執法機關的執法活動存在失誤，相關執法活動時緊時松，讓人不知所從。嚴格地說，行政機關執法只是實現法治的手段之一，即使行政機關沒有執法，也絕不說明大家可以背離法律規定，私下進行小產權房的建設和交易。然而，我們至今也沒有充分的理由說明小產權房在倫理上缺乏正當性。

我國農村土地大都屬于村民集體所有而不是國家所有。如果要求先完成對集體土地的征收，再由國家將土地出讓給開發商，這就意味著國家最終通過征收集體土地而得到利益。村民集體組織自愿將土地轉讓給開發商違反了法律規定，在倫理上卻又難以指責。法律規定與社會正當性之間存在明顯的沖突，這才是降低執法效果的根源。在法律沒有得到修改時，如果行政機關明確確認小產權的法律地位，允許或者放任小產權房屋交易，這才是更可怕的問題。這就意味著，如果不修改法律，就幾乎沒有辦法根治小產權房屋的問題。

無論民眾如何評價，立法者在小產權房屋的轉正問題上始終猶豫不決。有的學者認為，貿然轉正小產權房屋將帶來一系列難以估量的復雜社會問題，18億畝的耕地紅線政策將被突破，國家無法有效實施城鄉發展規劃，還將失去出讓土地使用權帶來的巨大收益。有的學者更是提出，禁止小產權轉正有助于維護農民對自有住宅的所有權，初步解決了返鄉農民居無定所問題，有效地對抗了金融危機帶來的沖擊，如此等等。然而，我們也不應忽視相反的意見。

這些反對意見或可歸結為，既然農村土地屬于村民集體所有，既然農民擁有住宅的所有權，也當然有權對外轉讓房屋。農民是否居無定所不該成為國家優先考慮的問題，小產權轉正也未必當然沖擊18億畝耕地的紅線政策。這種相反意見無疑合乎于民事權利自由處分的原則，也得到了許多人尤其是小產權房屋購買者的支持。在現有政策和尊重民事權利自由處分原則之間，提出更有智慧、更加靈活的立法解決方案，是打破小產權僵局的重要視角。如果說小產權問題是我國獨有的問題，破解這一難題既要借鑒國外經驗，也要重視發掘我國傳統上的習慣法資源。

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近日，一則《溫州一批20年產權住宅土地使用權到期，續期須按房產價格三分之一繳費》的新聞引發輿論關注。據溫州媒體報道稱：當地一部分市民正常買賣二手房后卻無法完成交易，原因是土地到期了。如果要續期，必須繳納占房價總額約三分之一的土地出讓金，也就是說，100多萬元的房產，續期就要再繳納30多萬元。溫州這一土地使用權續期事件隨即引發全國廣泛的關注。其實，溫州土地使用權續期事件在國內并非首例，除溫州外，至少在青島、深圳還有五個土地使用權到期續期案例。

對于土地使用權的到期，《物權法》第一百四十九條規定“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”。但《物權法》只規定了“自動續期”，對于該如何續期、需不需要交納土地出讓金以及交納標準都沒有明確。截至目前，國家層面尚未出臺關于出讓土地續期的實施細則，更沒有對出讓土地使用權續期出讓金收取標準作出規定。

一、土地使用權到期問題的解決

房屋所有權屬于個人產權。根據《中華人民共和國物權法》第六十四條規定，私人對其合法的收入、房屋不動產享有所有權。其年限是永久的。但是，同年8月修訂通過的《城市土地管理法》第二十二條又規定“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期但依照前款規定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回”。續期的，應重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金。

雖然城市土地管理法修訂時間更新，但考慮到物權法屬于高位法，因此對于土地使用權應主要參照物權法的規定。所以，房產土地使用權到期以后，如果居民不繳納土地出讓金就不再擁有出讓性質的土地使用權，但法律規定可以土地使用權“自動續期”，政府不能無償、強制收回這塊土地。如果僅僅是居住需求，居民可以不用繳納土地出讓金而繼續住在房子里。但是，不再擁有出讓性質的土地使用權會限制房產所有人在房地產轉讓、抵押等方面的權利，需要補繳土地出讓金等才可重新擁有這些權利。

如果按照溫州現在的做法，續費額度相當于房價的三分之一，這在高房價的背景下，無疑會給購房者帶來沉重負擔。在無章可循的情況下，專家針對該事件的意見也不統一，可行的解決路徑主要有兩種：第一，大幅度降低“續期”的土地出讓金；第二，以每年征收的房產稅代替一次性征收的土地出讓金，在房產稅全面開征以后，對“續期”的土地使用權不再征收出讓金。城市住宅建設用地的升值與房屋不可避免的會折舊，房屋產權的永久性和土地使用的期限性，是我國房地產中的尖銳矛盾，國家相關法律法規的制定卻存在模糊空間，不對其加以完善無疑將影響房地產市場的健康發展。

二、城市房地產管理法的完善

1、建設用地使用權期間屆滿后的處理規則

如前所述，《城市房地產管理法》第22條第2款規定與《物權法》第149條的相關規定相沖突，應予修改。此外，《城市房地產管理法》對續期時土地使用費的繳納應當作出明確規定。《物權法》對期間屆滿后是否支付土地使用費的問題未作規定，其立法原意是；“如何科學地規定建設用地使用權人屆時應當承擔的義務，目前還缺少科學依據，應當慎重研究，物權法以不作規定為宜。而且物權法不作規定，也不影響國務院根據實際情況做出相關的規定①。”但是，事實上地上物的歸屬問題不宜由行政法規規定，因為國務院是建設用地使用權出讓合同的一方當事人，它有權制定行政法規來決定期間屆滿后另一方當事人能否獲得地上物的所有權，難以保障公平。因此《城市房地產管理法》在進行相關規則設計時，應保護所有人的利益，盡量由建筑物所有人使用房屋，適度進行國家干預，以保護利用土地的弱勢群體。

2、完善房地產征收規則

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隨著社會經濟的發展，城市化進程的加快，居民對城市基礎設施的配套需求日益增強，對解決交通擁擠、美化城市環境的愿望也日益強烈，這必然要求政府合理配置日益稀缺的城市土地資源，實現城市規劃目標，實施城市房屋拆遷。

但是多年來，房屋拆遷，這部城市建設進程中的“都市劇”，因為其法律屬性的撲朔迷離、補償安置的紛紛擾擾，不僅在理論界引起無休止的爭論，而且在實踐中也讓利益各方都備感“受傷”。

拆遷，一直被譽為“天下第一難”的工作。重慶市，一個已經被挖成大坑的工地中間，孤零零地佇立著一幢小樓，四周被挖成了“懸崖”，猶如一個大海中的孤島…….近期，號稱“史上最牛釘子戶”成為了全國各大媒體追逐的焦點。

秉持“規范拆遷，立法為民促和諧”的宗旨，省人大常委會總結城市房屋拆遷領域存在的問題和經驗，對2001年11月2日公布施行的《浙江省城市房屋拆遷管理條例》進行了部分條款修改。

拆遷人主體：“叫停”開發商

在各國憲法中，絕對的財產自由理念早已被摒棄，人們普遍認為財產負有社會義務，特別是因公共利益需要為國家征收、征用的義務。美國憲法第五條修正案規定：“非依正當程序，不得剝奪任何人的生命，自由或財產；非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用。”盡管修正案是從保護公民權利角度規定的，但透過條文規定，還是可以解讀出國家對公民財產征收征用的保留。美國上世紀六十年代的世貿中心征地拆遷案和最近在美國國內引起巨大反響的凱洛訴新倫敦市案，都屬于國家對公民所擁有的土地實行征收的典型。

我國憲法規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”新頒布的物權法也規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”

國家征收與商業收購是兩種不同法律性質的行為。國家征收盡管也要補償，雙方對于補償金額也可以協商，但征收屬于行政命令，征收方和被征收方法律地位并不平等，只要主體適格、程序正當，征收決定一旦生效，即具有法律效力。物權法第32條對此也作了相關規定。而商業收購完全是民事主體之間根據平等、自愿、等價有償的原則達成協議，只要一方不同意，收購就無法進行。由于國務院條例和我省原條例都對城市房屋拆遷規定了行政強制拆遷和司法強制拆遷，以國家公權力作為后盾，因此，條例所規定的城市房屋拆遷顯然屬于國家征收性質，只能由國家動用征收權，在依法補償后才能行使。

在拆遷主體認定問題上，早在2004年年底，省人大常委會盧文舸副主任在寧波、慈溪調研省條例貫徹實施情況時就強調指出，按照省條例規定，開發商可以作為拆遷人，在住房產權制度改革后，這不符合憲法保護公民財產的精神。拆遷的實質是政府代表國家行使征收權，對被拆遷人進行補償、安置理應是政府的責任，讓開發商成為拆遷人并由其直接對被拆遷人進行補償、安置實際上是政府在回避這個責任。

上世紀八十年代中期開始，舊城改造在各大城市逐步開始，到八十年代末和九十年代初已在比較大范圍內展開。由于當時尚未實行住房制度和土地使用制度改革，城市住房基本上屬于房管部門直管公房和機關、事業單位以及國有、集體企業自管公房，土地使用實行行政劃撥，在“吃飯財政”窘境之下，政府追求“無錢也要辦事”的理念，推行“借雞生蛋”，“土地批租、毛地出讓”做法應運而生。開發商既要拆除批租地塊上房屋，又要遷居安置房屋使用人，開發商自然成了拆遷人。由于此時房屋的所有權屬于公家單位，該房屋所占用土地的使用權從法律上說也是國家的，政府直接將該地塊土地使用權出讓給開發商，在法律上尚無障礙。但是住房制度改革后，原使用人已成為產權人，成為該房屋所占用地塊的土地使用權人，如果要收回其土地使用權，必須適用國家征收程序，應當由政府對被拆遷人進行補償安置，由開發商作為拆遷人并由其進行補償安置的規定不僅不利于明確政府責任，保護被拆遷人合法權益，并且也不符合國家征收的法律關系。為了更好地厘清國家征收和商業收購的區別，理順拆遷法律關系。

新條例規定：“本條例所稱房屋拆遷，是指因實施城市規劃或者因其他公共利益需要，依法收回國有土地使用權而拆遷該地塊上房屋的行為。”“本條例所稱拆遷人，是指政府設立的具體實施收回國有土地使用權并依法取得拆遷許可證的單位。”

為了更好地保護被拆遷人的合法權益，立法工作者認為，實踐中還應當注意兩個問題：一是城市規劃的制定和調整必須遵守嚴格的程序規范，接受社會公眾的監督，避免隨意性；二是對政府的征收行為，應當保證被征收人有權尋求司法救濟。

尋求市場價補償

原條例規定，房地產市場評估價格由房地產評估機構以房屋拆遷許可證核發時政府公布的貨幣補償基準價為基本依據，結合該房屋具體區位、成新等因素評估確定，基準價由市、縣房屋拆遷管理部門會同價格、國土資源、規劃等行政管理部門按照當地上一年度同類地段、同類用途新建房屋的市場平均價格分別確定，報同級人民政府批準后每年3月底前公布。

省人大常委會法工委的同志表示，當初之所以規定基準價制度，主要是考慮到當時房地產評估市場尚不健全，評估行為也不夠規范，尚未形成開發、競爭、有序的市場機制，因而設立評估基準價制度，以此規范和約束評估機構的評估行為，切實保護被拆遷人的合法權益。

在這幾年的實踐執行中，由于房地產市場迅速發展，城市房價節節攀升等各種原因，一年公布一次的基準價已經不能適應當前的形勢，全省各市、縣公布的基準價已經不能真實反映房地產的市場價格。如杭州市自2002年上半年杭州市區國有土地城市房屋拆遷住宅房屋貨幣補償基準價后，一直到2005年才進行相應調整。

調查顯示，2005年年初，杭州市區一級土地及西湖風景名勝區住宅貨幣補償基準價為5900元/平方米，而該地段二手房均價已達到每平方米8000至9000元/平方米。2005年下半年，杭州市雖然將該標準調整為7200元/平方米，但此時，該地段二手房均價已經過萬。顯然，再沿用基準價制度已經不合適。

為此，新條例參考國家房地產估價規范，作出規定：“評估被拆遷房屋的市場價格評估確定，應當采用市場比較法，不具備市場比較法評估條件評估非住宅房屋的，可以采用其他評估方法，并在評估報告中說明原因。”

“采用市場比較法評估被拆遷房屋價格的，由房地產評估機構根據評估比準價格，結合該房屋具體區位、建筑結構、建筑面積、成新、層次、裝修等因素評估確定。”“評估比準價格由房地產評估機構根據交易價從高原則從類似房地產中選取三個以上可比實例，進行交易情況、交易日期、區域因素和個別因素修正后確定。”

評估“基準價格”和“比準價格”雖一字之差，但其意義完全不同。確定基準價是政府主導行為，而比準價格完全由房地產評估機構選取房地產市場交易價格修正確定，其科學性和合理性可見一斑。

先安置再拆遷

安置用房建設是拆遷工作的重要組成部分，但是，目前浙江一些地方還存在著“重拆遷進度，輕安置落實”的做法。老百姓房子被拆，幾年見不到安置房的現象時有發生。

據統計，2004年底前，杭州市無法安置的拆遷戶5961戶，大量的安置遺留問題毫無疑問地成為拆遷糾紛矛盾的焦點。

為保證被拆遷人及時妥善得到安置，條例規定：縣級以上人民政府在組織制定拆遷計劃的同時應當制定安置用房建設計劃，并應當監督安置用房建設；需要新建安置用房的，拆遷人在申領拆遷許可證時還應當提供安置用地批準文件。

在舊城改造拆遷項目中，特別是在老城區，居民住房普遍較小，居住擁擠，是弱勢群體相對集中的地區，“下崗職工多、低保對象多、生活困難多、違章搭建多”，這部分被拆遷戶普遍無經濟能力重新購置新房。

為此，新條例擴大了拆遷安置最低保障政策的適用范圍。條例規定，被拆遷人屬于低收入家庭，其被拆遷住宅用房每戶建筑面積小于三十六平方米（在同一城市規劃區內有其他住宅用房的，合并計算），并實行產權調換的，拆遷人應當提供建筑面積不小于三十六平方米的成套住宅作為安置用房。被拆遷房屋和安置用房互不結算產權調換的差價。市、縣人民政府可以規定高于三十六平方米的按戶最低安置面積。低收入家庭的具體標準由市、縣人民政府根據當地實際確定。

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關鍵詞：拆遷補償；補償程序；公共利益

中圖分類號：DF459　文獻標識碼：A　文章編號：1008-2972(2009)04-0117-05

一、引言

城市房屋拆遷是城市建設的重要環節，它在改善人民群眾的住房條件、促進舊城區改造和城市環境改善等方面做出了很大的貢獻。然而，在城市房屋拆遷過程中亦不斷出現大量的拆遷糾紛且有的地方還出現過激行為，其根本原因在于我國城市房屋拆遷補償制度還不完善，難以切實保障被拆遷人的合法權益。這一問題引起了我國理論界的關注，施國慶在《城市房屋拆遷補償制度的缺陷》(《城市問題》2004年第4期)一文中從城市房屋拆遷貨幣補償制度與城市房屋產權調換補償制度兩個方面對城市房屋拆遷補償制度的缺陷進行了一定的分析。指出城市房屋拆遷貨幣補償制度缺陷體現在評估方法、評估機構選擇、劃撥土地處理方式、政府指導的基準價格等四個方面；城市房屋產權調換補償制度的缺陷主要表現在差價計算與以產權調換的房屋兩個方面。該文的分析比較細致，但還不全面，如忽視公共利益的界定以及補償與救濟程序等方面的探討。宋揚在《我國城市房屋拆遷中存在的問題與完善對策》(《湖南財經高等專科學校學報》2007年第23卷第109期)一文中分別探討了城市房屋拆遷許可制度、城市房屋拆遷估價制度、城市房屋拆遷補償制度等方面存在的問題，并提出了完善的對策。提出了擴大拆遷補償范圍、提高補償標準、補償方式多樣化、加大困難戶的保障力度等四個方面的建議，具有一定的價值。吳訪非等在《對城市房屋拆遷補償問題的思考》《就陽建筑大學學報》2006年第4期)一文中對商業性拆遷與公益性拆遷進行了區分，指出商業性拆遷是一種民事合同，屬私法范疇，由民事法律關系調整，拆遷關系自始至終應當遵循市場機制，以民事法律關系解決拆遷人和被拆遷人的補償糾紛問題。公益性拆遷是政府介入和干預的強制拆遷，屬公法范疇，由行政法律關系調整。兩種拆遷補償程序、法律依據與賠償的義務主體均不同；提出制定相關法律，明確規范公益性項目的范圍；確立聽證前置程序，確保補償費用的合理性；確立以人為本原則，實施人性化拆遷；盡快啟動行政強制拆遷方式等，以完善城市房屋拆遷制度。總的來說，我國城市房屋拆遷補償問題已引起理論界與實踐部門的關注與重視，理論研究亦取得了初步成果，但仍然存在以下三個方面的不足之處，即如何認識城市房屋拆遷補償的性質與法律要件，如何從實體上與程序上界定拆遷中“公共利益”，如何完善拆遷補償程序與救濟程序以及政府在拆遷中的角色如何定位等。深入探討這些問題，對進一步推動和促進我國城市房屋拆遷補償制度的完善，很有必要。

二、城市房屋拆遷補償的性質與法律要件

城市房屋拆遷可以定義為拆遷人依法對城市規劃區內國有土地上的房屋予以拆除，對被拆除房屋的所有人或者使用人予以遷移安置，并對被拆除房屋的所有人予以經濟補償的活動。城市房屋拆遷補償制度是城市房屋拆遷活動及對由拆遷活動引起的被拆遷人所遭受的損失合理補償的制度。從拆遷人申請拆遷許可證，到與被拆遷人簽訂拆遷補償協議，到最后的對被拆遷人給予合理的補償，不僅涉及行政法律關系，也涉及到民事法律關系。

(一)城市房屋拆遷補償性質

1、城市房屋拆遷的本質是對土地的征收

在我國，對農村集體土地的征用是直接以土地為對象的，法律明確規定是對土地進行征用，青苗等作為土地的附著物來征收，而在城市的國有土地使用權征收中直接征收的對象是房屋，是以房屋拆遷的形式出現的。但這種形式的差別，并不能改變其土地征收的本質屬性，因為拆遷房屋的目的在于為了城市的更好發展而獲取該房屋所占有的土地，這是誰也無法否認的事實。在對拆遷房屋的補償中，主要部分是對土地的補償，拆遷中的矛盾多是因為土地補償而起即為明證。因此，為了社會公益而對土地進行征收是我國城市房屋拆遷的本質。

2、城市房屋拆遷所引發的是補償法律關系

民事賠償與民事補償的區別就在于兩者發生的事實不同，引起民事賠償發生的事實是違法行為，而引起民事補償發生的事實必須是合法行為。城市房屋拆遷是依行政許可實施的合法行為，因而其引發的法律關系是拆遷人與被拆遷人之間的民事補償法律關系，如果是違法行為，則構成侵權，拆遷人應當向被拆遷人承擔民事賠償法律責任，而不是民事補償責任。

(二)城市房屋拆遷補償制度的法律要件

1、必須符合社會公共利益的目的

城市房屋拆遷是國家為了公共利益的需要而對私有財產權進行的限制，任何公權力要跨越個人財產權利的邊界必須要基于公共利益的考慮。這是判斷任何涉及侵犯私人基本權利的國家權力合憲性的標準。因此，凡是確立征收制度的國家，其憲法和民法都無一例外地將城市拆遷改造的目的明確限定為公共利益。不過對何謂“公共利益”，其表征和范圍是什么，不同的國家在不同的時期常有不同的認識和理解。大多數國家在法律界定時采用了列舉的方法，即將以公共利益為目的的征地范圍逐項列出。如韓國《土地征用法》規定：“公共事業是指有關國防軍事建設事業、鐵道、公路、河川、港口、上下水道、氣象觀測等事業、國家或地方公共團體設立的辦公場所等、國家或者公共團體指派的建設項目等。”在我國，2008年3月通過的《物權法》第42條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”

2、必須符合正當程序

城市房屋拆遷是對被拆遷人的財產權的限制，因此，應該從保護市場主體財產權的角度出發，對拆遷規定嚴格的法律程序。拆遷的程序是對被拆遷人的一種法律程序的保障，是拆遷制度中的十分重要的組成部分。因而，征收程序一直備受各國立法的重視。我國憲法和法律對征收的限制是“依照法律規定”，這僅僅表明了依照法定程序的意思，而沒有上升到“正當程序”的高度。事實上，我國法律也只是規定了征收的行政程序，而沒有規定相應的司法程序。對此，有學者明確提出了“征收執行人違反法律規定的程序或者做出的補償過低的，被征收人有權向人民法院提訟，請求給予合理的補償”的司法建議，顯然，這種重視司法程序的提法是符合現代法治要求的。

3、必須給予充分的補償

雖然出于社會公共利益的需要，對市場主體的財產權的限制是必要的，但拆遷意味著對市場主體財產權的剝奪，客觀上也給其造成了一定的財產損失，從保護各類市場主體的財產權的需要考慮，給予被拆遷人充分的經濟補償是必要的。征收土地要安排被征地

人的社會保障費，保障相對人征地后的生活水平基本不低于征地前的生活水平；征收個人住宅，要保障被征收人的居住條件。“從來沒有哪個制度否認過憲法的征收權，重要的是對征收的法律限制。”實際上，對于征收，最為重要的限制方式莫過于充分而合理的補償。

三、我國城市房屋拆遷補償中的法律問題

1991年3月22日《城市房屋拆遷管理條例》的頒布，標志著拆遷補償制度初步確立。2001年6月6日國務院第40次常務會議通過了新修改的《城市房屋拆遷管理條例》，“本次修改最重要的一點是明確了可以采取貨幣補償的方式，并考慮了土地使用權的因素，對保護房屋所有權人的合法權益起到了非常重要的作用。”近二十年來，我國在城市房屋拆遷補償方面取得了重大進步，但仍存在著以下主要問題。

(一)公益拆遷和商業拆遷難以區分

在城市房屋拆遷中，由于法律沒有明確規定哪些拆遷項目屬于公共利益，哪些拆遷項目屬于商業利益，致使一些地方政府打著公共利益的旗號大搞賣地拆遷，將原來居民所有房屋依存的土地轉讓給開發商，給予很低的補償拆除房屋，然后開發商在此地上開發出高檔住宅出售獲利。這樣，“公共利益”被濫用了，實現了開發商的商業利益，政府及官員得到好處，只是原來居民合法的房屋所有權、合法的國有土地使用權被剝奪了。由于我們缺乏判斷公共利益的標準，事實上為拆遷人以公共利益之名踐踏私人財產開通了便利之道，也激發了被拆遷人對強制拆遷的憤懣之情。因而，有必要在立法上給予公共利益一個判斷的原則與大致標準，從而在實踐中能夠對公益拆遷按照補償制度進行，必要時，可強制拆遷。但對于商業拆遷。可通過不動產交易的方式經市場交易價格取得所有權，不支持這類拆遷進行強制拆遷，以體現公民的私有財產神圣不可侵犯。

(二)拆遷補償方式存在缺陷

根據《城市房屋拆遷管理條例》規定，現行的城市房屋拆遷補償方式為貨幣補償和房屋產權調換兩種方式。貨幣補償是指對被拆遷房屋以貨幣的形式給予補償，補償金額要考慮被拆遷房屋所在的區位、用途和建筑面積等因素，以當時的房地產市場評估價格予以確定。該方式的重點是對被拆遷房屋如何估價的問題，這在實踐中存在兩個嚴重問題，一是估價不合理。《條例》只是原則性地規定補償金額“以房地產市場評估價格確定”，建設部《城市房屋拆遷估價指導意見》提出的“拆遷估價一般應當采用市場比較法”只是一個指導性意見。而在地方實際操作中，被拆遷戶尋找新住房時必須通過商品房市場購買，要支付的是隨時變動著的市場價格，其中的利益受損是不言而喻的。二是評估機構選擇程序的不公正。在實際拆遷中，評估機構通常由拆遷人指定，而評估機構往往與委托人有利益關系。在缺乏嚴密市場監督的情況下，很難保證其在房屋估價中的中立性和公正性。

房屋產權調換是指拆遷人以實物形態即房屋補償被拆遷人，具體方法是依照房屋的區位、用途和建筑面積等因素，分別計算被拆遷房屋的補償金額和所調換房屋的價格，結清產權調換的價差。在實踐中，該補償方式亦存在缺陷。首先，價格計算的不一致。《城市房屋拆遷管理條例》的立法用意是體現等價交換原則，但在實際操作中卻按重置成本法對被拆遷房屋進行估價，對于安置房屋卻是按照市場價格(或者市場價格基礎上的優惠價)來估算，被拆遷人不是需另外支付一筆錢來得到原居住面積，就是要減少自己的居住面積。這樣，拆遷帶來的不是居住條件的改善而是惡化。其次，安置房的質量難以保障。由于安置房的建造行政色彩濃重，不存在市場競爭，為降低成本和牟取利益，建設單位在發包工程時往往將工程發包給不具備資質的建筑企業或關聯企業，而建筑商還要保證自己的利潤，從而導致房屋的質量難以保證。

(三)拆遷補償范圍窄、標準低

根據《城市房屋拆遷管理條例》和各地城市拆遷辦法，房屋拆遷補償范圍僅限于房屋及附屬物，而對土地使用權不予補償。這些規定與國外的補償范圍相比顯得非常狹窄。在我國城市拆遷中，幾乎所有的被拆遷人都有著這樣的感受：拆遷補償的金額根本無法在相同區位購買到等面積、同品質的房屋，這除了對被拆遷房屋本身的估價有失公正外，另一個重要的因素就是拆遷補償中沒有考慮土地使用權等的補償。舊房的評估價值通常不包含土地出讓金、裝修設施及材料的價值、搬遷的合理損失費和原居民應可獲得的適當救濟補償以及其他一些隱形損失等。但開發商興建的商品房的銷售價格，除土建成本外，通常包含了土地出讓金、市政建設配套費、支付給原居民的補償費、裝修成本、經營成本及開發商期望得到的利潤。

補償標準是由城市房屋拆遷法規授權，當地房屋拆遷行政主管部門起草，城市人民政府批準頒布，專門用于房屋拆遷補償的依據。補償標準方面的問題主要有：一是補償標準的規定太籠統，不利于實際操作和被拆遷人利益的保護；二是根據《條例》的規定，補償金額是根據地方政府規定的評估標準，在此基礎上由房地產評估機構作出最后的價格。這樣可能會產生兩方面的問題。一方面，政府定價和實際房價差距有可能過大。“與國外房屋拆遷補償制度相比較，我國的補償標準過低，補償價格與市場價格相差甚遠，造成了被拆遷人購房的經濟負擔”。句另一方面，房地產的評估大都是拆遷人委托，被拆遷人基本喪失了對自己財產定價的權利，拆遷人對評估價格的確定方面更有主動權。在沒有被拆遷人參與和監督的情況下，便利了拆遷人串通房地產評估機構做出不利于被拆遷人的評估結果。

(四)拆遷及補償程序不夠健全

在“釘子戶”事件的整個過程當中，戶主、政府和開發商之間的摩擦頻繁，糾紛不斷，很多情況下就是程序不規范引起的，如拆遷公告沒有及時張貼、沒有在拆遷時效內拆遷、肆意斷水斷電影響戶主生活、聽證會就像走過場一樣，并沒有按照程序進行等。目前《城市房屋拆遷管理條例》對城市房屋拆遷及補償程序的規定有：第6條“拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證后，方可實施拆遷”；第7條第2款“市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應當自收到申請之日起30日內，對申請事項進行審查；經審查，對符合條件的，頒發房屋拆遷許可證”；第8條“房屋拆遷管理部門在發放房屋拆遷許可證的同時，應當將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項，以房屋拆遷公告的形式予以公布。房屋拆遷管理部門和拆遷人應當及時向被拆遷人做好宣傳、解釋工作”；第17條“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣、人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。實施強制拆遷前，拆遷人應當就被拆遷房屋的有關事項，向公證機關辦理證據保全”等相關規定，但這些規定有許多不合理之處。主要有：缺少一套公眾參與的協商機制，不能吸收公眾意見，實現信息的交流與溝通；關于強制拆遷的規定存在著諸多問題，嚴重損害了被拆遷人的利益；城市拆遷補

償中，由于沒有規定行政裁決的條件、程序和時限等程序規則，在實踐中經常出現濫用行政裁決的問題。

四、我國城市房屋拆遷補償制度的完善

(一)從實體與程序上準確界定“公共利益”

我國2004年憲法修正案明確實行征收或征用的前提是“公共利益”，公共利益的存在是行政補償的前提。由于對公共利益缺乏認定的標準和程序，致使許多非公共利益的土地使用都有可能借“公共利益”的帽子謀求征用征收的可能性，對這類拆遷應進行嚴格審查，要論證能給城市帶來多大的發展，給民眾帶來多大的利益。必要時召開聽證會，由公眾決定是否符合公共利益。因為“公共利益本身是一個開放的、發展的概念，試圖通過立法文本嚴格界定其范圍，一勞永逸地解決政府濫用征收權力的努力可能是徒勞的嘗試。”這種狀況下，通過法律程序來認定何為公共利益可能是更為明智的選擇。盡管如此，立法依然可以在“公共利益”的認定方面有所作為，可以借鑒日本、韓國和我國臺灣地區的做法，以列舉加概括的方法來加以界定。如梁慧星教授在《中國民法典草案建議稿》第25條第1款采納了這種方式：“基于社會公共利益的目的，并依照法律規定的程序，國家可以征收自然人和法人的財產。所謂公共利益指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區保護、公共水源及引水地區保護、森林保護事業以及法律規定的其他公共利益。”盡管簡單的規定有可能依然無法應對復雜的現實，但有一個大致的界限要好一些。在遇到爭議的時候。召開聽證會等形式將公共利益的判斷交給民眾，可極大緩解當前拆遷中存在的矛盾。對于不符合公共利益的商業開發只能以私法契約方式取得土地使用權，而對于公益拆遷可采取征用、征收方式取得土地使用權及房屋所有權。

(二)豐富拆遷補償方式，提高補償標準

在補償方式上就應以金錢補償為主，以實物補償、安排就業、興建生產、提供生活再建設施、給予生產生活優惠政策等方式為輔，從而最大限度彌補被拆遷人所受的損失，幫助其繼續生活，且使生活水平不因房屋拆遷有所下降，保障被拆遷人的居住條件不受損害。以法律明確補償的標準，包括確定計算補償財產的日期、補償財產計算的方法，從而最終確定對被拆遷人的補償數額，并且該標準應當具有一定程度上的統一性，以避免彈性過大而導致的不可操作性。

完善拆遷評估爭議處理機制對被拆遷人權益保護至關重要。就拆遷評估結果出現爭議時應通過以下程序解決。被拆遷人對評估結果有異議時，首先可由拆遷主管部門責成拆遷人組織拆遷評估單位與被拆遷人的對話會，由評估機構詳細介紹評估的依據、采用的方法、考慮的因素、計算過程和結果產生的依據等。如評估機構說明后被拆遷人對評估結果仍有異議的，被拆遷人可以委托其他具備資質的評估機構重新評估。如兩個評估單位的評估結果超過規定的誤差范圍，或兩個評估單位的評估結果雖在規定的誤差范圍之內，但被拆遷人仍不滿意的，則由拆遷主管部門組織由拆遷人、被拆遷人、有關專家及各界代表參加的聽證會，由兩個評估機構進行答辯，由專家組對估價結果是否合理進行鑒定。為此，應建立相應的拆遷評估委員會和拆遷評估專家庫，拆遷評估委員會由拆遷評估專家庫隨機產生，對拆遷評估進行技術指導和異議鑒定，另外還要建立專家回避制度等配套制度。

(三)明確政府在拆遷補償中的角色定位

房屋拆遷向來都是政府在城市規劃與建設工作中的重要內容。當前拆遷工作中的協調管理仍須政府這一重要角色的參與，并且政府在拆遷中的角色定位直接關系到整個城市建設成果的最終取得。因此，政府在城市拆遷中的角色應予以正視和關注。

城市房屋拆遷的本質是政府根據公共利益的需要，向土地使用權人收回土地使用權，自用或者出讓給其他開發商與所有者的法律行為。政府作為國有土地的管理者與所有者直接參與城市房屋拆遷補償活動，或者委托開發商拆遷，由于涉及到自身的利益，很難真正做到公正。面對政府、開發商或者拆遷公司，處于弱勢地位的被拆遷人不可能進行公平的討價還價。因此，關鍵問題是政府應該認清自己在拆遷過程中的位置，主要職責應該側重于規劃管理和審批，而不應過多地介入拆遷人與被拆遷人之間補償問題的具體解決過程；要從執行過程中脫離出來，按照市場經濟的規律辦事，轉變相關部門職能，從拆遷的管理者與執行者轉變為拆遷事務的管理者。總的來說，政府在城市拆遷中的角色具有多元性。從不同的視角看，政府扮演著不同的身份角色：人民利益的保護者、公私利益的協調者、社會秩序的維護者、拆遷規劃的指導者以及依法拆遷的監督者。但整個角色的根本立足點是人民的切身利益，所有角色都應該且必須圍繞這一根本點米進行定位。

(四)完善司法救濟程序

“無救濟則無權利”，一套健全和有效的救濟程序，對保障拆遷當事人的合法權益作用巨大。但我國規定在《城市房屋拆遷管理條例》、《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》、《最高人民法院關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》中的救濟程序并不能達到上述要求，需要從以下方面予以完善。

1、刪除《城市房屋拆遷管理條例》第16條有關訴訟期間不停止拆遷執行的規定。《行政訴訟法》第44條明確規定訴訟期間不停止具體行政行為執行的例外情形有：(1)被告認為需要停止執行的；(2)原告申請停止執行，人民法院認為該具體行政行為的執行會造成難以彌補的損失，并且停止執行不損害社會公共利益，裁定停止執行的；(3)法律、法規規定停止執行的。而《城市房屋拆遷管理條例》第16條將拆遷人依照本條例規定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉用房作為不停止拆遷執行的無例外條件，這對下位法來說是不妥當的。

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論文關鍵詞 房屋產權 土地制度 房屋所有權 土地所有權 土地使用權

《禮記》曰“修身、齊家、治國、平天下”。家國天下是中國人斬不斷、舍不下的“根”與“信念”。現代社會，對于“家”的重視并沒有因為時間的延伸而削弱，“家”對中國人而言，仍然具有“根”與“信念”的重要意義。精神境界的“家”的存在與發展，離不開物質意義上的“家”——房屋與土地。

前段時間，人民日報微信公眾號再次確認房屋所有權的永久性。 但是根據我國《憲法》第十條，土地所有權屬于國家和集體，個人僅享有一定期限的土地使用權。房屋所有權與土地所有權歸屬不同，房屋所有權與土地使用權年限不同，在特定情況下，必然存在一定緊張關系。如何處理好房屋所有權、土地使用權、土地所有權之間的相互關系，對維護公民合法權益，保障國家利益，維護社會和諧具有重要意義。

一、我國房屋產權概述

（一）房屋產權概念

房屋產權是指，房產的所有者按照國家法律規定所享有的權利，也就是房屋各項權益的總和，即房屋所有者對該房屋財產的占有、使用、收益和處分的權利。我國房屋產權主要由房屋所有權和土地使用權兩部分組成。

房屋所有權作為物權中的所有權，是私有財產權的一種，依法受到法律保護。此外，房屋所有權也不存在年限規定，其永久屬于房屋所有權人。土地使用權是土地所有權的衍生權利。《憲法》第十條規定我國土地所有權屬于國家和集體。土地使用權是國家和集體基于土地所有權，向相關的自然人、法人和其他組織出讓的土地使用權利。根據不同的土地使用用途，土地使用權的年限也不同，一般情況下，民用住宅建筑權屬年限為70年，商用房屋建筑權屬年限為40年。

（二）房屋產權內在矛盾

房屋產權的兩大組成部分，房屋所有權與土地使用權之間存在一定的緊張關系。

其一，權利屬性不同。房屋所有權屬于民事法律關系中的財產權，是私權；土地使用權作為土地所有權的衍生權利，其屬性也不能簡單視作私權。

其二，時間限定不同。房屋所有權具有恒久性，房屋所有權作為私人財產權，應當永久有效；房屋使用權則具有期限限定。

其三，房屋與土地之間的分界線，法律未明文規定。雖然房屋與土地所有權相互獨立，但是，在物理上二者相互聯結。

二、當前土地制度下的房屋產權問題

《憲法》第十條規定我國當前的土地制度，對土地所有權、使用權等均作出詳細規定。在房屋所有權與土地所有權不一致的制度架構下，房屋產權存在一系列問題尚待解決。

（一）土地所有權公有化之問題

第一，土地所有權公有化、國有化，是公權力向私權擴張的重要表現。首先，所有權作為民法物權體系的重要基石之一，其本質屬性應當屬于私權。但是不論是《憲法》、《土地管理法》還是《物權法》，都將土地所有權列為例外規定。其次，土地作為重要的生產資料，其所有權分配是社會資源分配的重要環節。社會財富是一定的，國家和集體占有土地這一絕對優勢資源，私人主體的權益將受到限制。再次，私人主體僅享有土地使用權，且該權利受到大量限制。因此，土地所有權歸屬于國家和集體，是將私權利公權化，是對國家公權力的擴張。

第二，土地所有權的所有者缺位，經濟利益旁落。國家與集體都是抽象概念，無法具象為某一組織、機構或個人，因此，國家和集體無法直接行使土地所有權。《土地管理法》第二條第二款規定，“全民所有，即國家所有土地的所有權有國務院代表國家行使”；第十條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”。土地帶來的經濟利益非常可觀，是各省經濟發展的重要支柱。2015年前三個季度GDP，房地產投資占海南省的46.42%，即使是江蘇上海等發達地區，所占比例也高達12～13%。國有土地所有權為全民所有，亦即國有土地的收益應當由全民共享。但是由于缺乏統一規范，全民所有之賬戶體系未建立，國有土地的收益主要由各地方政府支配管理。即在國有土地所有權人缺位的情況下，實則由代管人取代國有土地所有權人對國有土地行使各項權能。同理，關于集體土地所有權，也存在主體缺位的情況。

（二）土地使用權到期或依法征收后，房屋產權如何保障問題

房屋產權包括房屋所有權與土地使用權，二者缺一不可。《憲法》第十條第四款明確規定土地使用權可以依法轉讓。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行規定》第十二條規定：“土地使用權出讓最高年限按下例用途確定：居住用地70年。工業用地50年；教育、科技、文化、衛生、體育用地50年；商業旅游、娛樂用地40年；綜合或其他用地50年。”土地使用權的有期限性與不穩定性，和房屋所有權的永久性之間存在一定矛盾。

第一種情形，土地使用權到期。應對該種情況，可以采取依法續期等方法延續土地使用權，使得房屋所有權與土地使用權歸屬一致。

第二種情形是土地使用權被依法征收。《憲法》第十條第三款規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”即法律規定補償機制，彌補房屋產權人因征收征用所遭受的損失。但是，對于土地征收與征用的決定，公民只能接受而缺乏異議機制，不少公民通過自殺、沖撞政府等不合理、不合法的行為表達不滿。

三、如何化解當前土地制度下的房屋產權問題

對于如何化解我國房屋產權存在的一系列問題，目前主要有兩種模式，一種是改革土地公有制，另一種則是在維持當前土地制度不變的前提下，針對各個問題所做的適當調整。

（一）模式一：改革現有土地制度

在該種模式下，主要存在兩種觀點。

第一種觀點是實行土地私有化，即將土地所有權與房屋所有權統一歸屬于房屋產權人。該觀點可行性較低。首先，土地制度改革涉及范圍廣。其次，土地制度改革公平分配難。再次，土地制度改革阻力大。由此可見，改革土地制度可行性不高，況且在當前社會背景下，改革的必要條件尚不具備，該觀點不宜采用。

第二種觀點是通過強化土地使用權制度，虛化土地所有權制度，間接變更現有土地制度。這是借鑒英國的土地制度，英國采用絕對自由繼承地產制度，“fee simple absolute in possession”，意為土地保有權人可以無限制的保有土地，并自由的行使使用權、處分權、收益權等權能。這種制度通過虛化土地所有權，強化土地保有權人各項權益，實現土地權利的穩定化、個人化和自由化。第一，放寬甚至取消土地使用權年限。有利于平衡房屋所有權永恒性與土地使用權有限性之間的差距。第二，構建土地使用權人對土地占有、使用、收益、處分等權利運行機制。由土地使用權人行使對土地的相關權能，促進土地自由交易，充分發揮土地潛在價值，實現藏富于民。同時，房屋產權人直接參與土地自由交易，更有利于保障其合法權益。

（二）模式二：保留現有制度框架

第一，建立土地收益共享機制，保障土地所有權人實際權益。創設統一土地收益賬戶統籌管理土地收益，建立透明公開的土地收益管理制度，真正實現土地所有權人的合法權益。首先，設立統一土地收益賬戶，統一管理地方各類土地凈收益。其次，建立土地收益管理信息公開制度。最后，建立巨額支出聽證制度。

第二，逐步統一土地所有權制度，統籌城鄉土地規劃。統一土地所有權制度，亦即取消集體土地所有權，實現集體土地國有化。首先，取消集體土地所有制，統一并入國有土地所有制，有利于真正實現人民。其次，根據實際用途進行土地分類管理。工業用地、農業用地以及建設用地等應當嚴格區分，分類管理。

第三，加強立法、司法、執法工作，落實房屋征收征用以及補償機制。土地征收征用以及補償問題的解決，是房屋產權面臨的一大難題。對于該問題的法律解決途徑，應當綜合立法、司法、執法多個領域，尋求合理有效的對策。首先，在立法層面，應當進一步加強立法工作。其次，在司法層面，應當公正審判，依法裁決。最后，在執法層面，應當依法行政，文明執法。

第四，完善監督制約機制，保障房屋產權人合法權益。權力的濫用危害私人權利，因此，必須完善監督制約機制，將權力關進籠子里。其一，強化行政機關內部監督。利用行政機關部門與部門之間、上下級之間的監督關系，制約權力合法規范運行，杜絕侵犯房屋產權人合法權益的行為。其二，建立并完善外部監督體系。行政機關應當依法履行信息公開義務，保障公眾知情權。相對應的，社會公眾應當提高監督和維權意識，督促行政機關依法辦事。新聞媒體應當積極履行其社會功能，客觀引導公眾輿論，行使社會監督權能。

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關鍵詞：房屋征收；拆遷；補償；國有土地

中圖分類號：F293.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）07-0174-02

近年來，在社會民生領域很少有一個話題像拆遷這樣面臨如此持續密集的關注和爭論。拆遷不僅僅是拆遷方和被拆遷方的事，它還直接關系到房價、交通、城市環境、治安等民生問題。然而，無論是拆遷補償的內容和程序，還是公共利益的界定，各方的意見都存在很大的分歧，并由此引發了大量暴力沖突事件。從2003年的湖南嘉禾血腥拆遷事件到重慶“最牛釘子戶”手持《物權法》拒絕拆遷事件；從深圳“最貴釘子戶”到成都唐福珍以自焚對抗強拆事件，都凸顯出2001年頒布實施的《城市房屋拆遷管理條例》已經無法適應于當前的形勢，與時俱進修改制定相關法規，規范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋的所有權人的合法權益，非常必要。通過對40多個典型城市的房屋拆遷、土地征收等情況的專項調查，東、中、西部的大、中、小城市政府和被拆遷人的多次座談，經濟、法律、規劃、土地、評估等方面的專家論證，2011年1月21日國務院正式實施《國有土地上房屋征收和補償條例》，引起社會各方面的廣泛關注和熱議。與此前的《城市房屋拆遷管理條例》相比，《國有土地上房屋征收和補償條例》具有以下幾大特點：

第一，由房屋拆遷到房屋征收的轉變。為了準確把握城市房屋從“拆遷”到“征收”的歷史性轉變，必須明確拆遷和征收的含義。從本質上說，拆遷不是一個法律概念，而是一個事實行為。就拆遷的含義而言，包括“拆”和“遷”兩個方面，“拆”是指拆除地上的建筑物和其他設施，“遷”是指遷移他處（或者重新安置）。根據《城市房屋拆遷管理條例》，拆遷人經申請并取得拆遷許可證后，可以與被拆遷人訂立拆遷補償安置協議，由被拆遷人將私有房屋及土地轉移給拆遷人，由拆遷人對被拆遷人的損失進行補償。在這種意義上，城市房屋拆遷應該是一種平等主體之間的民事法律關系，雙方權利義務受民事法律調整。政府在其中只負責管理、監督以及服務職能 [1]。

征收是國家基于公共權利的行使而取得單位、集體或者個人財產所有權的行為。由此可以看出，征收是一種國家行為，即國家因為公共利益的需要，通過公正補償，依法強制性地改變土地、房屋及其他不動產或者動產的所有權歸屬，單位、集體或者個人必須服從 [2]。在很多情況下，征收都會導致房屋的拆遷，但并不是所有的房屋拆遷都是由征收引起的。如果將拆遷與征收混同，或以拆遷的名義實施征收，公共權力勢必強行干預拆遷人與被拆遷人之間平等的民事法律關系。因此，從拆遷到征收的轉變，既可以體現城市房屋征收的本質，又可以規范公共權利在財產征收領域的運用，切實保障被征收人的合法權益。

第二，公共利益的界定。房屋征收的核心問題是公共利益的界定問題，中國《憲法》明確規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。《城市房地產管理法》規定：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益”。因此，無論是房屋的征收還是土地使用權的征收，都不可避免地需要界定“公共利益”。

然而《城市房屋拆遷管理條例》并沒有對“公共利益”的內涵及外延做出具體規定，導致實踐中極大的隨意性，“公共利益”的范圍被無限放大。為公共利益與為商業開發而實施的拆遷混淆不清，很多商業項目打著公共利益的旗號申請拆遷許可。據16個省（區、市）國土部門對各類建設項目用地的調查，在東部省會城市的項目用地中，真正用到公共利益的不到10%，大量的是商業、房地產經營性用地 [3]。為公共利益的拆遷主體應為政府部門主導，側重于改善民生；為商業利益的拆遷則由雙方當事人自己協商解決，政府不應該介入。要想把這兩種性質不同的利益區分開來，必須準確地界定公共利益。

“公共利益”是一個不確定的法律概念，在不同時期，不同環境下對公共利益的理解不完全一樣 [4]。公共利益的界定，必須考慮中國的國情。在中國現階段，工業化、城鎮化是社會經濟發展、國家現代化的必然趨勢，符合廣大人民群眾的根本利益，是公共利益的重要方面；遏制房價過快上漲，滿足人民群眾的基本住房需求，也是公共利益的重要方面。《國有土地上房屋征收和補償條例》以列舉加概括的模式對公共利益進行明確界定：因國防、外交需要和由政府組織實施的能源、交通、水利、教科文衛體、資源環保、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業需要、保障性安居工程建設、舊城區改建需要以及法律、行政法規規定的其他公共利益的需要可以實行房屋征收。這種以分類的形式對公共利益的外延進行列舉十分必要，既明確了公共利益的范圍，又明確了公共利益的判斷標準，使公共利益的征收和商業開發徹底分開，控制了國家征收權的濫用。

第三，公平、合理的補償。縱觀近幾年因房屋征收引發的矛盾，大多集中在對征收補償的標準和補償公平性的爭議上。雖然《城市房屋拆遷管理條例》對房屋拆遷補償做出一些規定，但是在實踐中存在很多問題。該條例明確規定要給予補償，但卻沒有規定具體的補償原則和標準，政府和拆遷人可以隨意制定。另外，該條例只針對房屋進行安置補償，對土地使用權損失卻沒有考慮，補償范圍不夠完整。此外，該條例規定了兩種補償方式，但在實踐中，基本上以貨幣補償為主 [5]。房屋的價格評估根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以市場評估價確定。拆遷補償款由政府支出，補償價格評估具體辦法由政府制定，這樣產生的補償價格難以保證公平、合理，現實中很多被拆遷者拿到了補償款，卻買不到類似地段類似的房屋。

為了保護被征收人的利益，使其居住條件有所改善、原有生活水平不降低，必須保證公平、合理的補償。針對房屋征收實踐中存在的主要矛盾，《國有土地上房屋征收和補償條例》就補償制度做出了重大完善，主要包括以下幾個方面：首先，明確征收補償的內容，包括被征收房屋價值的補償、搬遷和臨時安置費、停產停業損失費以及政府的補助和獎勵。老《條例》對于經營性用房的補償沒有詳細規定，而新《條例》的補償內容列舉了停產停業的損失，全面考慮了被征收人的利益損失。其次，被征收人具有選擇權，可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。對于選擇房屋產權調換的，政府應當提供調換的房屋，并與被征收人計算、結清被征收房屋與調換房屋的價值差價；對于因舊城區改建征收個人住宅的，被征收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的，政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋。最后，確定征收補償原則，即對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。由于被征收人對土地并不擁有所有權，所以在過去的貨幣補償中往往“只補房不補地”，不能完全體現房屋價值。而現在以市場價格作為補償標準，意味著補償當中包括對房屋價值和土地使用權價值的補償，保障了被征收人的利益。

第四，由行政強拆到司法強拆的轉變。房屋征收過程中的強制搬遷是社會各界普遍關注的另一熱點問題，對此問題目前有兩個方面的觀點：一是認為政府作為房屋征收主體，不應有行政強拆權，只能依法申請法院強制拆遷，建議取消行政強拆制度。二是認為為了提高征收工作效率，有必要保留行政強拆權，但應當對行政強拆的條件和程序作出嚴格規定。根據《城市房屋拆遷管理條例》被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。該條例并沒有對“相關部門”做出詳細規定，在實踐中，大多數是由公安、城管、國土、房管等政府相關部門聯合拆遷，有些甚至是委托拆遷公司代為拆遷。為了達到拆遷目的，暴力非法的拆遷手段經常被使用，例如停水停電停氣停熱等，甚至對被拆遷人進行恐嚇、人身傷害等。這樣的拆遷行為容易侵犯公民的人身財產權益，導致一些惡性事件的發生。

《國有土地上房屋征收和補償條例》將房屋的強制拆遷權賦予了法院，由法院依照人民政府的申請實行強制搬遷，實現了由行政強拆到司法強拆的轉變，體現了一種法治理念的回歸，是法治的進步 [6]。同時還規定采取暴力、威脅等非法手段迫使被征收人搬遷，造成損失的，依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。這樣規定，有利于規范拆遷主體的行為，有利于加強對基層政府征收補償活動的制約，有利于減少在房屋征收與補償中的矛盾。

參考文獻：

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[2] 許明月，黃東斌.城市房屋從“拆遷”到“征收”的跨越與私有財產保護制度的完善[J].西南民族大學學報：人文社科版，2010，（12）.

[3] 王才亮.房屋拆遷典型案例與點評[M].北京：法律出版社，2007：66-67.

[4] 趙瑞，李紅.房屋拆遷不能將任何一方的利益絕對化[J].中國黨政干部論壇，2011，（1）.