農村義務教育政策變化模式

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【摘要】受到科學進步模式啟發，公共政策分析者把政策的變化總結為兩種基本變化模式即常規變化和范式變化。從我國農村義務教育政策中選取以農村教師教育為代表的常規變化政策，以農村中小學布局調整為代表的范式變化政策。通過回溯性的分析和總結教育政策的嬗變動因與規律，我們發現，進行常規變化的農村義務教育政策發生率最高，并為政策實現革命性的變化和跨越式的發展作量的積累，只有常規變化和范式變化兩種政策變化模式適時交替，政策才能最大可能地實現預設目標和取得社會效益。

【關鍵詞】農村義務教育；常規變化；范式變化

哈羅德·拉斯韋爾(HaroldD.Lasswell)與丹尼爾·勒納(DanielLerner)1951年發表的《政策科學：范圍與方法最近的發展》以來，政策科學的研究在社會科學領域成為主流的話題。“政策是一個有目的活動過程，是為處理某一問題或有關事務而采取的行動”[1]。隨著我國教育規模的不斷擴大，教育公共服務水平無法滿足社會需求，教育政策越來越成為服務型政府破解教育領域問題的有力工具，規范和管理教育實踐活動的重要幫手。我國農村義務教育政策作為處理和解決農村教育積貧積弱現狀的良方，是農村教育事業發展方向的指路人。因政策自身具有運動、發展和自我更新的特性，政策與周圍環境處于自我修正的動態變化過程，現實中農村義務教育政策的運行并不是一以貫之，而是因時、因勢進行自身調整，無法做出適時調整的政策變動勢必會滋生腐蝕性的流弊。

1政策變化的基本模式

托馬斯·庫恩（ThomasS.Kuhn）《科學革命的結構》一書中他把科學進步模式概括為：第一，前科學時期；第二，高度累積性的常規科學；第三，違反支配常規科學的范式出現，科學共同體的專業承諾發生位移；第四，科學革命時期新理論出現。科學進步是在漸進變化和和飛躍性的質變交替中進行，因此，借用該種進步模式，政策分析者提出了兩種政策變化的基本模式。

1.1常規變化模式

林德布洛姆（CharlesE.Lindblom）的漸進主義認為新政策的制定，如果要達到政策的有效性，不可能是一成不變，不斷地修補和改進政策成為一種常態。政策的決策過程是對以往政策行為不斷修正的過程，是經過小范圍的修訂、完善而獲得的[2]。可以說，政策常規變化是扮演著補救性的角色，在遵循政策的根本目標和方向的前提下，不同政策之間保持著較為明顯的連續性，更多的是針對當下社會弊病而發生的聯動效應。另外，政策的變化是在一定的社會經濟、政治環境和政治生態及政治文化中發生的，由于政策系統是一個不斷進行新陳代謝的更新系統，政策環境和政策問題本身的發展變化，必須隨著社會經濟發展以及國際形勢的變化制定新的政策。所以，切不可將某個階段上能解決某些問題的政策當作放之四海而皆準、行之四時而皆有效的東西[3]，通過以“吸取經驗教訓”的學習類型為基礎，是政策的常規變化的不竭動力。

1.2范式變化模式

范式是一個公認的模型或模式[4]，是一個集體成員對客觀世界所具有的共同認知和態度。科學革命是由于科學共同體中部分人意識到他們無法利用現有的范式有效地探究自然界，類似的在政治革命中一些人逐漸感覺到當前制度無力解決時下的問題而引發的。霍爾提出了“政策范式（policyparadigm）概念”[5]。可以說，政策范式對于政策本身來說具有非常好的穩固性和常態化。然而，已有的政策無法解決現實問題，且到了不得不出現新的解決辦法才能改變問題的時候，那么意味著政策范式轉變的來臨。也可以稱為范式轉移(ParadigmShift)[6]。事實上，政策范式變化是對舊政策一種徹底否定和權威性失效的描述，反映了政策制定者對政策問題性質及其解決辦法的信念、價值和態度根本性的改變，范式變化也可以成為中斷-平衡模式即政策連續性的中斷[7]。簡而言之，范式變化模式是指政策連續過程出現中斷或飛躍，是新政策代替舊政策的前端環節。

2漸變與突變：農村義務教育政策的變化模式研判

農村義務教育政策是一段時間內農村教育事業發展的行動路線和改革根本方向。然而，社會經濟的發展不斷地敦促農村義務教育轉型，農村社會環境和利益訴求的復雜性，以及新的社會發展戰略的提出和教育目標的確立，亟需農村教育政策體系的支撐和適時而變，以保證教育目標的順利完成。

2.1教師教育政策：漸進主義下的常規變化

建國后，借鑒蘇聯專門院校培養模式，建立培養教師的師范院校和師范學校體制，實行“三級”教育體系，把師范畢業生定向分配到高中、初中和小學，穩定了當時極度匱乏的教師供給。1978年，《關于加強和發展師范教育的意見》明確規定了“大力發展師范教育，統籌規劃，建立‘三級’教育體系。”1980年，第四次全國師范教育工作會議上規定了師范教育的地位、作用、任務，為我國經歷長期教師短缺的農村教育補給了大量教師。此后，逐漸強調農村義務教育教師應達到中師學歷水平。1986年，《中華人民共和國義務教育法》要求“采取措施加強和發展師范教育，加速培養、培訓師資。”至此，經過一段時間的努力發展師范教育，我國教師教育培訓體系初步形成，大量師范院校畢業生由人民政府定向分配到農村義務教育學校。1990年，《關于當前師范專科學校工作的幾點意見》指出“為農村初中培養合格的教師是師范專科學校的主要任務，牢固樹立為農村教育業務的辦學思想，對學生熱愛農村教育事業進行思想教育。”1993年，《中國教育改革和發展綱要》提出“進一步加強師資培養培訓工作，要制定教師培訓計劃”，為了是農村中小學教師的學歷達到國家標準。此時，大力發展教師教育，尤其是農村教師在職培訓、提升學歷水平，主要是因為農村教師專業水平決定著我國農村普及九年義務教育目標的實現，把加強師范教育，面向農村培養學歷水平合格、教學能力強的教師，視為農村“普九”的重要抓手。顯然，我國教師教育政策從由重視農村義務教育教師數量的供給逐步向教師的學歷和教學能力開始轉變。大大提升了教師隊伍的學歷水平、教訓能力和教育觀念，特別是農村教師隊伍在專業能力和自身素質方面得到了顯著的提升。2000年后，我國師范教育開始實行有償教育，師范院校紛紛改弦更張，設立非師范專業和熱門專業，以求在大學生擴招運動中拔得頭籌，其自身定位逐步偏離培養人民教師的根本性目標。2007年，《教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（實行）》指出，應提升我國農村教師教育水平，建立和健全農村教師培養、培訓體系。2010年，開始強調教師隊伍素質建設和結構優化，讓更多的不同層次的院校參與到教師教育體系的構建中來，并逐漸通過國培計劃完善教師服務體系，彰顯了諸多教師教育政策越來越向農村教師專業化水平提升方面傾斜。2015年，《鄉村教師支持計劃（2015～2020年）的通知》為鄉村教師培訓提供更加有保障的支持。2018年，通過對教師的本土化培養，增加公費定向師范生培養的規模，出臺了專門的教師教育振興規劃。建立健全鄉村教師成長發展的支持服務體系，高質量開展鄉村教師全員培訓，培訓的針對性和實效性不斷提高。”近年來，為提升鄉村教師教育教學水平，我國的鄉村教師教育越來越受到重視，師資培訓體系漸趨成熟且水平逐步提升。教師教育政策的輻射域持續擴大，且其內涵不斷豐富，公共服務水平提升，覆蓋對象由專注骨干演變為全員性培訓，由重視職前的師范生教育到關注農村教師在職培訓，教師教育政策更加注重因地制宜，培養適合本地特色、有針對性的教師隊伍。可以說，政策的演變是跟隨著實踐中的問題而變，也隨著國家對教育改革與發展的規劃進行漸進的修補。教師教育政策是教育體系趨向完整化的重要內容，在不同的教育發展階段，對教師教育政策提出了不同的要求。該項政策不斷完善且保持著較好的連續性，使得教師教育政策更好地服務于教育改革發展和社會轉型，并在不同歷史時期彰顯著自身的價值和活力。

2.2中小學布局調整政策：推陳出新下的范式轉變

2000年，農村教育集資和教育費附加隨著稅費制改革的取消，教育管理體制改革使得農村義務教育財政責任上移至“以縣為主”。城鎮化進程日不停歇地鞭策著農村人口涌向城鎮，我國的計劃生育政策不斷深入人心，生育觀念開始轉變，農村適齡兒童在減少。在這樣的社會大環境下，我國農村學校的布局因國家教育的決策而發生改變。2001年，專門提出“因地制宜調整農村義務教育學校布局。”這種政策是在對教育規模效益的追求下而產生的，增加教育投資的產出水平，整合鄉村小學教育資源，防止浪費。但是，從長遠來看，農村學校布局調整也會產生一系列社會性問題，農村中小學布局調整因缺少具體實施細則和撤并程序，給政策以后的順利實施埋下了禍根。2003年，《中小學布局調整專項資金管理辦法》規定“布局調整專項資金的補助重點支持農村地區中小學。”縣級財政壓力與日俱增，城鎮化和農村生源減少，繼續“撤點并校”是地方政府不得而為之的辦法，2004年，教育部財政部出臺文件指出“穩步推進農村學校布局結構調整工作，提高辦學規模和效益。”我國農村中小學布局調整政策自實施以來，一直強調農村教育資源的利用效率，這與當時分擔了農民教育負擔的縣級教育財政“吃緊”不無關系，通過該政策“撤點并校”，整合農村教育資源，也體現了政策制定者資源優化的政策制定邏輯。然而，政策設計的初衷在具體實施過程中往往事與愿違，尤其在設立了“布局調整專項資金”以后，地方政府在行政命令的權威和自身功利主義的驅動下，往往急切邀功請賞，突出地方布局調整政績。因此，布局調整政策帶來的農村教育弊端不斷顯露出來。盲目撤銷農村學校和教學點導致各種問題的暴露，政策的“反常期”到來，政策制定者開始逐漸感覺到農村中小學布局調整政策無法應對當前的問題，對該政策的爭議和信仰危機出現，新的政策范式在悄悄地孕育。所以，2005年和2006年出臺的關于布局調整的政策開始強調“慎重和適當對待撤點并校”，并傾向于問政于民、深入調研民情。2006年，《教育部關于實事求是地做好農村中小學布局調整的通知》強調“先建后撤的原則，在交通不便的地區仍需保留必要的小學和教學點。”近年來的農村中小學布局調整政策趨向嚴格和謹慎，從“慎重”到“暫緩”再到“聽取人民群眾意見”的文本表達，體現了以“效率優先”的布局調整逐步過渡到“以人為本”，政策推進的步伐也開始慢了下來。在2012年，國家專門出臺針對農村學校布局的文件，根據學校布局調整出現的問題，在統籌本區域實際情況的基礎上，做好籌劃，實行因地制宜，擯棄盲目、有私利性目的的學校布局調整。學校布局調整應圍繞以教育發展和學生受教育公平為核心，做好義務教育資源的優化配置。至此，運行了十余年的農村中小學布局調整政策壽終正寢，因其帶來的弊端和社會環境的轉變，政策制定者對布局調整問題的理解和解決辦法發生了徹底的改變，因此，該政策范式也就自然發生了變化。

3繼承與超越：農村義務教育政策變化模式的啟示

教育政策是“政府在一定時期為實現一定的教育目標而制定的關于教育事務的行動準則”[8]，政策是具有一定的生命周期的，且具有一定的適用范圍和最佳時期。教育實踐內置于社會發展進程中，必然會出現動態化的發展，為此，教育政策也會隨著時代的進步和問題的出現而進行自我的演進。第一，政策常規變化是對原有政策小幅度地修補、完善，在復雜的社會大環境下，政策針對的問題較為棘手，通常政策周期相當長且收效甚微，但是必不可少的一個環節。教育政策遵循著歷史制度主義的理論邏輯，重視政策和制度經驗，充分考慮政策的歷史慣性和社會文化心理影響[9]。常規變化是在遵循政策的總目標和基本方向的情況下，適時的對政策作出微調，是實現跨越式發展和革命變化的必要條件。如，我們實施的教師流動政策，基于對我國城鄉師資發展水平的判斷和農村教育發展的實際情況，未來仍將教師流動作為平衡縣域內教師資源的一種重要的配置手段。但是，這種配置方式并不是永久有效，當教育實踐問題的發生情景發生變化時，教師流動政策的變動只是一種量的積累，最終要達到質變即均衡城鄉師資目的，仍需要堅持該項政策。第二，政策范式轉變是客觀之需，表明政策已經度過了生命周期的最后一個階段，已經沒有可持續的現實支撐，預示著政策終結的到來。舊的政策周期的到來，需要我們針對社會發展環境和教育實踐問題，認真籌劃新的解決策略，改變原來的那種思維方式和看待問題的觀念。當然，政策范式變化模式發生頻率低，不宜常見。如我國的義務教育財政投入政策的歷史變遷，由“以鄉鎮為主”到“以縣為主”財政投入主體的突變，由義務教育收費到免費的質變，這種政策范式的轉變極大減輕了農民教育支出的經濟壓力，對保障農村義務教育公平具有重要的現實意義。盡管如此，政策的變化模式并不是孤立存在，政策常規變化為范式轉變作準備，政策范式轉變之后又開始新的常規變化，兩種變化模式是相互融合交替的。政策的常規變化和范式轉變是量變到質變的運動過程，政策的漸進變化是一種量的積累，為實現新的范式變化積蓄力量。我國農村中小學布局調自2002年實施，經過十年的布局規劃，由“撤點并校”到“聽取群眾意見”到“暫緩撤并”直至2012年開始“暫停撤并”，中小學布局調整政策經歷了長達十年的常規變化，最終呈現出新的范式的轉變。另外，我國的義務教育財政投入政策的嬗變亦是如此，財政責任由原先的“下移至鄉鎮”到后來轉變為“上移至縣區”。無論是政策的延續或終結、微變或巨變、漸進性或革命性，毫無疑問，適時地進行政策模式的變化可以實現政策的最大社會效益。適時而變關鍵在于政策制定者要科學統籌規劃，優化政策處理問題和協調各項政策的能力，克服政策間的矛盾，祛除“政策是誘發新問題肇始之源”的病癥。與此同時，政策常規變化是為了實現階段性的目標，保持著政策的連續性和穩定性，而范式轉變則是為跨越式發展和革命性轉變創造條件，兩種變化模式的有機結合才能最大可能促使農村義務教育在穩定持續中不斷粉碎發展的桎梏，勾勒出階梯上升的進步軌跡。

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[9]張偉，張茂聰.聘任制語境下高校青年教師學術職業困境與制度變革路徑——新制度主義視角[J].高校教育管理，2020，（04）：52-60.

作者：張涵 單位：上海第一中學