參與基層社會治理的途徑范文

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篇1

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2016）08-0342-01

一、前言

近年來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國的社區(qū)建設(shè)取得了長足進步，但社區(qū)中各種問題也隨之而來，社區(qū)的發(fā)展已不能滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求。2015年10月22日，全國社區(qū)社會工作暨“三社聯(lián)動”推進會在重慶隆重召開，在此背景下，為進一步探索和完善我國社區(qū)治理的創(chuàng)新機制與路徑選擇，“三社聯(lián)動“的社區(qū)治理理念應(yīng)運而生，為推動社區(qū)發(fā)展，創(chuàng)新社會社區(qū)治理的機制、構(gòu)筑共建、共享的和諧社區(qū)，提供了很好的借鑒和啟發(fā)，并成為我國國家治理體系下創(chuàng)新基層社區(qū)治理，推進社區(qū)治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。

所謂“三社聯(lián)動”就是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐并實現(xiàn)“三社”相互支持、協(xié)調(diào)互動的過程和機制。由于社區(qū)建設(shè)在我國大陸只有二十多年的歷史，包括社工機構(gòu)在內(nèi)的社會組織更是處于初創(chuàng)時期，在近年來的社區(qū)、社會組織、社工的發(fā)展中，三者之間雖然開始了“聯(lián)動”，即互動和合作，但尚未形成制度化的機制。一些“聯(lián)動”多是雙方或三方基于各自“現(xiàn)實”權(quán)衡而形成的臨時性關(guān)系，有的甚至還有“兩張皮”現(xiàn)象。“進入新世紀，置身于我國大力開展社區(qū)建設(shè)的新形勢，面對實現(xiàn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新任務(wù)，在社區(qū)積極推進“三社聯(lián)動”具有重要的現(xiàn)實意義。

“三社聯(lián)動”首先要明晰各方的目標、任務(wù)，認識及定位。通過建立互相學(xué)習(xí)、合作的關(guān)系，共享彼此所擁有資源。在此基礎(chǔ)上，不斷促進基層社區(qū)治理主體多元化，治理能力現(xiàn)代化，治理方式民主化。因此，在現(xiàn)階段的社區(qū)建設(shè)與治理中，通過引導(dǎo)和激勵社區(qū)社會組織發(fā)揮各自的優(yōu)勢，在反映和表達社區(qū)成員或特定居民群體的利益訴求，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，開展自助、互助、志愿服務(wù)，提升居民素質(zhì)，從而構(gòu)建“共建、共享”的社區(qū)治理格局。

二、創(chuàng)新社區(qū)治理機制的重要性

1.社區(qū)作為城市社會的基本構(gòu)成單位，是城市基層組織的最小分子，在社會治理體系建設(shè)過程中作用關(guān)鍵。社區(qū)治理是城市社會治理的出發(fā)點和落腳點，是社會治理體系的重要組成部分。當前，我區(qū)城市社區(qū)治理體系建設(shè)中存在政府部門管理越位、服務(wù)缺位、社區(qū)治理體系建設(shè)功能錯位、居民自治意識不強等問題。因此，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尤其要重視加強社區(qū)治理體制機制創(chuàng)新。

2.加快推進社區(qū)治理機制創(chuàng)新，是主動適應(yīng)新常態(tài)、積極引領(lǐng)新常態(tài)的必然要求，是適應(yīng)全面深化改革新形勢、實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新的必然要求，是推進依法治理、加強和提高黨的執(zhí)政能力的必然要求，是維護居民群眾根本利益、保障居民群眾民利，實現(xiàn)全面建成小康社會目標的必然要求。

三、“三社聯(lián)動”背景下社區(qū)治理機制創(chuàng)新路徑選擇

1.創(chuàng)新社區(qū)治理機制的的首要任務(wù)，是培育以地域為基礎(chǔ)的真實的生活共同體，塑造社區(qū)文化與社區(qū)認同，讓老百姓積極參與社區(qū)建設(shè)。當前我國社區(qū)規(guī)模擴大了，類型增多了，然而人際關(guān)系卻疏遠了，服務(wù)也單一了。社區(qū)沒有成為人們所需要的共同體，沒有成為基層社會治理的有效載體。要改變社區(qū)建設(shè)輕視社區(qū)價值和人際關(guān)系建設(shè)的現(xiàn)狀，逐步把社區(qū)建設(shè)的重心轉(zhuǎn)移到營造社區(qū)共同體上來。因此，創(chuàng)新社區(qū)治理機制，夯實社會治理基石，成為當前一項重大而緊迫的任務(wù)。

2.加強社區(qū)自治規(guī)范和社區(qū)自治能力建設(shè)，推進社區(qū)治理方式多樣化，不斷推動社會組織尤其是社區(qū)社會組織的能力建設(shè)。當前，社區(qū)建設(shè)存在的一個普遍問題，即將社區(qū)建設(shè)與基層政權(quán)建設(shè)混同，把社區(qū)居委會當作政府的延伸，使得社區(qū)居委會承擔(dān)了太多的政府職能，工作不堪重負、疲于應(yīng)付。為此，必須明確城市社區(qū)治理功能定位，加強社區(qū)自治規(guī)范和社區(qū)自治能力建設(shè)，推進社區(qū)治理方式多樣化。

3.引入市場機制，激勵社會組織深度參與城市基層社會服務(wù)和社會治理。通過市場化治理，充分發(fā)揮市場競爭的優(yōu)勢，改變傳統(tǒng)管理模式下的權(quán)利壟斷，推動競爭-合作主義治理模式，打破政府對公共服務(wù)和公共管理的壟斷，擴大社區(qū)居民選擇權(quán)，提高社區(qū)治理效率。

4.進一步轉(zhuǎn)變政府職能，推進社區(qū)治理法治化。當前，政府角色失調(diào)和行為失范是影響社區(qū)建設(shè)深入發(fā)展的重要問題。在社區(qū)建設(shè)過程中，政府變倡導(dǎo)者、指導(dǎo)者為控制者、領(lǐng)導(dǎo)者，超越了其本來的職能與權(quán)限，沒有很好地履行應(yīng)盡的職責(zé)。為此，通過轉(zhuǎn)換思維模式，改變傳統(tǒng)的工作方式，通過營造法治環(huán)境，開展法治活動，建立健全社區(qū)治理相關(guān)法律規(guī)定，以法治思維和法治方式推進社區(qū)治理體制創(chuàng)新。

四、小結(jié)

社區(qū)治理是國家治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，社區(qū)治理能力現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提。因此，實現(xiàn)良好的社區(qū)治理局面已成為國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標之一。當前基層社會治理的矛盾和問題十分突出，創(chuàng)新社會治理理念和治理方式，提升社區(qū)治理能力勢在必行。“三社聯(lián)動”模式下的治理格局，在新時期群眾公共服務(wù)需求及表達途徑上呈現(xiàn)出多元化趨勢及社會治理困境加劇的背景下日益發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，充分發(fā)揮社區(qū)、社會組織、社工三者的優(yōu)勢，實現(xiàn)“三社聯(lián)動”發(fā)展，這不僅是提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量的有效途徑，也是不斷推進基層社會治理機制與模式創(chuàng)新，全面推進我國基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理性路徑。

參考文獻

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[關(guān)鍵詞]城市；社區(qū)參與；困境

隨著改革開放后單位制的解體，大量的“單位人”轉(zhuǎn)化為“社會人”，在這種背景下，城市社區(qū)逐漸成為基層社會治理與居民生活的基本單位。基于社會管理的需要，在20世紀80年代末期，國家提出了“社區(qū)建設(shè)”，旨在通過社區(qū)建立起基層社會的共同體，滿足國家基層治理的需求以及適應(yīng)社會整合方式的變化。在這種語境下，居民社區(qū)參與作為推動社區(qū)建設(shè)與滿足基層社區(qū)治理的核心要素，一再受到學(xué)界和政府的關(guān)注。但是從城市社區(qū)發(fā)展與基層治理的現(xiàn)狀來看，城市社區(qū)居民參與一直處于困境中，遠離社區(qū)建設(shè)的初衷，也并沒有完成社區(qū)基層治理與秩序整合的功能。因此探討城市社區(qū)參與困境并提出解決對策具有一定的價值與意義。

一、城市社區(qū)參與困境的現(xiàn)實表征

（一）娛樂活動參與型多、社區(qū)公共事務(wù)參與型少

在社區(qū)參與中，比較多的是娛樂活動參與型。在很多城市社區(qū)居民中，一部分擁有較多閑暇時間，家庭條件比較優(yōu)越，自發(fā)形成一些娛樂型組織。這種娛樂組織一般進出自由，出于鍛煉與娛樂的雙重目的。如在一些些社區(qū)廣場一些居民定期跳廣場舞，或一些老年人下圍棋[1]。娛樂活動參與在城市社區(qū)分布最廣、涉及居民最多。這種社區(qū)參與更多的是基于居民的興趣愛好，與關(guān)心社區(qū)公共事務(wù)無關(guān)。在很多社區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)參與中，居民參與社區(qū)公共事務(wù)的非常少。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，一些小區(qū)的業(yè)主也成立了QQ群，對社區(qū)的公共事務(wù)也顯示出一定的關(guān)心。但是現(xiàn)實中可以發(fā)現(xiàn)，一些業(yè)主對社區(qū)公共事務(wù)的參與效果不理想，一些居民認為這是社區(qū)公共的事情，居民很難說了算，隨波逐流心態(tài)突出。在關(guān)系業(yè)主切身利益的事情，如小區(qū)的車位問題、物業(yè)收費問題等，多大數(shù)居民也僅停留在私下議論的階段。

（二）被動參與型多、主動參與型少

受多年計劃經(jīng)濟時期形成的動員模式的影響，社區(qū)組織與居民群眾形成了固有的行為慣性與社區(qū)參與的路徑依賴。在社區(qū)活動中，社區(qū)組織為組織活動而動員社區(qū)居民參與。為提高參與率采用慣用的發(fā)動群眾的辦法，但是參與效果不理想。居民主動參與的少，被動參與的多。例如，在一些社區(qū)中，居委會處于滿足居民活動的需要，也定期舉行一些趣味運動會等活動。很多居民不愿意參與這種活動，認為沒有意義。尤其是一些正值青壯年的居民，他們以工作忙、沒有時間不愿意參與居委會舉行的活動。參與活動的大多是退休的老年人或賦閑在家的全職太太。參與的目的也是打發(fā)時間、湊個熱鬧。在參與過程中積極性不高，“被動性”突出。一項所謂的社區(qū)建設(shè)活動如果只是為了完成上面的任務(wù)或個別人的政績的話，那么，在居民有了不參與的權(quán)利條件下，該活動則會出現(xiàn)參與不足現(xiàn)象。社區(qū)建設(shè)的總體目標無疑是為了發(fā)展社區(qū)、服務(wù)于社區(qū)居民利益。但具體到社區(qū)建設(shè)活動時，則可能因為各種各樣的原因而偏離總目標，只有居民才真正清楚自己的利益所在。在居民有了不參與的權(quán)利的條件下，居民就會抵制那些違背他們利益的社區(qū)建設(shè)活動[2]。

（三）在關(guān)切居民切實利益的公共事務(wù)中，缺乏居民參與的路徑

伴隨著現(xiàn)代化進程的推進，基層社會的組織方式與社會成員的生活方式逐漸發(fā)生變化。在城市社區(qū)，人們逐漸進入由不同文化背景、生活閱歷組成的陌生人社會。居住在同一社區(qū)的居民因為社區(qū)場域的作用，逐漸產(chǎn)生了凝聚社區(qū)居民的共同利益，基于業(yè)主利益的共同性，也正在產(chǎn)生關(guān)于物業(yè)收費、物業(yè)服務(wù)、公共空間權(quán)益等共同的利益訴求。在這種背景下一部分社區(qū)居民希望在涉及切身利益的物業(yè)管理收費、小區(qū)治安、公共設(shè)施等參與小區(qū)決策，希望在社區(qū)決策中維護居民的切身利益。很多居民都認為，目前居民利益缺乏合理的表達渠道。尤其在涉及物業(yè)收費、車位問題等方面，物業(yè)公司不顧居民的利益，服務(wù)質(zhì)量差、收費高，時常侵犯居民的居住權(quán)益。社區(qū)是社會個體組成，居民個體基于生活利益的需求，在涉及自身社區(qū)權(quán)益的事務(wù)中也愿意表達自己的意見，尤其迫切需要同物業(yè)公司進行信息交流，維護居民的權(quán)益。

但是在目前的社區(qū)治理構(gòu)架中，缺乏居民參與公共決策的路徑。社區(qū)建設(shè)作為政府主導(dǎo)的一項長期工程，一直以來缺乏居民的有效參與。尤其是隨著社區(qū)組織的多元化，物業(yè)公司基于盈利的目的，在物業(yè)收費、物業(yè)服務(wù)等方面很少讓居民參與決策。作為群眾自治組織，居委會多年以來一直扮演著政府“人”的角色，被日常行政事務(wù)包圍，居民與居委會之間并沒有聯(lián)系的暢通渠道。調(diào)查中顯示，很多居民認為，在事關(guān)居民利益的事務(wù)中，社區(qū)并未給予社區(qū)居民參與的渠道，讓居民參與的大多是為體現(xiàn)居委會工作業(yè)績或物業(yè)公司工作形式的集體文體性活動。居民個體自身勢單力薄，也缺乏自組織的渠道，很難和物業(yè)公司、居委會等社區(qū)組織抗衡，居民苦于缺乏利益表達途徑。

二、構(gòu)建暢通的參與機制的路徑分析

（一）構(gòu)建居民利益訴求表達機制

在社區(qū)場域中，來自于不同地域、具有不同文化背景的社區(qū)居民因為商品房的購買而居住在同一社區(qū)，基于共同的生活價值訴求而有著共同的利益需要。社區(qū)的共同利益包括優(yōu)美的環(huán)境、良好的服務(wù)、和諧的人際關(guān)系、健康向上的文化等。這些共同利益實質(zhì)上就是社區(qū)公共物品[3]。多年以來，居民社區(qū)參與一直處于被動狀態(tài)，在政府倡導(dǎo)下，讓居民參與的大多是體現(xiàn)居委會政績的文體性活動，缺乏居民利益表達機制。

面對居民利益訴求多元化的現(xiàn)實，要真正發(fā)揮社區(qū)基層整合的作用，必須從社區(qū)居民的真正需求出發(fā)，構(gòu)建制度化的居民利益訴求表達機制。如可以通過物業(yè)公司、居委會等組織與居民代表面對面的交流形式，讓居民的意見表達顯性化。同時也可以通過網(wǎng)絡(luò)建立交流平臺，使居民意見與社區(qū)組織雙向溝通，讓居民從“表面參與”、“被動式參與”等參與形式中解脫出來，釋放出參與的激情與動力。建立健全溝通的渠道，在事關(guān)全體居民利益的小區(qū)治安、物業(yè)收費、公共設(shè)施維護、停車位等問題上，可以建立每周一次的居民意見日，由物業(yè)公司和居委會的工作人員接待，傾聽居民意見，發(fā)揮居民的主人翁作用。

（二）設(shè)置居民自組織

社區(qū)不僅是國家社會治理的基本單元，更是居民生活的共同體。當前時期，居民的原子化特征明顯，缺乏有效的組織整合。要真正發(fā)揮居民的參與作用，在政府引導(dǎo)下，可以鼓勵居民成立社區(qū)治理小組、居民意見組等居民自組織。通過居民自組織改變社區(qū)居民一盤散沙的局面，整合居民的利益訴求，同時建立居民秩序整合的組織載體。讓居民在組織中找到價值訴求的表達途徑，也作為居民意見與政府之間溝通的橋梁與紐帶。在政府引導(dǎo)下，發(fā)揮居民自組織的多種功能，完成基層治理與秩序維持的作用。真正把居民作為社區(qū)的主體，有序的推進社區(qū)居民的有效參與。當居民有參與意愿時，不能把居民僅僅當作社區(qū)參與的幌子或僅僅把居民參與僅僅局限在衛(wèi)生清掃、文體健身、為民服務(wù)、組織治安聯(lián)防隊、動員捐衣捐物等特定的事務(wù)中。讓居民自組織成為居民參與的渠道，以促進居民之間的合作，最終促進居民歸屬感的產(chǎn)生與互惠行為養(yǎng)成。

三、結(jié)論與思考

在社會轉(zhuǎn)型的特殊語境下，社區(qū)作為基層生活的共同體，被賦予了基層整合方式構(gòu)建與滿足居民不同利益與價值訴求的多元功能。社區(qū)參與是構(gòu)建社區(qū)共同體的基礎(chǔ)，也是形成良好的基層社區(qū)治理格局的重要保障。但是目前城市社區(qū)居民參與的狀況不容樂觀，社區(qū)參與呈現(xiàn)出表面化的狀態(tài)，居民參與娛樂活動參與型多、社區(qū)公共事務(wù)參與型少，被動參與型多、主動參與型少，缺乏促進社區(qū)發(fā)展的實質(zhì)性參與。在關(guān)切居民切實利益的公共事務(wù)中，缺乏居民參與的路徑與渠道。當前社區(qū)治理中，社區(qū)基層秩序整合作用并未很好的發(fā)揮出來，物業(yè)公司與居民之間矛盾突出，面對居民日趨顯現(xiàn)的利益訴求與價值訴求，必須因此要構(gòu)建暢通的參與機制的路徑，建立常規(guī)居民利益訴求表達機制，建立居民與社區(qū)組織的溝通渠道。在政府引導(dǎo)下設(shè)置居民自組織，讓居民真正成為社區(qū)的主人，發(fā)揮居民參與的主體性作用。

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一、認清形勢，科學(xué)定位，建立社會治安防控體系長效機制

學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀，要科學(xué)判斷和全面把握當前的社會治安形勢，牢牢掌握社會治安防控的主動權(quán)。__街屬典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部，轄內(nèi)影響穩(wěn)定的因素多樣，治安環(huán)境復(fù)雜，主要表現(xiàn)在：一是地域形態(tài)多樣，矛盾糾紛隱患多，社會治安綜合治理工作難度突出。轄內(nèi)地域形態(tài)多樣，既有__市最大的關(guān)閉國有企業(yè)—__氮肥廠，又有東圃最旺的商業(yè)地段；既有__區(qū)人口最多的城中村—__村，又有多個新型住宅小區(qū)，潛在的矛盾糾紛隱患多，主要是勞資糾紛、物業(yè)糾紛、鄰里糾紛、醫(yī)患糾紛、經(jīng)濟糾紛，還存在著國企遺留問題、房屋拆遷問題等隱患。各種社會矛盾糾紛隱患的存在，給轄區(qū)的穩(wěn)定和社會治安綜合治理帶來很大的工作難度，要排查調(diào)處這些矛盾，既涉及到各種政策法規(guī)，又要協(xié)調(diào)各職能部門和社會力量齊抓共管。二是流動人口多，平均素質(zhì)偏低，社會治安綜合治理工作壓力突出。轄內(nèi)有出租屋1.9萬套，近年來外來流動人口迅猛增加，據(jù)初步統(tǒng)計，__地區(qū)的外來流動人口超過8萬人，平均素質(zhì)偏低，相當一部分外來人口為暫時找不到工作、打散工、從事體力工作等人員。從近年來對違法犯罪分子人員的分析來看，外來流動人口的作案比例大，每年抓獲的犯罪嫌疑人中有80%以上是外來人員，其中，近90%以上的人落網(wǎng)前居住在出租屋，給__地區(qū)的治安帶來了嚴重的壓力。三是案件基數(shù)大，多發(fā)性案件典型，社會治安綜合治理工作挑戰(zhàn)突出。近年來，雖然我街每年刑事立案逐年下降，但基數(shù)仍然較大，其中盜竊、詐騙、搶劫、搶奪約占80%左右，壓案保平安的任務(wù)十分繁重。在源頭預(yù)防上，城中村內(nèi)的治安防范工作由于受環(huán)境、居民意識、硬件設(shè)施等影響面臨很大挑戰(zhàn)；在打擊管理上，基層民警工作量多，壓力大，如何發(fā)揮他們的主力軍作用，整合更多群防群治力量參與面臨著挑戰(zhàn)；在教育宣傳上，面對居民群眾法律意識普遍不高、素質(zhì)偏低的現(xiàn)狀，如何利用有限的資源，爭取最大效果做好宣傳教育工作，提高群眾知法、懂法、守法、護法等意識面臨著挑戰(zhàn)。街黨工委、辦事處以“發(fā)展是第一要務(wù)，穩(wěn)定是第一責(zé)任”的觀念為指引，把保穩(wěn)定和促發(fā)展放在同等重要的位置，科學(xué)地分析我街實際，從街道層面進行全局性、系統(tǒng)性考慮，探索社會治安綜合治理長效機制，建立健全街道層面社會治安防控體系，實現(xiàn)基層社會治安綜合治理工作觀念、思路的轉(zhuǎn)變和突破。

二、深入實踐，開拓創(chuàng)新，構(gòu)建社會治安防控體系的基礎(chǔ)和架構(gòu)

學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀，要注重實踐，開拓思路，創(chuàng)新方法，在實踐中探索社會治安綜合治理工作的突破點，解決社會治安綜合治理的根本問題。街黨工委、辦事處從20__年底開始，深入社區(qū)進行調(diào)研，召集研究討論，結(jié)合街道的實際情況，著手研究建立健全社會治安防控體系工作。20__年3月份形成了《__街關(guān)于建立健全社會治安防控體系的工作意見》，并全面開始實施。治安防控體系主要包括以矛盾糾紛排查調(diào)處、安全防范、基層創(chuàng)安、流動人口管理、安置幫教、法律道德宣傳教育、執(zhí)法聯(lián)動、隊伍培訓(xùn)管理、組織保障、檢查考核為內(nèi)容的“十大機制”，形成了以打擊為重點、以預(yù)防為基礎(chǔ)、以控制為關(guān)鍵，以建設(shè)、管理為方法，以改造、教育為手段，綜合性、立體化、系統(tǒng)性的社會治安防控體系。根據(jù)當前社會治安綜合治理工作特點，從轄區(qū)實際情況出發(fā)，提出了落實防控體系的三項工作原則：先易后難、突出重點、分步實施。社會治安防控體系通盤考慮全街社會治安綜合治理的方方面面，是實現(xiàn)社會治安綜合治理的一個完美的載體，將街道轄內(nèi)可利用的資源充分整合起來，形成齊抓共管、人人參與的大綜治格局。

（一）以統(tǒng)一高效為方向，建立社會治安防控體系運行機制。

貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會治安防控體系科學(xué)合理的運行模式，是基層社會治安綜合治理工作的關(guān)鍵。以統(tǒng)一指揮、方便管理為原則，建立了由街維穩(wěn)及綜治委牽頭，以街道一級有關(guān)職能部門為主力，以社區(qū)居委會、轄內(nèi)機構(gòu)、單位和各類社會力量為基礎(chǔ)的縱向?qū)蛹夁\行架構(gòu)。在橫向聯(lián)動方面，主要分為三種模式：一是街道一級聯(lián)動，主要是職能部門之間的執(zhí)法聯(lián)動和矛盾糾紛聯(lián)調(diào)聯(lián)動；二是社區(qū)一級聯(lián)動，圍繞平安和諧，以社區(qū)黨支部為龍頭，以社區(qū)民警為骨干，以社區(qū)治保會為基礎(chǔ)，以出租屋管理員、__公司治保隊員、社區(qū)內(nèi)各企事業(yè)單位、居民群眾為主要參與力量；三是基層治安力量聯(lián)動，以__地區(qū)治安聯(lián)防大隊為載體，整合社會各類治安力量，提高治安隊伍的凝聚力、遂行力、戰(zhàn)斗力。以縱向?qū)蛹夁\行架構(gòu)為主體，通過橫向聯(lián)動工作模式進行協(xié)調(diào)整合，構(gòu)筑一個職責(zé)分工明確、團結(jié)協(xié)作、效率快速、效益明顯的綜合運行機制。

（二）以保障有力為核心，建立社會治安防控體系指揮平臺。

貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會治安防控體系指揮平臺，為基層社會治安綜合治理奠定堅實的基礎(chǔ)。以“綜治大格局，群眾得實惠，管理出實效，和諧又平安”為建設(shè)標準，建立街綜治工作中心，構(gòu)筑社會治安綜合治理工作平臺。街綜治工作中心的功能主要表現(xiàn)在以下三方面：組織保障功能，表現(xiàn)為建立完善組織機構(gòu)、工作制度、硬件設(shè)施，明確職責(zé)任務(wù)和部門分工；協(xié)調(diào)指揮功能，表現(xiàn)為通過制訂2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落實聯(lián)調(diào)、聯(lián)防、聯(lián)勤、聯(lián)治、聯(lián)創(chuàng)的“五聯(lián)”運作機制；管理考核功能，表現(xiàn)為健全學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、加強隊伍管理，進行工作績效評估、檢查考核。通過充分發(fā)揮綜治工作中心功能作用，強化基層管理，完善基層服務(wù)，優(yōu)化基層資源，夯實基層基礎(chǔ)。

（三）以整合統(tǒng)籌為準則，建立社會治安防控體系精干隊伍。

貫徹落實科

學(xué)發(fā)展觀，堅持以人為本，整合社會力量建立社會治安工作隊伍，為基層社會治安綜合治理工作提供必要的人力資源。以公安派出所為主力軍，以治保隊員等治安力量為骨干，以群防群治力量為補充，實行警民結(jié)合、專群結(jié)合，充分發(fā)揮隊伍最大的工作效益。以__地區(qū)治安聯(lián)防大隊為載體，將轄區(qū)保安員、治保員以及物業(yè)小區(qū)、工業(yè)區(qū)、大型企業(yè)的治安力量有效整合，完善了聯(lián)網(wǎng)基地指揮臺建設(shè)，實現(xiàn)了勤務(wù)指揮聯(lián)動。以義務(wù)平安巡邏隊伍為補充，在社區(qū)民警統(tǒng)一安排下協(xié)助開展社區(qū)治安巡邏工作。通過治安力量的整合，達到有效的管理，高速、可靠、準確、綜合性的合理安排，發(fā)揮最大作用。（四）以科技創(chuàng)新為指引，建立社會治安防控體系防范網(wǎng)絡(luò)。

貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，利用先進的科學(xué)技術(shù)，通過市場機制運作，為基層社會治安綜合治理工作注入新鮮的血液。建立健全四個層面安全防范網(wǎng)絡(luò)：一是建設(shè)全街視頻監(jiān)控系統(tǒng)，現(xiàn)在街面主要路段設(shè)置了212個監(jiān)控點，城中村內(nèi)街內(nèi)巷設(shè)置了107個監(jiān)控點和5個監(jiān)控崗?fù)ぁ６前l(fā)動轄內(nèi)物業(yè)小區(qū)、企事業(yè)單位自建視頻監(jiān)控系統(tǒng)，現(xiàn)我街轄內(nèi)主要小區(qū)、企事業(yè)單位安裝了1000多個攝像機。三是推進城中村單體出租屋視頻監(jiān)控小系統(tǒng)建設(shè)，由屋主自籌資金安裝，主要對出租屋內(nèi)部進行實時監(jiān)控。四是推行家庭、商鋪內(nèi)部技防建設(shè)，積極推行“手眼通”、億光安防、門禁系統(tǒng)等家庭、商鋪技防。通過建設(shè)四個層面安全防范網(wǎng)絡(luò)，動靜結(jié)合，人防、物防、技防結(jié)合，形成一張覆蓋全轄區(qū)范圍、解決重點治安問題、排除大部分治安隱患的安全防范網(wǎng)絡(luò)。

（五）以立體滲透為手段，建立社會治安防控體系宣傳教育模式。

貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，加強精神文明建設(shè)，建立全方位的宣傳教育模式，為基層社會治安綜合治理工作營造良好的意識環(huán)境。構(gòu)筑__街法制宣傳教育平臺，以最大程度地方便群眾、最大限度地滿足群眾為目標，打造室內(nèi)法制宣傳教育服務(wù)、室外法制宣傳教育服務(wù)、網(wǎng)上法制宣傳服務(wù)三大宣傳陣地，不斷創(chuàng)新宣傳教育方式，拓寬宣傳教育途徑，從源頭上預(yù)防違法犯罪，增強轄內(nèi)居民群眾法制觀念和法律意識，促進社會和諧。

三、以人為本，立足長遠，進一步推進社會治安防控體系的落實和發(fā)展

（一）從全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，促進社會治安防控體系的落實和發(fā)展。

深入踐行科學(xué)發(fā)展觀，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為基本要求，使社會治安防控體系的落實緊緊配合經(jīng)濟社會的發(fā)展，促進平安和諧社區(qū)建設(shè)。基層社會治安防控體系是一項長期性、復(fù)雜性、持續(xù)發(fā)展性的社會系統(tǒng)工程，其全面落實要始終堅持“三個結(jié)合”：一是要與上級綜治工作精神相結(jié)合，社會治安防控體系的推進要以省、市、區(qū)綜治工作精神為指導(dǎo)，落實上級部門的工作部署。二是要與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律相結(jié)合，以經(jīng)濟建設(shè)為基礎(chǔ)，從__地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展需求和趨勢出發(fā)，繼續(xù)完善社會治安防控體系，才能使社會治安防控體系具有科學(xué)性、長效性、穩(wěn)定性。三是要與社會矛盾發(fā)展態(tài)勢相結(jié)合，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，將會不斷涌現(xiàn)出新的社會矛盾類型，如何排除矛盾糾紛隱患，將矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)，將促進社會治安防控體系自身的不斷修正和完善。

（二）從以人為本的角度出發(fā)，促進社會治安防控體系的落實和發(fā)展。

深入踐行科學(xué)發(fā)展觀，以人為本是核心，提高群眾的安全感、對社會治安的參與度和滿意度，是對社會治安防控體系實施效果的最好詮釋。社會治安防控體系的全面推進，要立足實際，始終以群眾安不安全、滿不滿意為根本考慮，切實圍繞社會治安問題的重點、難點和盲點，實現(xiàn)社會治安狀況的明顯好轉(zhuǎn)。要依靠群眾，發(fā)動群眾，始終堅持從群眾中來、到群眾中去，把社會治安防控體系建設(shè)融入到群眾的日常工作生活中。通過形式多樣的宣傳教育使群眾首先做好自身、自我的安全防范，增強防范意識，減少犯罪分子犯罪機會；通過開展形式多樣的社區(qū)活動，進一步引導(dǎo)和發(fā)揮群眾參與社會治安工作的積極性和主動性，使群眾承擔(dān)一定的治安防范義務(wù)；通過及時公開與群眾切身利益息息相關(guān)的治安信息，使群眾及時了解身邊的社會治安環(huán)境，采取相應(yīng)地防范措施。

篇4

關(guān)鍵詞：社區(qū)建設(shè)；社區(qū)社會組織；合作治理

中圖分類號：D625文獻標識碼：A文章編號：1003—0751（2013）06—0010—04

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目《西北少數(shù)民族地區(qū)非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀及其管理研究》（10CSH037），西北師范大學(xué)青年教師科研能力提升計劃骨干項目《甘肅社會組織發(fā)展與管理對策研究》（SKQNGG12015）。

作者簡介：陸春萍，女，西北師范大學(xué)社會發(fā)展與公共管理學(xué)院副教授，西北少數(shù)民族婦女研究中心主任，社會學(xué)博士（蘭州730070）。

和諧社區(qū)建設(shè)是服務(wù)型政府進行基層社會管理和改革的重要目標。政府在公共管理改革中，需要有新的方式來維系與群眾的關(guān)系，也需要新的手段來實施社會管理，因此政府廣泛開展與社區(qū)社會組織的合作。社區(qū)社會組織是基層社會中服務(wù)社區(qū)居民生活的社會組織，除具有社會組織的非政治性、非營利性、民間性、自治性和志愿性特點外，還具有本地性、基層性和多元化等特征。社區(qū)社會組織在社會管理中發(fā)揮著積極作用，包括社區(qū)服務(wù)、慈善救助、文化娛樂、調(diào)解社區(qū)糾紛等。社區(qū)社會組織能夠從一定程度上代替政府提供重要的社會服務(wù)，并成為群眾和政府間的橋梁。①探討社區(qū)社會組織與政府合作的關(guān)系，有利于促進中國社區(qū)建設(shè)，改善民生，促進社會和諧發(fā)展。

一、社區(qū)社會組織的發(fā)展歷程

實施改革開放后，我國在經(jīng)濟上取得了巨大發(fā)展，但是也產(chǎn)生了單位制解體后的一系列社會問題，國家轉(zhuǎn)變了原來由單位提供社會服務(wù)的體制，開始依賴市場化機制、社會組織、家庭、個人來提供，尤其是社區(qū)社會組織在承擔(dān)社會服務(wù)體系中承擔(dān)了重要角色。隨著20世紀90年代開始的社區(qū)建設(shè)浪潮，引發(fā)了城市社會關(guān)系深層次的變化，為城市社會組織的重組帶來了新的契機，涌現(xiàn)出了大量的新型城市社區(qū)組織。1991年國家提出社區(qū)建設(shè)的思路，強調(diào)政府減少干預(yù)，居民通過自助、互助和他助發(fā)展社區(qū)服務(wù)，增加居民社區(qū)歸屬感和認同感，逐步實現(xiàn)社區(qū)自治。所以，隨著基層社會體制改革的深入，社區(qū)主體正在發(fā)生著多元變化，社區(qū)治理由原來的政府包攬向合作治理發(fā)展，因此，在基層社區(qū)層面政府與社會組織展開了廣泛合作。許多城市建立了社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)公共服務(wù)工作站，主要承擔(dān)政府委托的工作，特別是針對社區(qū)治安穩(wěn)定工作，再造了許多新型的社會組織。例如，許多城市社區(qū)建立調(diào)處社會矛盾的人民調(diào)解工作室②、和事老協(xié)會③、平安協(xié)會④等。這些再造的社會組織不具有工會、婦聯(lián)、共青團等單純的官辦團體性質(zhì)，也不是純粹的草根社會組織，而是嵌入政府主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)中，幫助政府解決社區(qū)治理問題，政府通過資金項目支持、注冊登記支持、辦公場地支持等多種方式促使這類社會組織完成注冊。

研究政府與社會組織關(guān)系的兩大分析框架是市民社會理論和法團主義理論，但不管是市民社會視角還是法團主義的視角，都不能充分地解釋現(xiàn)代中國所發(fā)生的國家和社會的進化史。這兩種脈絡(luò)的發(fā)展與式微正體現(xiàn)了國家和社會的關(guān)系呈現(xiàn)一種動態(tài)發(fā)展的時間進程，國家和社會的關(guān)系在實際運作中往往呈現(xiàn)互動、沖突、補充、妥協(xié)、共生和合作等多種角色，國家和社會之間并沒有一個清晰的界限，因此，非營利組織學(xué)者提出的國家與第三部門的合作伙伴關(guān)系理論，⑤對解釋中國基層政府公共治理中政府與社會組織的關(guān)系有一定的借鑒意義。它代表了一種“國家在社會中”的新思路，國家賦予社會行動者更大的力量，也就是所謂的“社會增權(quán)”，并不一定削弱國家管制社會的權(quán)力。在某些情況下，運作良好的民間組織和制度可以構(gòu)成所謂的“社會性基礎(chǔ)設(shè)施”的一部分，尤其是在基層社區(qū)治理中，政府與社會組織越來越多的進行合作，能夠共同營造一個和諧的社區(qū)。

二、政府與社區(qū)社會組織的合作基礎(chǔ)

社區(qū)社會組織具有一些與政府機構(gòu)不同的特點和優(yōu)勢是政府與這類社會組織合作的原因之一。這類社會組織以專業(yè)性、第三方性、基層性、委托性等特點彌補了政府職能讓渡出的空間，這類社會組織的誕生是政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果，是政府實行社會化治理的代表。因此，在社區(qū)建設(shè)的背景下，在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，政府從行政性管理向“社會性治理”的實踐中主動培育社區(qū)社會組織，并與其形成合作關(guān)系，具體的合作模式是政府向社會組織購買公共服務(wù)。⑥政府在公共服務(wù)體系中充當資金提供者和監(jiān)管者的角色，在具體提供服務(wù)時，政府求助于第三方機構(gòu)（社會組織），形成政府與社會組織合作提供公共物品、公共服務(wù)的伙伴關(guān)系。簡單說，就是一種由政府提供資金，由第三部門組織提供服務(wù)，這種模式體現(xiàn)了社會福利社會化，⑦社區(qū)關(guān)系在民間與國家的“互構(gòu)”中被重新進行社會整合和社會再造。

一方面，政府與社會組織有效合作的基礎(chǔ)是政府對這類社會組織的信任以及社會組織本身具有的專業(yè)精神、服務(wù)的多樣化和人性化、良好的群眾基礎(chǔ)和它的中介功能。社會組織在實際行動中對社會問題的解決和在提供服務(wù)中展現(xiàn)的專業(yè)性和靈活性，填補了政府在提供具體服務(wù)中缺乏的空間。同時，社會組織承接了政府的委托-服務(wù)，也促使政府社會管理方式的轉(zhuǎn)換。此外，社會組織成立之初的宗旨和理念多體現(xiàn)了社會的公益精神和強烈的社會責(zé)任感，吸引和凝聚了有奉獻精神的社會工作者，并扎根基層，有良好的群眾口碑；社會組織的“以人為本”的專業(yè)化服務(wù)理念和專業(yè)的社會工作方法是政府行政部門的工作人員無法達到的，這些都是吸引政府與之開展合作的基礎(chǔ)。

另一方面，許多社區(qū)社會組織也通過一系列行動策略積極向政府靠攏，尋求自身的合法化，建立關(guān)系資源，積極尋求政府的信任和認可，其扮演的往往是政府合作者的角色，而非壓力集團角色。這些社區(qū)社會組織往往會在政府安排的政策框架下進行活動，但也利用國家權(quán)威或者政府行政網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)自己的組織目標，通過與政府保持親密的關(guān)系尋求多樣的資源支持。例如，利用非正式政治合法化身份⑧，借用國家權(quán)威或者行政網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)自己的組織目標以及影響政府，同時自我克制、限制組織規(guī)模，主動配合政府行動等。⑨并且這些組織在建立之初就宣稱是非黨派、非政治的，以做實事、平民化、扎根基層的工作策略打消政府對其的戒備，從而獲取政府的信任。還有一些社會組織為了獲得合法性身份，積極向政府靠攏，因為在民政部門注冊為合法的社會組織就能擁有一個合法的接受捐贈資金的銀行賬戶，而且能獲得政府委托的社區(qū)服務(wù)項目，并且還能免稅，因此，這類組織也頻繁、積極地開展與政府部門的合作。但這類社會組織與國家維持良好關(guān)系的同時也損失了組織自由和獨立性的增長，屬于一種依附的自由。

三、政府主導(dǎo)的社區(qū)社會組織的運作特點

中國政體是一個強國家、弱社會的政體，公民社會是由國家來主導(dǎo)的，政府在社會福利社會化的倡導(dǎo)下創(chuàng)造出了各種社會組織，并主動培育這些組織與政府開展合作治理的實踐。這些社會組織與政府之間有千絲萬縷的聯(lián)系，但在發(fā)展自由度、資金等方面卻受到諸多限制，運作過程呈現(xiàn)“準社會化”的特點，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

第一，政府對社區(qū)精英的吸納與雇用。社區(qū)精英的特點是社會基礎(chǔ)廣泛，是一種社會化的精英群體，具有草根性。這些人生活在社區(qū)中，與社區(qū)群眾有著共同的生活方式和思想意識，能夠充分理解和表達社區(qū)群眾的要求，獲得群眾的信任。政府對社區(qū)精英的吸納與雇傭非常符合黨的“從群眾中來，到群眾中去”的工作策略。許多社區(qū)精英退休前是國家干部，退休后從事社區(qū)服務(wù)工作，他們在退休前已經(jīng)積累了廣泛的與政府打交道的社會資本，退休以后他們?nèi)匀豢梢詰{借以前在工作中的特殊身份對現(xiàn)在工作的推行提供便利。政府為了適應(yīng)新的社會環(huán)境，通過吸納新生的社會精英并重建國家—社會的組織聯(lián)系將新的社會要素容納到體制內(nèi)，能夠增強體制對環(huán)境的適應(yīng)能力。因此，國家在增長自身的能力成為一個能促型的國家時，需要大量值得信任的社區(qū)精英。國家提供社區(qū)治理精英的公共身份，如給予這類政府再造的社會組織以自己名字命名的工作室等，通過公共身份的授予穩(wěn)定其在社區(qū)的公共責(zé)任等。而這些社區(qū)精英本身就已經(jīng)在社區(qū)中有較高的威望，他們的行動能夠影響和帶動一大片群眾。政府在基層治理中雇用社區(qū)“能人”，有利于增加自身的治理基礎(chǔ)。

第二，政府的宣傳動員策略。在很大程度上，政府吸納的一些關(guān)鍵的社區(qū)精英的知識、能力以及與民眾的關(guān)系，深刻地影響著民眾對黨和國家的信任與依賴。這些精英人物是動員組織資源的關(guān)鍵變量和資源運作的重要因素，是對其他民眾動員的最好資源。所以，政府在對其進行大力宣傳的同時，給予了他們較高的個人榮譽感，這一方面能夠增強他們的工作熱情，另一方面能起到社會動員的目的。在社會矛盾調(diào)處中，許多優(yōu)秀和模范的人民調(diào)解員成為這個行業(yè)政治宣傳的代表，他們的事跡在中央電視臺的“新聞聯(lián)播”、“焦點訪談”、“今日說法”、“法制在線”欄目，《人民日報》，《解放日報》，“新華網(wǎng)”等知名媒體被做過專題報道。政府通過主動建立一些社區(qū)社會組織，并通過主流媒體的宣傳，擴大這類社會組織的社會影響，提高其知名度，極力扶持并把它們打造成品牌，希望以此影響更多的群眾。政府再造社會組織的建立是一種政府選擇的結(jié)果，是政府根據(jù)自己的需要成立的相應(yīng)的社會組織，而社會組織往往只是政府的附屬物，它服務(wù)于黨政管理社會的需求，通過這個組織，國家可以獲得更多的民眾支持的合法性資源。

第三，政府主導(dǎo)的“準社會化”運作機制。由國家主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)其實是國家從行政性的治理方式向社會性治理方式的轉(zhuǎn)變。國家依托社會組織的民間性特點，實行對社區(qū)社會組織的改造，使其成為國家干預(yù)社會的合法中介。政府再造社會組織正日益被編織到國家法治的框架內(nèi)，與國家的正式組織網(wǎng)絡(luò)深深地勾連在一起，成為國家治理體系的一個有機組成部分，呈現(xiàn)出一種“準社會化”的狀態(tài)，其目的不是提升社會組織的自治性，而是盤活和提升國家治理資源。因此，這類政府再造社會組織對國家行政機構(gòu)具有高度的依附性。但另一方面，社區(qū)社會組織正是在社會合法性需求的狀況下產(chǎn)生的，它的民間性、草根性等特點，滿足了人民的需要，因此這類社會組織呈現(xiàn)出一種“準社會化”的運作方式。政府這種治理方式的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在社區(qū)建設(shè)的方方面面，如在社區(qū)建設(shè)中通過國家力量把許多非政府的社會組織納入行政參與過程。政府利用社會性治理手段，委托各類法人團體進行社區(qū)建設(shè)的各類任務(wù)，如人民調(diào)解工作室、慈善機構(gòu)、社工組織等，把權(quán)力下放給這些專業(yè)的法人團體，采取鼓勵發(fā)展社區(qū)民間組織的態(tài)度，推動社區(qū)治理手段的進一步完善。

四、對政府與社區(qū)社會組織合作治理的建議

在社區(qū)建設(shè)中，政府與社會組織合作的基礎(chǔ)源自社會組織以專業(yè)性、第三方性、貧民性（草根性）、委托性等特點彌補了政府職能讓渡出的空間。政府與這類社會組織合作的原因和特點表明，政府采取的是一種“行政”吸納“社會”的職能轉(zhuǎn)變，同時加強了政府對基層社會的控制，實質(zhì)上并沒有提高這類社會組織的社會自治性。在政府管理和服務(wù)的實踐中，政府與社會組織的合作往往持相當謹慎的態(tài)度，在具體的政府向社會組織購買服務(wù)的供給模式中往往選擇官辦的這一類社會組織，因為政府在這種購買服務(wù)模式下，資金的使用權(quán)就從原政府部門手中流向了第三部門，加之對第三部門公共資金的使用監(jiān)管制度尚不完善，所以，政府必須選擇那些讓自己放心和信任的社會組織。許多社區(qū)社會組織并非獨自成長的社會組織，而是由作為購買者的地方政府發(fā)起和倡導(dǎo)成立的社會組織，雖然此類社會組織名義上是獨立的法人主體，但實際上該社會組織變成了與政府行政性質(zhì)類似的“次級政府”，名義上承接政府委托的公共事務(wù)，實際上的基本定位是隨時接受政府下派的任務(wù)，而且對政府資金的依賴也很難發(fā)揮這類社會組織與政府的談判能力，因而在這一過程中，這類社會組織實際上變成了政府部門的延伸，國家權(quán)力在基層社區(qū)中進一步加強。政府和社會組織的合作伙伴關(guān)系不是一方優(yōu)于或依賴于另一方，而是相互依賴并且是平等的，政府應(yīng)放權(quán)給更多履行社會服務(wù)功能的社會組織，以實現(xiàn)政府管理公共事物方式的重大轉(zhuǎn)變。政府要開展與社區(qū)社會組織的合作，應(yīng)主要從如下幾個方面著手。

第一，放寬社會組織注冊門檻。要吸引更多的草根社會組織在民政部門注冊，要從制度上徹底改革以前的雙重管理的管理制度，改進政府的工作效率，促進社區(qū)社會組織的發(fā)展，提升地方治理的能力。此外，對于一些運作資金獨立、籌資渠道多元化且常能獲得境外資金支持的草根組織，要加強社會監(jiān)督，因為這類社會組織以尋求獨立為目標，避免政府的過多干預(yù)，力圖突破“游戲規(guī)則”由政府制定、社會組織只能被動接受的狀態(tài)，政府對這類組織應(yīng)營造寬松的制度和社會環(huán)境，讓其自然增長，但同時應(yīng)加強社會力量的監(jiān)管。

第二，擴大合作領(lǐng)域。對于已經(jīng)和政府有良好合作基礎(chǔ)的社會組織，政府可以擴大合作的領(lǐng)域，不單單是社會公共服務(wù)和福利領(lǐng)域，還可以擴大到經(jīng)濟、科學(xué)和技術(shù)、文化和教育、衛(wèi)生健康、危機應(yīng)對和災(zāi)后恢復(fù)等領(lǐng)域。政府出錢為民眾辦事要以社會組織和政府的契約化關(guān)系為準，政府不應(yīng)該想當然地認為“我出錢，你就要為我辦事”，要杜絕依賴和依附關(guān)系的產(chǎn)生。要完善捐助的免稅制度和法律監(jiān)控體系。同時，社會組織也需要提高自身的能力建設(shè)，完善自律機制，要做到服務(wù)的專業(yè)化、項目的科學(xué)管理和財務(wù)透明等，并要吸引更多的專業(yè)優(yōu)秀人才進入該領(lǐng)域，以提升服務(wù)水準。

第三，基層社區(qū)政府應(yīng)提高社區(qū)管理水平，形成社區(qū)多元化合作治理格局。社區(qū)建設(shè)需要政府、社會組織、企業(yè)、居民等多元主體的共同參與，合作治理要發(fā)揮整體合力的作用，要同社區(qū)社會組織、公私企業(yè)、居民代表等組成社區(qū)建設(shè)推進委員會，以推動地方社區(qū)建設(shè)，促成地方政府與社會組織、公私企業(yè)之間的合作，并且要鼓勵居民廣泛參與社區(qū)建設(shè)，吸納居民的意愿并積極促進多方交流。要在社區(qū)橫向?qū)用孢_成合作治理，實現(xiàn)政府、市場、社會共同治理的新途徑。其間，政府應(yīng)大力培育與扶植社會組織，發(fā)揮其專業(yè)和靈活的服務(wù)功能，同時要讓民眾通過意見參與肯定自己在本社區(qū)的成員身份，從而增加其對社區(qū)的認同感。此外，只有讓老百姓有選擇服務(wù)的權(quán)利，才能促使社會組織和企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量，推動其在競爭中發(fā)展壯大，從而構(gòu)建多方合作的均衡網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)政府、市場和社會多元合作的治理模式。

第四，社區(qū)建設(shè)的最高目標是實現(xiàn)社區(qū)自治。這也是中央政府希望在保證社會穩(wěn)定的前提下積極探索的方向。社區(qū)民間組織在增強社區(qū)凝聚力，加強社區(qū)團結(jié)，提高社區(qū)居民的自治能力中扮演著重要角色。社區(qū)社會組織是居民參與社區(qū)事務(wù)的重要途徑，因此，政府要不斷促進社區(qū)服務(wù)社會化，逐步完善社區(qū)治理的組織網(wǎng)絡(luò)，使政府、社會組織和居民之間在長期的互動過程中達成合作治理模式，并且社會組織要不斷地主動追求自主性成長和釋放。社會組織與政府的合作過程中，既要有妥協(xié)、又要有堅持，妥協(xié)要妥協(xié)得有智慧、有策略，堅持要堅持得有理性、有原則——只有這樣，才有可能在雙方良性互動的基礎(chǔ)上建立起雙向互動的權(quán)力關(guān)系。⑩保持社會組織的自主性，是提升社區(qū)自治能力的基礎(chǔ)，也是中國公民社會的生長點。

注釋

①陳偉東：《公共服務(wù)型政府與和諧社區(qū)建設(shè)———以武漢市社區(qū)建設(shè)為個案》，《江漢論壇》2005年第12期。

②陸春萍：《轉(zhuǎn)型期人民調(diào)解機制社會化運作》，中國社會科學(xué)出版社，2010年，第71頁。

③郁建興、金蕾：《社區(qū)社會組織在社會管理中的協(xié)同作用——以杭州市為例》，《經(jīng)濟社會體制比較》2012年第4期。

④張小勁、李春峰：《地方治理中新型社會組織的生成與意義——以H市平安協(xié)會為例》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》2012年第4期。

⑤[美]萊斯特·M.薩拉蒙著，田凱譯，《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》》，商務(wù)印書館，2008年，第51頁。

⑥王浦劬、萊斯特·M.薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究》，北京大學(xué)出版社，2010年，第11頁。

⑦張秀蘭、徐月賓：《我國社會福利社會化的目標及途徑探討》，《江蘇社會科學(xué)》2006年第2期。

⑧張緊跟、莊文嘉：《非正式政治：一個草根NGO的行動策略———以廣州業(yè)主委員會聯(lián)誼會籌備委員會為例》，《社會學(xué)研究》2008年第2期。

篇5

[關(guān)鍵詞]城中村治理；政府協(xié)同；社會網(wǎng)絡(luò)分析

[中圖分類號]C936；D630 [文獻標志碼]A

中國社會的轉(zhuǎn)型是整體性、綜合性和系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)型社會變遷，其實質(zhì)是覆蓋政治制度、經(jīng)濟生產(chǎn)、社會生活與文化習(xí)俗領(lǐng)域的全面社會變革與社會大轉(zhuǎn)變。在這個社會全面變革與社會大轉(zhuǎn)變的過程中，城中村無疑是政治、經(jīng)濟、社會與文化發(fā)展進階的熱絡(luò)地帶。城中村見證并直接推動了中國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，由自然經(jīng)濟向商品經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，由鄉(xiāng)村社會向城市社會的轉(zhuǎn)變。正因如此，城中村成了社會各種矛盾的交匯區(qū)，是社會矛盾與社會沖突頻發(fā)的地區(qū)之一，同時也是城市政權(quán)組織和農(nóng)村政權(quán)組織利益博弈的集聚點。城中村具有流動人口急劇膨脹、違章建筑四處泛濫、基礎(chǔ)設(shè)施破敗落后、安全隱患層出不窮、社會矛盾日益集中、社會沖突此起彼伏、健康風(fēng)險規(guī)避困難等特征，是我國穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展必須解決的痼疾。由于城中村問題多、治理難，加上受各種復(fù)雜因素的影響，以區(qū)、街道辦（部門）為代表的城市政權(quán)組織與以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（部門）為代表的農(nóng)村政權(quán)組織對其均存在某種程度的排他性，影響了城中村治理的健康發(fā)展。德國著名物理學(xué)家H.哈肯認為：“組成社會環(huán)境的各個元素存在相互影響又協(xié)調(diào)一致的關(guān)系，通過協(xié)同會使社會環(huán)境從混沌變?yōu)橛行颉！蓖恚M成城中村治理大環(huán)境的城市政權(quán)組織和農(nóng)村政權(quán)組織兩大元素之間，存在既相互影響又協(xié)調(diào)一致的關(guān)系。找出并解決影響城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素，推動城市政權(quán)組織和農(nóng)村政權(quán)組織的協(xié)同契合，是完善和加強城中村治理的重要途徑。

國內(nèi)外學(xué)界對城中村治理進行了大量的研究。H.Canter第一次把城中村理論引入城市地理學(xué)中；J.W.R.Whitehand認為城中村是介于城市與鄉(xiāng)村之間的特殊區(qū)域，具有不同于城市和鄉(xiāng)村的特征；加拿大學(xué)者麥基用Desakota來概括城中村這一空間模式；希臘學(xué)者瓦西利斯?斯古塔斯認為應(yīng)把重心轉(zhuǎn)移到城市邊緣正面的潛力上來，指出土地是核心問題，必須加大城市邊緣的規(guī)劃和政策扶持，運用“適宜技術(shù)”維護城市邊緣秩序；J.W.R.Whitehand還認為應(yīng)注重對城市邊緣區(qū)人口和社會的城鄉(xiāng)過渡性等方面的研究。國內(nèi)的研究成果主要集中在城中村治理的理論與內(nèi)涵、體制與制度、問題與對策等方面，針對城中村治理中之政府協(xié)同作用的研究仍比較薄弱。本文擬從政府協(xié)同這一新視角，對城中村治理中政府協(xié)同的要素進行調(diào)查和分析，以推進城中村治理中城鄉(xiāng)政權(quán)組織協(xié)同行動，形成優(yōu)勢資源最優(yōu)化利用的協(xié)同治理格局。這對推動“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的基層現(xiàn)代社會組織體制，擴大基層民主，激發(fā)基層社會活力，增加基層和諧因素，減少基層不和諧因素，營造和諧社會環(huán)境等工作的相關(guān)政策制定，有著重要理論意義與應(yīng)用價值。

一、研究方法

一項基于加利福尼亞州阿拉梅達縣6 928名居民為期9年的隨機抽樣調(diào)查顯示，“缺乏社會聯(lián)系及社區(qū)聯(lián)系的人，與那些有著廣泛接觸面的人相比，死亡率更高”。同時，“保有一個廣泛的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，會使患普通感冒的概率大大降低”。另一項研究顯示，若與組織中的不同群體的人保持網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)，會產(chǎn)生或獲得更高的績效評分。以上關(guān)于網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)的探討給我們的啟示是：個人或組織嵌入到關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，會對其開展的活動產(chǎn)生積極影響，甚至?xí)顒拥某蓴‘a(chǎn)生極其重要的影響。社會學(xué)理論認為，社會是由網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的，網(wǎng)絡(luò)中包含結(jié)點（行動者）以及結(jié)點之間的關(guān)系（關(guān)系紐帶）。社會網(wǎng)絡(luò)分析方法（簡稱SNA）是通過分析網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)系來探討網(wǎng)絡(luò)的屬性和結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上來探究網(wǎng)絡(luò)改進策略的一種社會科學(xué)研究方法。B.韋爾曼（BarryWellman）指出：“網(wǎng)絡(luò)分析探究的是深層結(jié)構(gòu)――隱藏在復(fù)雜的社會系統(tǒng)表面之下的一定的網(wǎng)絡(luò)模式。”SNA具有通過用不斷豐富和發(fā)展的運算方案、法則、程序等來分析網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的特色，通過對構(gòu)成社會網(wǎng)絡(luò)的多個結(jié)點和各結(jié)點間連線關(guān)系的狀況進行簡單分析，然后運用Ucinet、Pajek等軟件進行計算，對各種關(guān)系進行精確的量化分析，以探究出網(wǎng)絡(luò)組織的深層結(jié)構(gòu)。本文擬運用SNA中的網(wǎng)絡(luò)中心性分析法，以影響城中村治理中政府協(xié)同的要素為網(wǎng)絡(luò)結(jié)點，以各個要素之間的關(guān)聯(lián)為關(guān)系紐帶來分析各要素之間的關(guān)聯(lián)，從中找出影響城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素，進而找出改善城中村治理中政府協(xié)同的對策。

二、城中村治理中政府協(xié)同現(xiàn)狀調(diào)查

為了對城中村治理中政府協(xié)同的基本狀況有更真實全面的認知，本文采取立意抽樣的形式，從湘潭市雨湖區(qū)選取了300個調(diào)查對象，向雨湖區(qū)政府、雨湖路街道、羊牯塘街道、中山路街道、窯灣街道5個城市政權(quán)組織部門，鶴嶺鎮(zhèn)、楠竹山鎮(zhèn)、昭潭鄉(xiāng)、護潭鄉(xiāng)、響水鄉(xiāng)5個農(nóng)村政權(quán)組織部門以及雨湖區(qū)城中村的基層群眾，共發(fā)放調(diào)查問卷300份，其中有效問卷263份，有效回收率為87.67%（見表1）。將問卷進行編碼之后，運用SPSS 18.0社會統(tǒng)計調(diào)查軟件進行分析。調(diào)查問卷主要涉及城中村治理中政府協(xié)同的滿意度、重要性及基本現(xiàn)狀等。

從雨湖區(qū)城中村治理的現(xiàn)狀來看，認為城中村治理非常好的只有4.6%，認為差和非常差的卻占到了38.0%（見表2）。不難看出，雨湖區(qū)城中村治理現(xiàn)狀堪憂。在調(diào)研過程中，我們看到雨湖區(qū)城中村的道路交通設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、生活服務(wù)設(shè)施以及社會治安狀況等存在很多問題。可見，當前亟需進一步完善和加強城中村的治理，而加強政府協(xié)同是改善城中村治理的重要路徑。

事實上，城鄉(xiāng)政權(quán)組織間的協(xié)同契合對城中村治理起著非常重要的作用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有53.6%的調(diào)查對象認為加強城中村治理中政府協(xié)同非常重要，認為重要的占到了35.7%，認為不重要的只占3.1%（見表3）。加強城中村治理中政府協(xié)同可以實現(xiàn)城市政權(quán)組織與農(nóng)村政權(quán)組織的資源共享，為城中村的治理提供更多保障，從而不斷提升城中村治理的效率及質(zhì)量。但是，另一項調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，當前城中村治理中政府協(xié)同的群眾滿意度較低，感到非常滿意的只占11.8%，基本滿意的也只有28.1%，而不太滿意和很不滿意的卻占到了60.1%（見表4）。

城中村治理中政府協(xié)同的滿意度較低，表明其重要作用并沒有得到有效發(fā)揮。因此，找出并解決影響城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素，推進城市政權(quán)組織和農(nóng)村政權(quán)組織之間的協(xié)同行動，對完善和加強城中村治理非常重要。

三、城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素分析

根據(jù)社會網(wǎng)絡(luò)分析方法，運用網(wǎng)絡(luò)中心性分析，通過要素分析、關(guān)聯(lián)分析、矩陣分析來逐步確立城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵影響要素。首先，對城中村治理中政府協(xié)同的各項要素進行綜合分析，確定一套反映城中村治理中政府協(xié)同要素類別的指標體系。根據(jù)調(diào)查結(jié)果、文獻探究和規(guī)范分類原則可以構(gòu)建起基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本結(jié)構(gòu)劃分、基本發(fā)展現(xiàn)狀、組織基本構(gòu)成、各種相關(guān)保障5個一級要素指標類別，每類一級要素指標中包括多個二級要素指標，二級要素指標由具備不同主體、內(nèi)容、視角等屬性的具體要素指標構(gòu)成。其次，對已經(jīng)確定和識別下來的各要素之間的關(guān)系進行系統(tǒng)分析，確立起各要素間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建城中村治理中政府協(xié)同要素的鄰接矩陣。因為各要素之間的關(guān)系強弱不同，所以必須根據(jù)各要素之間影響程度的不同來判斷關(guān)聯(lián)值（0代表無聯(lián)系，1代表弱聯(lián)系，2代表中等聯(lián)系，3代表強聯(lián)系）。通過關(guān)聯(lián)分析和專家論證，最終構(gòu)建起城中村治理中政府協(xié)同要素的鄰接矩陣。最后，通過對已構(gòu)建的鄰接矩陣進行分析，識別出城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素。要識別關(guān)鍵要素需要借助網(wǎng)絡(luò)中心性分析法中的度數(shù)中心性分析方法，運用ucinet軟件來測算鄰接矩陣的內(nèi)接中心度和外接中心度，而關(guān)鍵要素的基本特征是“具備較低的內(nèi)接中心度和較高的外接中心度”。

鄰接矩陣構(gòu)建的科學(xué)性和可靠性是識別城中村治理中政府協(xié)同關(guān)鍵要素的先決條件，也是重中之重。為了對城中村治理中政府協(xié)同的要素進行科學(xué)的關(guān)聯(lián)分析，本課題組對鄰接矩陣的每一個關(guān)系結(jié)點的關(guān)聯(lián)值進行了多次論證，并形成了城中村治理中政府協(xié)同要素的鄰接矩陣設(shè)計初樣；之后，邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家和學(xué)者、城鄉(xiāng)政府部門代表、社會公眾等參與鄰接矩陣設(shè)計初樣的認證討論會，后經(jīng)課題組修改完善，最終形成城中村治理中政府協(xié)同要素的鄰接矩陣模型（見表5）。

根據(jù)已構(gòu)建的鄰接矩陣，借鑒美國弗里曼教授運用內(nèi)接近中心度和外接近中心度測量企業(yè)智力資本核心要素的方法，對城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素進行識別。通過運用ucinet軟件進行計算，將那些具有較高外接中心度（90

四、結(jié)論與不足

通過對湘潭市雨湖區(qū)城中村治理中政府協(xié)同的現(xiàn)狀調(diào)查，可以看出當前城中村治理的現(xiàn)狀不容樂觀，人們對城中村治理中政府協(xié)同的現(xiàn)狀感到不太滿意。運用社會網(wǎng)絡(luò)分析法，我們構(gòu)建了城中村治理中政府協(xié)同要素的鄰接矩陣，識別出了城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素。

首先，城中村治理中政府協(xié)同受經(jīng)濟發(fā)展水平以及人才、制度、信息技術(shù)等關(guān)鍵要素的影響。從表6可以看出，經(jīng)濟發(fā)展水平、人才保障、制度保障、信息技術(shù)保障等是城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素。因此，要不斷加快城中村的經(jīng)濟發(fā)展步伐，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整和特色經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展，同時進一步加強和完善人才、技術(shù)、信息、制度等相關(guān)保障。

其次，城中村治理中政府協(xié)同受社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城鄉(xiāng)區(qū)域劃分等關(guān)鍵要素的影響。城鄉(xiāng)區(qū)域劃分一直是影響城中村治理中政府協(xié)同的重要要素，受區(qū)域劃分的影響，城中村承受著不同于城市和農(nóng)村的文教體衛(wèi)、治安管理、社會保障以及生產(chǎn)生活方式等壓力。社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善是推進城中村治理中政府協(xié)同的重要保障，包括社會福利設(shè)施、文化教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、商業(yè)服務(wù)設(shè)施等。

篇6

關(guān)鍵詞：江蘇省；社區(qū)報；社區(qū)報發(fā)展

中圖分類號：G216.2 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2014）03-0107-02

一、引 言

社區(qū)報紙是源于美國的一種小型地方報，它面向的是社區(qū)內(nèi)小范圍、指向明確的讀者，充當“全面報道所在社區(qū)的一切”的角色[1]。與大報相比，社區(qū)報是“分眾媒介”，在中國傳統(tǒng)媒體碎片化的現(xiàn)狀下，社區(qū)報有良好的發(fā)展前景，并將成為我國大眾媒介的新生力量。社區(qū)報在中國的發(fā)展并非一帆風(fēng)順。北京、上海等發(fā)達城市早在2000年左右就引入了社區(qū)報，但能堅持到現(xiàn)在的已所剩無幾，只有一些依托傳統(tǒng)傳媒集團的社區(qū)報仍在維系，而西部地區(qū)的社區(qū)報紙至今尚未啟動。但據(jù)互聯(lián)網(wǎng)不完全統(tǒng)計，目前江蘇省現(xiàn)有社區(qū)報十余家，正處于快速發(fā)展階段。因此研究分析江蘇省社區(qū)報發(fā)展存在的問題及對策對我國社區(qū)報整體發(fā)展有著積極意義。本課題組對《新壩風(fēng)采》、《鐘樓之聲》兩份江蘇省社區(qū)報發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題進行了調(diào)研，并提出促進社區(qū)報健康發(fā)展的策略。

二、江蘇省社區(qū)報的辦報現(xiàn)狀和存在的問題

調(diào)查顯示江蘇省社區(qū)居民對讀報紙有著積極的態(tài)度和良好的閱讀習(xí)慣，對社區(qū)事務(wù)關(guān)注度高，為社區(qū)報的創(chuàng)辦、發(fā)行提供了良好的市場和大量的受眾。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)社區(qū)報在發(fā)展過程中也存在諸多問題，主要表現(xiàn)為：

（一）辦報主體未能正確認識社區(qū)報紙的作用，辦報理念不清晰

社區(qū)報關(guān)注的是城市中的某個特定區(qū)域，服務(wù)核心是社區(qū)。報紙應(yīng)通過對內(nèi)容的篩選塑造社區(qū)個性，從而形成社區(qū)的主流價值觀。雖然《新壩風(fēng)采》和《鐘樓之聲》是江蘇省創(chuàng)辦較早的兩個社區(qū)報紙，但它們都沒有正確認識到報紙在社區(qū)中的重要作用。課題組在調(diào)研中了解到，《新壩風(fēng)采》的創(chuàng)辦是由于東臺市在創(chuàng)建文明城市，作為東臺市規(guī)模較大的社區(qū)之一，新壩社區(qū)借此提升社區(qū)的影響力，加大宣傳。而《鐘樓之聲》是在《泰州晚報》記者的提議和幫助下創(chuàng)立起來的。“不可代替、難以共享、時時貼近”應(yīng)該是社區(qū)報紙在內(nèi)容上的定位，社區(qū)受眾居住相對集中，對本社區(qū)及周邊發(fā)生的新聞與資訊的需求強烈。因此，在辦報理念上，社區(qū)報需要在較小的半徑內(nèi)——即以社區(qū)為中心，輻射周邊享有共同的教育、休閑娛樂等資源的一個大區(qū)或幾個相鄰社區(qū)的“大社區(qū)”范圍，為社區(qū)讀者提供服務(wù)；在新聞報道內(nèi)容上需要專注于為社區(qū)居民提供社區(qū)報道和與生活相關(guān)度較高的服務(wù)類信息。

（二）報紙版面簡單，信息量少

《新壩風(fēng)采》自2011年9月出版第一期以來，報紙共設(shè)有一句話新聞、民生服務(wù)直通車、民生民聊、健康小常識等板塊，但出于信息量少及節(jié)約版面的考慮，每期報紙板塊設(shè)定不固定，平均為4～5個板塊，每期版面僅有一張8開打印紙大小，信息量較少。有時甚至主要內(nèi)容為居委會工作人員的工作匯報，居委會成為報紙的主體，而社區(qū)居民成為了配角。由于考慮到印刷費用等問題，報紙全部為文字，沒有配圖、插圖等，全部為黑白打印，看起來較為簡單，缺乏美觀。相較《新壩風(fēng)采》，《鐘樓之聲》的設(shè)計內(nèi)容豐富，包括社區(qū)留言板、社區(qū)傳聲筒等互動板塊，為居民和居委會間的溝通聯(lián)系提供了良好的平臺，能夠發(fā)揮社區(qū)報紙應(yīng)有的功能。為提高讀者的視覺沖擊力，報紙中幾乎每篇新聞報道都配有彩色插圖或照片。但也正是豐富多彩的內(nèi)容、大量插入的彩色圖片使得每張報紙的印刷費用大幅提高，而經(jīng)費的緊張又限制了其正常出版。由于社區(qū)報版面簡單、信息量少，最終導(dǎo)致社區(qū)報在社區(qū)內(nèi)的影響力不大。

在美國，社區(qū)報記者和編輯的工作是深入到社區(qū)居民的生活中，他們每天出現(xiàn)在社區(qū)的各個角落，與人們熱心交談、進行細致的觀察，最終寫出屬于老百姓自己的故事。而在我國目前由于報紙的影響力小，同時受到編制、工資等問題的制約，使社區(qū)報難以吸引專業(yè)的新聞從業(yè)人員加入，這成為社區(qū)報紙發(fā)展的一大瓶頸。據(jù)調(diào)研，《鐘樓之聲》和《新壩風(fēng)采》在采編人員方面都面臨著同樣的困難，幾乎沒有專業(yè)的記者和編輯，而是由居委會工作人員擔(dān)當起這一重任。報紙都是由一個人承擔(dān)起來，并且辦報紙只是他們工作的一部分，很難將大量的時間和精力投放到報紙中，更不用說深入社區(qū)，了解社區(qū)發(fā)生的點點滴滴。

（四）資金來源單一，缺乏強有力的保障支持

由于影響力小、沒有正式發(fā)行的刊號等，使得社區(qū)報紙的資金來源非常有限，目前江蘇省社區(qū)報經(jīng)費來源主要有社區(qū)居委會提供和廣告公司贊助兩種形式。如泰州市新壩社區(qū)的《新壩風(fēng)采》，資金由社區(qū)居委會提供，由于資金有限嚴重限制了其發(fā)行量和出版頻次。相較于居委會出資的《新壩風(fēng)采》，在一些規(guī)模較小的社區(qū)只能依靠廣告公司贊助。但是廣告公司由于利益關(guān)系，贊助缺乏約束性和連續(xù)性，會讓社區(qū)報的發(fā)行陷入困境。如《鐘樓之聲》在只發(fā)行一期小樣之后，難以支付每月出版一次的費用，最終停辦。另外社區(qū)內(nèi)的變動、企業(yè)資金緊張、發(fā)展戰(zhàn)略的改變等一系列因素都會造成社區(qū)報紙因無法得到資金支持而舉步維艱。由此可見單一的資金來源成為制約社區(qū)報紙發(fā)展和擴大發(fā)行的瓶頸。

（五）創(chuàng)刊審核標準嚴格、難以獲得刊號

課題組調(diào)研的兩份社區(qū)報紙都沒有刊號，這就制約了它們大規(guī)模發(fā)行和刊登廣告、拉取贊助。根據(jù)江蘇省新聞出版總局工作人員介紹，社區(qū)報紙和普通報紙一樣，若公開發(fā)行需要依據(jù)國務(wù)院令第594號《出版管理條例》第十二條的內(nèi)容申請刊號。若社區(qū)報不以盈利為目的，可參照江蘇省連續(xù)性內(nèi)部資料出版物準印證核發(fā)標準，向當?shù)匦侣劤霭婀芾聿块T申請“內(nèi)部資料準印證”編號。因?qū)徍藰藴蕠栏瘛㈦y以獲得刊號，使得社區(qū)報面臨沒有合法地位的尷尬境地。

三、江蘇省社區(qū)報發(fā)展對策及建議

（一）社區(qū)報提出“大社區(qū)”概念

在城市中，人們通常將一個住宅小區(qū)定義為社區(qū)，社區(qū)報中的“社區(qū)”也通常如此定義，江蘇社區(qū)報多模仿美國，以傳統(tǒng)小“社區(qū)”為范圍，正如新壩社區(qū)和鐘樓社區(qū)，兩份社區(qū)報皆以本住宅小區(qū)中的人群為受眾。然而一個社區(qū)人數(shù)有限，小區(qū)居民認同感較差，并且難以獲得足夠的新聞來源與廣告來源。由于中美兩國的巨大差異導(dǎo)致水土不服，與傳統(tǒng)社區(qū)報的區(qū)域范圍不同，社區(qū)報以在一定范圍內(nèi)享有共同的教育、休閑娛樂等資源的一個大區(qū)或幾個相鄰社區(qū)為發(fā)行范圍，及以“大社區(qū)”為受眾范圍[2]。新壩社區(qū)位于東臺市市中心的繁華地段，周圍有幾個規(guī)模較大的社區(qū)與之共享同樣的基礎(chǔ)設(shè)施、商店公司與基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施等，并且社區(qū)周圍有多家大型超市與商場，在走訪調(diào)查中大部分商家表示如果有覆蓋附近幾個社區(qū)的影響力較大的社區(qū)報紙，愿意在上面投放廣告。在問卷調(diào)查中，受訪者普遍對周邊社區(qū)的事務(wù)較為感興趣，普遍對廣告的接受程度都是非常高的。大社區(qū)概念的引入可以豐富社區(qū)報的內(nèi)容，進一步擴大其社會影響力。

（二）提前進行媒介產(chǎn)品策劃，突出社區(qū)報自身特色

要創(chuàng)辦一個成功的報紙必須針對消費者有獨特的賣點。報紙產(chǎn)品策劃過程中，更要加強以下幾個步驟：第一，對本社區(qū)的人口、經(jīng)濟、社會文化等宏觀環(huán)境進行分析。第二，對本地新聞市場競爭狀況進行分析。第三是準確定位。通過提前策劃分析，明確自身定位，突出自身特色。如受眾定位，即辦給誰看；功能定位，即確定媒介所擔(dān)負的職能和所要發(fā)揮的功能，這是立足于受眾需要和傳播目的對媒介產(chǎn)品的決策；市場定位，即競爭市場在那里；內(nèi)容定位，要注意尋找讀者閱讀意愿中的未知點，并在借鑒中創(chuàng)新；風(fēng)格定位，即媒介產(chǎn)品的整體結(jié)構(gòu)、傳播內(nèi)容、傳播方式和外在形象等綜合表現(xiàn)出來的格調(diào)和特點，要注意塑造與眾不同的媒介形象。

（三）加強與當?shù)孛襟w合作，廣泛發(fā)動小區(qū)居民參與

由于目前社區(qū)報紙的辦報狀況難以吸引專業(yè)的媒體從業(yè)者，解決問題的一個折中的方法便是與當?shù)赜杏绊懥Φ膱蠹埡献鳌Ｉ虾５谝粡埥?jīng)國家新聞總署批準的社區(qū)報《新民晚報社區(qū)版-閔行新聞》是一個比較成功的例子。新民晚報以牽手區(qū)域性報紙為突破口，有效整合資源，創(chuàng)造”母報”帶”子報“的發(fā)展模式，滲透目標細分市場。要辦好一份社區(qū)報紙，專業(yè)的記者與編輯固然重要，但是社區(qū)居民也是一支有力的生力軍。陳凱在《走進美國社區(qū)報》一書中，提到過“煎蛋新聞模式”，即專業(yè)記者對社區(qū)最關(guān)鍵的硬新聞是蛋黃部分，偏軟的社區(qū)話題讓居民提供，這是蛋白部分。只要正確啟發(fā)引導(dǎo)，就能讓居民加入社區(qū)報紙的制作中真正成為報紙的主人。

（四）充分發(fā)揮社區(qū)報在社區(qū)自治中的作用，擴大影響以吸引更多社會資金

在我國，隨著經(jīng)濟體制改革的深入推進，基層社會生活開始發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的行政全能主義管理模式面臨著諸多挑戰(zhàn)，社區(qū)自治這種基層社會治理的新模式被提上日程。“善治”是基層社會治理的一種理想模式。善治的基本要求是“公開透明”。社區(qū)居民是社區(qū)真正的主人和政府政策治理的利益相關(guān)者。居委會的各項工作與政策都要透明公開，不僅讓社區(qū)居民了解，更要接受監(jiān)督。社區(qū)報可以為社區(qū)居民與居委會的聯(lián)系建立橋梁，增強溝通交流。善治還強調(diào)“公眾的參與”，這種參與指的是政治參與、組織成員的組織參與以及社會生活的參與。善治離不開政府與公民之間的真誠和密切合作，公民積極的建設(shè)性參與和對公共部門權(quán)威的自覺認同是實現(xiàn)善治的前提和關(guān)鍵[3]。社區(qū)公民作為社區(qū)報的記者、編輯，更加關(guān)注本社區(qū)的事物，并有發(fā)表意見的平臺，才能參與社區(qū)自治，社區(qū)報紙為社區(qū)自治這種基層社會治理模式提供了新的平臺。目前在中國，傳統(tǒng)媒體碎片化的現(xiàn)狀為社區(qū)報的發(fā)展提供了良好的機遇。社區(qū)報這種區(qū)域性出版物正充滿活力，而且數(shù)量還在不斷增長。它將充分融入社區(qū)生活中，成為社區(qū)居民生活中不可缺少的信息源。

參考文獻：

[1] 陳凱.關(guān)于中國社區(qū)報發(fā)展的思考[J].傳媒，2012（6）.

篇7

村民自治能力尚存諸多不足

當前我國村民自治能力不足，體現(xiàn)在農(nóng)村基層吐會治理的方方面面，如選舉、公共參與、自治組織等。

村級選舉過程亂象叢生。村民對村莊選舉的興趣和參與度都不高，在選舉過程中普遍地對候選人是誰和把票投給誰并不關(guān)心，而容易接受一些競選者的行賄，引發(fā)誰給的“出場費”高誰就能當選的亂象。

村民參與村級治理普遍不夠。在我國農(nóng)村的不少地方，村民對村級公共事務(wù)普遍不關(guān)心。本應(yīng)成為村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的村委會組織，逐漸發(fā)展出“行政化”的特點。村民的集體意志，在村莊公共事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督中基本沒有體現(xiàn)。

村民缺乏自治所需的公民意識和基本技能及知識。不少村民公民意識淡漠，既缺乏主人翁的權(quán)利意識，又缺乏公共利益即是個人利益的責(zé)任意識，還缺少公共管理的規(guī)則意識，在村莊治理過程中表現(xiàn)出較大的隨意性。

村民自治的組織形式單一。村民選舉產(chǎn)生的村委會是當前村民自治的主要組織形式。村組合并使得不到10名村干部就要面臨幾十個村民小組、幾千個村民。隨著廣大村民在水利、道路、環(huán)境衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的公共需求日益增多，現(xiàn)有的管理和服務(wù)力量明顯難以滿足這種需求，村民自治的單一組織形式無法滿足治理村莊公共事務(wù)的需要。

村民自治能力引發(fā)治理困局

當前我國村民自治能力不足的原因涉及經(jīng)濟、制度、文化等多個方面。

首先，我國部分農(nóng)村地區(qū)薄弱和落后的經(jīng)濟基礎(chǔ)不能滿足村民自治的需要。要求那些還在為基本溫飽問題發(fā)愁的村民展開公共參與、自我治理，顯然是不現(xiàn)實的。其次，當前我國村民自治主要是通過選舉產(chǎn)生村委會來進行。投票之后村民只能通過監(jiān)督等間接形式參與公共事務(wù)的管理，他們其實并未真正參與村莊治理，只不過是在公共決策已經(jīng)作出之后被告知而已，導(dǎo)致原本相對較低的自治能力因缺少鍛煉和實踐的機會，難以得到提高。再其次，村民自治本質(zhì)上是法治，作為自治主體的村民需要遵守相關(guān)的法律、法規(guī)和制度，在一定的原則和程序的基礎(chǔ)上，進行自我管理、服務(wù)和監(jiān)督。然而，我國農(nóng)村生活中講究的“人情”、“宗法”等原則，與“權(quán)利對等”、“公平公正”等法律原則相去甚遠。這也導(dǎo)致了村民自治的能力不高，以及村民自治的很多制度設(shè)計在具體實踐中難以得到貫徹。

村民由于缺乏自治能力，無法有效地組織起來并參與到村莊治理的過程，最終損害的是農(nóng)民自己的利益；村民自治能力不足使得村民自治難以得到切實有效的貫徹，基層農(nóng)村的經(jīng)濟、政治、社會和文化建設(shè)都受到很大的制約，新農(nóng)村建設(shè)的整體進程難免受到影響；而對于國家來說，村民自治能力不足導(dǎo)致政府必須投入大量資源進行農(nóng)村公共治理，既浪費了本來就稀缺的治理資源，還容易導(dǎo)致基層自治組織的“行政化”傾向。引發(fā)基層社會的矛盾。村民自治能力的不足，不僅制約著社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，也關(guān)系著基層農(nóng)村和諧穩(wěn)定的大局。

提升自治能力需要多維助力

要讓村民更好地行使當家作主的權(quán)利，必須著力提高其自治的能力，通過系統(tǒng)的教育，從公民教育、文化教育、法制教育和村民自治的實踐教育多個方面入手，為村民自治能力的提高提供多維動力。

首先，要在農(nóng)村廣泛進行公民教育，努力夯實村民自治的基礎(chǔ)。從提高村民自治能力的角度出發(fā)，所進行的公民教育應(yīng)當包括公民意識教育和公民能力教育。通過公民意識教育使村民充分認識其在村莊公共管理中的主體地位和主人翁精神，產(chǎn)生對村莊公共事務(wù)強烈的責(zé)任心，使其逐步理解和尊重村民自治制度的原則并且在此原則下行事。公民能力教育，可以提高村民參與農(nóng)村各項自治活動的能力、倫理道德指引行為的能力，以及理性思考、實踐創(chuàng)新、遵守制度的能力。

其次，在農(nóng)村大力發(fā)展文化教育，積極營造村民自治的良好文化環(huán)境。農(nóng)村文化教育的核心是提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，因而也直接決定著村民自治主體自治能力的高低。政府要加大對農(nóng)村文化教育的投入；把農(nóng)村文化教育納入各地經(jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃；地方教育主管部門要結(jié)合各地實際情況，整合教育資源，實現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育、職業(yè)教育和成人教育資源的互補和共享，逐步建立普通教育與成人教育、學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育并舉的農(nóng)民終身教育體系；將農(nóng)村教師隊伍的建設(shè)與農(nóng)民文化教育結(jié)合起來，教師既注重培養(yǎng)村民的文化知識，又注重激發(fā)其求知的欲望和引導(dǎo)其樹立正確的價值觀念；在基層農(nóng)村宣傳、教育和弘揚高尚文化，注重陶冶農(nóng)民的情操，促進鄉(xiāng)村文明積極健康發(fā)展。

再其次，要在農(nóng)村持續(xù)推進法制教育，為村民自治提供有力的法治保障。具有相當法制意識和法律知識的村民，是村民自治的主體基礎(chǔ)。良好的社會法制環(huán)境，同時也是村民自治的基本保障。要建立健全有效的法制教育體制，根據(jù)各地農(nóng)村的不同情況探索符合實際需要的、多樣化的法制教育模式和方法，有針對性地建立包括農(nóng)村普法、專門的法制培訓(xùn)、法律知識講座等在內(nèi)的綜合性法制教育體系。農(nóng)村法制教育尤其要注重對村民和村干部民主法制意識觀念的引導(dǎo)和塑造，引導(dǎo)村民和村干部樹立正確的自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)觀念。

篇8

[關(guān)鍵詞] 居民委員會；居民自治；發(fā)生機制

[中圖分類號] D632 [文獻標識碼] A [文章編號] 1006-0863（2014）01-0045-06

一、問題的提出

居委會在制度設(shè)計上被定位為城市居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的群眾性自治組織，但是在城市基層治理的實踐過程中，居委會卻有著雙重性質(zhì)，它一方面是群眾性的自治組織，代表著居民的利益，另一方面也是國家政權(quán)的末梢，是國家政權(quán)的組成部分。居委會的雙重性質(zhì)將其置于一種困境之中：作為國家政權(quán)的末梢，居委會要承擔(dān)大量的由街道和其他政府機構(gòu)交付的行政事務(wù)，于是居委會僅有的工作資源就只能用來完成行政事務(wù)，與此同時也就只能將自治工作耽擱下來。因此，作為自治組織的居委會在一定程度上成為行政組織，其工作重點同居委會的自治要求有所偏離。

處在轉(zhuǎn)型時期的國家需要居委會發(fā)揮管理社會的作用，那么這是否意味著居委會不可能發(fā)揮居民自治的功能呢？2011年11月至2012年5月筆者對上海市的11個居委會進行了深度調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)雖然很多居委會的自治工作不盡如人意，但是仍然有一些居委會能夠在承擔(dān)行政工作的同時有效地開展了自治工作，在工作實踐中借助一些特定的機制，居委會協(xié)調(diào)了其行政性質(zhì)和自治性質(zhì)之間的沖突，從而鞏固了居委會作為城市群眾自治基本組織形式的地位。

分析居民自治的案例，筆者發(fā)現(xiàn)有一些共同的機制運轉(zhuǎn)在不同的個案背后，正是它們的存在導(dǎo)致了看似不可能的居民自治在實踐中發(fā)生了。本文認為城市居民自治的發(fā)生有賴于社會資本的培育、經(jīng)濟資源的開發(fā)、公共議題的創(chuàng)設(shè)、組織主體的轉(zhuǎn)換等機制的運轉(zhuǎn)。城市居民自治的發(fā)生機制不是預(yù)先給定的，而是行動者在正式制度建構(gòu)的政治空間中為了解決工作中的難題而無意識地創(chuàng)造出來的，但是機制在解決問題時表現(xiàn)出來的正面效果，則誘使行動者開始有意識將同一機制擴展到其它難題的解決上，或者尋找其它機制來解決新的難題，在多重機制的共同作用下城市居民自治出現(xiàn)了。

二、社會資本的培育

居民自治是同國家政治相對應(yīng)的過程，在國家權(quán)力涉足不到或者不去涉足的地方，自治作為社會自我管理的過程就出現(xiàn)了。[1]自治的社會性質(zhì)意味著自治的發(fā)生必須建立在社會力量的基礎(chǔ)上，這種社會力量就是社會資本。社會資本是指在人際交往中形成的信任關(guān)系、互惠規(guī)范和參與網(wǎng)絡(luò)，帕特南所從事的開創(chuàng)性研究表明，民主政治的質(zhì)量依賴于社會資本的存量，因為社會資本能夠克服集體行動的困境達到自愿合作的目的。[2]筆者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會資本的存在不僅推進了國家層面的民主政治，而且對于城市社區(qū)的居民自治而言也是不可或缺的要素。

當筆者跟隨居委會的工作人員了解社區(qū)的居住環(huán)境時，最為直接的發(fā)現(xiàn)就是社區(qū)是一個熟人社會，行人之間相互打著招呼，路口有志愿者在執(zhí)勤，不遠處成群的居民聚在一起鍛煉身體。當然，居民之間的熟悉度是社會資本的一個構(gòu)成要素，但是不能將社會資本簡單地等同于熟人關(guān)系，社會資本的具體表現(xiàn)形式主要是社區(qū)居民的公共生活以及由此形成的自發(fā)性的群眾組織。社區(qū)中的群眾性組織主要有兩種類型，一種是圍繞文藝體育生活而形成的自我服務(wù)性團隊，此類組織在社區(qū)中廣泛存在著，可以說是群眾性組織的主要組成部分，另一種是履行綜合功能的公益性志愿組織，具體而言就是進行社區(qū)安全和環(huán)境監(jiān)督、維護社區(qū)交通秩序的“紅袖章巡邏隊”。

活躍在城市社區(qū)中的群眾性組織起初并未受到注意，只是在群眾性組織的公共性與居委會的工作勾連在一起的時候，群眾性組織在基層治理中的價值才開始進入國家的視野。城市社會的快速發(fā)展要求國家重構(gòu)其治理體系以實現(xiàn)對城市基層社會的控制，國家采取的戰(zhàn)略是強化居委會使其成為國家政權(quán)的末梢，但是居委會并不足以完成控制城市基層社會的任務(wù)，城市基層治理過程同居民的切身利益直接關(guān)聯(lián)在一起，如果沒有居民的參與、認可或者同意，居委會不可能有效地開展工作。[3]雖然在制度設(shè)計上居委會是居民選舉出來的群眾自治的基本組織形式，但是居委會所承擔(dān)的行政事務(wù)壓制了居委會的社會性質(zhì)，這就意味著居委會在工作實踐中也很難成為居民認可或者同意的對象，此時自發(fā)性的群眾性組織開始介入基層治理的過程，成為溝通居民和居委會、街道之間關(guān)系的橋梁。

自發(fā)性的群眾組織存在“私”和“公”兩種屬性，就“私”的方面而言，它是居民為了強身健體、陶冶情操而聚集在一起的，并沒有正式的組織形式；就“公”的方面而言，它是社區(qū)公共生活的載體，利用了社區(qū)中的公共資源（例如場地、環(huán)境、設(shè)備等）。正是由于自發(fā)性的群眾組織的雙重屬性，使得它們既能夠為居民所認可，又能為街道、居委會所接受。當然，自發(fā)性的群眾性組織介入基層治理過程是與居委會的引導(dǎo)分不開的，也就是說是居委會為了有效地進行基層治理，因而有意識地利用了自發(fā)性群眾組織的公共性。一位居委會主任在訪談時說：

“你問我居民自治是怎么搞起來的？你可能想象不到，是從里弄運動會開始的。我們這里有辦里弄運動會的傳統(tǒng)，曾經(jīng)間斷過一段時間，后來又繼續(xù)辦，居民都樂于參與。在體育熱情的影響下很多居民自發(fā)組織了體育團隊，這些體育團隊為里弄做了很多工作。我們這是老城區(qū)，原來的居住環(huán)境很差，特別是居住空間太小，很多居民沒有辦法就只能占用公共空間，在小區(qū)里搭建了水斗、雨棚、車棚等違章建筑，你要是去拆掉它們，居民肯定是不愿的，但是不拆的話又存在很大的安全隱患。居委會就去和體育團隊的骨干商量，請他們出面和居民做工作，這樣難題也就迎刃而解了。”

自發(fā)性的群眾組織在城市基層治理中的有效性促使居委會開始有意識地培育社會資本，這種培育不僅體現(xiàn)為居委會推動居民組織群眾性的團隊，而且體現(xiàn)為居委會積極開展社區(qū)公共活動從而培育居民的公共性。從調(diào)查的居委會的實際情況來看，有三個方面的工作得到了居委會的重視：第一是為自發(fā)性的群眾組織提供便利，特別是借助居委會的身份向住區(qū)單位尋求幫助，從而為群眾的文體活動提供場地；第二是針對特定人群組織社區(qū)公共生活，特別是在重陽節(jié)開展老年人的金婚紀念、郊游等活動；第三是利用家庭代表會議來商議、決定同居民切身利益相關(guān)的社區(qū)公共事務(wù)，如制定舊房改造工程方案等。

社會資本對城市居民自治的促進作用，反過來激勵了居委會有意識地培育社會資本，于是在社會資本與居民自治之間形成了一個相互促進的循環(huán)過程，因此社會資本的培育就成為了居民自治得以發(fā)生的重要機制。帕特南在研究國家層次的民主時認為社會資本是歷史的產(chǎn)物，但是城市居民自治的實踐過程則揭示在地域有限的熟人社會里，社會資本更多是當下的行動者實踐的結(jié)果，或者說城市基層治理的體制和組織在社會資本的形成過程中發(fā)揮了重要影響。居委會雖然是國家政權(quán)的末梢，履行著管理城市基層社會的諸多行政職能，但是其居民自治基本組織形式的性質(zhì)則使它成為了一個“親社會資本的行動者”（Prosocial Capital Actor）[4]，于是居委會的行動將成為推動社會資本生長和發(fā)展的重要力量。

三、經(jīng)濟資源的開發(fā)

居委會作為城市基層群眾自治的基本組織形式在實踐中之所以成為了國家政權(quán)的末梢，一方面是因為宏觀政治體制使然，另一方面是因為受到了經(jīng)濟資源的約束。就宏觀政治體制來說，居委會是基層治理的組織形式，在縱向的治理體系中處于末端，而且在工作實踐中居委會也需要國家權(quán)威的支持，因此居委會需要完成政府安排的任務(wù) [5]；就經(jīng)濟資源的約束而言，居委會干部的工作津貼和居委會的日常工作開支都依賴于政府的行政撥款。

在調(diào)查居民自治時筆者曾訪談過街道的官員，當筆者問及街道為什么給居委會指派行政任務(wù)時，街道的官員直白地回答道：

“居委會是群眾自治組織，街道確實不應(yīng)該給居委會指派行政任務(wù)，但是居委會的干部都是拿了街道津貼的社工，所以當然應(yīng)該給街道干活了。”

街道官員的回答只是居委會受到的資源約束的一個縮影罷了，其實居委會開展工作的經(jīng)費也基本上來自于街道。調(diào)查發(fā)現(xiàn)居委會的經(jīng)費來源主要有三個渠道：街道撥款、居民捐助、駐區(qū)單位資助。一般而言街道撥款占到居委會經(jīng)費總額的絕大部分，每個居委會每年可以從街道獲得7萬左右的撥款，居民捐助約1萬元，駐區(qū)單位的資助則存在很大的差異，大多數(shù)居委會每年從駐區(qū)單位獲得資助也在1萬元左右，但是有些居委會則能夠從駐區(qū)單位獲得遠遠超過街道撥款額的資助，因此就一般情況來看街道是居委會經(jīng)費的主要來源。

重要的是街道下?lián)芙o居委會的有限經(jīng)費有規(guī)定用途，包括辦公經(jīng)費、黨建經(jīng)費、幫困經(jīng)費、走訪經(jīng)費和文體活動經(jīng)費，其中與居民自治直接相關(guān)的經(jīng)費支出僅文體活動經(jīng)費一項，由此可見，盡管街道每年給居委會下?lián)芤欢ǖ馁Y金，但是這些資金主要不是給居委會開展自治工作的，而是給居委會完成行政工作的。在這樣的資源結(jié)構(gòu)中，居委會的工作實踐實際上被預(yù)先鎖定了，居民自治工作不可能成為居委會工作的中心，如果居委會要把居民自治作為中心工作，那么居委會就必須開發(fā)經(jīng)濟資源，從而減少居委會對街道的資金依賴。

就當前的情況來看，居委會開發(fā)經(jīng)濟資源只有一種途徑，這就是向駐區(qū)單位尋求幫助，使駐區(qū)單位成為居委會穩(wěn)定的經(jīng)費來源。從居民自治的角度來分析，居委會向駐區(qū)單位尋求資金支持需要滿足兩個條件：一個是駐區(qū)單位提供給居委會的資金必須是大額的、至少是不少于街道撥款額度的，否則不足以支持居委會開展自治工作；另一個是駐區(qū)單位提供給居委會的資金必須是常年穩(wěn)定的，否則居委會開展的自治工作不具有持續(xù)性。而要使居委會常年穩(wěn)定的從駐區(qū)單位得到大額的資金支持，就必須在居委會與駐區(qū)單位之間形成互惠機制，換言之，居委會必須使用社區(qū)之中的某種資源同駐區(qū)單位交換以滿足駐區(qū)單位的需要，而且居委會用來交換的資源只能是能夠反復(fù)利用的。

筆者在調(diào)查過程中了解到一個居委會和駐區(qū)單位共同修路建停車位的故事。故事是以停車難作為開端的，物質(zhì)生活水平的提高讓很多城市家庭邁進了“汽車時代”，但是私家車的急劇增加不僅導(dǎo)致了公共交通的擁堵，而且?guī)砹松鐓^(qū)中停車位的緊張，為了搶占停車位居民之間矛盾不斷，日積月累最終導(dǎo)致了一夜之間居民紛紛購買銅柱鐵鏈搶占路面的情況，小區(qū)的道路被切割的支離破碎，車輛無法通行，小區(qū)的交通完全癱瘓。嚴峻的形勢不僅影響了居民的日常生活，而且影響了駐區(qū)單位的正常工作，為了徹底改變停車問題導(dǎo)致的“公地悲劇”[6]，居委會向駐區(qū)單位尋求幫助，經(jīng)過協(xié)商居委會和駐區(qū)單位達成共同修路的協(xié)議。協(xié)議主要內(nèi)容是：由駐區(qū)單位提供資金對小區(qū)道路進行拓寬，將原本只能單行的道路拓寬為雙行車道；道路修好之后嚴格執(zhí)行單向行駛規(guī)則，即道路一半用來行車，另一半用來停車，居委會負責(zé)單向行駛規(guī)則的執(zhí)行；道路拓寬形成的停車位實行錯時停車制度，即在工作時間居民將車開出小區(qū)，空出的停車位要保障駐區(qū)單位職工的停車需求，下班時間駐區(qū)單位職工要及時將車開走，保障居民下班后能夠有停車位；駐區(qū)單位每年為使用停車位向居委會支付費用。

停車位是潛藏在社會之中的重要資源，駐區(qū)單位每年支付給居委會的停車費有街道行政撥款的5倍之多，在駐區(qū)單位資金的支持下居委會打開了自治的大門。由此案例我們不難發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟資源的開發(fā)同居民自治之間的密切關(guān)系：首先，有了駐區(qū)單位的資金支持，居委會擁有足夠的資金來組織社區(qū)公共生活；其次，無論是單向行駛制度還是錯時停車制度的執(zhí)行都由居委會負責(zé)，而居委會為了保證制度的執(zhí)行就專門組建了居民自治小組，同時也動員了群眾性的團隊“紅袖章巡邏隊”，這不僅完善了居民自治的組織體系，而且將更多的居民帶進了社區(qū)公共事務(wù)的管理過程之中；最后，社區(qū)內(nèi)部的文明停車和有序行車是社區(qū)公共服務(wù)的重要內(nèi)容，因此居委會同駐區(qū)單位的合作也增強了居委會提供社區(qū)公共服務(wù)的能力。概而論之，居委會開發(fā)經(jīng)濟資源，不能簡單地理解為使居委會有更多的資金可以使用，而是催生居民自治的重要機制。

四、公共議題的創(chuàng)設(shè)

城市居民自治不僅意味著承認居民具有“自覺思考、自我反思和自我決定的能力”[7]，而且意味著居民生活的社區(qū)存在一定類型和數(shù)量的公共事務(wù)需要進行管理，如果社區(qū)缺乏公共事務(wù)，那么居委會和自發(fā)性的群眾自治就會處于缺乏自治對象的局面，因此一定類型和數(shù)量的公共事務(wù)的存在是城市居民自治不可或缺的前提條件。就當前中國城市社區(qū)的實際情況來看，社區(qū)除了滿足居民日常的休息與休閑需求外，并沒有出現(xiàn)大量的公共事務(wù)，城市治理中的公共事務(wù)往往超越了社區(qū)這一有限的空間。[8]社區(qū)公共事務(wù)的缺乏意味著居民自治必須創(chuàng)造公共事務(wù)，也就是居委會必須具有創(chuàng)設(shè)公共議題的能力，通過創(chuàng)設(shè)公共議題來豐富社區(qū)公共事務(wù)，從而為居民提供自治的對象。

在調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)不是既定的、等待居民去管理，實際上社區(qū)公共事務(wù)存在“顯在”與“潛在”兩種類型，顯在的公共事務(wù)在每個社區(qū)都是不多的，如果居委會只是將顯在的公共事務(wù)作為自治的對象，那么居民自治是很難持續(xù)的，而潛在的公共事務(wù)則廣泛地存在于社區(qū)之中，本文所講的公共議題的創(chuàng)設(shè)能力就是指居委會將潛在的公共事務(wù)變成顯在的公共事務(wù)的能力，或者說是居委會將居民的私人生活組織成為公共生活的能力。居委會創(chuàng)設(shè)公共議題的能力越強，社區(qū)公共事務(wù)就越豐富，居民參與也就越活躍，居民自治就越是能夠持續(xù)。

在城市社區(qū)生活中潛在的公共事務(wù)主要有四種類型：第一類是被廢弛了的顯在的公共事務(wù)，本來此類公共事務(wù)有明確的主體進行管理，但是由于管理主體的能力不足或者不作為導(dǎo)致了此類公共事務(wù)蛻變?yōu)楣搽y題，以致此類公共事務(wù)無人能管最終成為潛在的公共事務(wù)，售后公房的物業(yè)管理就屬于這種類型。第二類是與社區(qū)公共環(huán)境管理相關(guān)的事務(wù)，主要表現(xiàn)為公共場地的衛(wèi)生維護、噪音污染的治理、小區(qū)防火防盜工作、養(yǎng)寵物的規(guī)則制定等，此類公共事務(wù)本就與居民的日常生活息息相關(guān)，但是單個居民是沒有能力解決的，只能依靠群眾自治組織動員居民共同參與才能解決。第三類是居民的文體活動，城市生活的急劇變遷催生了城市居民加強身體鍛煉、豐富精神生活等需求，此類生活需要是私人性質(zhì)的，但是此類生活需求的實現(xiàn)則必須超越私人性質(zhì)，因為文體活動的場所、不同文體活動之間的協(xié)調(diào)都需要居委會的介入。第四類是政府推行的民生工程，此類事務(wù)在形式看是行政事務(wù)，但是此類事務(wù)的完成有賴于居委會以自治的方式來配合，因為民生工程雖然有利于改進居民的物質(zhì)福利，但是工程的實施本身將對居民的生活帶來不便甚至引發(fā)鄰里沖突，所以沒有居民積極參與的民生工程導(dǎo)致適得其反的效果。

將與居民利益密切相關(guān)的潛在的公共事務(wù)，變成居民積極參與其中的顯在的公共事務(wù)，取決于居委會創(chuàng)設(shè)公共議題的能力。公共議題的創(chuàng)設(shè)能力包括利益判斷、信息溝通、協(xié)商決策、信譽承諾、執(zhí)行保障等環(huán)節(jié)：利益判斷是指居委會能夠認識到某種事務(wù)確實與居民利益改進密切相關(guān)，如果此類事務(wù)得到了良好的治理，居民的福利將明顯改善；信息溝通就是居委會將預(yù)先進行了利益判斷的事務(wù)，通過居民聽證會的形式同居民進行充分的信息交流，達到居民認可居委會的利益判斷的效果；協(xié)商決策就是居委會召集家庭代表會議，就是否從事某項工作以及如何從事某項工作進行磋商，在獲得絕大多數(shù)代表支持的前提下做出決議；信譽承諾是要求支持某項決議的家庭代表在意愿承諾書上簽字，并且由居委會在小區(qū)中張榜公布，實現(xiàn)居民共同監(jiān)督的目的；執(zhí)行保障是居委會要組織足夠的人力、物力來保障決議的落實。

社區(qū)中“一平方米”改造工程的推進，非常典型地詮釋了居委會創(chuàng)設(shè)公共議題的能力。上海老城區(qū)的售后公房的廚房和衛(wèi)生間都是幾戶人家合用的，為此鄰里之間時常發(fā)生矛盾，為了改善居民的生活條件，上海市政府決定分批對合用廚房和衛(wèi)生間進行改造，核心內(nèi)容是將現(xiàn)有的合用廚房和衛(wèi)生間改造成為每家獨立使用的廚房、衛(wèi)生間，改造之后的廚房、衛(wèi)生間大約為一平方米。由于 “一平方米”改造工程涉及的面很廣泛，因此居民所在的小區(qū)能否盡快改造，取決于居委會能否在街道層面爭取到指標，而街道是否會優(yōu)先接納某個居委會的改造申請，則取決于居委會能否將政府工程轉(zhuǎn)換成為社區(qū)的公共事務(wù)，也就是取決于居委會創(chuàng)設(shè)公共議題的能力。筆者訪談到的一位社區(qū)黨總支書記回憶起“一平方米”改造工程時說道：

“我們認定改造有利于居民，但是居民覺得太麻煩，改造過程中生活不方便，而且對工程實施方案也有疑問，房管局來征求意見時很多人反對。后來居民看到其它居委會開始改造時又動心了，為此我們組織居民到臨近街道去參觀已經(jīng)改造完成了的小區(qū)，當時大家都拿著尺子，硬是手把手的量出了一平方米改造的可行性。回來后我們召集戶主開會，每家說話能夠管事的人來參加，反反復(fù)復(fù)討論之后制定了一個詳細的實施方案，凡是同意改造的都必須在承諾書上簽字，由居委會在弄堂口張榜公布。這里邊主要是在工程實施期間，居民不能做飯，也不能用衛(wèi)生間，吃飯可以出去花錢買，但是衛(wèi)生間就必須修建臨時的，否則就太不方便。臨時衛(wèi)生間的位置選擇、花費分擔(dān)、清潔打掃、使用監(jiān)督實際上是改造工程的難點，動工前不僅必須講清楚而且要寫在紙上貼出來，居委會專門組織了志愿者隊伍來負責(zé)臨時衛(wèi)生間的管理，特別是協(xié)調(diào)因使用導(dǎo)致的糾紛。事不經(jīng)歷不知難，我們像一群螞蟻，硬是啃動了這塊骨頭，真是不容易啊。”

公共議題的創(chuàng)設(shè)是居民自治至關(guān)重要的發(fā)生機制，這不僅是因為公共議題的創(chuàng)設(shè)豐富了社區(qū)的公共事務(wù)從而使居民得到了自治鍛煉，而且是因為公共議題的創(chuàng)設(shè)是居委會自治能力的重要組成部分，因此可以說公共議題的創(chuàng)設(shè)過程就是居民自治的過程。改進民生已經(jīng)成為城市治理過程中的重要議題，政府一系列民生工程的實施都離不開居委會的工作，因此通過居委會對公共議題的創(chuàng)設(shè)，實現(xiàn)民生工程同居民自治的有效銜接，不僅提升了政府的治理水平，而且推進了包括居民自治在內(nèi)的社會建設(shè)的進步，這些積極后果將在宏觀層面上拓展居民自治的發(fā)展空間。

五、組織主體的轉(zhuǎn)換

國家將居委會界定為城市居民自治的基本組織形式有著特定的意圖，這就是使居委會成為國家治理基層社會的主體，從而實現(xiàn)國家控制基層社會的目的。在此種意圖的作用下，居委會雖然是社會性質(zhì)的自治組織，但是居委會卻承擔(dān)著種類繁多的行政任務(wù)，所以居委會在基層治理的實踐過程中儼然變成了國家政權(quán)的末梢，是行政系統(tǒng)的一個不可或缺的組成部分了。

根據(jù)何艷玲的歸納，居委會承擔(dān)的行政工作有十大類百余項之多，十大類包括環(huán)境衛(wèi)生、社會治安、民政幫困、計劃生育、調(diào)解糾紛、宣傳教育、文明達標、收款收費、人口普查、物業(yè)管理。[9]如果對居委會所從事的工作根據(jù)工作性質(zhì)進行分類，居委會完成街道和上級布置的各項工作約占全部工作量的60%，居委會完成單位和機構(gòu)委托的各項工作約占全部工作量的30%，而居委會從事的社區(qū)內(nèi)部的事務(wù)約占全部工作量的10%。[10]由此不難想象，政府機構(gòu)及其工作人員已經(jīng)將居委會視為街道的下級組織，街道和其它政府機構(gòu)的工作必須通過居委會來落實或者通過居委會配合來完成，處在這種治理體系中的居委會在應(yīng)對行政事務(wù)時尚且會“選擇性應(yīng)付”[11]，更遑論有時間、精力、人手從事居民自治工作了。

在田野調(diào)查中筆者卻發(fā)現(xiàn)難以發(fā)生的事情居然發(fā)生了，居委會居然能在完成繁巨的行政任務(wù)之余尚有能力有效地開展居民自治工作。居民自治的發(fā)生促使筆者意識到一種至關(guān)重要的差別：居委會是城市居民自治的基本組織形式，但是居委會不是城市居民自治的唯一組織形式，居委會沒有足夠的時間、精力、人員開展居民自治，但是居委會可以指導(dǎo)其它組織開展居民自治。正是在這種差別中孕育了城市居民自治的又一個發(fā)生機制――組織主體的轉(zhuǎn)換，這就是說作為城市居民自治基本組織形式的居委會可以不必直接開展居民自治工作，而是借由其它的組織主體來開展居民自治工作，而居委會則充當這些組織主體的指導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者。

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)居委會可以通過三種類型的組織來開展居民自治工作，它們是居民自治小組、群眾自發(fā)形成的文體團隊、自治理事會。居民自治小組是居委會在社區(qū)之中根據(jù)居住小區(qū)、弄堂等地域組建的新型自治單元，它是居住在同一小區(qū)或者弄堂里的居民進行自治的組織形式，因此在居委會之下就形成了若干個居民自治小組。居民自治小組是在社區(qū)之中的次級地域里進行自治的組織，而對于超越了居民自治小組范疇的社區(qū)公共事務(wù)的管理，則交由居委會在居民自治小組之上組織的自治小組組長聯(lián)席會負責(zé)，因此在社區(qū)自治中居委會并不直接開展自治工作，而只是負責(zé)召集自治小組組長聯(lián)席會，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督居民自治小組的工作。

群眾自發(fā)形成的文體團隊是建立在具有相同愛好的人群基礎(chǔ)之上的自治組織，當社區(qū)中的居民廣泛的參與文體團隊的時候，居民自治就可以借助文體團隊來實現(xiàn)。在城市基層治理過程中，居委會放手文體團隊來組織社區(qū)的公共生活、管理社區(qū)的某項公共事務(wù)，同時給文體團隊的自治工作提供資金等方面的支持，并在具體事項的進行中承擔(dān)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作。

自治理事會是居委會在整個社區(qū)層面上組建的新興自治組織，它在組織結(jié)構(gòu)上同居委會一樣分設(shè)多個專門委員會，其工作人員則是來自社區(qū)居民的志愿者群體，在功能上自治理事會兼具議事和執(zhí)行兩種職能，居委會參與到自治理事會中去并在自治理事會的運轉(zhuǎn)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。自治理事會的實質(zhì)是居委會的自我擴張，通過擴大居委會的組織機構(gòu)和工作人員的方式來增強居委會的工作能力，從而使得居委會既能承擔(dān)行政事務(wù)又能開展居民自治。

作為城市居民自治的發(fā)生機制，組織主體的轉(zhuǎn)換實際上就是借助新的組織形式將更多地居民動員到社區(qū)公共事務(wù)管理的過程中來，因此是完全符合城市居民自治的精神的。這里值得探討的問題是新型自治組織同居委會之間的關(guān)系，雖然在正式的城市居民自治制度中并沒有新型自治組織的地位，但是居委會的有效運轉(zhuǎn)離不開依托新型自治組織形式形成的居民參與網(wǎng)絡(luò)，與此同時，新興自治組織存在的合法性則離不開作為城市居民自治基本組織形式的居委會的確認，因此在城市基層社會的治理過程中，新興自治組織不可能挑戰(zhàn)居委會的地位，而只是居委會開展居民自治的工具而已。從發(fā)展的角度來看，居委會的工作將越來越依賴于動員居民參與網(wǎng)絡(luò)的能力，這就迫使居委會花費更多的時間和資源來促進居民參與網(wǎng)絡(luò)的再生產(chǎn)[12]，所以通過組織主體的轉(zhuǎn)換來催生城市居民自治，應(yīng)該代表著中國城市居民自治發(fā)展的方向。

六、總結(jié)與討論

本文立足上海經(jīng)驗探討了城市居民自治的發(fā)生機制問題，雖然居委會承擔(dān)了大量的行政事務(wù)，是國家政權(quán)體系的末梢，但是在實踐中居委會借助社會資本的培育、經(jīng)濟資源的開發(fā)、公共議題的創(chuàng)設(shè)、組織主體的轉(zhuǎn)換等機制的作用，從而將城市居民自治從制度變成了現(xiàn)實。

其實，社會資本的培育、經(jīng)濟資源的開發(fā)、公共議題的創(chuàng)設(shè)、組織主體的轉(zhuǎn)換四種發(fā)生機制是密切聯(lián)系在一起的。城市居民自治是居民借助一定的組織形式對社區(qū)公共事務(wù)進行治理的過程，因此新型自治組織的出現(xiàn)是居民自治的重要環(huán)節(jié)，而能否出現(xiàn)新型自治組織則取決于社會資本的存量，只有當社會資本發(fā)展到一定程度時新型自治組織才會形成。而新型自治組織一旦在社區(qū)治理過程中形成，社區(qū)公共議題的創(chuàng)設(shè)能力和經(jīng)濟資源的開發(fā)能力就會得到增強，與此同時，經(jīng)濟資源的開發(fā)能力越是強，新興自治組織也就越是能夠創(chuàng)設(shè)公共議題，從而將居民自治推到更高的水平。

城市居民自治的發(fā)生說明我們對城市居民自治的分析，不能將眼光局限于城市居民自治制度和街道-居委會行政體制，而應(yīng)該從居委會的工作實踐中去發(fā)現(xiàn)非正式的行為規(guī)范，如周雪光所強調(diào)的：“組織的正式結(jié)構(gòu)變成了象征性的東西，對組織內(nèi)部的運作沒有實質(zhì)上的意義。組織內(nèi)部可能采用非正式的職業(yè)規(guī)范的組織結(jié)構(gòu)來約束行為。也就是說，組織不是依靠硬性的組織結(jié)構(gòu)而是靠這種非正式的職業(yè)規(guī)范來約束人們的行為。換言之，正式結(jié)構(gòu)是適應(yīng)制度環(huán)境的產(chǎn)物，是做給別人看的。而非正式的行為規(guī)范是組織運作的實際機制。”[13]由此可見，如果離開了對社會資本的培育、經(jīng)濟資源的開發(fā)、公共議題的創(chuàng)設(shè)、組織主體的轉(zhuǎn)換等非正式的行為規(guī)范的關(guān)注，我們將難以完整地理解城市基層治理及其所發(fā)生的變化。

[BF]居民自治是社會主義民主政治的基礎(chǔ)，社區(qū)是社會主義政治發(fā)展的戰(zhàn)略性空間，但是“在政府主導(dǎo)下的社會發(fā)展模式下，政府給社會自主空間的大小以及社會自身的成熟程度，直接決定著居委會自治功能的實現(xiàn)程度”。[14]就城市基層治理而論，國家一方面通過確立居委會的自治性質(zhì)來賦予城市基層社會以自主空間，另一方面又將居委會納入到城市治理的行政系統(tǒng)中去從而約束了城市基層社會的自主空間，因此城市居民自治的發(fā)生就只能依靠城市基層社會自身的成熟程度。上海經(jīng)驗的一般意義就在于此，以社會資本的培育、經(jīng)濟資源的開發(fā)、公共議題的創(chuàng)設(shè)、組織主體的轉(zhuǎn)換為主要內(nèi)容的自治機制的形成，說明城市基層社會能夠孕育出推動自身走向成熟的條件，這些條件匯聚在一起所導(dǎo)致的城市居民自治將成為推動城市基層社會逐步趨向善治的基本動力。

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The Occurrence Mechanism of the Residents’ Autonomy：

Based on the Experience of Shanghai

Zheng Wenrui Wang Shikai

[Abstract]This paper argues that the residents’ autonomy relies on the development of social capital， the exploitation of economic resource， the creation of public issue and the transformation of organization， however， the occurrence mechanisms are not given in advance， but the actor create unconsciously in order to solve problem in practice， when the positive effect of the mechanism show in practice， the actor begin to extend the same mechanism to other problems， or to find other mechanism to solve new problems， thus， the residents’ autonomy come to being under the effect of multiple mechanisms.

[Key words]the residents’ committee， the residents’ autonomy， the occurrence mechanism

篇9

司法所是我國司法行政系統(tǒng)最基層的職能工作部門，承擔(dān)著面向基層社會和廣大人民群眾提供法律保障、法律服務(wù)、法制宣傳教育等項重要任務(wù)。為了保證司法所依法、全面、正確履行各項工作職能，不斷提高司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化水平，充分發(fā)揮其在基層維護社會穩(wěn)定、保障經(jīng)濟發(fā)展、促進民主法制建設(shè)中的重要作用，現(xiàn)就加強司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)問題提出以下意見：

一、充分認識加強司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)的重要意義

(1)加強司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)是實踐依法治國基本方略的需要。貫徹落實黨的十五大和九屆人大一次會議精神，積極推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的進程是今后各級司法行政機關(guān)工作的總綱。司法所作為司法行政系統(tǒng)的基層組織，與其他基層政法組織優(yōu)勢互補，密切協(xié)作，共同擔(dān)負著推進基層依法治理，加強社會主義法制建設(shè)的重要使命。司法所組織開展的人民調(diào)解、基層法律服務(wù)、法制宣傳和依法治理以及對刑釋解教人員的安置幫教等各項工作，是我國法制建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，是現(xiàn)行法治運行機制不可缺少的重要環(huán)節(jié)，是司法行政系統(tǒng)實施依法治國基本方略在基層社會的具體實踐。

(2)加強司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)是司法所依法、全面、正確履行職能的需要。近年來，各地在積極推進司法所機構(gòu)建設(shè)的同時，大力加強司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)，取得了初步成效。但是目前各地司法所業(yè)務(wù)發(fā)展得不平衡，有的司法所建立后，片面強調(diào)硬件建設(shè)，沒有迅速有效地開展各項業(yè)務(wù)工作；有的開展工作很不全面，沒有把司法所承擔(dān)的“八項職能”落到實處；有的開展工作很不規(guī)范，在履行職能時不能嚴格依法辦事，甚至超越職權(quán)范圍，濫用強制手段，造成了惡劣的影響。這些問題的存在，不僅不利于司法所職能作用的發(fā)揮，還將動搖司法所在基層政法組織建設(shè)和法治機制中的地位，影響到它的進一步鞏固和健康發(fā)展。因此，要大力加強司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)，嚴格按照司法所的職能及開展業(yè)務(wù)應(yīng)當遵循的基本原則和要求，建立健全各項工作制度和監(jiān)督制約機制，加強基層司法行政工作人員的職業(yè)道德和工作紀律建設(shè)，促使司法所各項業(yè)務(wù)在制度化、規(guī)范化、法制化的軌道上運行，保證司法所嚴格依法、全面、正確履行各項職能，更好地為基層服務(wù)，為群眾服務(wù)。

(3)加強司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)是司法所自身鞏固、提高、發(fā)展的需要。司法所只有不斷加強業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)，全面履行職能，積極開拓業(yè)務(wù)，努力地“為一方服務(wù)，保一方平安，促一方繁榮”，才能顯示其不可替代的地位和作用，為自身的發(fā)展壯大創(chuàng)造良好的內(nèi)在條件和外部環(huán)境。

(4)加強司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)是強化縣區(qū)司法行政機構(gòu)地位和職能的需要。司法所作為縣區(qū)司法局的派出機構(gòu)，它所承擔(dān)的各項職能是縣區(qū)司法行政工作職能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的延伸，它所開展的各項業(yè)務(wù)工作是縣區(qū)司法行政工作的重要組成部分。加強司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)，保證縣區(qū)司法行政工作有效地落實到基層，是不斷提高基層司法行政工作整體水平和社會效益，強化縣區(qū)司法行政職能的重要環(huán)節(jié)。這對于在地方各級政府即將啟動的新的機構(gòu)改革中進一步鞏固縣區(qū)司法局的地位顯得尤為重要。

二、要正確認識和全面履行司法所管理基層司法行政工作的各項職能

(5)司法所作為縣區(qū)司法局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)的派出機構(gòu)，是承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)管理司法行政工作的職能部門，必須以依法治國基本方略為綱，以“大服務(wù)”思想為指導(dǎo)，正確把握和全面履行《司法部關(guān)于加強司法所建設(shè)的意見》(司發(fā)通［1996］081號)所規(guī)定的各項職能，充分實現(xiàn)司法行政系統(tǒng)所承擔(dān)的法律保障、法律服務(wù)、法制宣傳教育等重要職能向基層的延伸和拓展，促進和保障經(jīng)濟發(fā)展與社會進步。

(6)協(xié)助基層政府開展依法治理工作和行政執(zhí)法檢查、監(jiān)督工作。這項工作的重點是，協(xié)助本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)制定依法治理工作規(guī)劃，積極推進和逐步深化依法治鄉(xiāng)(街)、依法治村(居)、依法治廠(礦)等各層次依法治理活動的有效開展；充分發(fā)揮參謀助手作用，主動為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)的政務(wù)決策、建章立制和行政執(zhí)法提供法律咨詢和建議，協(xié)助基層政府依法處理好本地區(qū)的重大經(jīng)濟、社會事務(wù)，特別是事關(guān)社會穩(wěn)定和群眾利益的各種涉法的熱點、難點問題；指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)各村(居)委會依法自治，依法制定和實施村規(guī)民約(居民公約)，特別是農(nóng)村地區(qū)要幫助建立健全村民選舉、民主議事、村務(wù)公開等各項制度，逐步實現(xiàn)村務(wù)管理的民主化、規(guī)范化、法制化；協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)建立行政執(zhí)法責(zé)任制和行政執(zhí)法檢查、監(jiān)督機制；加強對鄉(xiāng)村基層干部法律培訓(xùn)，不斷提高其依法行政意識和依法行政的水平。

(7)指導(dǎo)管理人民調(diào)解工作，參與重大疑難民間糾紛調(diào)解工作。這項工作的重點是，指導(dǎo)村(居)委會和轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位、城鄉(xiāng)集貿(mào)市場建立健全調(diào)解委員會和三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，在城鄉(xiāng)結(jié)合部、廠村(街)結(jié)合部和糾紛多發(fā)的毗鄰地區(qū)建立發(fā)展聯(lián)合調(diào)解組織，并指導(dǎo)調(diào)解組織搞好隊伍建設(shè)、思想建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)和制度建設(shè)；堅持調(diào)解主任例會制度，多形式開展對調(diào)解人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高調(diào)解隊伍的法律素質(zhì)和調(diào)解水平；要及時總結(jié)交流人民調(diào)解工作的經(jīng)驗，加強對調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，結(jié)合本地區(qū)民間糾紛發(fā)生、發(fā)展的規(guī)律及新情況、新特點，重點抓好防止糾紛激化工作，有針對性地組織開展民間糾紛排查和專項治理活動，積極協(xié)助和參與重大疑難和易激化民間糾紛的調(diào)解，并虛心接受有關(guān)部門和群眾的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)糾正不當和錯誤的調(diào)解；主動向本地黨政領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)政法部門反映情況和意見，爭取重視和支持，解決調(diào)解工作遇到的困難，有效維護調(diào)解人員履行調(diào)解職能的正當權(quán)利，保障調(diào)解委員會的組織、制度、工作、報酬的落實。

(8)指導(dǎo)管理基層法律服務(wù)工作。這項工作的重點是，根據(jù)司法部的有關(guān)政策、規(guī)定和本地司法行政機關(guān)的部署，負責(zé)規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督本鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的基層法律服務(wù)工作，鞏固健全基層法律服務(wù)組織，建立健全各項工作制度和內(nèi)部管理與運行機制，爭取基層政府支持，不斷改善辦公用房以及裝備設(shè)施建設(shè)；指導(dǎo)法律服務(wù)所認真充分地履行法律服務(wù)職能，圍繞基層工作重心，大力開拓業(yè)務(wù)領(lǐng)域，積極探索和實踐新的業(yè)務(wù)切入點和增長點，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，嚴禁越權(quán)或違法執(zhí)業(yè)，并主動爭取本地律師、公證組織的支持和協(xié)作；加強基層法律服務(wù)工作者隊伍的思想建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)和執(zhí)業(yè)監(jiān)督檢查工作，保障其依法執(zhí)業(yè)，恪守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律。

(9)代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)處理民間糾紛。這項工作的重點是，代表基層政府及時受理調(diào)處群眾要求政府解決的糾紛或調(diào)解委員會解決不了的疑難糾紛；在處理民間糾紛中要堅決貫徹調(diào)解為主和依法處理的原則，主動爭取有關(guān)部門協(xié)助，努力解決糾紛所涉及的實際問題，對重大疑難糾紛特別是群體性糾紛的調(diào)處要及時向基層政府請示匯報，對隨時可能激化的糾紛應(yīng)采取必要的措施有效控制事態(tài)的擴大與惡化；對作出處理決定的糾紛，應(yīng)當監(jiān)督當事人自覺執(zhí)行，對事后反悔拒不執(zhí)行又不的，可以采取法律許可的措施督促執(zhí)行，或動員幫助當事人訴諸司法程序解決。

(10)組織開展普法宣傳和法制教育工作。這項工作的重點是，根據(jù)全國和地方人大普法決議和本地有關(guān)普法工作部署，承擔(dān)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)普法工作的規(guī)劃、組織和實施工作；組織建立基層法制宣傳網(wǎng)絡(luò)，負責(zé)培訓(xùn)法制宣傳員隊伍；根據(jù)各時期普法重點并結(jié)合本地實際，切實加強有關(guān)重點法律的普及宣傳工作，把普法工作與逐步推進依法治理工作緊密結(jié)合起來，重點加強對鄉(xiāng)村干部、企業(yè)經(jīng)營管理人員和青少年的法制教育；充分利用廣播、電視、墻(板)報、講臺、夜校等宣傳陣地，大力開展法律講座、以案講法、知識競賽、咨詢解答、文藝表演、巡回演講等豐富多彩、群眾喜聞樂見的法制宣傳教育活動；定期對普法工作進行考核驗收，及時總結(jié)交流普法宣傳和法制教育工作的經(jīng)驗，不斷提高普法宣傳和法制教育工作的質(zhì)量和實效。

(11)組織開展對刑滿釋放和解除勞教人員的過渡性安置和幫教工作。這項工作的重點是，在本地社會治安綜合治理部門領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)安置幫教工作的規(guī)劃、組織、實施和有關(guān)協(xié)調(diào)工作；組織轄區(qū)內(nèi)的村(居)民組織和企事業(yè)單位建立健全刑釋解教人員過渡性安置幫教隊伍及其組織網(wǎng)絡(luò)，并指導(dǎo)其建立健全相應(yīng)的工作制度和運行機制；要全面掌握本轄區(qū)刑釋解教人員和在押在教人員情況，組織落實接茬幫教措施，建立實施幫教責(zé)任制；積極協(xié)調(diào)爭取多方支持和有關(guān)部門扶持性政策與經(jīng)費保障，及時解決安置工作中的困難和問題，廣辟安置就業(yè)渠道，有條件的應(yīng)利用社會企業(yè)發(fā)展過渡性安置基地或創(chuàng)辦安置實體；加強工作調(diào)研、指導(dǎo)和檢查督促，不斷提高安置率和幫教質(zhì)量。

(12)參與社會治安綜合治理工作。這項工作的重點是，在本地綜治部門領(lǐng)導(dǎo)下，充分利用自身職能優(yōu)勢，通過法制宣傳努力提高廣大群眾遵紀守法和依法維權(quán)的自覺性，積極參與對本地區(qū)治安隱患和不安定因素的排查、治理和防范工作，協(xié)助參與對外來流動人口的管理工作，協(xié)助組織開展創(chuàng)建“安全文明小區(qū)”、“治安模范村”和評選“遵紀守法光榮戶”等群眾性活動；按照綜治部門的部署，積極配合、參與本地“嚴打”斗爭和各種專項打擊統(tǒng)一行動。

(13)完成上級司法行政機關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)交辦的其他有關(guān)工作。要不斷增強全局意識和組織觀念，認真完成基層政府和上級司法行政機關(guān)交辦的有關(guān)工作和法律事務(wù)，充分運用各項職能手段，自覺地服從服務(wù)于基層黨委、政府的中心工作和改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。

三、必須嚴格依法行使司法所的工作職責(zé)，提高司法所的規(guī)范化建設(shè)水平

(14)要正確處理司法所工作與當?shù)攸h委政府中心工作的關(guān)系。司法所要增強大局觀念，把業(yè)務(wù)工作與基層黨委政府的中心工作緊密結(jié)合起來，通過開展本職業(yè)務(wù)和發(fā)揮職能優(yōu)勢，為中心工作提供服務(wù)和保障，但不得超越職權(quán)范圍，更不得以任何理由參與侵犯群眾權(quán)益、加重農(nóng)民負擔(dān)等違法亂紀活動。要正確處理司法所工作與基層法庭、公安派出所、等有關(guān)部門工作的關(guān)系。司法所對依法應(yīng)由其他政法部門處理的事務(wù)，既不應(yīng)越俎代庖、越權(quán)辦案，又不可敷衍塞責(zé)、一推了事，應(yīng)當加強與其他政法部門的信息溝通與業(yè)務(wù)協(xié)作，實行聯(lián)動服務(wù)，優(yōu)勢互補。要正確處理司法所與基層法律服務(wù)所的關(guān)系。兩所職能既不能交叉，更不能替代混淆。有條件的地方，兩所應(yīng)當分設(shè)，各司其職；不具備條件的，可以保留現(xiàn)行合署辦公的體制，但要分清兩種職能，人員應(yīng)適當分工，防止以司法所名義開展有償服務(wù)或以法律服務(wù)所名義行使管理職權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生。

(15)要嚴格依法開展業(yè)務(wù)。司法所在開展各項業(yè)務(wù)工作中，必須準確掌握和正確執(zhí)行國家的有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，嚴格依法行政，依法辦事。在協(xié)助基層政府開展依法治理工作中，要運用審查、修改、咨詢、建議等各種服務(wù)手段，充分發(fā)揮法律參謀、助手作用，保障其依法行政，依法建制；在代表基層政府調(diào)處民間糾紛時，要嚴格遵守處理程序，以事實為依據(jù)，以法律為準繩，及時化解糾紛矛盾，嚴禁采用強制壓服手段，嚴禁干涉、妨礙當事人的訴訟權(quán)利；在協(xié)助基層政府治理關(guān)系群眾利益、容易引發(fā)社會矛盾特別是農(nóng)村工作中的熱點、難點問題時，要嚴格依照法律和政策辦事，主要運用疏導(dǎo)教育和依法定程序處理的方式，嚴禁采取任何違法的強制性手段，嚴禁非法拘禁或變相拘禁(如強制辦班)，嚴禁實施處罰和變相處罰，嚴禁使用警、戒具。

(16)司法所及其工作人員在履行職責(zé)時必須恪守職業(yè)道德和工作紀律。司法所工作人員要樹立公仆意識，密切聯(lián)系群眾，全心全意為人民群眾服務(wù)，為基層社會服務(wù)；要充分履行應(yīng)盡職責(zé)，維護群眾和當事人合法權(quán)益，維護法律和政策的正確實施，維護正常的經(jīng)濟、社會和法制秩序；要秉公執(zhí)法，廉潔自律，自覺維護司法所的聲譽和形象；在工作中不得以冷漠、生硬、蠻橫、推諉或拖延的態(tài)度對待當事人，不得利用職權(quán)或執(zhí)行職務(wù)之便向當事人“吃、拿、卡、要”，不得利用職權(quán)強制、壓服甚至打擊報復(fù)當事人，不得侵犯或限制當事人的訴訟權(quán)利或其他法定權(quán)利。

(17)司法所應(yīng)當建立健全各項工作制度。要根據(jù)司法部的統(tǒng)一規(guī)定和要求，結(jié)合當?shù)貙嶋H和工作需要，建立健全有利于不斷提高隊伍素質(zhì)和執(zhí)法水平的政治、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)制度和培訓(xùn)、自學(xué)的激勵機制；建立健全職責(zé)分工與崗位目標責(zé)任制度，重大業(yè)務(wù)請示報告、集體研討制度以及對突發(fā)、易激化事件的快速反應(yīng)機制；建立健全體現(xiàn)責(zé)權(quán)一致原則的定期考評、勤政廉政、獎勤罰懶等人事管理制度和激勵機制；建立健全與開展業(yè)務(wù)相配套的登記、統(tǒng)計和檔案管理制度；建立健全司法所工作公開公示制度，做到工作職責(zé)、工作程序、工作結(jié)果三公開，并通過設(shè)置舉報電話、接待群眾來訪、聘請執(zhí)法監(jiān)督員等多種形式，自覺接受群眾和社會的監(jiān)督，同時建立健全自我監(jiān)督制約和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度。

(18)司法所應(yīng)當高度重視和大力加強隊伍素質(zhì)建設(shè)。司法所必須嚴把進人關(guān)，切實按照干部任免權(quán)限、任職條件和考錄程序，協(xié)助縣區(qū)司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)選配好干部；要大力加強思想政治工作，在隊伍中形成講政治、講學(xué)習(xí)、講正氣、講奉獻的良好風(fēng)氣；要認真抓好業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和選送培訓(xùn)，注重智力投資，鼓勵自學(xué)成才；要加強對干部的考核、檢查和監(jiān)督，做到獎優(yōu)罰劣，對違章違紀的要嚴肅查處，絕不姑息，對不適宜從事基層司法行政工作的要及時清退。

(19)司法所要積極創(chuàng)造條件不斷改善辦公用房、設(shè)施以及裝備建設(shè)。各地司法所應(yīng)當本著量力而行、因地制宜的原則，積極爭取本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)的財力、物力的支持，不斷改善辦公用房建設(shè)，配置必要的交通、通訊、文印、檔案管理等辦公設(shè)施。

四、切實加強對司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)和監(jiān)督

(20)各級司法行政機關(guān)要充分認識加強司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)的必要性和重要性，切實把這項工作擺上議事日程，強化指導(dǎo)管理，加大監(jiān)督力度，積極推進司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)進程，不斷提高司法所依法、全面、正確履行各項工作職能的能力和水平。

(21)普遍建立司法所的地區(qū)，司法行政機關(guān)應(yīng)把指導(dǎo)管理工作重點轉(zhuǎn)移到加強司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)上來。按照本《意見》的規(guī)定和要求，對本地區(qū)司法所業(yè)務(wù)工作開展情況及存在問題進行一次認真調(diào)查分析，有針對性地研究制定本地區(qū)司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和實施意見。在貫徹實施中，應(yīng)首先組織力量，下功夫抓好試點，總結(jié)經(jīng)驗，樹立標桿，以點帶面，逐步推開。

(22)縣區(qū)司法局對司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)要實行面對面的指導(dǎo)。對司法所各項業(yè)務(wù)的開展要提出明確的目標和具體要求，工作指標能量化的應(yīng)盡可能量化，措施步驟要有可操作性。要深入實際調(diào)查研究，一個所一個所地檢查督促，逐項逐條地檢查業(yè)務(wù)規(guī)范化計劃方案的落實情況，及時發(fā)現(xiàn)并認真解決存在的問題，糾正業(yè)務(wù)工作中的不良傾向。要積極向基層政府和有關(guān)部門宣傳司法所的任務(wù)和職責(zé)，幫助理順關(guān)系，爭取重視支持，確保司法所在職責(zé)范圍內(nèi)依法開展各項業(yè)務(wù)。

篇10

關(guān)鍵詞：基層社區(qū)；傳染病控制

1加強社區(qū)宣傳教育仍是急性傳染病控制有效的首選措施

目前大部分新發(fā)傳染病沒有有效的治療方法和疫苗，預(yù)防顯得尤為重要。疫情從來沒有固定模式，開展健康教育是實現(xiàn)控制傳染源、切斷傳播途徑和保護易感人群的普適性措施，是對人群應(yīng)急控制策略上的主要手段。教育要包括醫(yī)務(wù)人員和普通民眾兩個層次。對醫(yī)務(wù)人員進行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高醫(yī)務(wù)人員對新發(fā)傳染病的認識以及處理新發(fā)傳染病的能力，并提高醫(yī)務(wù)工作者的個人防護意識。對普通民眾進行宣傳教育，目的是提高其文明素養(yǎng)和健康素養(yǎng)，是讓其了解急性傳染病的形勢，提高“預(yù)防為主”的健康意識，掌握自我保健、預(yù)防疾病的知識和技能，同時增強面對各種突發(fā)疫情的心理承受能力。對高危人群進行特定目標健康教育，也是控制和預(yù)防新發(fā)傳染病的重要武器。

從實踐層面看，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的宣傳是基層百姓防病知識可信可及的首要來源。針對民眾開展多種形式的宣傳教育，如廣播、宜傳欄、咨詢臺、宜傳畫等，是喜聞樂見的。通過文字、圖片、語言等方式將傳染病防控信息傳遞給廣大居民，使之掌握相關(guān)的知識，形成科學(xué)的防范觀，有助于其自覺行動并配合衛(wèi)生機構(gòu)搞好各項防控措施的落實。通過社區(qū)提高民眾對新發(fā)傳染病的認識，奠定疾病預(yù)防社會基礎(chǔ)。

2及時控制傳染源是社區(qū)傳染性疾病控制的關(guān)鍵性措施

社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)是健康保護的前哨站，它應(yīng)當承擔(dān)起在第一時間發(fā)現(xiàn)傳染病人、管理傳染源、報告疫情、開展健康教育的職責(zé)。針對傳染病的流行，最緊要地是掌握第一手準確及時的資料，及時發(fā)現(xiàn)一切可疑的傳染源。對病人要做到早發(fā)現(xiàn)、早診斷、早報告、早隔離、早治療，只有做到“五早”才能控制傳染源，防止疾病在人群中傳播蔓延。疑似病例必須在指定場所隔離觀察、治療，盡早作出診斷。對確診患者，需要進行隔離治療，如有必要，可以采取強制隔離措施。當前社區(qū)仍需硬件投入，也需加強軟件管理，建立上傳下達、通暢無阻的專用信息系統(tǒng)，將保證第一線的傳染病信息在第一時間得到傳遞。及時發(fā)現(xiàn)、控制和轉(zhuǎn)移傳染源是社區(qū)控制傳染性疾病和減少二代病例的關(guān)鍵性措施，這種能力有待加強。社區(qū)全科醫(yī)師為傳染病早期診斷和控制的最佳執(zhí)行者，當前要格外重視其配備和培訓(xùn)，使之人能留，心能安，業(yè)能專。

3加強信息共享與風(fēng)險溝通是實現(xiàn)區(qū)域疫情控制前提條件

促進急性傳染病信息的共享，包括疫情暴況、病原體檢測方法、疾病預(yù)防控制措施等多方面內(nèi)容，為的是提高區(qū)域內(nèi)傳染病防控主體的主動控制能力。有準備之仗好打，無準備之仗必然是效率低下，顧此失彼。2003年國內(nèi)“非典”的實際控制過程及成功經(jīng)驗表明，有效的風(fēng)險溝通可以增進公眾信任，讓利益相關(guān)者自覺參與到疫情控制中來，利于減輕心理恐慌，降低暴發(fā)疫情對政治、經(jīng)濟和社會的影響。社區(qū)內(nèi)外加強信息共享與風(fēng)險溝通是實現(xiàn)區(qū)域疫情控制的前提條件。

4改善環(huán)境衛(wèi)生控制傳播媒介是社區(qū)機構(gòu)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力的具體領(lǐng)域

導(dǎo)致急性傳染病出現(xiàn)的一個重要因素常是環(huán)境改變，因此環(huán)境治理不僅有助于控制已有疾病，還可以減少新的疾病發(fā)生。環(huán)境治理包括環(huán)境改造、環(huán)境處理和改變?nèi)说男l(wèi)生習(xí)慣以及改善居住條件，如整頓環(huán)境，清理衛(wèi)生死角，及時清除生活和建筑垃圾，鏟除雜草、不亂堆雜物等。清理雜物垃圾、保持環(huán)境衛(wèi)生、減少積水死水、消滅老鼠和蚊蟲棲息場所，是針對目標疾病常見的衛(wèi)生措施。經(jīng)驗表明，轄區(qū)環(huán)境的保持和改造是控制腸道和蟲媒傳染病的有效措施，其具體內(nèi)容隨新發(fā)傳染性疾病的出現(xiàn)而變化，針對區(qū)域特點應(yīng)保證主輔分明、重點突出。改善環(huán)境衛(wèi)生控制傳播媒介，在轄區(qū)疾病控制工作中社區(qū)機構(gòu)可發(fā)揮出最大領(lǐng)導(dǎo)作用。

5把握流動人口因素成為完善疾病監(jiān)測信息管理系統(tǒng)的當務(wù)之急

自市場經(jīng)濟改革以來，人口流動日益呈現(xiàn)全國性、大范圍多數(shù)量現(xiàn)象隨著區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展將涌現(xiàn)更多的流動人口，其管理對傳染病防控尤顯重要。

流行期對人群進行鑒別分類，據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)實施不同的管理，是社區(qū)傳染病防控工作的常態(tài)。流動人口住址頻變，是常規(guī)衛(wèi)生管理難行的主要因素，但管理是必要的，也是必須的。目前，多數(shù)流動人口未被納入疾病監(jiān)測信息管理系統(tǒng)。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)在建立社區(qū)基礎(chǔ)衛(wèi)生服務(wù)管理信息系統(tǒng)時，需要及時、準確了解轄區(qū)人口狀況，定期收集公共衛(wèi)生服務(wù)的供給與需求，在大的疫情到來之際，及時將有限的公共衛(wèi)生資源進行有效的動員、分配、調(diào)整，保證社區(qū)公共衛(wèi)生工作健康有序進行。

流動人口信息作為傳染病防治的基礎(chǔ)，如果掌握不完整，則會導(dǎo)致管理上的“斷鏈”。為解決這一問題，應(yīng)運用計算機網(wǎng)絡(luò)，實行數(shù)字化、電子化管理，建立以公安為核心的全國統(tǒng)一的流動人口信息管理系統(tǒng)，逐漸把對常駐的流動人口戶籍管理納入到居住地日常戶籍管理中，實行流出地與流入地的協(xié)同管理。系統(tǒng)掌握流動人口的真實數(shù)據(jù)，實現(xiàn)各部門流動人口信息共享，需要改革現(xiàn)行的《暫住證》管理制度，使《暫住證》成為流動人口在流入地的一個身份證明，保證社區(qū)疾病控制能涵蓋包括流動人口在內(nèi)的所有服務(wù)和管理對象。這樣的疾病監(jiān)測信息登記管理體系是努力的方向。

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