公共行政倫理范文10篇

論文關鍵詞：公共行政倫理憲政黨政政府基礎

論文摘要：公共行政倫理的出現是一個新時代的產物。鑒于社會生活的復雜化和公眾需求的多樣化，公共行政倫理不能僅僅停留在規范論或美德論等的傳統論域之中，須從制度基礎層面做出澄清才能獲得共識，從而保證公共行政倫理的有效進行，這正是目前中國公共行政的薄弱環節，也應成為亟待解決的問題。

行政倫理涉及的是行政活動的價值導向之類的根本問題，這樣的價值導向一經確認就可以成為政府內全部行政組織和行政人員日常行為的整體價值目標，影響政府及其工作人員所做出的決策和行動。由行政向公共行政的轉變在西方始于?.0世紀80年代，隨之出現了公共行政倫理的吁求。與前者相比，公共行政倫理突出的是公共性、公眾性和社會性，制度基礎不再是傳統的行政機關或政府官員，還擴展到市民社會、公民團體、非政府組織以及公民個人等更大的范圍，它將行政的“統治”(8}’~})改造成“治理”(gover-~)，力圖將行政主體對行政相對人的控制方式轉向為行政主體與行政相對人的雙向互動。可以說，良好的制度設計和適宜的制度理念不僅構成了公共行政倫理的前提，其本身也成為公共行政倫理不可分割的重要內容。

依照行政學首創者威爾遜的設想，將政治與行政區分開可以保證行政隊伍的穩定、行政活動的專業化以及行政程序的持續性，這是基于他對政治包含不同層面活動形式的深刻洞察。他認為民選的代表(政客)通過政治程序決定政府應采取何種方案，行政官員則負責具體執行這些方案。也就是說，將政策的制定與政策的執行劃分成不同的類型，由兩類人群分別去擔當。所以，他主張，一旦一個機構的使命得到確立，立法機關通過了行政機關的預算，那么政治過程便結束了，行政過程也隨之開始。(Wilson,1887)在他看來，行政活動的本質就是實施決策。不難看出，威爾遜的思想反映了當時科學主義思潮的印記，簡單地將行政活動當作純粹技術化的活動，行政人員必須完全擯棄個人好惡，持價值中立立場進行工作。但這顯然是行不通的，幾十年政治/行政二分的實踐證明，完全無視價值和道德原則的行政人員是冷冰冰的行政工具，不僅無助于公眾利益的實現，反而會傷害公眾的利益。

公共行政興起后，人們開始轉變觀念，越來越強調行政部門和行政人員價值信守的責任，否則，公權就容易淪為私利的手段，行政活動就會背離其初衷。而且行政活動決策，即政府公共決策是根本不同于私人決策的，其最大區別在于，私人決策的后果最終是私人自己來承擔，但公共決策的后果最終卻要由公眾來承擔。一個有錢的人如何支配他的錢只是一個私德問題，但政府官員如何支配財政預算就不能僅僅出于他個人的偏好，而必須服從公共意志。

如何明確公共意志，通過什么途徑保證行政活動所追求的正是公共意志呢?西方人(特別是美國人)將之歸于憲法，因憲法是根本大法，體現了國家理念和人民愿望，所有人的所有訴求只有經過憲法的檢驗才是恰當的，這就是憲政理念。

關鍵詞：公共行政倫理憲政黨政政府基礎

摘要：公共行政倫理的出現是一個新時代的產物。鑒于社會生活的復雜化和公眾需求的多樣化，公共行政倫理不能僅僅停留在規范論或美德論等的傳統論域之中，須從制度基礎層面做出澄清才能獲得共識，從而保證公共行政倫理的有效進行，這正是目前中國公共行政的薄弱環節，也應成為亟待解決的問題。

行政倫理涉及的是行政活動的價值導向之類的根本問題，這樣的價值導向一經確認就可以成為政府內全部行政組織和行政人員日常行為的整體價值目標，影響政府及其工作人員所做出的決策和行動。由行政向公共行政的轉變在西方始于?.0世紀80年代，隨之出現了公共行政倫理的吁求。與前者相比，公共行政倫理突出的是公共性、公眾性和社會性，制度基礎不再是傳統的行政機關或政府官員，還擴展到市民社會、公民團體、非政府組織以及公民個人等更大的范圍，它將行政的“統治”(8}’~})改造成“治理”(gover-~)，力圖將行政主體對行政相對人的控制方式轉向為行政主體與行政相對人的雙向互動。可以說，良好的制度設計和適宜的制度理念不僅構成了公共行政倫理的前提，其本身也成為公共行政倫理不可分割的重要內容。

依照行政學首創者威爾遜的設想，將政治與行政區分開可以保證行政隊伍的穩定、行政活動的專業化以及行政程序的持續性，這是基于他對政治包含不同層面活動形式的深刻洞察。他認為民選的代表(政客)通過政治程序決定政府應采取何種方案，行政官員則負責具體執行這些方案。也就是說，將政策的制定與政策的執行劃分成不同的類型，由兩類人群分別去擔當。所以，他主張，一旦一個機構的使命得到確立，立法機關通過了行政機關的預算，那么政治過程便結束了，行政過程也隨之開始。(Wilson,1887)在他看來，行政活動的本質就是實施決策。不難看出，威爾遜的思想反映了當時科學主義思潮的印記，簡單地將行政活動當作純粹技術化的活動，行政人員必須完全擯棄個人好惡，持價值中立立場進行工作。但這顯然是行不通的，幾十年政治/行政二分的實踐證明，完全無視價值和道德原則的行政人員是冷冰冰的行政工具，不僅無助于公眾利益的實現，反而會傷害公眾的利益。

公共行政興起后，人們開始轉變觀念，越來越強調行政部門和行政人員價值信守的責任，否則，公權就容易淪為私利的手段，行政活動就會背離其初衷。而且行政活動決策，即政府公共決策是根本不同于私人決策的，其最大區別在于，私人決策的后果最終是私人自己來承擔，但公共決策的后果最終卻要由公眾來承擔。一個有錢的人如何支配他的錢只是一個私德問題，但政府官員如何支配財政預算就不能僅僅出于他個人的偏好，而必須服從公共意志。

如何明確公共意志，通過什么途徑保證行政活動所追求的正是公共意志呢?西方人(特別是美國人)將之歸于憲法，因憲法是根本大法，體現了國家理念和人民愿望，所有人的所有訴求只有經過憲法的檢驗才是恰當的，這就是憲政理念。

論文關鍵詞：公共行政倫理憲政黨政政府基礎

論文摘要：公共行政倫理的出現是一個新時代的產物。鑒于社會生活的復雜化和公眾需求的多樣化，公共行政倫理不能僅僅停留在規范論或美德論等的傳統論域之中，須從制度基礎層面做出澄清才能獲得共識，從而保證公共行政倫理的有效進行，這正是目前中國公共行政的薄弱環節，也應成為亟待解決的問題。

行政倫理涉及的是行政活動的價值導向之類的根本問題，這樣的價值導向一經確認就可以成為政府內全部行政組織和行政人員日常行為的整體價值目標，影響政府及其工作人員所做出的決策和行動。由行政向公共行政的轉變在西方始于?.0世紀80年代，隨之出現了公共行政倫理的吁求。與前者相比，公共行政倫理突出的是公共性、公眾性和社會性，制度基礎不再是傳統的行政機關或政府官員，還擴展到市民社會、公民團體、非政府組織以及公民個人等更大的范圍，它將行政的“統治”(8}’~})改造成“治理”(gover-~)，力圖將行政主體對行政相對人的控制方式轉向為行政主體與行政相對人的雙向互動。可以說，良好的制度設計和適宜的制度理念不僅構成了公共行政倫理的前提，其本身也成為公共行政倫理不可分割的重要內容。

依照行政學首創者威爾遜的設想，將政治與行政區分開可以保證行政隊伍的穩定、行政活動的專業化以及行政程序的持續性，這是基于他對政治包含不同層面活動形式的深刻洞察。他認為民選的代表(政客)通過政治程序決定政府應采取何種方案，行政官員則負責具體執行這些方案。也就是說，將政策的制定與政策的執行劃分成不同的類型，由兩類人群分別去擔當。所以，他主張，一旦一個機構的使命得到確立，立法機關通過了行政機關的預算，那么政治過程便結束了，行政過程也隨之開始。(Wilson,1887)在他看來，行政活動的本質就是實施決策。不難看出，威爾遜的思想反映了當時科學主義思潮的印記，簡單地將行政活動當作純粹技術化的活動，行政人員必須完全擯棄個人好惡，持價值中立立場進行工作。但這顯然是行不通的，幾十年政治/行政二分的實踐證明，完全無視價值和道德原則的行政人員是冷冰冰的行政工具，不僅無助于公眾利益的實現，反而會傷害公眾的利益。

公共行政興起后，人們開始轉變觀念，越來越強調行政部門和行政人員價值信守的責任，否則，公權就容易淪為私利的手段，行政活動就會背離其初衷。而且行政活動決策，即政府公共決策是根本不同于私人決策的，其最大區別在于，私人決策的后果最終是私人自己來承擔，但公共決策的后果最終卻要由公眾來承擔。一個有錢的人如何支配他的錢只是一個私德問題，但政府官員如何支配財政預算就不能僅僅出于他個人的偏好，而必須服從公共意志。

如何明確公共意志，通過什么途徑保證行政活動所追求的正是公共意志呢?西方人(特別是美國人)將之歸于憲法，因憲法是根本大法，體現了國家理念和人民愿望，所有人的所有訴求只有經過憲法的檢驗才是恰當的，這就是憲政理念。

一、公共行政行為選擇的倫理思考層次與倫理選擇模式

公共行政行為的倫理選擇，離不開行為主體即政府組織以及公務員的倫理思考。雖然在日常公共行政實踐中，很少有人表現出對基本價值觀的長時間的艱苦思考，但是，這并不表明政府在做出公共行政行為選擇的過程中，拋棄了其內在的理性的選擇邏輯。

關于公共行政行為的倫理思考，可以分為既相互明顯區別又相互密切聯系的四個層次，它們是表達層次、道德規則層次、倫理分析層次和后倫理層次。公共行政行為的倫理選擇就是在這四個層次中展開。

公共行政行為倫理思考的第一個層次是“表達層次”。在日常公共行政行為中，表達層次僅僅是就一些公共行政問題或公共行政事件表達自己的情感，多數情況下表現為一種自我的抱怨，比如“夾在上司和組織中間，我該怎么辦才好呢?”“政府組織中的人際關系讓我不知所措!”這些情感的表達，很多情況下是沒有經過思考的、自發的、包含著公務員個人好惡的，或許也是公務員價值判斷的最常見的形式。這一層次的倫理思考既不需要提供有關公共行政事態的證據和詳細的事態描述，也不會為公共行政事態的解決提供理性的處理方法。但是，根據這些情感表達是由誰發出的和達到何種強烈程度，可以成為政府組織以及公務員下一步進行系統和理性選擇處理公共行政問題方式的起點。

公共行政行為倫理思考的第二個層次是“道德規則層次”。這是嚴肅提出公共行政問題并予以嚴肅回l答的第一個層次。從這一層次開始思考、指出與公共行政問題相關的行為方式并開始評估各種可能的辦法及其后果，其依據往往是被政府奉為道德指導準則的規則、格言、諺語，例如“以誠待人”、“做一名人民的公仆”、“永遠為公眾服務”，等等。政府組織以及公務員往往在最初的情感表達過后，一方面思考可替代的公共行政行為方法及其可能性后果，另一方面將道德規則運用于公共行政行為選擇中，通過公共行政行為與道德規則的比照，對公共行政行為做出判斷。雖然這中間也呈現出一定程度的理性和系統的思考過程，但總的來說，還是有限和零碎的。在基于實際公共行政后果和對道德規則進行判斷的基礎上，大多數的公共行政行為選擇會在這一倫理思考層次完成。

公共行政倫行為倫理思考的第三個層次是“倫理分析層次”。當可利用的道德規則無助于解決具體的公共行政問題或者相互沖突時，就需要對道德規則進行基本的再思考。在一般的、常規的公共行政行為中，不需要進行這種基本的對道德規則的再思考。然而，有時候所面臨的公共行政問題非常復雜、沒有先例或者影響范圍太大，以至于政府組織以及公務員需要反思常規行為標準中所隱含的倫理準則，即進入倫理分析層次。例如，“以誠待人”，在特定場合可能不妥，“誠”不一定要求“永遠說真話”，可以將“說真話”加以限定，可以將這個準則變通為“除非會嚴重地傷害無辜的第三者，否則永遠說真話”，這樣“以誠待人”就避免了在某種特殊情況下因為說真話而可能產生的不利影響。在這個倫理思考層次，不僅需要對沖突的公共行政價值觀進行審查，以揭示這些價值所支配的相互排斥的公共行政行為方式，而且需要將抽象的公共行政價值觀陳述為直觀的倫理準則，以便將一種價值觀和對應的公共行政行為方式聯系在一起，然后將具體的公共行政行為準則應用到公共行政倫理問題的解決中去。在倫理問題中的對抗性價值被確認并被明確地轉化為準則后，政府組織以及公務員便會依其重要性進行排序，選擇更為重要的價值觀所對應的具體公共行政行為，從而做出選擇。能夠做出這種選擇的政府組織以及公務員也隨之達到了道德上更加自覺、更加自如的程度。

摘要：現代性作為西方公共行政的宏大敘事背景，與行政責任倫理的誕生有著直接關聯。以工具理性為特質的現代性框定了公共行政思維與實踐走向，使其走上技術化、工具化、非人格化的道路。在此背景下，一種強調價值性、主體性與責任性的行政責任倫理被提出。行政責任倫理是行政主體即各級行政組織與行政人員對社會公共需求的積極回應以及對自身行為后果的倫理擔當，它具有個體與公共、自律與他律、實然與應然相統一的特質。從對現代性危機的反思與應對的視角來看，行政責任倫理理性回應了行政的現代性危機，充分彰顯了行政的價值理性和有力地改變了行政與道德無涉的狀況。

關鍵詞：現代性；行政責任倫理；工具理性；價值理性

現代性既是對現代社會整體特征與運作機理的高度概括，也是當今時代聚焦性的問題之一。公共行政作為社會發展的一部分，它直接脫生于現代性的宏大敘事背景下，并且在行政現代性展開的歷程中，工具理性備受推崇，而與之相異的價值理性則逐漸被遮蔽和消解，效率成為衡量公共行政活動的終極價值標準，理想信念與價值信仰這類“超驗”的問題，由于不具有“工具”意義而變成“非理性”的。因此，根植于現代性背景下的公共行政是一種與價值無涉的、工具化的存在，其中，行政的工具化與行政人員的非人格化是最為典型的體現。實際上，公共行政不可能是與價值無涉的，純技術主義的偏執與純效率主義的取向使行政理論在現實中不斷遭遇挑戰，這不是公共行政發展不充分帶來的臨時性問題，而是所謂現代社會的文化特質，因而它并不會隨著現代化進程的推進自然而然地消失，它需要人們尋找新途徑來化解。行政責任倫理的提出正是為了應對這種問題與挑戰。因此，本文依托于現代性的背景來闡釋行政責任倫理的提出、含義與價值。

一、現代性的倫理困境：行政責任倫理提出背景

公共行政產生于19世紀末20世紀初的現代性世界，或者說，“公共行政得以實踐、研究和傳授的整體文化的特點可以概括為現代性”［1］20，可以說現代性對公共行政進行了特殊的情景預設和理念與意義的限定。那么，何謂現代性（Modernity）？概括地講，現代性指西方社會自啟蒙運動以來逐漸形成的一種“人為的”“理性化的”文化模式與社會運行機理。可見，理性化是現代性的典型特征，但是，此時的“理性”是指“工具理性”。工具理性是指將特定的目的、有利于目的達成的所有可能采取的手段以及這些手段可能帶來的后果等統統納入考慮和計算之中，從而為達到某種經驗性目標尋求最為有效手段的思維方式。伴隨工業化的空前繁榮，現代性逐漸成為西方社會主導的意識形態，這種以工具理性為特質的現代性成為人類社會一種最有力量的話語體系。作為社會主導意識形態的現代性包含三個維度的內容：一是相信科學技術的力量，認為它能夠把人類從自然的限制中解脫出來，但是卻忽略了科學技術的負效應；二是認為只有科學化的研究才具有客觀性和嚴謹性，所以任何領域都有遵循“科學的”的研究程序；三是忽視對于非科學化的，但對認知和行動同樣合法的方式的關注［1］2。所以，當現代性成為社會主導的規范意識形態之后，“工具理性”不再僅僅是實現目的的工具，而搖身一變成為目的，成為衡量一切的標準，由此導致西方在解放人性的過程中又壓抑人性。公共行政正是在這樣的背景下走上歷史舞臺。公共行政只重視探尋什么是達到目標的最好手段，此時在行政視域中只有“物”“事實”“邏輯”“工具”，而行政的目的意義、價值目標與倫理訴求這類“超驗”的東西。由于不符合工具理性的邏輯而變成無關緊要的存在，因此，在公共行政領域出現工具理性越位與價值理性缺位的問題，具體體現在兩個方面：一是公共行政的工具化。正如威爾遜的觀點，政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行，在這種政治與行政二分的框架下，行政則是與價值無涉的、純粹技術性的管理工具，它只需要執行政治決策，不需要做出價值判斷，此時，公共行政只重視事實描述卻忽視價值追求，它失去應有的價值維度，成為純粹的、客觀的、精確的“科學”。因此，公共行政本質上應該承載的價值追求即“公共善”完全被剔除。二是公共行政人員的非人格化。嚴密的官僚制設計直接抽象掉了價值因素，用專業化的系統分工和規章制度設計的框架把人隔離、定位在分立單元之中，也就是說，公共行政人員在處理公務的過程中不允許摻雜個人的主觀判斷和價值情感，猶如機器上的零部件一樣，不需要發揮主動性和創造性，只需要按照官僚制的等級層次與職位要求運作即可。此時公共行政人員作為“人”的豐富情感被抑制，主觀能動性也無從發揮。“也就是說人的特質必須適應非人的角色，人的存在價值在于他們奉獻于組織的非人格性和功能性存在”［2］。儼然，公共行政變成類似自然科學的“科學”和單純追求效率的工具化存在，公共行政人員則成為像機器一樣運轉的“單向度的人”。可見，在現代性的工具理性邏輯下，價值理性已經被排除在行政領域之外，由此導致公共行政領域出現嚴重的價值危機與人的異化問題。那么，如何改變公共行政與價值無涉的局面呢？又如何喚醒公共行政人員的價值意識與主動意識呢？唯有尋找公共行政的責任倫理視角。馬克斯•韋伯雖然建構了嚴密的、非人格化的、極具理性精神的官僚機器，但他也意識到科學理性解決不了道德判斷問題。于是，作為新康德主義者，韋伯在康德形式主義倫理學中汲取營養，找到了這種“把自身作為目的”的實踐原則（道德律），并把“一貫性”“責任感”“判斷力”“價值中立”“理性誠實”等一系列觀念寄托在公共行政人員的“意志自覺”中，而行政責任倫理正是這種“自律原則”的體現形式。韋伯的責任倫理秉承了康德的倫理傳統，是一種個體的、先在的、應然的、形式主義義務論。到了20世紀六七十年代，追求社會公正的公共責任倫理進入人們的視野。以弗雷德里克森為代表的新公共行政學派對傳統公共行政機械的效率觀批判與質疑，認為公共行政的核心價值不是效率而是社會公平，主張社會公平至上。社會公平既是公共行政的精神實質，又是政府的公共倫理訴求。實質上，弗雷德里克森的社會公平思想在很大程度上是受同時期的政治哲學家羅爾斯影響。羅爾斯認為：“正義是社會基本的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”［3］在羅爾斯看來，正義是現代社會最主要的問題，正義之于社會的重要性如同真理之于理論的重要性。羅爾斯所談的正義是社會正義，因此，它的著眼點和落腳點不是社會生活中細碎的小問題，而是社會的基本結構。社會正義不是一個制度或一個制度中的一部分是正義的，而是由社會基本結構所維持的背景正義。總體來說，羅爾斯的責任倫理屬于社會道義論范疇，追求社會的公平正義，強調通過制度設計和制度創新來實現。

二、行政責任倫理的理論特質

人們在社會生活中，需要扮演一系列角色，如公民、雇員、父母子女、團體成員等，這些角色相連的義務和責任都不免夾雜著復雜的利益關系。對于政府中的行政人員，同樣處于一個多價值選擇和交融的泥潭中。從人類政治發展過程來看，許多政治家和行政學者都試圖探索種種途徑解決行政人員的價值選擇問題，如行政管理中的“行政人”概念、公共選擇理論中的“經濟人”假設，以及張康之教授提出的“公共人”假設。隨著政治體制的不斷完善，社會治理模式已經由科學型管理模式向服務型管理模式過渡，已經由傳統官僚制的工具理性向新公共服務的“公共性價值反思”［1］理念過渡，正確引導與樹立政府中公共行政人員的倫理價值取向，對于我國行政體制改革和構建服務型政府具有不可或缺的作用。

一、公共行政人員的多價值沖突

公共行政人員存在多價值沖突，是由于其自身的多責任沖突造成的。美國行政學家庫珀在其《行政倫理學———實現行政責任的途徑》一書中提到，行政人員存在著主客觀的沖突，其主要是責任沖突，表現在三個方面。［2］首先是權力沖突，指由兩種或兩種以上的權力來源造成，如來自不同上級、組織決定、公民自身道德或組織已有的章程等等。這些權力的要求造成的壓力，往往是多層面多取向的，使得行政人員在選擇如何服從命令的過程中陷入困境。其次是角色沖突，即行政人員個人多角色擔當造成的沖突。在執行公共事務過程中，公共行政人員很難辨析各種角色之間的權利和義務關系，如公民身份、公務員身份、上下級身份、領導者身份、管理者身份、服務者身份等等，在短時間內很難進行恰當的角色轉換，多角色的目標實現導致了公共行政人員的角色定位困境。最后是利益沖突，即行政人員在處理公共利益與私人利益關系時的沖突。行政人員由于多角色沖突的存在，必然有個人利益為上的理性經濟人特色，他們又在一定程度上掌握著具有壟斷地位的稀缺資源分配的特權，這就導致了其在從事行政活動中面臨著如何正確處理個人利益與集體利益、局部利益與整體利益、短期利益和長遠利益的問題，使公共行政人員陷入了利益模糊的困境中。

綜上可以看出，不管是什么類型與表現的沖突現象，都說明公共行政人員自身存在著不確定的多價值取向。這種取向的模糊性是一種造成行政人員作出決定和判斷的潛意識障礙，這種障礙使得他們不明確到底應該向誰負責?事情的結果到底應該有利于誰?自我價值的實現應該滿足何種要求的完成?政策的不可預測性，價值導向的不明確性都歸結為一個原因，即公共行政人員內心道德的不確定性。從公共行政發展的理論與實踐中，我們可以探尋到造成公共行政人員多價值沖突的原因。首先，在傳統的公共行政中，特別是韋伯的官僚制體系中，行政組織崇尚的是以提高效率為終極目標，注重通過物質和技術的激勵來提高生產率，嚴重忽視了公共行政主體的多元目標，忽視了人的作用，這種公共行政的工具理性原則直接導致的結果就是用公共行政體系的機械化、技術化完全取代行政人員的行為自主性，形成了公共組織嚴重的官僚主義。在這種組織中，行政人員被界定為一種“行政人”概念，即被行政組織高度異化的完全被動服從組織任務、目標置換單一、呆板和僵化的行政組織中的人。在這種體制下，行政人員完全不能充分實現自身價值，幾乎成為了行政組織進行公共事務的利用工具。基于這種情況，公共行政人員幾乎沒有潛在的公共行政道德觀念，只是機械的完成行政事務并努力掙脫行政體系在其身上的枷鎖，不斷試圖通過已獲得的行政權力索取自身利益，實現自身目標，這也是對官僚體制的重大沖擊，畢竟公共行政人員本身就具備多元的價值要求，他們只能盡最大努力爭取目標的一個個實現，就在這實現的過程中必然導致官僚腐敗的產生。其次，公共領域與私人領域的劃分，出現了公共行政人員人性定位的紛爭。西方經濟學中的“經濟人”假設即“自利的理性人”假設，不僅作為一個廣泛認同的理論思潮，而且被許多學者應用于公共領域，典型的就是以布凱南為代表的公共選擇學派。他們認為，“與市場中的自愿交易一樣，政治也是一個交易過程，市場交易是為了獲得滿意的私人物品，政治交易是為了獲得公共的“善”。政治中的個人追求私利的行為，在既定的合適法律和制度結構下，會無意中造成有利于全社會利益的結果。”［3］

這種理論對于探尋行政人員以利益最大化的選民身份進行投票活動所采取的理性行為具有積極意義，同時也在一定程度上解釋了行政管理領域中存在的如效率低下、機構膨脹等種種問題出現的原因，但是他混淆了公共領域與私人領域的界限，把私人領域人們的追求放到公共領域，這種做法遭到了學者們的質疑。典型的就是中國人民大學的張康之教授，他提出，公共領域的行政人員必須是“公共人”假設。他認為，在市場經濟活動中，作為市場經濟活動主體的“經濟人的利己目的是通過利他的手段來實現的，是利己和利他的統一。”［4］這就是說，在經濟活動中，個體利益最大化目標的實現，是通過向他人提供優質的商品和服務，在滿足他人的需求中獲得的，這種“在適當的法律與制度的范圍內，市場上個人利己行為的相互作用會產生一種反映所有參與者利益的秩序。”［4］換言之，在市場化模式下，通過市場自身規律的調節，個體之間的利益逐步達到均衡，在市場出現失靈現象的情況下，有政府的宏觀調控進行適當的干預，最大程度上避免公平的兩極分化。而公共領域則完全不同。由于政府機構和行政人員是在公共空間從事關乎公共的事務，其工作性質大都具有壟斷性，因此，他們在追求個人私利時受到的監督和制約遠遠少于經濟活動中的企業和個人，他們可以更加自由地以權謀私，追求個人私利的最大化，甚至不顧這種行為是否危害公共利益。“在公共領域官僚追求自身利益的“經濟人”行為，不會產生經濟市場那樣反映所有參與者利益的自發秩序，而只能導致官僚主義、政府效率下降和腐敗泛濫等。”［4］

“經濟人”和“公共人”假設都在一定程度上反映了公共行政人員的多價值沖突現象，隨著市場經濟的逐步完善，市場化的管理滲入社會生活的方方面面，“經濟人”和“公共人”假設的同時存在，一定程度上加深了公共行政人員多價值選擇沖突的困境，明確公共行政人員的價值取向，成為構建公共利益價值內涵的關鍵性因素。最后，形成公共行政人員價值沖突的最主要原因還在于公共行政人員的“人”角色。政府與公共行政人員的產生都是基于公民權力的轉移，公民通過讓渡自身的一部分權力給政府，然后由政府中的公共行政人員以“人”的身份代替公民執行部分公民權力，這種關系使得權力所有者和行使者基本分離，造成了委托人與人利益的不一致，多重利益的疊加和混淆使得公共行政人員迷失了最初的權力意愿。同時，公民與人之間信息享用不對稱，并且監督成本較高，很難避免人驅逐私利現象的發生。在執行人權力過程中，公共行政人員往往又會陷于多級授權的境地中，來自上級機關、權力機關和全體人民等等，多元權的存在，進一步加劇了公共行政人員多價值沖突的困境。

一、“公共管理倫理學”是公共管理的倫理學

在科學分類中，作為科學研究對象的倫理關系歷來都被看作為一種普遍的社會關系。在一種有著相似文化類型的社會中，大致有著相類似的倫理關系，以及由這種倫理關系構成的社會結構類型。即使同一文化類型的社會分屬于不同的國家，它們之間的差別也往往表現在政治上和意識形態上的差異。這些差異，對于社會的存在來說，往往還是相對表面的現象，在更深的層次上，他們的倫理關系、社會的倫理結構及其倫理觀念，有著不可懷疑的一致性。所以說，倫理學的話題往往是一些永久性的話題。在一定的同一文化類型的社會中，每一個時代的人們，都在重復地談論著同一話題。這表明，在歷史的縱向維度上和在現實的橫向維度上，倫理話題都是最具普遍性的話題。

但是，倫理話題所表現出來的這種普遍性其實只是一種歷史現象。在20世紀，一個明顯的社會發展趨勢就是社會生活領域的分化和科學的分化，社會生活在以往的歷史發展的前提下進入了加速分化的階段。同樣，科學的學科分化也令人目不暇顧。在這種情況下，倫理話題的普遍性與特殊性的辯證法開始得到證實，存在著一般性的倫理研究和特殊的倫理研究并存的科學事實。一方面，重復著以往時代的倫理話題繼續加以研究，依然是倫理學的主流，甚至出現了更為系統、更為深入的倫理哲學省思。另一方面，關于具體的社會生活領域的倫理考察也吸引了大量學者的興趣，人們深入地分析一些具體的社會生活領域中的特殊的倫理關系類型，提出職業道德規范體系的建設。這就是在20世紀后半期開始成為倫理學研究熱點的職業道德研究。公共管理倫理學就是在這種科學和社會發展條件下建立起來的一門科學，它是作為對公共管理領域中的倫理關系作出專門研究的科學，并根據這一專門研究對公共管理的價值取向和公共管理者的職業道德規范作出規定。

“公共管理倫理學”是一門新學科，它的前身可以看作為“行政倫理學”。在稍早的時期中，人們曾經試圖通過對行政體系作出倫理思考去建立行政倫理學，但這個嘗試并沒有引起廣泛的關注。根據韋伯等人經典的官僚制理論，行政體系是建立在工具理性的基礎上的，它的基本特征表現為對科學性的追求，所以，以談論價值問題為宗旨的行政倫理學一時很難得到人們的認為。近年來，行政管理的問題開始出現了社會化的趨勢，它不再僅僅是屬于政府專有的管理形式，而成為一種擴展到許多非政府的社會公共部門的管理形式。當行政管理的方式被推廣到非政府部門的時候，傳統的行政管理方式出現了許多不適應的情況，因而需要改革和調整。一方面，使傳統的行政管理方式被改造為適應非政府公共部門管理的管理方式；另一方面，這種管理方式在非政府部門的成功又對政府部門的行政管理提出了改革的要求，要求政府部門的管理也采納非政府部門的管理經驗。這樣，就出現了公共管理這個特殊的管理形式。可見，公共管理是從傳統的行政管理中發展而來的，但又不能根據傳統的行政管理的理論和觀念來認識它，它是一種新型的管理形式，根據管理學的術語，干脆把這種管理形式稱作為管理的新模式。

公共管理倫理學是與公共管理聯系在一起的，是公共管理這種新的管理模式提出了建立公共管理倫理學的要求。就公共管理自身而言，它的出現決非歷史的偶然，更不是一些標新立異的學者們的杜撰。公共管理作為一種新管理模式，是歷史發展的必然結果。從邏輯上講，管理的歷史是與人類的歷史一樣久遠的，有了人也就有了管理。因為，人在今天已經被公認地稱作為社會的動物。從人類歷史的形成來看，單個的人是不能被稱作為人的。我們無法設想，一個單個的人可以從猿進化為人，從猿到人的轉變必然是一個整體進化的過程。人是在社會的整體中才能成為人和被看作為人，離開了社會的整體，就無法理解人與動物還有什么本質性的差別。而人作為社會的人，他的最為基本的存在形式就是他們之間的集體活動和協同作業。這之中，必然包含著管理關系。也許在人類社會的早期，這種管理關系是極其簡單的。但無論它多么簡單，畢竟是作為一種管理關系而存在的。所以，我們說，即使在最為原始的人類社會中，也必然存在著管理關系，有著管理活動。

行政管理是隨著國家的出現而出現的。當然，在一些“類國家”的原始部落中就已經開始出現了行政管理的問題。但是，如果我們把這些原始部落稱作為“類國家”的話，那么我們也同樣可以把這種初級形式的行政管理稱作為“類行政管理”。因為我們談論行政管理的時候，實際上我們是把包含著這樣幾項內容的管理形式稱作為行政管理的：(1)有著相對固定的行政等級序列；(2)有著相對固定的行政管理人員；(3)有著相對穩定的自上而下的行政授

一、公共管理倫理的內涵與特點

公共管理倫理是一種存在于公共領域中的角色倫理，是人們對公共管理主體的公共管理行為和政治活動的正當性和合理性的判斷過程和判斷依據。公共管理倫理具有以下四個特點：第一，公共管理倫理是針對公共管理主體的權利義務的規范體系。理論上而言，公共管理主體既要履行道德義務又可以享有道德權力。但在實踐中，公共管理主體必須以義務為本位，要做出一定犧牲。但是當前等價交換是市場經濟運行的基本法則，在這樣的環境背景下，社會主體在做出任何行為時都會參照等價交換這樣一個市場經濟運行的基本法則。但在公共管理領域中不是所有的付出都是有回報的，更不要提等值的回報了。在這種時候，當公共管理的主體需要去權衡自己的得失的時候就需要公共管理倫理的規范作用。第二，公共管理倫理是一種調節公私利益觀念的道德體系。對公共利益進行維護是公共管理倫理最基本的要求。維護公共利益的行政倫理的基本內容、基本道德原則是如何處理公共利益與個人利益之間的關系。道德規范是道德原則的體現。但是隨著公私領域邊界的日漸清晰，公共利益和私人利益的矛盾逐漸凸顯。公共管理主體作為公共利益的實現者和維護者的同時也擁有追求私人利益的權利和要求，于是公私利益的合理分割和合法實現就成為擺在公共管理主體面前的一道難題，也成為社會公眾關注的焦點，影響著社會公眾對公共管理主體信任度的高低。所以公共管理需要公共管理倫理體系的規范和控制，需要公共管理倫理體系發揮價值導向和價值指引的作用。第三，公共管理倫理是一種行政權力的內在約束機制。行政權力的約束機制包括自律機制和他律機制。他律機制更多地體現為法律和外在主體的監督，而自律機制則體現為倫理道德的約束。公共管理倫理體系作為公共管理主體服務精神得以實現的依托和保障機制，同時也可以成為對行政權力的一種內在約束機制。第四，公共管理倫理是政府管理的價值體系。政府管理的實踐行為要以一定的倫理目標為導向，在實現公共利益的同時要秉承一定的價值準則。無論是遵從“企業邏輯”、“技術主義”和“科學主義”［2］僅注重效率，還是注重效率的同時亦關注社會正義和社會公平，都可以成為政府管理主體的價值選擇。公共管理倫理的內涵和特點展示了公共管理倫理的理論范疇和邏輯體系，正如前面所說，公共管理倫理價值觀的邏輯推演是伴隨著從傳統的行政學到公共行政學、再到新公共行政學或新公共管理理論和實踐的歷史演變的。從歷時態的角度探究公共管理倫理的發展、演變以及發展演變的規律和動因，可以提供系統有效的公共管理倫理邏輯推演的歷史經驗，從而為真實有效地把握西方國家公共管理倫理演變的深層動因和內在規律提供良好的動力支持。

二、西方公共管理倫理訴求的嬗變

國內學者普遍認為，西方公共管理倫理的演變經歷了三個時期：一是奉行效率至上的傳統時期，二是倡導社會公平為主的新公共行政時期，三是推行以市場化為主的新公共管理時期。

（一）奉行效率至上的傳統時期

公共管理倫理演變歷程的第一時期可以追溯到伍德羅•威爾遜的《行政之研究》。伍德羅•威爾遜受德國學者斯坦因和布隆赤里的啟發于1887年發表了《行政學之研究》一文，提出了“政治與行政二分”的原則，并認為公共行政應該嚴格恪守“價值中立”原則。威爾遜所倡導的“價值中立”原則是為了解決當時美國政府管理和政府服務體系的混亂和無效，順應了民眾對政府管理專業化、穩定化、客觀化和標準化的要求，催生了傳統公共行政對效率的關注。在威爾遜宣揚公共行政的“效率”觀的基礎之上，馬克斯•韋伯將效率觀發展開來。馬克斯•韋伯認為要想實現組織管理的合理化必須強調以效率為核心的穩定、嚴格、精細、可靠的管理。韋伯創立了“理性官僚制”，將威爾遜對“效率”的柏拉圖式的追求變成了具有可操作的制度性方案。韋伯建立在“合理性———合法化”基礎之上的“理性官僚制”以及同時期的泰勒的科學管理思想與威爾遜的“價值中立”原則相結合催生了20世紀公共行政的科學主義和技術主義導向，在公共行政領域中徹底摒棄了道德價值，使得“形式化”、“效率化”成為了公共行政體系的主流［3］。

[摘要]本文認為行政倫理學的發展必須倡導對該領域內重大問題的關注以及學者們在此類研究中的合作努力,作者提出四個值得關注的重要問題:公共行政倫理學研究的規范性基礎、全球化、組織設計、平等問題。

20世紀70年代中期至今,隨著新公共行政運動的不斷高漲,行政倫理的學術研究和應用也都得到了快速發展并呈現出多樣性。行政倫理學已日益證明了自身在公共行政領域內的存在并逐步在研究中由邊緣走向中心(Cooper,2001)。

但是,當前的行政倫理學研究缺乏對該領域內核心問題的關注,學者們未曾在圍繞這些問題而開展的研究中形成系統而持續的合力,而是各自為陣,研究內容也非常分散。能夠允許學者廣泛地涉獵各自感興趣的問題是行政倫理學研究的學科優勢,這反映了這個領域入世的研究態度,及其理論對不同問題的解釋力。但學者對研究領域內最基本和最緊迫問題的共同關注,更是任何學術研究領域得以不斷發展的重要推動力。

為了實現這種學術研究的合力,需要行政倫理學者對該領域內的核心概念和中心問題進行界定并達成共識。我從自身從事行政倫理學研究和實踐的經驗出發,提出行政倫理學界應該集中研究的一些重大問題,并希望以此來激發大家對行政倫理學領域內一些重大主題的共同關注和探討。

一、公共行政倫理的規范性標準是什么

有人簡單化地將這一問題表述為:“政府應該根據誰的道德標準進行道德抉擇?”這種提問方式隱含了一種假設,即在面臨道德選擇時,我們只能向自身尋求個人的道德標準來進行判斷,這種道德標準根植于宗教信仰、政治承諾、世俗人生觀之中,可能還包括一些經由社會化過程和個人生活經歷形成的,并與我們的工作環境緊密相關的更高層次的個人的道德取向。

編者按：本文主要從行政自由裁量權的合理性價值及其限度、責任倫理：行政自由裁量權失范的規制理路、結語三方面進行論述。其中，包括：行政自由裁量權的合理性價值，表現為契合公共行政的價值取向、彌補法律的局限性；行政自由裁量權的價值限度，表現為目的不當、不平等對待、主觀臆斷，隨意裁量、程序不當等；近代“管理中心主義”對制約行政自由裁量權的探索，方法為合法性原則、合理性原則、程序公正等；新公共服務范式對自由裁量權的規制——責任倫理；責任是任何治理過程的基礎；責任倫理是一個“不單純的混合物”等，具體材料請詳見。

[論文摘要]隨著現代社會發展的需要以及對公共行政現代性的追尋，行政自由裁量權的合理性價值及其限度日益凸顯。20世紀末，西方的新公共服務等理論范式對倫理價值的關注，無疑是解決此問題的一盞指路明燈。在制度之外輔以一種建基于內在道德信念的自我約束機制——責任倫理，契合了公共行政道德化趨向。責任倫理作為行政自由裁量權價值生成與公正運用的基本前提與保障，可確保行政自由裁量權以一種符合民主、公正要求的負責任的方式行使。

[論文關鍵詞]行政自由裁量權；公正；責任倫理；新公共服務

近代以來，行政責任的制度化設計是基于“管理中心主義”所確立的官僚制，是一個責任中心主義的體系。由于行政自由裁量權本身固有的“自由”裁斷屬性，裁量權的行使者偏離法律精神和公正原則而引發的公正失范現象不免存在，昭示了責任中心主義固有的局限性。20世紀末，西方的新公共服務等理論范式凸顯的對倫理價值的關注，為探索規制行政自由裁量權的路徑選擇提供了有益的視角。

一、行政自由裁量權的合理性價值及其限度

(一)行政自由裁量權的合理性價值