政策分析范文

導(dǎo)語：如何才能寫好一篇政策分析，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一．背景：政策過程

1.政策問題

北京市的交通問題始終是城市建設(shè)過程中不可忽視的一環(huán)，北京的交通擁堵狀況亦是難以解決的一大難題。截至2010年底，北京市汽車保有量達約481萬量，平均4人擁有一輛汽車。這個數(shù)字雖然較國際發(fā)達城市水平并不算多，但是考慮到北京目前的城市建設(shè)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，以及未來的趨勢判斷，延緩汽車保有量的增長速度成為了政府首先考慮并著手解決的問題。

2.政策決定

政策決定事實上是一個包含基本政治行為的過程。在北京出現(xiàn)較為嚴(yán)重的交通擁堵情況且長期影響城市運行后，通過政府的干預(yù)而進行的基本決策行為便成了必要措施。因此，基于以上問題，2010年12月23日北京市正式公布了《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》，并自公布之日起施行。其主要內(nèi)容包括了兩點：一是對市汽車總量進行年度控制；二是研究制定交通擁堵收費方案。

3.政策實施

既條例日伊始，北京市便全面施行《限購令》。其條例內(nèi)容可大致概括為如下：

(1)2011 年度小客車總量額度指標(biāo)為24 萬個(月均2 萬個)，個人占88%。每月26 日實行無償搖號方式分配車輛指標(biāo)；

(2)非戶籍居民北京購車需連續(xù)5 年以上繳納北京社保和個稅的證明；港澳臺居民、華僑及外籍人員只需1 年居住證明。此外，外地牌照交通高峰時段禁行五環(huán)路(含)以內(nèi)；

(3)將研究制定重點擁堵路段或區(qū)域交通擁堵收費方案，擇機實施；

(4) 更新指標(biāo)無需要搖號，直接申請更新指標(biāo)。

4.政策結(jié)果

自2010年“限購令”實施以后，北京的汽車市場和總汽車保有量的數(shù)據(jù)發(fā)生了明顯的變化：

2011 年全年北京二手車銷量為40. 1 萬輛，同比下降22.2%，其中，銷售量中有8萬余輛還是來自2010 年底的備案車。其次，汽車經(jīng)銷商的銷售規(guī)模大幅下滑。北京市限額以上批發(fā)零售企業(yè)中，汽車實現(xiàn)零售額1313.2 億元，同比減少360 億元，下降21.1%，影響限額以上批發(fā)零售企業(yè)零售額下降7.1 個百分點。可見，限購對汽車市場的打擊是巨大的。第三，在北京市2011 年新車銷售的40萬輛中，70%的銷量是換購而非首次購買，從這個角度來看，限購僅抑制了首次購車，不僅對銷量和經(jīng)濟產(chǎn)生了影響，也并沒能很好地控制新增汽車額度。北京市限購政策的規(guī)定，首次購車即便是二手車也要通過搖號獲得指標(biāo)，將新車購買與二手車購買指標(biāo)合二為一，使得汽車購買途徑有限，銷量驟減。[2]

同時北京市的汽車保有量也發(fā)生了變化，下表為北京市2003-2013年各年度汽車保有量的數(shù)值（單位：萬輛）：

年份 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

汽車保有量 229.6 258.3 287.6 312.8 350.4 401.9 480.9 498.4 501.7 539.8

二．方法：公共政策分析

事實上，政策分析僅僅是一種方法（論），即一個用以產(chǎn)生可用的或與政策相關(guān)的知識的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范及程序的系統(tǒng)[1]。而在這個案例中，可以明顯看出政策目標(biāo)與政策結(jié)果實際上并不僅僅是個涵蓋關(guān)系，其更像是一種反復(fù)的、并具有相互作用的反應(yīng)程式。以下來簡要論證政策目的與實際績效的關(guān)系和實現(xiàn)機制。

對于北京市的汽車限購令政策，其中政策的提出直接指向的問題就是城市的交通擁堵問題，實現(xiàn)小客車數(shù)量合理、有序的增長。該政策的制定與實施所控制的重點在于消費者非理性的汽車需求，即不必要的購車計劃。因此政策結(jié)果是政策目標(biāo)的直接性原因，其核心思想即是通過政府的市場操作，以實現(xiàn)對城市社會問題的緩解。

首先，從市場來看，原本汽車供需市場是存在一個契約的，這個契約是建立在市場規(guī)模經(jīng)驗值與預(yù)測值基礎(chǔ)上的。限購令的施行，是對這個經(jīng)驗?zāi)Ｐ偷钠茐呐c重組，使得原本的供需關(guān)系向供給非自然降低的方向移動，這種比例懸殊的供需關(guān)系導(dǎo)致部分需求者放棄非必須需求，從而降低整個群體的汽車保有量，以此完成政策的目的。

其次，從購買方來看，所遇到的問題不僅僅是汽車供給方的市場緊縮，同時考慮到北京目前的人口結(jié)構(gòu)，使得北京市存在大量非戶籍人口的購車需求。對于非戶籍人士的購車條件更加限制了購買方的購車實行范圍。在這種壓力下，需要購買汽車的條件未滿居民就不得不等到達到年限條件才能進行車輛購置，在某種程度上避免了集中購買現(xiàn)象的出現(xiàn)，也形成了一種年限控制的需求梯隊，保證汽車保有量的有序增長。

綜上，可以看出限購令政策出臺的目標(biāo)實際上即是通過調(diào)控原本市場的供需關(guān)系的平衡與提高部分潛在購車人群的購買門檻來達到其預(yù)期的績效――控制年保有量來達到降低交通壓力的結(jié)果。在這種目標(biāo)―結(jié)果的關(guān)系研究后，結(jié)果―目標(biāo)的反向分析便是接下來的工作，即績效評價。

三．結(jié)論：政策績效評價

實際上，公共政策分析中回答的問題主要是：“發(fā)生了什么，怎么樣，為什么？”而評價回答的問題則是：“產(chǎn)生了什么樣的影響？”

如果僅僅是關(guān)注目標(biāo)所希望達到的結(jié)果，這并不是政策分析問題的目的。而在其中，政策問題具有最重要的幾個特征：相互依存、主觀性、人為性與動態(tài)性。[1]問題系統(tǒng)實際上是個混沌的非實體，因此在對政策結(jié)果進行評價時，需要認識到這些特征。

在進行以上的闡述后，接下來轉(zhuǎn)向?qū)υ撜叻治龅摹霸u價”的定義。考慮到評價在該語境下并沒有一個恒穩(wěn)的含義，于是在此處將其較為確切地定義為，提供政策運行結(jié)果所帶來的價值方面的信息。這樣就可以擁有就與其他政策分析方法相區(qū)別的兩個特點：

目的價值（焦點）

價值兩面性

因此對該政策的評價依這兩個方面展開：

（1）目的價值

與分析不同，這一步的中心內(nèi)容是對政策的有用性或價值作出判斷，其關(guān)注的重點在于政策制定時希望貫徹的價值取向是否達到了所希望的社會功效。右圖為2004-2013年各年北京市汽車保有量的變化趨勢，可以看出政策施行的2010年前后北京市的年汽車保有量增長速度有著明顯的差異，2010年之后的汽車保有量的年增長量出現(xiàn)了大幅的下降現(xiàn)象。根據(jù)之前的分析，可以確定這種增長量的減少是歸結(jié)于限購令的實施。從另一個角度看，作為政府進行公共政策的制定實施，必然是遵循某種立場的價值取向來進行決斷的，這種價值取向的結(jié)果不一定是所有人都接受的（事實上也不可能），但的確是要有顯著成效的。

因此，對于該政策的原始目的價值來說，限購令的實施結(jié)果與目標(biāo)內(nèi)容是處在一個吻合態(tài)上的，這個狀態(tài)就當(dāng)前來說是較（政策實施）之前滿足政策初衷的。

（2）價值兩面性

以上討論了政策結(jié)果與政策（明確性）目標(biāo)的價值相關(guān)性與真實績效。然而隱含在評價背后的價值取向具有雙重的性質(zhì)：反映在政策目的性的角度和社會反饋內(nèi)容的角度（這里的兩面性應(yīng)與正反性有所區(qū)分）。

立法預(yù)期的效果的確收到了一定成效，而在整個社會的其他方面中，限購令明顯給諸多活動鏈帶來了負面效應(yīng)。

首先是對汽車產(chǎn)業(yè)與汽車市場形成的沖擊，盡管“汽車限購”并未直接針對汽車生產(chǎn)廠家和汽車銷售商，但必然影響到汽車的產(chǎn)銷量，汽車產(chǎn)業(yè)和汽車市場將因此受到嚴(yán)重打擊。其次是“灰色經(jīng)濟”的培植，。“汽車限購”一方面對公民的財產(chǎn)權(quán)利作出了限制，另一方面卻又賦予了車牌或者購車指標(biāo)以價值和利益。

篇2

作者簡介：陳子薇，中國人民大學(xué)外國語學(xué)院。

一、北京霧霾問題現(xiàn)狀與原因

與大部分發(fā)達國家相比，北京市的人均汽車保有量總體來說是偏低的。然而，北京市機動車的使用強度相對大部分發(fā)達國家而言較高，北京單輛機動車使用強度是國外很多大城市機動車使用強度的兩倍以上。造成這一現(xiàn)象的主要原因有U

（一）城市規(guī)劃不合理

北京商業(yè)高度集中到內(nèi)環(huán)，大部分住宅用地則被分配規(guī)劃到三環(huán)以外，這就造成了職住分離的矛盾，由此必定會帶來往返交通流量的增加。

（二）公交系統(tǒng)不完善

目前，紐約、香港和東京等發(fā)達國家大都市公交系統(tǒng)發(fā)達，公共交通出行率比率非常高，超過了90%，而以此同時，同期的北京市公共交通出行率不到40%，北京的公共交通負擔(dān)率相對偏低。下表主要介紹北京2005年有關(guān)公交系統(tǒng)數(shù)據(jù)與同期香港的對比數(shù)據(jù)。

從表1可看出，在公交運營車總數(shù)和公交運營車路線總數(shù)兩個方面，北京分別比香港多了309%和30%。 然而，從其他方面看，北京市的面積和人口總數(shù)卻分別比香港多了1386%和194%。由此可得出結(jié)論：香港的公交系統(tǒng)遠比北京完善。

環(huán)境問題作為一個一直存在公共問題，在沒有一個完善的公交系統(tǒng)作支撐的情況下，北京市民目前還沒有這個環(huán)境意識，即為了減輕環(huán)境污染而放棄私家車選擇公共交通。因此，北京市民選擇自駕車出行是無可非議的。而在堵車的過程中，由于發(fā)動機里面的汽油沒有充分燃燒，從而導(dǎo)致污染物的排放高于充分燃燒情況，這將會對環(huán)境產(chǎn)生極大的破壞。

二、中國環(huán)境政策存在問題分析

（一）環(huán)境立法存在的弊端

1.環(huán)境法實際操作性較低。指示性模糊是我國環(huán)境法操作性不強的主要原因。例如，我國《環(huán)境保護法》第二十九條有明確規(guī)定，“對造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位，限期治理”，表面上看這對嚴(yán)重污染企業(yè)有一定限制，但是目前為止對于“造成環(huán)境嚴(yán)重污染”這樣一個重要概念卻沒有明確做出一個量化的定義。標(biāo)準(zhǔn)模糊使得執(zhí)行者難以操作。

2.企業(yè)環(huán)境污染行為的處罰力度小。我國對環(huán)境污染企業(yè)的罰款度力度相對較小。具體來講，處罰的收費標(biāo)準(zhǔn)僅僅略高于治污設(shè)施的運轉(zhuǎn)費。另一方面，由于物價、原材料價格的上漲造成了多數(shù)企業(yè)守法成本高，這樣就出現(xiàn)了企業(yè)寧可繳排污費而不愿意改進設(shè)施升級設(shè)備的這樣一種非常荒謬的現(xiàn)象。

（二）當(dāng)前的績效評估系統(tǒng)不科學(xué)

我國公共部門的績效評估目前仍處于發(fā)展的起步階段，沒有科學(xué)化和體系化，非常脆弱。雖然我們國家加大了對環(huán)境保護的重視程度，十確立了“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略，今后必然會把環(huán)境保護加入我國公共部門的績效評估，但是至少到目前為止我國公共部門的績效評估仍存在著很大的問題。比如，完全以GDP增長作為評判績效的唯一標(biāo)準(zhǔn)，省略環(huán)境保護的非常嚴(yán)格但正確的步驟。造成的后果就是在這樣的背景情況下，地方政府為了能夠取得更好的政績，盲目追求GDP增長而犧牲環(huán)境。比如，地方政府會出臺相關(guān)地方保護政策以阻撓環(huán)境執(zhí)法，聯(lián)手污染的企業(yè)以對付上級的檢查。在這種國情下，環(huán)境政策即便是有效的，也無法得到真正的貫徹實施。

（三）環(huán)保部門的自身問題

據(jù)調(diào)查顯示，我國基層環(huán)保部門則是有名無實，“三分之一的縣無環(huán)保局，即便是存在，環(huán)保局內(nèi)部也存在諸多問題”，我國基層環(huán)保部門存在問題的分析如下：

1.喪失獨立性。地方環(huán)保部門自主活動的能力較差，其根本原因在于，基層環(huán)保部門無法做到經(jīng)濟上的絕對獨立，因為其人力財力物力都是由當(dāng)?shù)卣畤?yán)格管控。而只有當(dāng)環(huán)保局真正做到直接受上級環(huán)境保護部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)時，才能保證環(huán)保局保質(zhì)保真地履行環(huán)保部門應(yīng)該執(zhí)行、管控、監(jiān)督的責(zé)任。

2.權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，事實上的責(zé)大于權(quán)。環(huán)境保護部門的權(quán)利和責(zé)任并不統(tǒng)一。從權(quán)利層面來講，環(huán)境保護部門權(quán)利相對弱小。例如，對于污染企業(yè)，環(huán)保部門既無權(quán)查獲其生產(chǎn)產(chǎn)品，也無權(quán)吊銷其營業(yè)執(zhí)照。與此相矛盾的情況是，環(huán)保部門責(zé)任重于泰山：既要對工業(yè)企業(yè)、本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村環(huán)境等進行嚴(yán)格監(jiān)察，還要擔(dān)當(dāng)起所有污染事故處理的責(zé)任和解決方，環(huán)保部門“有義務(wù)無權(quán)利”。 （四）環(huán)境政策執(zhí)行主體缺乏多元性

中國的政策執(zhí)行主體參與度仍然很低，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，政府仍然是我國環(huán)境政策執(zhí)行主體，第三部門的作用發(fā)揮得很不充分；第二，政府和媒體逐漸形成敵對關(guān)系，有些地方政府甚至為了避免媒體曝光而用各種各樣的手段阻止媒體獲取資料或者是現(xiàn)場報道；第三，沒有形成充分聽取公眾意見建議的流暢且高效的機制。

面對這樣的現(xiàn)象，我國更應(yīng)該打破政府作為唯一主體的現(xiàn)狀，增加普通公眾參與的機會和平臺。這樣做大有裨益，提升環(huán)境政策的公眾參與度可以給排污者施加壓力；同時，普通公眾也可以通過參與活動起到楷模和呼吁作用，這本身就是一種榜樣的力量，可以影響更多的人積極參與到環(huán)保事業(yè)中來。

三、政策建議

首先引入“政策工具”理論，分析政策評估中存在的缺陷，針對北京市的具體情況，分析得出具體的政策建議。

（一）定義

政府賴以推行政策的手段叫做政策工具或者控制手段，指的是政府實施政策的時候運用到的具體方式和方法。可以運用到的方法和工具多種多樣，關(guān)鍵在于政府要根據(jù)具體的情況，組合不同的政策工具，用不同特點和優(yōu)勢的政策工具綜合作用和互相補充，最終達到解決問題的最優(yōu)化方案。

（二）分類標(biāo)準(zhǔn)及分類

我們對多種多樣的公共政策工具進行分類，可以按照政府提供物品與服務(wù)水平這個標(biāo)準(zhǔn)，我們假設(shè)一條坐標(biāo)軸，分別以完全自愿和完全強制為兩端，我們可以把不同的多種多樣的公共政策工具放在這樣一條坐標(biāo)軸上。自覺性極高的完全自愿的政策工具或完全強制的工具現(xiàn)實中都不存在。在這兩種極端情況之間，按照政府或公眾參與程度的高低，依次排列成不同的政策工具。用這個標(biāo)準(zhǔn)來衡量，可以將政策工具分為十大類。自愿性政策工具里包含家庭和社區(qū)，自愿性組織，私人市場混合型工具包含信息和勸解，補貼，產(chǎn)權(quán)拍賣，稅收和使用費；強制性工具包含規(guī)制，公共企業(yè)，直接提供。按照政府的介入程度逐步提高排序，他們分別是家庭和社區(qū)、資源性組織、私人市場、勸解和信息、補貼、產(chǎn)權(quán)拍賣、使用費和稅收、規(guī)制、公共事業(yè)和直接提供。

（三）具體標(biāo)準(zhǔn)闡述

1.自愿性政策工具：家庭與社區(qū)，自愿性組織，市場。自愿性工具是經(jīng)濟政策和社會政策重要的補充。這項工具的主要特征是不受或者很少受政府影響。由于這些政策的工具成本比較低，與個人自由主義的社會文化很契合，許多社會都非常愿意采用這樣的政策工具。這種自愿性政策工具的作用主要發(fā)揮在家庭和社區(qū)中。

2.強制性工具：規(guī)制，公共企業(yè)，直接提供。強制性工具也被稱為直接工具。具體含義包括政府可以命令公民來做特定的活動，可以制定政府管控的公司來完成政府希望完成的職能，這樣的執(zhí)行效果快速且顯著。

3.混合型工具：信息與勸解，補貼、產(chǎn)權(quán)拍賣、征稅和用戶收費。混合型工具介于自愿性工具與強制性工具之間，是一種比較中性的政策性工具，混合工具具有自愿性工具和強制性工具所共有的好處。混合工具在允許私人部門擁有一定的自治權(quán)，同時可以不同程度地，依靠一些軟性的指標(biāo)或手段介入這些企業(yè)。

根據(jù)以上所述的政策工具理論和分類，結(jié)合環(huán)境政策當(dāng)前的癥結(jié)所在，筆者就北京霧霾問題的政策提出以下建議。分別從短期政策和長期政策兩個方面來分類討論。

（四）短期政策

短期政策主要分為兩個部分：對民眾和對企業(yè)。對民眾，對機動車輛實施選擇性禁行。特別地，在污染極其嚴(yán)重地區(qū)域禁止所有機動車輛行駛。對企業(yè)，一是要要限制或關(guān)停存在嚴(yán)重空氣污染的工廠；二是關(guān)停城市內(nèi)部不達到建設(shè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的工地。

（五）長期政策

長期政策主要分為五個方面，通過比較長效的機制建立來解決根本的問題。

1.政府完善法律。積極推進完善環(huán)境保護法律法規(guī)，將環(huán)境保護法模糊的部分清晰化、遺漏的部分補全。已實施了13年的《大氣污染防治法》就存在很多個方面的問題，需要進行完善，如通過立法修訂機動車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格加強機動車尾氣治理力度等。

2.加強管控。企業(yè)節(jié)能減排，這一方面的實現(xiàn)需要政府提供相關(guān)的政策補助和政策優(yōu)惠。有了政府政策方面的幫助，可以更快更有效率轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，鼓勵企業(yè)使用風(fēng)能、太陽能等清潔能源，從而減少污染氣體的排放，實現(xiàn)節(jié)能減排。

3.節(jié)能減排。一方面，風(fēng)能、太陽能等清潔能源需得到開發(fā)及大面積的推廣利用。另一方面，完善北京公交系統(tǒng)。比如提高北京公共交通運行的數(shù)量，增加設(shè)立站點的科學(xué)性，提高地鐵運行的合理性。

4.經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。我國目前對能源消耗還是處于化石能源為主的階段，化石能源占我國能源整體資源消耗的92.7%，化石能源中以煤為主。然而，化石燃料的燃燒嚴(yán)重污染了我們的環(huán)境，也不具備可持續(xù)的發(fā)展?jié)撡|(zhì)，我國迫切需要經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，這就是要使用清潔能源，開源節(jié)流。可以從以下幾個方面入手：a.調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：從依靠制造業(yè)轉(zhuǎn)為依靠第三產(chǎn)業(yè)，降低制造業(yè)的比重；b.稅收政策：提供稅收優(yōu)惠，積極推進環(huán)保稅立法；c.財政政策：提供財政補貼，優(yōu)先購買，設(shè)立專項資金。

5.發(fā)揮NGO的作用。主張空氣保護，環(huán)境保護的NGO組織在推廣節(jié)能減排，呼吁保護環(huán)境，凈化空氣的理念中起到很大的作用。

篇3

1.西方經(jīng)濟學(xué)關(guān)于貨幣政策有效性的爭論

在西方經(jīng)濟學(xué)的主要流派中，凱恩斯學(xué)派和貨幣學(xué)派認同貨幣政策的作用，而理性預(yù)期學(xué)派則提出不同意見。

(1)凱恩斯學(xué)派。凱恩斯認為，“有效儲蓄之?dāng)?shù)量乃定于投資數(shù)量，而在充分就業(yè)限度以內(nèi)，鼓勵投資者乃是低利率。故我們最好參照資本之邊際效率表，把利率減低到一點，可以達到充分就業(yè)”。可見，凱恩斯雖然偏愛財政政策，但也不否定貨幣政策的作用。

之后，凱恩斯主義者漢森、薩繆爾森、索羅和托賓等人也肯定了貨幣政策的作用。隨著他們對貨幣政策作用的認識的加深，他們提出了“逆經(jīng)濟周期調(diào)節(jié)”的“相機抉擇”的貨幣政策主張。

(2)貨幣學(xué)派。貨幣學(xué)派的代表人物弗里德曼認為，“貨幣政策能夠防止貨幣本身成為經(jīng)濟波動的一個主要根源”，“貨幣政策能夠發(fā)揮的第二個作用，是為經(jīng)濟運行提供一個穩(wěn)定的環(huán)境——繼續(xù)用米爾的比喻，就是使貨幣政策這架機器運行”，“貨幣政策有助于抵消經(jīng)濟體系中來自其他方面的主要波動”。由此可知，弗里德曼充分肯定貨幣政策對穩(wěn)定經(jīng)濟的作用。

(3)理性預(yù)期學(xué)派。理性預(yù)期學(xué)派的主要代表人物之一盧卡斯曾提出過著名的“政策無效性命題”。他指出：“當(dāng)擴張性貨幣政策反復(fù)推行時，它不再能實現(xiàn)自己的目標(biāo)。推動力消失了，對生產(chǎn)沒有刺激作用，期望生產(chǎn)能擴大，但結(jié)果卻是通貨膨脹，而不是別的。”顯然，盧卡斯完全否定了貨幣政策的作用。

2.中國經(jīng)濟學(xué)界關(guān)于貨幣政策有效性的觀點

對于貨幣政策能否發(fā)揮調(diào)控作用，中國經(jīng)濟學(xué)界主要有三種觀點：

第一種觀點認為，貨幣政策的作用過分突出甚至否定貨幣政策的有效作用。中國人民大學(xué)黃達教授認為，“給人的印象，貨幣政策得心應(yīng)手，是極有利的工具。但實踐證明，過分高估其效能，不是實現(xiàn)不了設(shè)想的目標(biāo)，就是在強力貫徹實施中帶來很大的副作用”。

第二種觀點認為，貨幣政策的作用具有非對稱性即通貨膨脹得力而治理通貨緊縮乏力。對外貿(mào)易大學(xué)的吳軍教授認為，“進入20世紀(jì)90年代以后我國的宏觀經(jīng)濟調(diào)控實踐，可以證明再經(jīng)濟衰退階段的恢復(fù)經(jīng)濟增長方面，財政政策的強效應(yīng)和貨幣政策的弱效應(yīng)”。

第三種觀點對貨幣政策的有效性持肯定態(tài)度。南京大學(xué)的范從來教授認為，“我國并沒有陷入流動性陷阱，投資和消費的利率彈性是存在的，貨幣政策發(fā)揮作用的條件是具備的”。

二、評價我國貨幣政策有效性的標(biāo)準(zhǔn)

弗里德曼說，“我相信，某一貨幣總量是目前可得的、最好的、貨幣政策的直接指示器或評價標(biāo)準(zhǔn)。而且我相信：與選擇價格水平的做法相比，具體選擇哪一種貨幣總量所帶來的妨害則小得多。”可見，弗里德曼認為評價貨幣政策有效性的標(biāo)準(zhǔn)是貨幣供應(yīng)量。

在國內(nèi)，李春琦等學(xué)者在研究貨幣政策有效性時，多數(shù)也采用貨幣供應(yīng)量M2作為評價指標(biāo)。而崔建軍(2006)認為，貨幣政策的有效性體現(xiàn)在貨幣政策目標(biāo)及其實現(xiàn)程度。但其是在封閉的環(huán)境下，用物價穩(wěn)定、充分就業(yè)、經(jīng)濟增長來評價。

考慮到，在我國貨幣供應(yīng)量是否應(yīng)作為中介目標(biāo)尚存爭議，而且經(jīng)過線性回歸的檢驗，發(fā)現(xiàn)貨幣供應(yīng)量與CPI的擬合程度不高。中國經(jīng)濟已逐步與國際接軌，中國的市場已不再封閉。所以本文以中央銀行制定的貨幣政策目標(biāo)作為評價標(biāo)準(zhǔn)，即“維持幣值的穩(wěn)定，并以此促進經(jīng)濟發(fā)展”。通過分析貨幣政策在近期調(diào)控中發(fā)揮的作用，評價貨幣政策的效果。

幣值穩(wěn)定，包括對內(nèi)幣值穩(wěn)定和對外幣值穩(wěn)定。本文通過06年和07年的CPI指數(shù)和人民幣匯率走勢，進行考察。而對于經(jīng)濟增長的影響，則通過GDP增長率來評價。

三、我國貨幣政策有效性評價

經(jīng)過數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在這兩年中央銀行已多次上調(diào)存款準(zhǔn)備金、年存貸款利率。存款準(zhǔn)備金以達14%，創(chuàng)歷史新高，凍結(jié)了商業(yè)銀行大部分資金。年貸款利率也調(diào)至7.47%，比06年年初上升了1.89%，明顯是要控制商業(yè)銀行的信貸規(guī)模。雖然中央銀行頻繁地實行貨幣政策，但物價仍呈上升趨勢，超過警戒線3%，這似乎與貨幣政策的調(diào)控目標(biāo)背道而馳。

而人民幣兌美元匯率一路上升，人民幣持續(xù)升值，貿(mào)易順差也持續(xù)增長，外匯儲備屢創(chuàng)新高。我國實行的是有管理的浮動匯率制度，匯率要控制在一定范圍，但現(xiàn)在匯率已上升了一定幅度，中央銀行似乎無法控制。

再看GDP增長率，07年第一季度GDP增長率為11.1%，第二季度為11.9%，第三季度為11.5%，第四季度為11.2%，仍成雙位數(shù)增長，并沒有放慢的跡象。緊縮的貨幣政策并沒有影響到經(jīng)濟的增長。

如果貨幣政策的緊縮效應(yīng)顯著，應(yīng)該能平抑通貨膨脹，且不影響經(jīng)濟發(fā)展。雖然貨幣政策在這輪調(diào)節(jié)過熱經(jīng)濟的過程中，沒有影響到經(jīng)濟的增長。但沒有成功地維持幣值穩(wěn)定，人民幣仍然對外升值，對內(nèi)貶值，并且日趨嚴(yán)重，所以貨幣政策的效果不顯著。

四、影響我國貨幣政策有效性的原因

影響貨幣政策的因素有很多，尤其在復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境下，既有貨幣政策本身存在的缺陷，也有經(jīng)濟環(huán)境的制約。主要表現(xiàn)為：

1.貨幣政策本身的缺點

貨幣政策存在時滯性。貨幣政策由制定、執(zhí)行到產(chǎn)生效果，需要一個較長的過程。在市場較完善的發(fā)達國家，貨幣政策發(fā)揮效用需為六個月到一年。在中國，國有商業(yè)銀行信貸集中，貨幣政策傳導(dǎo)渠道阻塞，由貨幣政策所推動的貨幣供給很難達到縣域地區(qū)。貨幣市場體系尚存缺陷，市場利率尚沒形成，這也影響到貨幣政策發(fā)揮效用。此外，中央銀行隸屬于國務(wù)院，只有制定和執(zhí)行貨幣政策的權(quán)力，沒有決策權(quán)。所以，貨幣政策的時滯要比發(fā)達國家要長。

貨幣政策的傳導(dǎo)主要通過商業(yè)銀行，而商業(yè)銀行一般很少給中小企業(yè)貸款。所以，貨幣政策的作用影響不到中小企業(yè)，中小企業(yè)能夠按往常一樣進行貸款投資。在我國，中小企業(yè)占據(jù)市場的大部分。調(diào)控不了中小企業(yè)，貨幣政策的效果也減弱。

從貨幣供給性質(zhì)來看，目前我國處于轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟，同時，我國奉行二級銀行體制，中央銀行、商業(yè)銀行體系、企業(yè)、居民個人都參與貨幣創(chuàng)造過程。因此，我國的貨幣供給同時具有外生性和內(nèi)生性，而不是純粹的外生性，中央銀行控制的貨幣供應(yīng)量有限，貨幣政策的效果有所減弱。

2.國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境的制約

本次的通貨膨脹屬成本推動型通貨膨脹，所以貨幣政策的效果不顯著。這次的物價上漲是由食品價格上漲引起的，而食品價格的上漲又引起其他物品的價格上漲。全面的物價上漲，自然引起工資上漲，市場上貨幣供給增多，從而使通脹加劇。即便中央銀行能控制貨幣的供給，但不管貨幣政策如何緊縮，人們都不可能將購買食品的錢存入銀行。在這種情況下，緊縮的貨幣政策難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

由于我國實行的是有管理的浮動匯率制度，匯率被控制在一定范圍內(nèi)。而人民幣持續(xù)升值，外界對人民幣產(chǎn)生升值的預(yù)期，也看好中國的經(jīng)濟發(fā)展，所以國內(nèi)外的投資者都拋出美元，買入人民幣。中央銀行為維持匯率穩(wěn)定，被迫拋出更多的本幣，使貨幣供應(yīng)量上升，流動性加大，通貨膨脹加劇，貨幣政策產(chǎn)生了反效果。

我國的金融體系不完善，利率的種類很多，有基準(zhǔn)利率、同業(yè)拆借率、存貸款利率、銀行間債券利率等，沒有統(tǒng)一的市場利率，這在一定程度上影響利率政策的實行。

3.中央銀行實行貨幣政策的情況

根據(jù)理性預(yù)期學(xué)派的觀點，貨幣政策要超出人們的預(yù)期，才能發(fā)揮作用。但現(xiàn)在人們對貨幣政策已有預(yù)期，中央銀行所制定的貨幣政策沒有考慮到預(yù)期因素，所以貨幣政策沒有達到所需要的效果。此時，貨幣政策在更大程度上只是一種警告，真正的調(diào)控作用較弱。

中央銀行決定執(zhí)行貨幣時，已經(jīng)延誤了時機。市場已存在大量貨幣，緊縮的貨幣政策很難控制住這種趨勢。而且，每次上調(diào)存款準(zhǔn)備金或年存貸款利率都是小幅度的調(diào)整，到后期才增大幅度，所以貨幣政策暫時效果微弱。

五、提高我國貨幣政策有效性的建議

針對影響貨幣政策的種種原因，本文將從三方面提出改善貨幣政策有效性的建議：

1.盡量減弱貨幣政策的時滯性

首先，縮短貨幣政策產(chǎn)生效果的時間。貨幣政策的時滯性不能完全消除，但以我國目前的情況，時滯性可以減弱。這就要求中央銀行提高對經(jīng)濟情況的預(yù)見，制定出有預(yù)見性的貨幣政策。而且中央銀行的調(diào)控要適時，避免貨幣政策在經(jīng)濟情況發(fā)生轉(zhuǎn)變時才起作用。而且，中央銀行要有一定的獨立性。雖然和建國初期相比，中央銀行的獨立性有了很大的提高，但還是較弱。我國的中央銀行隸屬于國務(wù)院，沒有決策權(quán)，執(zhí)行貨幣政策要遵照國務(wù)院的決定。這在一定程度上延誤了實行貨幣政策的時機。此外，還需商業(yè)銀行的配合。商業(yè)銀行的分支機構(gòu)要深入縣級金融機構(gòu)，并放寬對中小企業(yè)的貸款限制，使貨幣政策得到更有效的傳導(dǎo)。

2.改善貨幣政策實施的環(huán)境

繼續(xù)推進我國的利率市場化改革，促使市場利率形成。這有利于我國貨幣市場的發(fā)展，而貨幣市場的完善則使貨幣政策的傳導(dǎo)更有效。因為中央銀行的公開市場業(yè)務(wù)，主要通過銀行間債券市場發(fā)行票據(jù)，若利率能夠市場化，則利率所反映的市場情況更加真實，有助于中央銀行運用貨幣政策進行宏觀調(diào)控，制定的貨幣政策也更有效。

如果財政政策不和貨幣政策相配合，這也會使貨幣政策的效果被抵消掉。考慮到現(xiàn)在通貨膨脹產(chǎn)生的原因，財政政策似乎比貨幣政策更有效。通過政府補貼、減免稅收、政府限價等措施可降低食品生產(chǎn)的成本，控制價格，在一定程度上緩解物價上漲的幅度。通過制定對出口的管制，取消部分出口產(chǎn)品的優(yōu)惠政策，可控制住貿(mào)易的持續(xù)順差。財政政策是一種直接調(diào)控的政策。所以貨幣政策應(yīng)與財政政策配合使用，會事半功倍。

匯率政策是貨幣政策體系的重要部分。現(xiàn)在人民幣被低估，對外貿(mào)易持續(xù)順差，造成較多貿(mào)易摩擦，人民幣面臨較大的升值壓力。而國內(nèi)通貨膨脹的問題日趨嚴(yán)重，政府可考慮放寬對人民幣匯率的控制，以緩解通貨膨脹問題。人民幣升值，出口減少，進口增加，擴大國內(nèi)供給，而且也減少了貨幣供應(yīng)量，對解決通貨膨脹問題有較大幫助。隨著中國經(jīng)濟發(fā)展，國力增強，金融市場的逐步開放，美元走弱，升值是人民幣必然的趨勢。或許要人民幣一次升值較多會對中國經(jīng)濟和金融穩(wěn)定造成沖擊，但政府可根據(jù)中國具體國情，讓人民幣逐步升值，達到人民幣真實的價值。

3.提高中央銀行執(zhí)行貨幣政策的能力

加強金融創(chuàng)新。目前，一般的貨幣政策工具主要有存貸款利率、存款準(zhǔn)備金、公開市場操作，但這些工具都有各自的缺陷。現(xiàn)在經(jīng)濟形勢越來越復(fù)雜，中央銀行很應(yīng)該創(chuàng)造出適合當(dāng)前情況的新貨幣政策工具，加大對沖的力度。

中央銀行實行貨幣政策要考慮到預(yù)期因素，每次的貨幣政策能超出人們的預(yù)期之外，將使調(diào)控更有效果，也表明中央銀行調(diào)控的決心，加大了警告作用。

加大貨幣政策的強度。中央銀行每次上調(diào)存款準(zhǔn)備金或利率都是小幅上調(diào)，效果不大，反而使通貨膨脹的情況越來越嚴(yán)重，增加調(diào)控的難度。所以，中央銀行可以減少調(diào)控的次數(shù)，但加大調(diào)控的強度。有人認為這種做法會造成經(jīng)濟的“硬著陸”。但以現(xiàn)在的經(jīng)濟情況，市場能承受得了較強的緊縮政策。相反，現(xiàn)在頻繁地使用貨幣政策，效果不大，對市場的警告作用也不大。當(dāng)貨幣政策產(chǎn)生累積效應(yīng)時，也同樣會導(dǎo)致經(jīng)濟的“硬著陸”。

中央銀行也可以嘗試使用窗口指導(dǎo)等貨幣政策措施，加大對商業(yè)銀行貸款規(guī)模的控制，同時督促商業(yè)銀行承擔(dān)穩(wěn)定經(jīng)濟的義務(wù)。

六、結(jié)語

綜上所述，2006到2007年以來，我國的貨幣政策因其自身缺點和環(huán)境影響等原因，所以效果不太顯著。貨幣政策有效性偏弱，對宏觀調(diào)控十分不利。以現(xiàn)在的經(jīng)濟形勢來看，中央銀行必須實行宏觀調(diào)控以穩(wěn)定經(jīng)濟，提高貨幣政策的有效性迫在眉睫。所以，中央銀行要根據(jù)現(xiàn)時中國經(jīng)濟的情況，分析影響貨幣政策有效性的原因，加深對貨幣政策的認識和研究，克服貨幣政策的缺點，改善金融環(huán)境，提高貨幣政策的有效性，以便更好地實現(xiàn)貨幣政策目標(biāo)。只有這樣，中央銀行才能充分發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟的作用，有效地控制本次的經(jīng)濟過熱，維持經(jīng)濟穩(wěn)定增長。

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民經(jīng)濟進行反周期調(diào)節(jié)。輿論普遍認為，這筆巨額國債將對拉動經(jīng)濟起到舉足輕重的作用。但是人們對財政政策在此番啟動經(jīng)濟過程中還能否有所作用仍是若有所盼：財政政策還有潛力可挖嗎？就這個問題，記者日前采訪了著名財政專家、財政部財科所付所長賈康。賈康認為，在千億元國債出臺后，財政政策在當(dāng)前經(jīng)濟背景下，仍然大有可為。

貼息杠桿“四兩撥千斤”

說到財政政策，人們總會想到，我國中央財政手頭拮據(jù)，地方財政也不堪重負。因此，靠財政直接出錢不現(xiàn)實，按照市場經(jīng)濟規(guī)律，也不經(jīng)濟。那么能不能運用杠桿作用和市場經(jīng)濟下的趨利規(guī)律，尋找一個靠財政政策四兩

撥千斤的辦法呢？賈康提出，財政貼息在引導(dǎo)社會投資上便能起到四兩撥千斤的作用。所謂財政貼息，即財政只代為支付部分（特別情況下也可是全部）貸款利息，由項目本身負責(zé)貸款本金和其余利息的償付。這樣可以變直接投入為間接拉動和協(xié)調(diào)引導(dǎo)，充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的作用來影響其他投資主體的行為。賈康舉例說：如果金融機構(gòu)年貸款利率水平為10％，某一基礎(chǔ)設(shè)施項目需要資金100億元，卻只能承擔(dān)5％的年利率，按照市場機制運作的原理，它無法從商業(yè)性貸款渠道得到所需資金。但若由財政承擔(dān)另外5％的年利息，對于貸款方來說，便可以得到10％的一般利率，從而愿意向項目提供資金。這樣財政不僅有效地支持了該項目的建設(shè)，而且用5％的貼息資金引導(dǎo)了相當(dāng)于100％的社會資金的使用方向，杠桿效應(yīng)高達20倍。在同一個例子中，即使財政作全額貼息，也是以10億元預(yù)算內(nèi)資金拉動引致了100億元的社會資金流入重點建設(shè)項目。這樣事半功倍的措施，財政何樂而不為呢？據(jù)估計，當(dāng)前我國約有近10萬億元的社會資金。投資需求之所以不足，并非缺乏資金來源，而是缺少有效的引導(dǎo)機制。財政運用貼息方式進行政策性融資，第一，并未對原已十分緊張的預(yù)算內(nèi)財力施加更大的壓力，只是將原有資金的使用方式由直接投入變?yōu)樨斦N息，可行性強；第二，時滯期限短，項目確立后可立刻付諸實施，對社會投資需求的拉動作用近乎立竿見影；第三，也是最重要的，就是杠桿作用明顯，其效用放大倍數(shù)等于1/貼息率。貼息資金通過政策性優(yōu)惠、彌補項目直接經(jīng)濟效益方面的缺陷，體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策，是政策性融資的有效工具。

減稅不行可以減負

在當(dāng)前企業(yè)效益滑坡、庫存增加的情況下，一些人提出“減稅”的主張，賈康認為，在我國目前財力不足的情況下，仍應(yīng)注意財政收入的增長，減稅總體上操作余地不大。眾所周知，改革開放以來，由于財政不斷減稅讓利，財政占GNP比重和中央財政占全國財政收入比重不斷下降。1994年以來的新體制雖然阻止了“兩個比重”的下降，但尚未有明顯上升。因而中央財政的困境沒有緩解。從財政收入按項目分類中我們可以看出，各項稅收仍是財政收入的主體，但近年來預(yù)算外收入增長很快，從1993年相當(dāng)于財政總收入的32．9％發(fā)展為1996年的52．6％，當(dāng)年甚至超過了中央財政收入。這些預(yù)算外收入分布面廣，數(shù)額巨大，擠占并侵蝕了稅基，其中相當(dāng)一部分處于財政監(jiān)控范圍之外，降低了資金使用效益，并引起了腐敗現(xiàn)象的滋生。宏觀調(diào)控需要必要的財力作為后盾，從目前財政實力和宏觀稅負看，并沒有什么減稅的余地。并且我們?nèi)詰?yīng)努力加強稅收征管，嚴(yán)厲打擊偷稅、漏稅，保證財力增長。同時，我們應(yīng)進一步規(guī)范預(yù)算外收支，使“費”、“稅”合理歸位，堅決取消不合理收費項目，降低某些收費標(biāo)準(zhǔn)，減輕企業(yè)、居民（特別是農(nóng)民）的負擔(dān)。

國債發(fā)行尚有余力

繼1000億元國債之后，財政在發(fā)行國債上還有沒有潛力可挖？

賈康認為如果妥善解決債務(wù)依存度與債務(wù)負擔(dān)率之間的矛盾，國債規(guī)律仍又以擴大。

他說，目前我國實施國債政策的最大矛盾是兩個銜量指標(biāo)間存在嚴(yán)重的沖突。一是債務(wù)依存度，它反映一國的財政支出中有多少是由舉債支持的，即債務(wù)依存度=當(dāng)年債務(wù)收入額/當(dāng)年財政支出額。根據(jù)各國實際經(jīng)驗，這一指標(biāo)應(yīng)控制在15％－20％之間為宜。而我國卻已大大超過了這一范圍，特別是在舉債還債完全由中央負擔(dān)的情況下，中央財政債務(wù)依存度已高達50％以上，似乎已沒有繼續(xù)發(fā)債的余地。二是債務(wù)負擔(dān)率，它衡量一個國家承受債

務(wù)的潛力，等于當(dāng)期國債余額/當(dāng)年GDP。國際上通常認為這一指標(biāo)不應(yīng)超過45％－50％。而我國的國債負擔(dān)率不僅遠遠未達到這一警戒線，也比西方發(fā)達國家的實際水平低得多，目前僅為7％左右。就此看，似乎國債規(guī)模可以進一步擴大并有巨大的潛力可挖。

分析這一矛盾產(chǎn)生的根本原因，就在于我國GDP中財政收入的比重過低，而且國債平均期限太短。現(xiàn)實的經(jīng)濟情況要求我國的國債規(guī)模只能擴大，不能縮小，因此解決上述矛盾的關(guān)鍵是，適度擴增國債規(guī)模必須納入“提高兩個比重、振興國家財政”的統(tǒng)一部署之中，并相應(yīng)優(yōu)化國債的期限結(jié)構(gòu)和品種結(jié)構(gòu)。財政應(yīng)抓住目前金融機構(gòu)連續(xù)降息的有利時機，增加中長期國債的發(fā)行，降低國債籌資成本，充分挖掘社會資金為國家建設(shè)所用。財政可以面

對不同的應(yīng)債人發(fā)行專門用于國家大中型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特種國債、金融債券，同時積極穩(wěn)妥地增發(fā)外債。

推動外貿(mào)，財政大有可為

賈康建議，我國外貿(mào)出口速度不斷滑落，財政政策應(yīng)考慮采取必要的短期應(yīng)變措施，并將其與長期財稅對策銜接起來：進一步適當(dāng)而較平緩地提高出口退稅率。

提高出口退稅率必然要受到目前國家財力的制約，也要面臨將來是否可以繼續(xù)的困擾。因此，提高出口退稅率必須全面考慮，審慎決策。在提高出口退稅率的具體選擇上，需主要把握如下幾個因素：第一，

出口產(chǎn)品在我國

歷年對外出口中所占的比例大，或者存在較大發(fā)展空間。第二，出口產(chǎn)品的主要銷售地區(qū)為歐美國家。東南亞和日本由于本幣貶值，需求大幅萎縮，即使將出口這一地區(qū)的產(chǎn)品提高退稅率，意義也不會很大。第三，出口產(chǎn)品具有產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，對出口退稅依賴性大的特點。這類產(chǎn)品倘若不提高退稅率，便有失去市場并發(fā)生較大連續(xù)反應(yīng)的危險。

加快退稅的進度，簡化退稅程序。近年來，拖欠出口企業(yè)應(yīng)退稅款的規(guī)模不斷擴大，由于退稅不能足額及時到位，加大企業(yè)利息負擔(dān)，造成企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難。退稅時滯成為導(dǎo)致出口企業(yè)虧損的原因之一。在多方籌集退稅

資金仍不能及時退稅的情況下，應(yīng)對國家確需重點支持的外貿(mào)企業(yè)貸款實行貼息。

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關(guān)鍵詞：公共政策；制定；政策認同

中圖分類號：D60 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）32-0025-02

在公共政策的研究中，政策的認同是很重要的一個問題，甚至可以說在政策過程中占有十分重要的地位，一個政策要能夠很好地實施，目標(biāo)群體的認同可以說是第一位的，在以往的研究中，大家對政策制定中的決策方法的選擇、政策模型、政策分析等各方面的關(guān)注度一直比較高，但是對于政策認同這一問題的研究卻比較少，本文試圖從政策認同的界定出發(fā)，對這一問題加以研究。

一、政策認同的界定與特征

政策認同是指一項政策在制定出來之后獲得目標(biāo)群體認可和接受的情況。一項政策被制定出來之后，在實施的過程中，能夠獲得目標(biāo)群體的認可和接受就成了一件十分重要的事情，政策認同就指的是政策在制定出來之后獲得目標(biāo)群體的認可和接受的情況。

政策認同的特征。從政策認同的界定我們可以看出，政策認同首先是在政策制定之后的一個重要環(huán)節(jié)，是政策實施的前提和基礎(chǔ)，這是政策認同的第一個特征。其次，政策認同的關(guān)鍵是目標(biāo)群體，政策認同不同于政策制定和政策分析，政策制定的關(guān)鍵主體是政府機關(guān)和參謀咨詢機關(guān)，政策執(zhí)行的主體則是政府工作人員，而政策認同的主體則是政策的目標(biāo)群體。第三，政策認同是一種心理狀態(tài)，是目標(biāo)群體對公共政策的一種心理感受情況，而不是實際的行為狀態(tài)。在政策制定和政策執(zhí)行方面，一般都有確實可見的外部行為表現(xiàn)，但是政策認同卻僅僅是一種心理層面的活動，這是政策認同的第三個特征。第四，政策認同受到政策內(nèi)容和政策目標(biāo)群體兩方面的影響，政策認同雖然是目標(biāo)群體的事情，根據(jù)的觀點，人的意識雖然是人腦的機能，但是也是客觀存在的主觀反映，所以政策認同除了受到目標(biāo)群體的影響之外，還受到政策內(nèi)容自身的影響。

二、政策認同對公共政策的作用與意義

政策認同對公共政策的意義和作用首先體現(xiàn)在對政策執(zhí)行方面，政策認同決定著政策執(zhí)行的成敗，其次政策認同可以密切政策主體和目標(biāo)群體之間的關(guān)系，實現(xiàn)雙方之間的良好互動，最后政策認同對于政策主體的合法化造成影響。

政策認同是政策更好執(zhí)行的前提，決定著政策執(zhí)行的成敗。一項政策制定出來之后，要想使政策作用很好地發(fā)揮出來，政策執(zhí)行是必不可少的一個環(huán)節(jié)，在這個環(huán)節(jié)中，目標(biāo)對象對政策的接受和認可就成為很重要的一件事情，如果一項政策被制定出來之后，目標(biāo)群體的認同程度高，政策執(zhí)行中的阻力就比較少，相反，如果一項政策被制定出來之后，目標(biāo)群體不認可和接受，或者認為對自己的利益造成了損害，在政策執(zhí)行的過程中必然會造成很大的阻力，使得政策難于執(zhí)行下去，甚至嚴(yán)重的會使得政策執(zhí)行失敗。

政策認同也是密切目標(biāo)群體和政策主體之間的關(guān)系，實現(xiàn)雙方良好互動合作的一個重要方式。在政策制定的過程中，如果政策主體能夠重視目標(biāo)群體的政策認同，必然會采用各種方式加強同目標(biāo)群體之間的聯(lián)系，而目標(biāo)群體也通過政策認同更加了解政策主體在政策制定過程中的各種努力以及各種社會問題的關(guān)鍵和政策目標(biāo)的要求，通過這種認同的活動，雙方不但可以增進了解，而且可以加強合作，互相促進。

政策認同對政策主體的合法化造成影響。政策是由政策主體為了實現(xiàn)一定的目標(biāo)而制定的解決問題的方案，在各個政策主體中，政府在政策制定中起到十分重要的作用，是政策制定中決策系統(tǒng)的中樞環(huán)節(jié)，可以說在政策的各個環(huán)節(jié)的關(guān)鍵。但是政策主體要想使自己的政策方案得到實施，達成自己的政策目標(biāo)，政策獲得目標(biāo)群體的支持和認可接受就是十分關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)，如果一個政策主體制定的政策認同程度高，能夠得到政策目標(biāo)群體的不斷擁護，那么政策主體的合法性和權(quán)威性必然不斷得到提升和加強，相反，如果一個政策主體制定出來的政策不能得到目標(biāo)群體的認可和接受，政策主體的權(quán)威性就會不斷下降，合法性也會不斷受到質(zhì)疑，嚴(yán)重的情況下可能還會發(fā)生政治危機。

三、影響政策認同的因素

我們界定政策認同是政策目標(biāo)群體對政策的認可和接受情況，那么影響政策認同的因素我們也可以從目標(biāo)群體和政策兩個角度來分析，同時我們還可以加上社會環(huán)境的因素。從目標(biāo)群體的角度來看，包括目標(biāo)群體的政治社會化程度的高低，目標(biāo)群體的知識思想文化觀念認識情況。而從政策自身來看，包括政策的合理性情況、政府的權(quán)威性、政策對目標(biāo)群體利益的影響。環(huán)境方面包括影響政策環(huán)境的各個方面情況。

（一）影響政策認同的目標(biāo)群體因素

在影響政策的目標(biāo)群體因素中，居于首要地位的就是目標(biāo)群體的政治社會化程度，所謂政治社會化指的是一個人接受一個社會政治文化觀念，并且按照這個政治社會文化方式行為的過程，這些政治文化包括社會中對于國家、政黨、制度、權(quán)威意識形態(tài)等各個方面的看法，如果社會成員的政治社會化程度比較高，對于政府認可程度高，那么這個社會的政策認同情況就必然高。

政策認同的目標(biāo)群體因素中居于第二地位的就是目標(biāo)群體的思想認識情況。對于同樣的事情，由于不同人的思想認識水平不同，必然會產(chǎn)生不同的看法，我們知道，公共政策的對象是社會問題，社會問題是指實際條件與應(yīng)有條件之間的差距，而對于社會問題的差距看法，最主要的就是人的一種主觀認識，和人們的價值觀念有很大的相關(guān)性，一項政策制定出來之后，如果政府的看法和目標(biāo)群體的看法一致，那么政策認同度就高，反之就低。

（二）政策認同的政策因素

政策認同的政策因素的第一條是一項政策的合理性情況，政策合理性包括政策的形式合理性和實質(zhì)合理性兩個方面。形式合理包括政策制定的主體權(quán)限范圍、政策制定的程序等各項因素，如果政策主體超越了自己的權(quán)限，或者沒有按照法定的程序行動，政策必然會不被政策的目標(biāo)群體認同。實質(zhì)合理性指的是政策對現(xiàn)實社會問題解決方案的情況，看政策是不是抓住了社會問題的關(guān)鍵，是否能夠很好地解決目前的社會問題，能夠給目標(biāo)群體帶來好處，有沒有現(xiàn)實的根據(jù)，政策實質(zhì)合理性更是政策合理性認可的關(guān)鍵。

政策認同的政策因素的第二個要素是看政策對目標(biāo)群體利益的影響情況。一項政策制定出來之后，在解決社會問題，調(diào)整社會關(guān)系的過程中，總會對社會各個方面的利益造成影響，或者對某些群體的利益造成損害，或者使某些群體的利益得到增加，很顯然，一些能夠?qū)δ繕?biāo)群體利益有益的政策目標(biāo)群體的認同度就會較高，例如增加醫(yī)療保障，提高養(yǎng)老金等等，但是當(dāng)一項政策在目標(biāo)群體看來將會對自己的利益造成損害的時候，政策認同的困難就很大，即使這些損害只可能是眼前的或者暫時的，目標(biāo)群體的抵觸情緒也一樣很大，典型的例子比如城市的拆遷和改造。

政策認同的政策因素的第三個要素是政府的權(quán)威性情況。在公共政策制定和實施的過程中，政府的權(quán)威性一直是一個十分重要的問題，它以合法性為基礎(chǔ)，以政府強制力為后盾，使得任何政策能夠在最終得以實施。在政策認同的過程中，政府權(quán)威性首先表現(xiàn)在公眾對政府合法性的認同上，這種認同一方面是公民長期政治社會化的結(jié)果，另一方面也是政府公共政策在社會發(fā)揮效用方面的結(jié)果。同時政府權(quán)威的另一個表現(xiàn)還在于政府強制力，這種強制力能夠保證政策在實施的過程中遇到困難的時候得以強力推行，對政策的反對者具有一種威懾作用，這種威懾造成了政策認同的另一種心理機制。

（三）社會環(huán)境的因素

在公共政策活動的各個環(huán)節(jié)中，社會環(huán)境因素都發(fā)揮著十分重要的作用，這些因素包括政治要素、經(jīng)濟要素、社會要素、文化要素以及國際要素等各個方面，當(dāng)然，與政策活動的其他環(huán)節(jié)不同的是，政策認同的環(huán)境因素的影響主要是通過環(huán)境的改變作用于政策目標(biāo)群體的心理，是目標(biāo)群體的心理和認識發(fā)生變化，從而對政策認同活動產(chǎn)生影響。例如隨著我國農(nóng)村進入城市打工人口的增多，城市和農(nóng)村人口情況和社會情況都發(fā)生了改變，對于我國實施了很久的戶籍制度，大眾的認同程度也越來越低。

四、小結(jié)

通過對政策認同的分析，我們可以看出，政策認同在政策制定和執(zhí)行過程中間發(fā)揮著十分重要的作用，而政策認同的關(guān)鍵在于目標(biāo)群體的認識情況以及政策自身，在公共政策的制定中，我們必須從目標(biāo)群體出發(fā)，更多地考慮目標(biāo)群體的利益和需要，這樣的政策才能更好地為目標(biāo)群體接受和認同，才能有更好的執(zhí)行效果。

參考文獻：

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（一）自首制度的條件

1.犯罪分子首先要主動并且自愿投案。對于主動并且自愿投案，我們可以這樣理解，那就是犯罪分子所犯的犯罪事實以及犯罪分子本人都沒有被發(fā)現(xiàn)，或者犯罪分子已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)了，但是還沒有被公安司法機關(guān)立案、采取強制措施的時候主動而自愿投案自首的行為。主動并且自愿投案的表現(xiàn)形式為犯罪分子向國家公安司法機關(guān)投案，比如公安機關(guān)、檢察機關(guān)和審判機關(guān)。而且還要求犯罪分子自愿的被控制，然后在這些機關(guān)的控制范圍內(nèi)交代自己的罪行，最終達到國家審判機關(guān)的制裁和審判。犯罪分子也可以向所在的單位，基層機關(guān)或者相關(guān)人員投案，也有可能被認定為自首，最重要的是犯罪分子的主觀上必須是主動并且自愿。自動投案的時間不是一個固定的點，而是一個時間段，既可以在公安司法機關(guān)什么犯罪事實都沒發(fā)現(xiàn)的情況下投案，也可以是在公安司法機關(guān)發(fā)現(xiàn)了犯罪事實而沒有發(fā)現(xiàn)犯罪分子時候投案。犯罪分子的主動投案自首的行為表明了犯罪分子有悔改的決心，愿意接受懲罰。只要犯罪分子處于真誠的悔罪，即便犯罪分子由于客觀的事實情況或其他不可抗拒的原因不能馬上到案以委托親屬朋友代替自己投案自首或者以書信電文的形式投案自首的，也屬于自動投案。由此可見，自首是犯罪分子犯罪后的一種積極悔改的行為，認識到了自己的犯罪事實。有種情況是不能認定自動投案的，比如被公安抓捕走投無路的情況下，或者被群眾圍堵，無路可逃的情況下以及被司法機關(guān)傳喚采取強制措施后都不能認定為自動投案。

2.犯罪分子必須如實供述自己的罪行。犯罪分子要想成立自首的話，那么就必須是如實的根據(jù)客觀情況來供述自己的所犯的罪行，這也是自首的必要條件，犯罪分子必須根據(jù)自己所犯的罪行如實交代自己的犯罪事實，并且承擔(dān)由此產(chǎn)生的刑事責(zé)任。在共同犯罪中，有一個犯罪分子自首的，這個犯罪分子要交代自己所犯的罪行，還要交代其他共同犯罪人的罪行，否則就構(gòu)不成自首。犯罪分子沒有交代自己的犯罪事實，而是別人的犯罪事實，這不是自首，是檢舉揭發(fā)，應(yīng)該是立功。犯罪分子犯了數(shù)罪的，如果僅僅交代了其中一個犯罪事實，或者幾個犯罪事實，那么認定自首的時候只能在其交代的犯罪事實內(nèi)認定自首，對于沒有交代的犯罪事實不能認定自首。

3.犯罪分子必須自愿接受國家的追訴和審判。犯罪分子有自首行為就表明了犯罪分子有悔過的表現(xiàn)，進一步表現(xiàn)為自愿的接受國家司法機關(guān)的審查和判決，但是犯罪分子自首不是自愿的，而是為了被逼迫或者又逃脫了國家司法機關(guān)的控制的，或者以電文，書信自首的，犯罪分子本人久久不到案，不肯說明自己身份，不能認定為自愿接受國家的追訴和審判。但是在審判過程中，犯罪分子如實供述自己的罪行，為自己進行辯護，并且上訴等，都是法律允許的，是犯罪分子應(yīng)有的訴權(quán)，不能片面的認為是不接受國家的追訴和審判。

（二）自首的外在表現(xiàn)

1.犯罪分子主動向有關(guān)單位或基層組織投案；

2.犯罪分子因為客觀原因不能到案，但是委托了自己的親友先代替自己投案自首，等客觀情況消滅后再自己去投案自首的；

3.犯罪分子的犯罪事實還沒有被發(fā)現(xiàn)的時候被突然而來的偵查人員詢問，由于心虛而主動交代了自己的犯罪事實的；

4.犯罪分子知道自己已經(jīng)被立案偵查或者知道自己成為被通緝的對象后逃亡的過程中也可以自動投案，公安司法機關(guān)抓捕的時候是在犯罪分子投案的路上，也認為是自首；

5.犯罪分子被羈押或正在服刑期間，交代司法機關(guān)尚未掌握的其他犯罪事實的。要認定自首必須從具體的司法實踐和社會活動中考慮，正確的認定自首，對于犯罪分子正確量刑具有至關(guān)重要的作用。

二、準(zhǔn)自首在我國司法活動中的運動

準(zhǔn)自首跟自首有一定的區(qū)別，也稱作特別自首，犯罪分子被采取強制措施后或正在監(jiān)獄服刑的罪犯主動交代了司法機關(guān)還沒掌握的其他罪行，根據(jù)刑法第六十七條第二款的規(guī)定準(zhǔn)自首的成立條件有以下幾個方面：

（一）成立準(zhǔn)自首的主體條件

準(zhǔn)自首的主體必須是被采取強制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，強制措施指的是我國刑事訴訟法所規(guī)定的據(jù)傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、拘留和逮捕等措施。正在服刑的罪犯指的是犯罪事實清楚、證據(jù)確實充分的犯罪分子經(jīng)過了審判機關(guān)審判后定罪量刑的人。只有符合這些條件的人才可以構(gòu)成準(zhǔn)自首的主體。

（二）犯罪分子親友規(guī)勸的自首認定

有些犯罪分子是不愿意自首的，但是經(jīng)過親友的規(guī)勸，陪同犯罪分子一起投案的，或者司法機關(guān)通知其親友，親友主動投案后又將犯罪嫌疑人送到司法機關(guān)歸案的，也應(yīng)當(dāng)視為自動投案，認定為準(zhǔn)自首。

（三）犯罪分子投案后逃跑的行為是否構(gòu)成自首

犯罪分子在自動投案后，又逃跑的，逃脫司法機關(guān)的控制的，也不能認定為自首。犯罪分子在投案的途中被司法機關(guān)抓獲也應(yīng)認定為自首。共同犯罪的犯罪分子自首后，不僅要交代自己所犯的罪行還要交代其他共犯所犯下的罪行，才可以認定共同犯罪的自首。

三、如何區(qū)分自首與坦白

所謂坦白，是指犯罪分子被動歸案后，如實供述自己罪行的行為。自首與坦白都屬于犯罪分子犯罪以后對自己犯罪行為的態(tài)度問題。對有坦白情節(jié)的犯罪分子，可以從輕處罰。

（一）自首與坦白的相同之處

自首與坦白均以犯罪分子實施犯罪行為為前提，在歸案后犯罪分子都能如實交代自己的犯罪事實，自首與坦白都要求犯罪分子接受國家的審查和裁判，兩者都是從寬處罰的情節(jié)。

（二）自首與坦白的不同之處

我們必須看到，自首和坦白是兩個不同的概念，存在著明顯的區(qū)別：自首是犯罪分子沒有被追訴和通緝的情況下，主動自愿的使自己被公安司法機關(guān)所控制以便進一步的查清犯罪事實的行為。這表明了犯罪分子的人身危險性相對較低，社會危害性相對較輕。也正因為這一點對于自首的犯罪分子可以采取比較寬松的量刑原則，例如從輕處罰、減輕處罰，在自首的犯罪分子犯的罪較輕的情況下甚至可以免除處罰。而坦白是犯罪分子被動歸案之后如實交代自己犯罪事實和交代自己所被指控的犯罪事實的行為，因此犯罪分子是人身危險性和社會危害性相對與自首的犯罪分子而言更重一點。在司法實踐中，要對自首和坦白要仔細區(qū)分，這直接影響到犯罪分子的量刑問題，從而將寬嚴(yán)相濟的刑事政策落實到實際的司法活動中。

四、我國刑法對自首的量刑規(guī)定

（一）我國刑法在對自首的問題上采取的是相對從寬的原則

犯罪后自首的可以從寬處罰，這是我國刑法對自首后的量刑問題所做的原則性規(guī)定，要根據(jù)情節(jié)，認罪態(tài)度，認定從寬的界限。犯罪分子對社會的危害行為已經(jīng)客觀存在，那么投案自首的話雖然可以減輕一定的刑法，但并不是絕對的，尤其是對社會危害性、人生危險性極其嚴(yán)重的犯罪行為必須特殊處理，如嚴(yán)重危害人身利益的犯罪，性質(zhì)惡劣的暴力性犯罪，有的甚至出現(xiàn)不殺不足以平民憤的情況。發(fā)生在西安的“藥家鑫”案就是這樣的，雖然自首，但由于社會影響惡劣，自首也難逃死刑的處罰。

（二）自首的量刑應(yīng)把握的具體情況

1.要根據(jù)主要犯罪事實來認定量刑情節(jié)。自首在一定程度上能使犯罪分子的犯罪持續(xù)狀態(tài)結(jié)束，也就是對社會的危害程度減少甚至消滅，盡管如此也不能僅僅因為自首行為而否定以前所犯之罪對社會產(chǎn)生的危害，有些危害甚至是不可能消除的，比如故意殺人既遂。投案自首也僅僅表明的犯罪分子有悔罪的表現(xiàn)，對于已經(jīng)發(fā)生的且不可改變的社會危害已經(jīng)不可避免量刑的時候要以犯罪分子的罪行為前提進行合理的量刑。因此在量刑的時候首先就要搞清楚犯罪分子所犯的罪行，然后擬定一個刑罰幅度，在這個幅度內(nèi)相對從寬處罰，因此要把握好這個度，以達到寬嚴(yán)相濟的刑事政策。

2.如果要對犯罪分子減輕或者免除處罰，那么必須是犯罪分子所犯之罪很輕。什么是比較輕的罪，這也是需要司法工作人員來認定和判斷的。犯罪較輕通常認定為最低的法定刑為三年以下有期徒刑、拘役、管制，以此為衡量標(biāo)準(zhǔn)來判斷犯罪較輕，從而決定自首的量刑加以處罰。

3.假使犯罪分子所犯之罪比較重，那么有沒有減輕或者免除處罰的可能呢，答案是有的，但是要求更為嚴(yán)格。在犯罪分子自首的情況下，一般只能從輕處罰所以，對于所犯之罪比較的重的犯罪分子的減輕或免除處罰，也必須是有重大立功表現(xiàn)的，這也是一前提條件。

五、結(jié)語

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關(guān)鍵詞：中國農(nóng)業(yè)補貼政策

1 中國農(nóng)業(yè)補貼政策的背景分析

1.1 農(nóng)民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)差距、東西差距逐漸 改革初期，為了推動農(nóng)民收入的增長，我國先后采取了相應(yīng)的措施，比如運用先進技術(shù)增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，通過固定的銷售渠道，保證農(nóng)產(chǎn)品時產(chǎn)時銷，轉(zhuǎn)變農(nóng)產(chǎn)品特色，提高農(nóng)產(chǎn)品價格，進行多分產(chǎn)業(yè)格局，改變農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)等，這樣的一些改革都取得了顯著成效。但是就東西部農(nóng)村來看，差距卻還在繼續(xù)拉大。由于農(nóng)民收入增產(chǎn)緩慢，由此帶來的東西部及城鄉(xiāng)之間的差距擴大，嚴(yán)重影響了我國國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。

1.2 糧食安全問題日益凸現(xiàn)出來 自改革開放以來，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的加快，我國農(nóng)村生產(chǎn)力得到了飛速發(fā)展，全國糧食總量顯著上升，從一定程度上改善了我國很長一段時間的糧食安全問題。但是，在不斷發(fā)展的同時，我國的糧食生產(chǎn)出現(xiàn)“三個下降”：一是糧食總產(chǎn)量下降；二是糧食播種面積下降；三是糧食人均產(chǎn)量下降。此外糧食生產(chǎn)費用不斷提高，所有這些因素都讓中國的糧食安全問題面臨危機。

1.3 中國農(nóng)業(yè)面臨可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn) 農(nóng)業(yè)是對生態(tài)環(huán)境依賴和資源稟賦較強的產(chǎn)業(yè)，也是直接影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)之一。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國所采取的粗放的經(jīng)營模式，伴隨著經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴張，已嚴(yán)重威脅到了自然生態(tài)的平衡，農(nóng)業(yè)生態(tài)資源系統(tǒng)遭受無止境的挖掘，環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，造成這些威脅的原因主要有以下兩個方面的因素：①開荒種糧，生態(tài)破壞嚴(yán)重。隨著我國人口數(shù)量的不斷增加，人類生存壓力的不斷增加，退林變耕在我國依然存在。通過開墾土地來提高糧食的生產(chǎn)量，使大量的土地遭受破壞，大量毀林造田導(dǎo)致水土流失嚴(yán)重，降低了土地的生產(chǎn)能力，并且進一步加劇了江河湖道淤積，江河蓄水調(diào)洪能力減弱，由此帶來了不斷地水澇洪災(zāi)。②土地和水資源日益不足且污染嚴(yán)重。中國的人均水資源只有世界的31%，屬于水資源緊缺的國家。農(nóng)田灌溉供水不足，而且80%的工業(yè)廢水不能得到有效治理，直接排入江河，導(dǎo)致江河湖泊受污染嚴(yán)重，也因此使灌溉的農(nóng)田受到嚴(yán)重破壞。

1.4 政府對農(nóng)業(yè)的投資不足 作為我國公共性投資主體的政府，在農(nóng)業(yè)大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮著無可替代的作用，政府對于農(nóng)業(yè)的投資主要是用于完善相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施以及相應(yīng)的資金補貼。政府的投入和支持的力度決定了農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展速度。雖然，在投資力度上面，我國政府已經(jīng)做出了一定的努力，但是距離我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際需求方面，仍然存在較大的差距，特別是國家對于農(nóng)業(yè)基本設(shè)施建設(shè)方面的投資，更是嚴(yán)重匱乏。

1.5 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可能走向二次失業(yè) 自20世紀(jì)80年代開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)便已驚人的速度迅速發(fā)展成為我國經(jīng)濟建設(shè)中的重要組成部門，成為提升我國綜合國力的重要力量，成為我國國民經(jīng)濟建設(shè)中一個最具活力的新的增長點。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展，但是由于相關(guān)的其他產(chǎn)權(quán)制度尚不明晰，政企不分，歸屬不明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在很長的一段時間，仍然被看作是政府的附屬產(chǎn)物。現(xiàn)存的諸多限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只能固步自封，在固有的、傳統(tǒng)的發(fā)展道路上前行，無自主創(chuàng)新、無自由，這一體態(tài)嚴(yán)重滯緩了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展腳步，影響了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。長此以往，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)將會走向衰竭倒閉。

2 中國農(nóng)業(yè)補貼存在的問題

2.1 農(nóng)業(yè)支持和保護力度仍然相對不足 近年來，“三農(nóng)”問題已引起了國家及社會的廣泛關(guān)注。越來越多的農(nóng)業(yè)問題，告訴我們，農(nóng)業(yè)不發(fā)展，將成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。因此，國家和政府，在政策上加強了引導(dǎo)和支持，在保護措施上采取了強投入、強管理、強規(guī)范的有力舉措，使我國農(nóng)業(yè)發(fā)展煥然一新。但是，相對于西方發(fā)達國家在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的投入力度，我國的扶持力度仍然顯得極為單薄和不足。

2.2 農(nóng)業(yè)補貼結(jié)構(gòu)不合理 首先是措施配置不合理；其次是間接支持多，直接補貼少；第三，農(nóng)業(yè)支出結(jié)構(gòu)無法適應(yīng)新型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。由于中國農(nóng)產(chǎn)品長期處于短缺狀態(tài)，加強農(nóng)業(yè)補貼主要是用于提升農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量。當(dāng)前的農(nóng)業(yè)支出結(jié)構(gòu)，無法從根本上適應(yīng)新時期高效、優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，無法滿足農(nóng)民收入增加的需要。

2.3 中國農(nóng)業(yè)補貼的法律不健全 為了保障農(nóng)業(yè)的穩(wěn)固發(fā)展，近年來，有關(guān)農(nóng)業(yè)的立法也是逐年增多，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》規(guī)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種保障條例，其余10余部法律也基本圍繞農(nóng)林牧漁的各個領(lǐng)域作出了相應(yīng)的條文規(guī)定，在諸多的法律條例當(dāng)中，對于農(nóng)業(yè)補貼這方面的政策仍然存在很大的模糊性，政策不明、法令不明。農(nóng)業(yè)補貼的字眼雖然在政府的相關(guān)文件中也有所體現(xiàn)，并未作為一項獨立的政策制度寫進相關(guān)的農(nóng)業(yè)法律條例中，因此不能從體制上保障農(nóng)業(yè)補貼的實施與落實。

2.4 農(nóng)業(yè)管理體制不完善 中國的農(nóng)業(yè)管理體制是伴隨著我國產(chǎn)品經(jīng)濟條件而產(chǎn)生的，在管理體制下的各個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)是相互獨立的，生產(chǎn)歸屬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門，流通銷售屬于商業(yè)管理部門，貿(mào)易交換是屬于外貿(mào)部門，這樣的體制機制下，生產(chǎn)、交換、消費相互獨立，嚴(yán)重影響了我國政府對于農(nóng)業(yè)的宏觀調(diào)控，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整體效率降低，市場競爭力減弱。

2.5 缺乏增加農(nóng)民收入的補貼政策 目前，我國仍然缺乏與農(nóng)民收入相關(guān)的六項政策。如收入穩(wěn)定計劃、生產(chǎn)者收入保險、資源閑置補貼、農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)整政策、農(nóng)業(yè)投資補貼等，因而，相對于發(fā)達國家的農(nóng)民收入補貼手段，我國在這方面還存在很大的差距。一方面根源于我國長期處于各項產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期階段，資金不足，財力急缺的國情，另一方面也說明我國在農(nóng)業(yè)補貼制度建設(shè)上面的不完善。

3 建立符合中國國情的綜合農(nóng)業(yè)補貼支持體系

由于我國實行農(nóng)業(yè)補貼政策的時間短，經(jīng)驗和財力不足，我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補貼政策方式選擇仍然存在多方面的不足。要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)補貼政策體系逐步建立和完善，基本的原則是要加大對農(nóng)業(yè)的支持力度，特別是政府對農(nóng)業(yè)的投入，在此提出以下幾點建議。

3.1 加大綠箱支撐力度 所謂的綠箱政策措施主要包括一般農(nóng)業(yè)服務(wù)，如農(nóng)業(yè)科研、培訓(xùn)、推廣和咨詢服務(wù)、檢測服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品市場促銷服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，自然災(zāi)害救濟補貼，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)退休或?qū)I(yè)補貼，農(nóng)業(yè)資源儲備補貼，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補貼，農(nóng)業(yè)環(huán)境保護補貼等等。具體措施有：一是有選擇地引入“綠箱”中的收入補貼政策。一方面減免受沖擊嚴(yán)重的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、貧困地區(qū)以及受災(zāi)地區(qū)有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的稅收，油中央政府轉(zhuǎn)移支付解決。一方面建立農(nóng)業(yè)保險補貼制度。二是直接向低收入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者發(fā)放收入補貼。通過對各項補貼的集中使用，加大對農(nóng)業(yè)的投入力度，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展，提高農(nóng)民的收入水平和生活質(zhì)量。

3.2 調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu) 我國的農(nóng)業(yè)補貼量有限，因此在掌握農(nóng)產(chǎn)品競爭優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，盡可能地發(fā)揮出農(nóng)業(yè)補貼的效用，特別是在我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，應(yīng)該改革和完善現(xiàn)有的農(nóng)產(chǎn)品流通機制，實行生產(chǎn)、流通、銷售一條龍，整合現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)模，強化農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)調(diào)整力度。

3.3 加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的投入力度，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和政府政策及資金的扶持，進一步擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的規(guī)模，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，保障農(nóng)村剩余勞動力的再就業(yè)，從根本上解決農(nóng)民的實際就業(yè)問題。同時，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，可以吸引更多的農(nóng)村勞動力，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)觀念，實現(xiàn)技術(shù)更新，從而提高生產(chǎn)效率，改善農(nóng)民生活。

4 結(jié)語

農(nóng)業(yè)補貼是加快農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，因此，加大對農(nóng)業(yè)的投入與補貼，不僅能夠保持農(nóng)業(yè)發(fā)展的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)，更是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會競爭力，提升社會總體經(jīng)濟效益的有力途徑。因此，通過國家和政府的不斷重視，通過農(nóng)業(yè)補貼政策的持續(xù)完善，我們有理由相信，新時期農(nóng)村全面實現(xiàn)小康社會將指日可待。

參考文獻：

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[4]高一鵬.WTO框架下中國農(nóng)業(yè)補貼制度重構(gòu)[J].中國財政，2005.

篇8

一、會計政策選擇的內(nèi)涵及決定因素會計政策有宏觀會計政策和微觀(企業(yè)，會計政策之分，企業(yè)會計政策是企業(yè)在宏觀會計政策的范圍內(nèi)，根據(jù)企業(yè)的具體情況所選擇的最能反映企業(yè)財務(wù)狀況和經(jīng)營成果的會計原則、程序和方法

宏觀會計政策是指一國政府或政府授權(quán)的機構(gòu)為了規(guī)范企業(yè)會計行為、提高會計信息質(zhì)量，實現(xiàn)一定的社會經(jīng)濟目標(biāo)而制訂和的會計準(zhǔn)則規(guī)范的總和，其核心是會計準(zhǔn)則。

會計政策選擇是指企業(yè)管理當(dāng)局具有在公認會計準(zhǔn)則允許的范圍內(nèi)，選擇或根據(jù)需要改變具體會計方法和程序的權(quán)利。會計政策選擇具有如下特點:其一，會計政策選擇是在公認會計準(zhǔn)則的約束下滿足管理人員追求個人效用最大化的需求，它實質(zhì)上是管理者的行為:其二，會計政策選擇的結(jié)果將會影響企業(yè)報告的財務(wù)狀況、經(jīng)營業(yè)績和現(xiàn)金流量的數(shù)據(jù);其三，對會計政策選擇合理性的判斷缺乏可能量化的客觀性依據(jù)。例如，國際會計準(zhǔn)則第1號就提出了關(guān)于會計政策選擇的三個指導(dǎo)原則:謹(jǐn)慎原則、實質(zhì)重于形式原則和重大性原則。這些指導(dǎo)原則都屬主觀的定性原則，缺乏定量性。企業(yè)會計政策選擇貫穿于企業(yè)從會計要素確認到計量、記錄、報告各環(huán)節(jié)的整個會計過程，它不單純是會計技術(shù)、方法問題，它是企業(yè)管理當(dāng)局和會計人員處理、協(xié)調(diào)各利害關(guān)系的矛盾，分配經(jīng)濟利益的一項重要措施。

從企業(yè)內(nèi)部來看，影響企業(yè)會計政策選擇的因素有以下幾個方面:

1.企業(yè)的經(jīng)營策略和目標(biāo)因素。為了實現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營策略和目標(biāo)經(jīng)營，管理當(dāng)局在選擇會計政策時必須從企業(yè)所處的實際情況出發(fā)，明確企業(yè)所處的發(fā)展階段、發(fā)展前景、本身在同業(yè)競爭中的地位，以及本企業(yè)的優(yōu)勢、問題。為了爭取商業(yè)信用和獲得信貸資金，資產(chǎn)負債率很高的企業(yè)會通過會計政策的選擇來調(diào)整資本結(jié)構(gòu)的比例，如選用完全成本法計算產(chǎn)品的成本和自制設(shè)備的成本，對于需要遞延或攤銷的成本、費用，一般采用較長的攤銷期限，對于發(fā)出存貨的計價多采用先進先出法處理。企業(yè)管理當(dāng)局還會通過會計政策的選擇來均衡各期收益，以維持企業(yè)穩(wěn)中有升的財務(wù)形象。

2.管理當(dāng)局的自身利益因素。管理當(dāng)局對與自身利益相關(guān)的利害方面往往也比較關(guān)注，為了平穩(wěn)各方利益，并從中獲取自己的收益，就有進行會計政策選擇的動機。根據(jù)信息不對稱原理和理論，經(jīng)理往往擁有大量股東所沒有的信息。這樣經(jīng)理就存在利用其所擁有的私人信息，行使其會計政策的選擇權(quán)，如根據(jù)獎酬計劃來選取會計信息，將會計收益由未來期間提前到本期確認，將一些費用資本化或減少預(yù)提的費用，使企業(yè)出現(xiàn)較高的會計收益，以提高自己的報酬。

3.會計人員的職業(yè)判斷能力和職業(yè)道德因素。一方面會計人員必需掌握有關(guān)的會計專業(yè)知識和技能，對各種影響因素作出全面的分析與權(quán)衡，積極參與籌資、投資、資金管理等各方面的預(yù)測和決策，選擇合理、合法、切實可行的會計政策。另一方面，會計人員還需要具有良好的職業(yè)道德，會計人員的工作態(tài)度會直接影響會計信息的質(zhì)量。企業(yè)對于會計政策的選擇還受到外部會計環(huán)境的影響。會計環(huán)境是會計所賴以產(chǎn)生、存在和發(fā)展的環(huán)境，是會計所處特定發(fā)展階段的客觀條件。

會計環(huán)境作為一個錯綜復(fù)雜的、龐大的統(tǒng)一體，主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

1.經(jīng)濟環(huán)境因素。企業(yè)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、組織形式和資金籌措手段、經(jīng)濟發(fā)展水平等都對企業(yè)會計政策選擇產(chǎn)生一定影響。例如:高科技企業(yè)對無形資產(chǎn)的確認、攤銷以及研究開發(fā)費用的會計政策更為關(guān)注，上市公司應(yīng)選擇那些能充分披露會計信息的會計政策。經(jīng)濟發(fā)展水平較高時;企業(yè)會采取積極而合理的會計政策，避免過于穩(wěn)健:反之，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展水平較了邸寸，企業(yè)則必定要考慮安全經(jīng)營的需要，謹(jǐn)慎行事，采取各種穩(wěn)健的會計政策以抵御風(fēng)險。

2.政治環(huán)境和法律環(huán)境因素。企業(yè)會計政策的選擇必須考慮政府的可能反應(yīng)及關(guān)注，某些巨額的盈利往往會受到政府的特別重視，政府可能會采取一些不利于企業(yè)的限制性政策。企業(yè)管理當(dāng)局為避免政府利用會一計數(shù)據(jù)來限制企業(yè)行為，往往會采取遞延利潤或降低收益的會計政策。出于所得稅目的，企業(yè)往往會考慮在稅法允許的范圍內(nèi)，選擇會計收益較少的會計政策。從法律環(huán)境角度來看，企業(yè)選擇的會計政策應(yīng)該符合會計法、會計準(zhǔn)則、企業(yè)會計制度、企業(yè)財務(wù)會計報告條例，并與有關(guān)經(jīng)濟法規(guī)(如公司法、稅法、證券法等)相協(xié)調(diào)。

3.審計要求。在通常情況下，一個國家的會計準(zhǔn)則中，會計政策的可選擇性大小是與審計水平相適應(yīng)的。可選擇性高的準(zhǔn)則增大了實務(wù)處理的靈活性，使審汁對象變得復(fù)雜，風(fēng)險增大，從而也對審計方法、審計技術(shù)以及審計人員的素質(zhì)等提出了吏高的要求。

二、合理選擇會計政策的重要性

(一)加強對企業(yè)人行為的規(guī)范L制訂有效的激勵機制。以持股或股票期權(quán)為形式的激勵方式通常能有效地激勵經(jīng)理致力于提高公司的長遠績效。通過使公司經(jīng)理持股擁有股票期權(quán)，使經(jīng)理人員在某種程度上成為企業(yè)的所有者，以便減低人成本和平衡人與所有者的56利益，使人的收益依賴于公司的市場價值而非賬面收益，人就會注重長遠利益而非短期行為。

2、加強市場約束機制。市場約束包括產(chǎn)品市場約束、資本市場約束、經(jīng)理人市場約束和兼并市場約束等。這些外部市場存在激烈的競爭，給人員以很大的壓力，企業(yè)若經(jīng)營不善，則產(chǎn)品市場上的份額就會銳減，資本市場上企業(yè)股份下跌或企業(yè)舉債過多，企業(yè)籌資會發(fā)生困難，在兼并市場上還可能被其他企業(yè)接管兼并，而經(jīng)理市場則更是提供了一個成本較低廉的人的約束機制。市場約束力度是以各類市場的發(fā)育程序為前提的，市場越成熟，其約束力越大。所以，我國應(yīng)進一步完善產(chǎn)品市場，加強資本市場、兼并市場和兼并人市場的培育，以促進激勵機制效用的有效發(fā)揮。超級秘書網(wǎng)

(二)確定會計準(zhǔn)則中會計政策的可選擇空間

1.公認性與合法性。企業(yè)制定會計政策的空間范圍必須界定在公認的國家會計準(zhǔn)則與會計制度確定的可選會計方針之內(nèi)。國家的法規(guī)制度框定了企業(yè)作為會計主體從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的行為規(guī)則，企業(yè)會計政策制定必須以合法性作為準(zhǔn)繩。合法性與公認性有時會出現(xiàn)不相協(xié)調(diào)，在處理公認性與合法性的關(guān)系上應(yīng)本著這樣的原則:按照會計準(zhǔn)則與會計制度制定會計政策，公認性通常體現(xiàn)了合法性;無相應(yīng)準(zhǔn)則制度而需參照其他具有公認性的規(guī)范甚至自創(chuàng)會計政策，必須兼顧合法性。

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摘要：自2001年全國大規(guī)模的農(nóng)村中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整開展以來，部分地區(qū)，尤其是一些經(jīng)濟較為發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)通過因地制宜實事求是地合理調(diào)整中小學(xué)布局，集中力量改善了一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的辦學(xué)條件，使合并后的中心學(xué)校實現(xiàn)了一定的規(guī)模效益，當(dāng)?shù)氐慕處熽犖橘|(zhì)量與教育教學(xué)水平也得以提高，有效地促進了義務(wù)教育均衡發(fā)展。但是，在全國農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整初見成效的同時，我們也必須清醒地看到，當(dāng)前部分地區(qū)在調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局的過程中出現(xiàn)了許多新的問題。

關(guān)鍵詞：布局調(diào)整；均衡發(fā)展；教學(xué)質(zhì)量；問題

一、施行撤點并校的背景

“撤點并校”已在我國實行數(shù)十載，其評價褒貶不一。究竟這項政策貫徹實行的程度，利弊大小，如何才能更好的適應(yīng)與促進教育的發(fā)展？我們希望通過調(diào)研中國農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策——“撤點并校”為大框架，對政策實施評價。力求從第三方民間的立場角度來研究和分析在中國農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展背景下“撤點并校”政策實施的動力機制，揭示政策從指定到實施，以及帶來的系列問題背后的深刻原因，從而對中國農(nóng)村教育未來的走向進行預(yù)測。學(xué)校布局的調(diào)整是區(qū)域教育發(fā)展中經(jīng)常性的工作，至2001年以來，中國為優(yōu)化農(nóng)村教育資源配置，對農(nóng)村教育資源進行整合，摒棄“村村辦學(xué)”方式，以“撤點并校”為導(dǎo)向的學(xué)校布局調(diào)整大力度，廣范圍的展開，對臨近的學(xué)校進行資源合并。2011年，正是“撤點并校”走過的第10個年頭。然而，在這一年的最后兩個月，兩次校車事故讓“撤點并校”又置身于輿論的漩渦之中。

二、撤點并校的積極影響

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的具體方式就是撤點并校，把一些教學(xué)質(zhì)量差、生源不足的教學(xué)點撤并到中心學(xué)校，擴大學(xué)校規(guī)模，并集中資金、校舍、教師以及教學(xué)儀器、圖書資料等資源，改善這些學(xué)校的教學(xué)條件和教育質(zhì)量。經(jīng)過幾年的努力，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整已經(jīng)取得明顯的成效。

（一）促進了教育資源的合理配置

在布局調(diào)整之前，各地農(nóng)村中小學(xué)普遍存在著布局分散，校點過多，學(xué)校規(guī)模過小，需要改造的危房多等問題。由于教育資源的投入具有整體性和不可分割性，學(xué)校無論規(guī)模大小，都要有校舍建筑和教學(xué)設(shè)備等固定資本投入，都要有教師、行政管理人員等人力資源投入，這使得本來就短缺的資源過于分散，難以形成規(guī)模效益。布局調(diào)整之后，通過撤并、改造和新建學(xué)校，加上國家一系列義務(wù)教育工程的實施，基本消除了危房，并逐步配備了實驗室、圖書室、遠程教育設(shè)施以及學(xué)生基本生活設(shè)施，農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)條件得到明顯改善。

（二）提高了農(nóng)村學(xué)校的規(guī)模效益

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整不僅促進了教育資源的合理配置，而且有利于農(nóng)村學(xué)校形成適度規(guī)模，提高學(xué)校的規(guī)模效益。所謂學(xué)校適度規(guī)模，是指在教育的其他條件不變的情況下，學(xué)校擁有恰好可以使所有資源得以充分和恰當(dāng)利用，并在不違背教育規(guī)律的前提下，保證培養(yǎng)規(guī)格、教育質(zhì)量不受影響的合理限額的班級數(shù)和學(xué)生人數(shù)。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后，學(xué)校數(shù)量減少，每所學(xué)校可支配的教育資源大大增加，形成了規(guī)模效益，其教育資源利用效率得到整體提高，學(xué)校布局趨向合理。

（三）改善了師資隊伍狀況

調(diào)整前，由于缺少教師，有的學(xué)校只能開出語、數(shù)兩門課，甚至是一個教師包全年級的課程，沒有專職的英、音、體、美教師，許多學(xué)生從來沒上過音、體、美課，更談不上享受什么優(yōu)質(zhì)教育了。部分農(nóng)村教師為了趕集或干農(nóng)活，自己隨意調(diào)整上課時間等。許多地方借機推進了教師人事制度改革，妥善安置了一批代課人員，精簡了部分不合格的教師，選拔補充了一批優(yōu)秀的師范畢業(yè)生到農(nóng)村中小學(xué)任教，從而提高了農(nóng)村教師隊伍的學(xué)歷達標(biāo)率和整體素質(zhì)。同時教師參加教育培訓(xùn)與交流活動的可能性增加，有利于提高教師的專業(yè)素質(zhì)以及推進師德建設(shè)，增強教師教書育人的責(zé)任感以及使命感。

三、撤點并校的消極影響

一項政策的施行有利就必然有弊，根據(jù)相關(guān)學(xué)者對泉頭中學(xué)的撤點并校問題調(diào)查表明，有86%的學(xué)生很期待去合并后的縣城學(xué)校去讀書，有56%的學(xué)生認為學(xué)校搬到縣城會給他們的上學(xué)帶來困難，有88%的家長希望自己的孩子去縣城中學(xué)因為那里有更好的師資配備，但是只有26%的家長喜歡去陪著他們的孩子去學(xué)校附近周圍租房子。由此撤點并校政策的消極影響大致分為以下幾個部分。

（一）教師缺編現(xiàn)象嚴(yán)重

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)展，我國農(nóng)村地區(qū)也開始進行了稅費改革，由此農(nóng)村的財政壓力也普遍加大，為了維持農(nóng)村整體結(jié)構(gòu)的正常運行，農(nóng)村政府必須在財務(wù)支出上進行縮減，而在教育經(jīng)費投入方面，教師工資無疑成為了最大的經(jīng)濟支出，再加上幾年來國家正在逐步提高中小學(xué)教師的經(jīng)濟收入，使得農(nóng)村政府在教育方面的經(jīng)費支出更是上升到了瓶頸階段。在這種惡劣情況下，部分政府采取了以縮減教師編制為目標(biāo)的各種措施，甚至有些政府不顧當(dāng)?shù)亟逃陌l(fā)展規(guī)劃，強行實施撤點并校政策，大力縮減教師的編制，導(dǎo)致教師整體缺編現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。

（二）學(xué)生上學(xué)困難

按照國家撤點并校政策的內(nèi)容，一些小型學(xué)校不得不集體關(guān)閉共同合并為一所規(guī)模較大、教學(xué)設(shè)施相對齊全的的學(xué)校，學(xué)校合并后學(xué)生的容納量大大得到了提高，但是由于生源來自不同地區(qū)，之前受過的教育和培養(yǎng)方式也是千差萬別，當(dāng)這些不同的學(xué)生群體聚集在一起的時候，必然會引發(fā)一系列的問題。

首先，對于偏遠地區(qū)的學(xué)生來說，每天按時的的上下學(xué)交通問題是最大的障礙。由于現(xiàn)在部分偏遠農(nóng)村還沒有配套的交通設(shè)施，學(xué)生上學(xué)采取結(jié)伴行走幾個小時的路程的方式或者采取家長負責(zé)來回接送的方式或者采取家長聯(lián)合包車接送學(xué)生方式等等，但是每一種解決方法都或多打或少存在著安全隱患問題。對于坐車的學(xué)生來說，大部分家長會駕駛摩托車或者拖拉機接送學(xué)生，但都是無證駕駛，即便是包車也不能保證都是絕對的持證駕駛，由此不僅給學(xué)生的安全帶來問題，與此同時也給正常的交通運行帶來了一定影響。此外，對于步行的學(xué)生來說，路途中難免會遇到一些不法分子，對學(xué)生的人身安全構(gòu)成威脅。根據(jù)每年的新聞報道來看，這類案件屢見不鮮。

其次，大量的學(xué)生聚集在同一所學(xué)校之后，學(xué)校的宿舍建設(shè)問題也成為一大難題。宿舍樓安全問題、每間寢室安排幾人合適問題、學(xué)生就寢管理問題等等，都是學(xué)校不得不考慮的因素。在一些貧苦的地區(qū)，由于沒有足夠的床鋪供應(yīng)，學(xué)生基本上都是兩人睡一張床，一張高低床睡四個人，一間寢室居住幾十個學(xué)生，嚴(yán)重超額的密集度，不僅使學(xué)生容易患傳染病，也是學(xué)生高頻發(fā)的打架沖突事件的導(dǎo)火索之一。

（三）家庭經(jīng)濟負擔(dān)加重

撤點并校以前，學(xué)生可以自由選擇附近的學(xué)校學(xué)習(xí)，但是撤點并校之后，學(xué)生不得不考慮交通、住宿、飲食等等問題。對于家庭來說每年在正常的教育支出基礎(chǔ)上又增加了住宿費、生活費、交通費、伙食費等等開銷，無形地加重了家庭的經(jīng)濟負擔(dān)。我國目前大部分農(nóng)村仍然以農(nóng)耕或養(yǎng)殖為主要經(jīng)濟來源，面對突然增加經(jīng)費支出，家長必須在家庭其他方面進行縮減開銷，或者在正常的農(nóng)活勞動之外還要超出身體承受能力之外出打工，只能留下家中年歲相對較大的老者照顧學(xué)生，這在家庭教育方面已經(jīng)形成了欠缺，還會影響學(xué)生正常的心里健康發(fā)展，當(dāng)然也有一些家長由于支付不起，直接讓學(xué)生輟學(xué)在家?guī)椭瑢W(xué)生的前途就被間接地固定在留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，給我過義務(wù)教育的普及任務(wù)增加難度。

人類社會向前邁進的過程之中， 城市化進程不可逆轉(zhuǎn)。人口流動性加大，且不斷向城市集中，農(nóng)村地區(qū)主動或被動地面臨著人口下降、 土地面積減少的現(xiàn)實和趨勢。 在此變化過程中，農(nóng)村學(xué)校教育必然會受到影響其他國家是這樣，中國也是如此。 20世紀(jì)90 年代中后期以來，我國啟動了新一輪的學(xué)校布局調(diào)整工作，2001 年我國就將農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整列入農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的重點工作。然而，布局調(diào)整工作中，在農(nóng)村學(xué)校撤并標(biāo)準(zhǔn)尚未明確的基礎(chǔ)上， 已經(jīng)快速地撤并了一大批規(guī)模較小的學(xué)校以及農(nóng)村教學(xué)點。我們通過對比發(fā)現(xiàn)其他國家與我國的布局調(diào)整有著很多的啟示。

應(yīng)重視學(xué)校在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展中的重要性，從長遠眼光看學(xué)校布局調(diào)整從經(jīng)濟學(xué)角度來看，將小規(guī)模學(xué)校進行適當(dāng)整合，具有一定的經(jīng)濟效益， 但是對于那些無論是學(xué)校數(shù)量還是教育資源享有程度都處于劣勢的農(nóng)村地區(qū)來說，無疑更是雪上加霜。組建專業(yè)“評估委員會”，依據(jù)農(nóng)村學(xué)校特點，制定多樣化的學(xué)校評價標(biāo)準(zhǔn)教育部組建評估委員會之后，應(yīng)該立即開展大量的實地研究，在制定調(diào)整計劃之前，應(yīng)到學(xué)校所在農(nóng)村地區(qū)了解當(dāng)?shù)氐膶嶋H生活狀況及生活特點， 并弄清學(xué)校對于此地區(qū)經(jīng)濟、文化及歷史等方面的意義，不能簡單地從學(xué)校規(guī)模出發(fā)， 應(yīng)該從學(xué)校所承擔(dān)的作用及未來發(fā)展?jié)摿Φ确矫鎭頉Q定學(xué)校的命運，制定公平、合理并且多元的評價標(biāo)準(zhǔn)。布局調(diào)整應(yīng)拋棄簡單的經(jīng)濟邏輯 ，遵循教育邏輯從經(jīng)濟學(xué)的角度出發(fā)，從理論上講通過撤并小規(guī)模學(xué)校確實可以在一定程度上節(jié)約辦學(xué)資本，通過發(fā)揮規(guī)模效益，提高經(jīng)濟效益。 然而布局調(diào)整制定和實施的起點是全面提高學(xué)校的教育質(zhì)量和效率， 終點是讓所有學(xué)生都能接受優(yōu)質(zhì)教學(xué)。 因此經(jīng)濟因素充其量只能算是布局調(diào)整影響因素之一，而教育邏輯才是布局調(diào)整的基礎(chǔ)。

（二）加拿大對我國布局調(diào)整的啟示

1.全面考慮學(xué)校布局調(diào)整的因素2.遵循公正合理的學(xué)校布局調(diào)整程序布局調(diào)整程序的公正性也是保障決策嚴(yán)謹(jǐn)、有效實施的重要方面。 3.科學(xué)制定學(xué)校布局調(diào)整的規(guī)劃在我國，一些地方中小學(xué)的布局調(diào)整僅考慮學(xué)校規(guī)模、服務(wù)范圍等因素，片面追求辦學(xué)的集中和學(xué)校規(guī)模的擴大，如不切實際地要求各村的小學(xué)完全集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校來，未充分考慮當(dāng)?shù)氐娜丝诿芏取⒌乩斫煌ā⑥r(nóng)民經(jīng)濟負擔(dān)、中心學(xué)校的承載能力等實際情況，造成輟學(xué)率反彈、教育質(zhì)量下降等改革“后遺癥”。這些都與缺乏合理科學(xué)的規(guī)劃相關(guān)，只有科學(xué)、周密地制定布局規(guī)劃，才能給教育的未來發(fā)展留出足夠的空間。

（三）國外的布局調(diào)整對我國的影響

1.中小學(xué)布局調(diào)整要保證方便學(xué)生就學(xué)，防止因布局調(diào)整造成學(xué)生輟學(xué)中小學(xué)布局調(diào)整要保證方方便學(xué)生就學(xué)。無論是擴大學(xué)校規(guī)模，還是優(yōu)化教育資源配置，其基本前提是學(xué)生就學(xué)方便；以犧牲學(xué)生就學(xué)、降低普及程度為代價調(diào)整中小學(xué)布局、提高辦學(xué)規(guī)模和效益，不符合教育事業(yè)發(fā)展的本質(zhì)要求，也損害了人民群眾的根本利益。2. 制定合理的標(biāo)準(zhǔn)，進科學(xué)規(guī)劃所行謂標(biāo)準(zhǔn)的“合理”，就是要在“方便就學(xué)”與“提高教育資源的利用效益”二者間找到切合點。

四、我們對中國撤點并校的看法

首先，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整應(yīng)是一項有利于農(nóng)村義務(wù)教育持續(xù)、健康發(fā)展的系統(tǒng)工程，如能科學(xué)實施，必將對我國農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展起到積極的促進作用。但是農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中一定會出現(xiàn)各種各樣的沖突，無論是媒體還是筆者的親自調(diào)查， 農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中引發(fā)的官民沖突在各地都有不同程度的表現(xiàn)， 如果不引起政府的關(guān)注， 必將影響學(xué)校布局調(diào)整的大局和社會的穩(wěn)定。為此政府要未雨綢繆， 積極預(yù)防和化解利益沖突。還有，在布局調(diào)整中不能在減輕政府財政壓力的同時加重廣大家長的經(jīng)濟壓力。這樣會導(dǎo)致輟學(xué)率回升，與布局調(diào)整的初衷背道而馳。一定要落實國家的各項補助，如兩免一補，即免書費和雜費，補生活費。有條件的地方，對走讀生的交通費、寄宿生住宿費也應(yīng)該給予一定的補償。切實減輕家長的負擔(dān)，從具體行動上把人民群眾的利益放在第一位。

對不同群體的影響是不同的，而每個群體都積極地發(fā)揮著自身的能動性加以回應(yīng)。需要指出，回應(yīng)是一個不斷變化的過程，也就是說，回應(yīng)方式會隨著時間、環(huán)境等因素的變化而改變，例如，在布局調(diào)整之初，某學(xué)生可能寄宿在學(xué)校，但由于他不能適應(yīng)集體生活，一段時間后，家長可能會改寄宿為走讀或租房子陪讀，正如調(diào)研所發(fā)現(xiàn)的，很多走讀生都有過寄宿的經(jīng)歷一樣。此外，值得著重強調(diào)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整這看似相同的場景的是，布局調(diào)整除了上述影響外，還有著諸多隱性影響，例如隱性的文化傳承被破壞，“學(xué)校作為一個實體在農(nóng)村社區(qū)中存在，它不僅僅是教書育人的載體，而且是該社區(qū)的文化中心。教師歷來被視為知識、文化的引領(lǐng)員，在人們的心目中有著不可取代的地位和作用，學(xué)生看似只是被動的知識接受者，但正是他們的‘吸收’才使得文化得以傳承，而現(xiàn)在‘先生’沒有了、‘學(xué)生’沒有了，這個村落的文化、文明又如何延續(xù)等等問題不得不引起我們的思考”這更應(yīng)該喚起學(xué)者、官員乃至全社會人們的重視以及對何種教育模式才真正適合農(nóng)村的反思與探求。（作者單位：沈陽師范大學(xué)）

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篇10

從30年代的凱恩斯經(jīng)濟學(xué)以來，財政政策無疑是一直被公認為政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟的最有力的杠桿之一。在西方發(fā)達國家，財政政策與貨幣政策一道，共同成為政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟的最主要的手段。政府通過財政政策與貨幣政策的綜合運用，調(diào)節(jié)社會的總供給與總需求，以努力燙平經(jīng)濟增長的波動，并保證經(jīng)濟在低通貨膨脹和高就業(yè)率等基礎(chǔ)上的穩(wěn)定增長。在我國，財政政策不僅擔(dān)負著供求總量的調(diào)節(jié)任務(wù)，而且還直接承擔(dān)著技術(shù)改造、物價補貼、重點建設(shè)、區(qū)域發(fā)展以及公平分配等等的重要職能。

筆者認為，上述傳統(tǒng)的對財政政策的作用認識是十分偏頗的。因為：

一、制定財政政策存在著三大原則，在三大原則——政府與社會的邊際資金使用效率相等、財政收支平衡以及公平負稅的嚴(yán)格限制下，政府財政政策的自主的合理選擇范圍十分有限；

二、對財政政策的任何必要的重大變動，我們與其看作是政府對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控，不如看作是政府努力改變自己的政策、以適應(yīng)客觀經(jīng)濟發(fā)展的新的需要，即客觀情況的變化自然要求政府的財政政策必須作出相應(yīng)的調(diào)整。

三、因此，對財政政策的作用必須有新的認識，即財政政策的制定必須努力遵循客觀經(jīng)濟規(guī)律，否則將會造成社會資源低效使用的各種后果。

下面我們就對這種新的財政政策的觀點作進一步的分析和闡述。

一、制定財政政策的客觀依據(jù)——三大基本原則分析。

財政政策是指政府有關(guān)支出與收入的政策總和。筆者認為，在制定財政政策時，存在著三大必須遵循的客觀原則：一是政府與社會的邊際資金使用效率相等；二是財政收支平衡；三是公平負稅。這三大原則決定了政府支出和收入的基本總量及結(jié)構(gòu)，從而也就決定了政府的基本的財政政策；任何偏離這三大原則的財政政策，都不可避免地會對宏觀經(jīng)濟造成不同程度的、機會成本的損害。

下面我們就對財政政策的這三大原則作進一步的分析。

1、政府與社會的邊際資金使用效率相等的原則決定了政府支出的合理的結(jié)構(gòu)及總量。

我們先討論和確定兩個概念：

（1）資金使用效率

它包括兩方面的內(nèi)容：一是不僅考慮經(jīng)濟收益，而且考慮政治、社會、國防乃至外交收益等等。例如社會保障，更多的是具有政治和社會的穩(wěn)定意義。二是不僅考慮短期收益，而且考慮長期收益。例如教育投資，更多的是著眼于未來的發(fā)展。以上兩方面的綜合考慮，就構(gòu)成了資金使用效率的完整內(nèi)涵。

例如貧困地區(qū)開發(fā)，從短期上看，它有助于挖掘現(xiàn)有的潛力以實現(xiàn)產(chǎn)量的增長；從長期上看，它將確立經(jīng)濟自我良性循環(huán)的運行機制、并最終實現(xiàn)國力資源的充分開發(fā)等。從經(jīng)濟收益上看，它可能爭取項目的收支平衡或略有盈余；從政治、國防、社會等收益上看，它有助于促進民族團結(jié)并大大增強邊防及縱深的軍事實力等。

（2）社會邊際資金使用效率的數(shù)量確定

這是一個方法很多并容易引起爭論的問題。我們這里僅通過一個較為復(fù)雜的例子分析、以試圖闡述其基本的思想。

例如政府通過普遍、等量地降低稅率，使一筆資金均勻地留在社會，并為企業(yè)和個人所得。

個人得到這筆新增的收入后，一部分將用作消費，另一部分將通過儲蓄或購買證券等而轉(zhuǎn)化為社會的投資；企業(yè)得到新增的收入后，一部分將用作職工的福利，即轉(zhuǎn)化為消費，另一部分將用作企業(yè)的擴大再生產(chǎn)，即同樣轉(zhuǎn)化為社會的投資等。這些資金分散使用后的效率總和，例如消費促進了身心健康并提高了知識水平、投資擴大了產(chǎn)量并帶來了技術(shù)的突破等等，就共同構(gòu)成了社會的邊際資金使用效率。

在明確了資金使用效率以及社會邊際資金使用效率的概念后，我們就能夠很輕易地推導(dǎo)出政府財政支出的合理結(jié)構(gòu)。即政府對某一部門或行業(yè)的資金支出，其邊際效率應(yīng)當(dāng)?shù)扔谏鐣Y金使用的邊際效率。如果政府的邊際效率較高，說明政府沒有充分利用集中管理的優(yōu)勢，并造成了權(quán)力的不應(yīng)有的懸空或缺位，此時政府對該部門或行業(yè)的投資應(yīng)當(dāng)繼續(xù)增加；如果政府的邊際效率較低，說明政府濫用了集中管理的權(quán)力或定位，并造成了不應(yīng)有的社會資源的使用浪費，此時政府對該部門或行業(yè)的投資應(yīng)當(dāng)相應(yīng)削減；如果政府的邊際效率等于社會的邊際效率，說明政府對該部門或行業(yè)的投資達到了適度規(guī)模，此時國力資源在政府和社會的分配使用中實現(xiàn)了效益的最大化。

由此我們可以推出政府對所有部門或行業(yè)投資的適度資金數(shù)量，這同時也就確定了政府支出的合理結(jié)構(gòu)。當(dāng)然財政支出與經(jīng)濟總量之間，存在著緊密的互動關(guān)系。

對政府各項合理支出進行加總求和，我們就可進而確定政府支出總量的適度規(guī)模。

因此，政府與社會的邊際資金使用效率相等的原則、決定了政府支出的合理的結(jié)構(gòu)及總量。

2、財政收支平衡的原則決定了政府的合理收入總量

在財政收支平衡的情況下，政府的收入總量等于政府的支出總量。因此在政府合理的支出總量既定的情況下，政府的合理收入總量隨之亦定。即兩者必須在數(shù)量上相等。

對于保持財政收支平衡的必要性，目前我國經(jīng)濟學(xué)界已經(jīng)有了較普遍一致的認識。因為：

（1）如果財政收支長期保持大量的盈余，這說明政府的收入太高，從而挫傷了人們的工作積極性，給企業(yè)的正常經(jīng)營造成了更大的困難，抑制了消費需求并進而抑制了投資需求等。這將使經(jīng)濟的發(fā)展同時受到供給動力削弱以及市場需求萎縮的雙重制約。

（2）如果財政收支長期保持大量的赤字，這無疑將給經(jīng)濟的發(fā)展造成更為明顯的損害。例如刺激通貨膨脹、擠占企業(yè)資金、加重政府債務(wù)負擔(dān)等等。

因此，財政收支必須保持平衡。如果財政收支出現(xiàn)較大的盈余，政府應(yīng)當(dāng)及時降低稅率；如果財政收支出現(xiàn)較大的赤字，政府應(yīng)當(dāng)及時提高稅率。只有在財政收支長期保持平衡的情況下，經(jīng)濟才可能得到穩(wěn)定、迅速和協(xié)調(diào)的發(fā)展。

值得進一步指出的是，這里我們所討論的盈余和赤字，是在支出總量合理的情況下，考慮收入總量的調(diào)整問題。因此它與通常所說的盈余和赤字的概念并不完全一樣。后者是在同時考慮著收入總量和支出總量的差距、存在的問題、以及調(diào)整的方式等。兩者產(chǎn)生的起因不同，因此在修正的思路上也就存在著一定的差異。

總之，財政收支必須保持平衡，即政府的收入總量必須等于支出總量，這在我國目前已經(jīng)取得了普遍一致的認識。根據(jù)上述政府與社會的邊際資金使用效率相等的原則，在政府支出總量合理并既定的情況下，政府收入的合理總量隨之確定。

因此，財政收支平衡的原則確定了政府的合理收入總量。

3、公平負稅的原則確定了政府的合理收入結(jié)構(gòu)

公平負稅的基本含義是：一、個人不論男女、老少、職業(yè)、膚色等，企業(yè)不論性質(zhì)、行業(yè)、地域、規(guī)模等，它們在政府稅收面前，原則上一律平等；二、稅收將保證個人及企業(yè)的最終所得與其對社會所作的實際貢獻，成緊密而合理的正相關(guān)性。

從稅收對經(jīng)濟發(fā)展的影響上看，公平負稅對創(chuàng)造一個穩(wěn)定、寬松的經(jīng)濟環(huán)境來說無疑是十分必要的。因為：（1）它有助于建立個人及企業(yè)之間的平等、和諧的經(jīng)濟關(guān)系。（2）它有助于促進資源按照市場的實際需求進行更有效的配置等。而不公平負稅，其對經(jīng)濟的益處有限而弊端無窮。因為：（1）對企業(yè)經(jīng)營來說，最重要的是外部環(huán)境的穩(wěn)定、寬松以及內(nèi)部責(zé)權(quán)利機制的緊密結(jié)合，因此減免稅對于企業(yè)的生存和發(fā)展來說、并不具有不可或缺的關(guān)鍵性作用。（2）對于某些新興產(chǎn)業(yè)，如果只有在減免稅下才能生存和發(fā)展，那么這可能說明了，它們對于國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展來說是超前的。即它們不僅得不到國內(nèi)其它產(chǎn)業(yè)的有效支持和配合，而且其對經(jīng)濟發(fā)展的推動力也是十分有限的。與其這樣，我們不如鼓勵其在公平負稅條件下的正常的發(fā)育和成長。只要它們真正符合社會經(jīng)濟的發(fā)展需要，那么既使是在公平負稅的條件下，它們也仍然會以不可遏制的態(tài)勢逐步和穩(wěn)健地發(fā)展壯大起來。（3）不公平負稅將給經(jīng)濟帶來較大的損害。例如：人為地造成了個人與企業(yè)之間的不平等的矛盾與沖突；誘使更多的企業(yè)想方設(shè)法與優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)“沾親帶故”，從而給國家財源造成不應(yīng)有的大量流失；給管理部門中的少數(shù)人的以權(quán)謀私提供了灰色的溫床等。

因此在政府收入中，我們應(yīng)當(dāng)努力做到公平負稅，以避免不公平負稅所給經(jīng)濟帶來的不應(yīng)有的損失。

值得進一步指出的是，對于公平負稅，我們應(yīng)準(zhǔn)確把握其精髓的含義。即稅收將保證個人與企業(yè)的最終收入，與其對社會所作的實際貢獻成緊密而又合理的正相關(guān)性。為了達到這一目標(biāo)，一定程度的稅率差別可能或往往是十分必要的。我們可以從兩個方面來分析這個問題：

（1）從橫向上看，必須對特殊類別的個人及企業(yè)實行有差別的稅率。例如從個人上看，我們或許應(yīng)當(dāng)降低甚至取消在國內(nèi)和國際獲得重大成果獎的個人所得稅，以鼓勵拼搏的精神或科技的創(chuàng)新；從企業(yè)上看，我們或許應(yīng)當(dāng)較大幅度地提高煙草等行業(yè)的稅收，以限制人們的消費和增加政府的財政收入等。

（2）從縱向上看，必須對個人及企業(yè)實行一定程度的累進稅制，因為高收入的個人及企業(yè)，無疑都較多地享用了國家的公共支出，如交通通訊及文化教育等。

因此在政府稅收中，我們應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置稅種及實行累進稅制、努力做到公平負稅，以保證政府的資金需要，并防止經(jīng)濟受到不公平的損害等。

總之，公平負稅是財政政策的第三大原則；在財政收支平衡確定了政府合理稅收總量的情況下，公平負稅無疑進一步確定了政府的合理的稅收結(jié)構(gòu)。

綜上所述，財政政策的三大原則決定了政府支出和稅收的合理的結(jié)構(gòu)及總量，從而也就決定了政府的基本的和合理的財政政策。

二、對財政政策宏觀調(diào)控作用的新認識：幾點結(jié)論。

通過上面的分析，我們可以對財政政策的宏觀調(diào)控作用產(chǎn)生新的認識，并得出以下幾點結(jié)論：

1、財政政策的三大原則——政府與社會的邊際資金使用效率相等、財政收支平衡、以及公平負稅，決定了政府的合理的財政政策

財政政策的制定是有著客觀的依據(jù)和準(zhǔn)則的，我們只有努力按照客觀規(guī)律辦事，才能夠在最大程度上、避免給經(jīng)濟和社會的發(fā)展造成各種不應(yīng)有的機會成本的損失。雖然隨著客觀情況的變化，政府的財政政策也必須作出相應(yīng)的調(diào)整，例如目前實際存在的反周期政策等，但這種調(diào)整與其說是政府在主動地調(diào)控經(jīng)濟，不如說是政府在主動地調(diào)整政策，以適應(yīng)客觀經(jīng)濟發(fā)展的新的要求等。

2、在上述三大原則的嚴(yán)格界定下，政府財政政策的選擇將受到理論上的限制

因為，這種選擇主要起源于：（1）政府與社會的邊際資金使用效率以及合理的稅率與稅率結(jié)構(gòu)很難準(zhǔn)確的確定。（2）恢復(fù)財政收支短期、少量失衡的措施很多，其利弊得失也很難準(zhǔn)確地握等。因此，這就給政府自主地分析、比較和選擇政策提供了一定的余地。但是從根本上說，新的財政政策的觀點是以三大原則為依據(jù)和主線的，因此它與傳統(tǒng)的以調(diào)控經(jīng)濟為依據(jù)和主線的財政政策相比，無疑是有著本質(zhì)的區(qū)別。雖然在實際作法上，可能還不會有太大的表面差別。

3、以整體互動的思想來考察經(jīng)濟形勢和政策