鑒于公共行政人員價值沖突思考

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人們在社會生活中，需要扮演一系列角色，如公民、雇員、父母子女、團體成員等，這些角色相連的義務和責任都不免夾雜著復雜的利益關系。對于政府中的行政人員，同樣處于一個多價值選擇和交融的泥潭中。從人類政治發展過程來看，許多政治家和行政學者都試圖探索種種途徑解決行政人員的價值選擇問題，如行政管理中的“行政人”概念、公共選擇理論中的“經濟人”假設，以及張康之教授提出的“公共人”假設。隨著政治體制的不斷完善，社會治理模式已經由科學型管理模式向服務型管理模式過渡，已經由傳統官僚制的工具理性向新公共服務的“公共性價值反思”［1］理念過渡，正確引導與樹立政府中公共行政人員的倫理價值取向，對于我國行政體制改革和構建服務型政府具有不可或缺的作用。

一、公共行政人員的多價值沖突

公共行政人員存在多價值沖突，是由于其自身的多責任沖突造成的。美國行政學家庫珀在其《行政倫理學———實現行政責任的途徑》一書中提到，行政人員存在著主客觀的沖突，其主要是責任沖突，表現在三個方面。［2］首先是權力沖突，指由兩種或兩種以上的權力來源造成，如來自不同上級、組織決定、公民自身道德或組織已有的章程等等。這些權力的要求造成的壓力，往往是多層面多取向的，使得行政人員在選擇如何服從命令的過程中陷入困境。其次是角色沖突，即行政人員個人多角色擔當造成的沖突。在執行公共事務過程中，公共行政人員很難辨析各種角色之間的權利和義務關系，如公民身份、公務員身份、上下級身份、領導者身份、管理者身份、服務者身份等等，在短時間內很難進行恰當的角色轉換，多角色的目標實現導致了公共行政人員的角色定位困境。最后是利益沖突，即行政人員在處理公共利益與私人利益關系時的沖突。行政人員由于多角色沖突的存在，必然有個人利益為上的理性經濟人特色，他們又在一定程度上掌握著具有壟斷地位的稀缺資源分配的特權，這就導致了其在從事行政活動中面臨著如何正確處理個人利益與集體利益、局部利益與整體利益、短期利益和長遠利益的問題，使公共行政人員陷入了利益模糊的困境中。

綜上可以看出，不管是什么類型與表現的沖突現象，都說明公共行政人員自身存在著不確定的多價值取向。這種取向的模糊性是一種造成行政人員作出決定和判斷的潛意識障礙，這種障礙使得他們不明確到底應該向誰負責?事情的結果到底應該有利于誰?自我價值的實現應該滿足何種要求的完成?政策的不可預測性，價值導向的不明確性都歸結為一個原因，即公共行政人員內心道德的不確定性。從公共行政發展的理論與實踐中，我們可以探尋到造成公共行政人員多價值沖突的原因。首先，在傳統的公共行政中，特別是韋伯的官僚制體系中，行政組織崇尚的是以提高效率為終極目標，注重通過物質和技術的激勵來提高生產率，嚴重忽視了公共行政主體的多元目標，忽視了人的作用，這種公共行政的工具理性原則直接導致的結果就是用公共行政體系的機械化、技術化完全取代行政人員的行為自主性，形成了公共組織嚴重的官僚主義。在這種組織中，行政人員被界定為一種“行政人”概念，即被行政組織高度異化的完全被動服從組織任務、目標置換單一、呆板和僵化的行政組織中的人。在這種體制下，行政人員完全不能充分實現自身價值，幾乎成為了行政組織進行公共事務的利用工具。基于這種情況，公共行政人員幾乎沒有潛在的公共行政道德觀念，只是機械的完成行政事務并努力掙脫行政體系在其身上的枷鎖，不斷試圖通過已獲得的行政權力索取自身利益，實現自身目標，這也是對官僚體制的重大沖擊，畢竟公共行政人員本身就具備多元的價值要求，他們只能盡最大努力爭取目標的一個個實現，就在這實現的過程中必然導致官僚腐敗的產生。其次，公共領域與私人領域的劃分，出現了公共行政人員人性定位的紛爭。西方經濟學中的“經濟人”假設即“自利的理性人”假設，不僅作為一個廣泛認同的理論思潮，而且被許多學者應用于公共領域，典型的就是以布凱南為代表的公共選擇學派。他們認為，“與市場中的自愿交易一樣，政治也是一個交易過程，市場交易是為了獲得滿意的私人物品，政治交易是為了獲得公共的“善”。政治中的個人追求私利的行為，在既定的合適法律和制度結構下，會無意中造成有利于全社會利益的結果。”［3］

這種理論對于探尋行政人員以利益最大化的選民身份進行投票活動所采取的理性行為具有積極意義，同時也在一定程度上解釋了行政管理領域中存在的如效率低下、機構膨脹等種種問題出現的原因，但是他混淆了公共領域與私人領域的界限，把私人領域人們的追求放到公共領域，這種做法遭到了學者們的質疑。典型的就是中國人民大學的張康之教授，他提出，公共領域的行政人員必須是“公共人”假設。他認為，在市場經濟活動中，作為市場經濟活動主體的“經濟人的利己目的是通過利他的手段來實現的，是利己和利他的統一。”［4］這就是說，在經濟活動中，個體利益最大化目標的實現，是通過向他人提供優質的商品和服務，在滿足他人的需求中獲得的，這種“在適當的法律與制度的范圍內，市場上個人利己行為的相互作用會產生一種反映所有參與者利益的秩序。”［4］換言之，在市場化模式下，通過市場自身規律的調節，個體之間的利益逐步達到均衡，在市場出現失靈現象的情況下，有政府的宏觀調控進行適當的干預，最大程度上避免公平的兩極分化。而公共領域則完全不同。由于政府機構和行政人員是在公共空間從事關乎公共的事務，其工作性質大都具有壟斷性，因此，他們在追求個人私利時受到的監督和制約遠遠少于經濟活動中的企業和個人，他們可以更加自由地以權謀私，追求個人私利的最大化，甚至不顧這種行為是否危害公共利益。“在公共領域官僚追求自身利益的“經濟人”行為，不會產生經濟市場那樣反映所有參與者利益的自發秩序，而只能導致官僚主義、政府效率下降和腐敗泛濫等。”［4］

“經濟人”和“公共人”假設都在一定程度上反映了公共行政人員的多價值沖突現象，隨著市場經濟的逐步完善，市場化的管理滲入社會生活的方方面面，“經濟人”和“公共人”假設的同時存在，一定程度上加深了公共行政人員多價值選擇沖突的困境，明確公共行政人員的價值取向，成為構建公共利益價值內涵的關鍵性因素。最后，形成公共行政人員價值沖突的最主要原因還在于公共行政人員的“人”角色。政府與公共行政人員的產生都是基于公民權力的轉移，公民通過讓渡自身的一部分權力給政府，然后由政府中的公共行政人員以“人”的身份代替公民執行部分公民權力，這種關系使得權力所有者和行使者基本分離，造成了委托人與人利益的不一致，多重利益的疊加和混淆使得公共行政人員迷失了最初的權力意愿。同時，公民與人之間信息享用不對稱，并且監督成本較高，很難避免人驅逐私利現象的發生。在執行人權力過程中，公共行政人員往往又會陷于多級授權的境地中，來自上級機關、權力機關和全體人民等等，多元權的存在，進一步加劇了公共行政人員多價值沖突的困境。

二、公共行政人員“公共人”的定位

我們不可否認，公共行政人員由于種種原因存在著多價值選擇沖突，其人性中也存在著私利的欲望，但作為特殊領域中的特殊身份人，過分強調人的“經濟人”特性，忽視公共性的重要，逃避維護公共利益的責任，必然導致一種結果，那就是削弱公共利益的價值內涵，否認公共行政人員存在的意義，必將導致更多的腐敗滋生，降低政府公共的威信。因此，強化公共行政人員的“公共人”理念，是構建行政倫理的必然要求。這是因為:

第一，政府公共性的要求。從人類政治發展史可以看出，政府的產生總是基于其公共目標，政府的公共性始終體現出其存在的必然性與合法性。洛克曾提出，在自然狀態下的人們，雖擁有種種權利，但生活仍存在很多風險，因此它們相互訂立契約，出讓自己的部分行動自由權和處罰權，把它們交給公共機構即政府去完成。之后，霍布斯第一個提出系統的社會契約論，在他看來，雖然人們的善惡標準不一，但由于自保、生存是人的自然本性，因而國家、政府得以可能的條件就是人們對生存的自然權利的保障要求。這說明，政府的存在，是人們公共要求的推動，是公共意志的集中體現，如果政府無法實現公共權利，無法給予公眾最基本的權利要求，那它根本無存在的必要。同樣，邊沁也指出，人們加入政治社會是因為人們可以看到，加入后個人的福利比加入前有顯著的增加，這有利于增進自我幸福，于是加入政治社會、成立政府成為人們普遍的理性選擇。這說明，政府的公共性體現為它比人們在自然狀態下可以提供更多的福利，使社會的總福利達到最大化。所以，對于政府，理論上應是完全的利他性，而非利己主義，政府的基本宗旨就是維護公共利益，否則，他將失去存在的價值和意義。既然政府的首要任務是維護公共利益，那么“行政的特性都來源于政府的這種公共性”［5］，公共行政人員被選為政府中的活動主體，理應成為“公共性”的集中體現者。

第二，公共行政人員職業屬性的要求。公共行政人員的職業有一定的特殊性。從其產生來看，公共行政人員是受人們委托誕生的，擔任的是“人”身份，其公共行政權力也不是自然擁有的，而是公眾作為委托人讓渡所得的，是通過一定方式授予的。這種公共權力的授予是為了維護公共利益和公共秩序的需要，凝聚著公眾的意志和愿望。因此，從權力的來源可以看出，公眾才是權力的主體，政府和公共行政人員在一定程度上只是實現公眾意志的工具而已。從公共行政人員存在的合法性角度來看，公共行政人員與公共性相伴而生相伴而存。作為一個不進行任何生產活動的群體，公共行政人員的所有生活資料都是由公眾提供和維持的，公共行政的主要對象是公共事務，通過擁有的公共權力處理社會生活中的公共問題，為公眾構建美好的公共環境，最終實現公共利益的目標。如果公共行政人員不具備公共性，則其存在的公共基礎就會消失，其存在的合法性也將受到威脅。所以，從公共行政人員產生的途徑、權力的來源以及存在的合法性方面都可以看出“公共性”是行政人員自身職業的必然要求。

第三，新公共服務理論的倡導。公共行政已經走過了一百多年的歷程，從傳統官僚制行政到新公共管理理論，再到今天普遍倡導的新公共服務理念，這些范式的轉換與探索，不僅僅要解決不斷出現的行政問題，開展一些新行政方法的實施，而且還包括了行政倫理道德價值的轉換與更新。正如羅伯特登哈特所言:“新公共服務不只是最新的管理時尚或者管理技巧。更確切地說，它是對我們是誰以及我們為他人服務的原因的一種界定。它是一種對價值觀的根本改造。”［1］新公共服務倡導以公平正義為核心的“責任行政”“服務行政”，主張實現一種理念，即“公共行政行為主體即便在涉及復雜價值判斷和重疊規范的情況下也能夠為了公共利益而為公民服務。”［1］承擔公共責任，樹立公共信仰，維護公共利益，這些區分于傳統行政的行政倫理價值，以“公共性”作為貫穿始終的核心，將“公共性”作為行政主體道德認知與踐履的價值準則，是公共行政建構的基本訴求。

三、政府“公共人”倫理價值的實現途徑

政府中的公共行政人員由于承擔著多價值的選擇沖突，在執行公共事務過程中必然存在著私利的欲望。然而，在其位謀其政，為公共利益服務才是公共行政人員最本質的目標。我國行政體制改革如果過分強調人的“經濟人”特性，必然在思想意識上形成個人利益至上的錯誤觀念。因此，政府中的行政人員要不斷強化“公共人”角色，凸顯“公共人”的倫理價值，通過內外部共同控制，從本質上構建行政倫理體系，逐步實現行政道德化的可能性。

第一，塑造公共行政人員倫理價值觀———“公共人”理念的強化。在我國傳統文化中，講求“大公無私”的價值風尚，這也是儒家所重視的道德原則，有德則“公”，無德則“私”。這種傳統的“公共人”思想為我們奠定了良好的倫理基礎。在現實生活中，有很多公共行政人員由于自身多價值選擇沖突的存在，根本不能意識到自身的工作是為了實現公共利益的最大化。隨著市場經濟的滲透，個人利益最大化成為普遍的追求目標，這種思潮嚴重的影響到公共行政領域，這就使得部分行政人員迷失在用個人利益或小集團利益的最大化代替公共利益最大化的誤區中，從而喪失了公共行政人員自身的“公共性”。強化公共行政人員的“公共人”理念需要一個從外到里的內化過程，這種過程的實現需要不斷的灌輸和教育，需要公共行政人員自身意識的覺醒和提高，需要在全社會范圍內形成良好的社會風尚。在納新、管理和評估各個環節，政府要時刻貫穿“公共人”理念的相關思想教育，不斷強化“公共人”理念，使其逐步擺脫經濟市場中個人利益最大化的追求，形成為公共利益服務光榮的價值信仰，唾棄以權謀私的現象，以“公共性”的體現程度作為評價合格行政人員的標準，以公眾的普遍認可度作為衡量優秀行政人員自我價值實現的依據。塑造公共行政人員“公共人”的倫理價值，劃清“經濟人”與“公共人”的界線，形成普遍的公共價值觀，減少多價值選擇的模糊與困境，才能真正體現出公共行政人員的工作價值，體現公共行政的存在內涵。

第二，構建“公共人”負責任的倫理途徑———內外部控制的結合。美國行政學家庫珀認為，要實現負責任的管理模式，必須對公共行政人員實現內外部控制的結合。所謂內部控制，是指“由一系列行政人員自己內心的價值觀和倫理準則組成，在缺乏規則和監督機制的情況下，鼓勵從事合乎道德規范的行為。”［2］對于公共行政人員，強化內心的道德素養，特別是為公共利益服務的行政道德素養至關重要。他們必須明確自己是委托人的身份，要以公眾和公眾問題為焦點，個人利益的實現只有以公共利益的實現為前提，否則，如果以權謀私或公私不分，必將導致其損害公共利益的同時喪失個人發展的空間，最終會因小失大，得不償失。因此，公共行政人員在強化“公共人”理念的同時，要自覺地擔負起自身公共價值觀和公共信仰的培養，提高個人判斷能力和職業道德水平，不辱公眾賦予的權力，自覺抵制權力異化的腐敗現象，服從公眾意志，自覺接受公眾監督。公共行政人員自身的倫理建設是實現倫理行政的基礎，然而，倫理自主性也會在一定程度上出現偏差，這就需要外部控制的結合。所謂外部控制，是指“通過一定的規則、制度或訓練過程避免行政人員的倫理越軌行為。”［2］外部控制包括很多方面，最重要的就是多渠道的監督機制。首先，立法監督。具有倫理價值的法律和法規是監督機制完善的前提，通過立法行為，明確倫理判斷的標準。有法可依，有法必依，違法可究的原則切實落實到實處，通過倫理立法為行政人員的思想敲響警鐘，為行政活動的順利開展提供可靠保障。其次，行政司法監督。創建倫理道德辦公機構是加強倫理建設的有效途徑。如1978年美國建立了政府道德辦公室，1994年加拿大建立了政府道德咨詢辦公室，現今瑞典還設立了倫理道德巡視官。這些專門機構與人員的設立，及時有效的處理了公共行政人員倫理價值方面的問題，適時加強倫理道德建設，引起全社會的關注。根據國外的經驗，我國可以依據自身國情，在不同級別設立相關倫理道德部門，專門負責公共行政的倫理建設問題，把構建倫理行政放到一定的高度和位置。最后，社會監督。加強公眾的監督力度，多渠道放寬公眾的參與形式，使公眾監督力量成為公共行政人員認真工作的壓力，將群眾的滿意度指標列為公共行政績效考察的范圍，最大限度的保證政府行政人員“公共性”的實現。

第三，營造“公共人”倫理行政的氛圍———服務型政府的構建。公共行政人員自身價值的維系與保證依賴于良好的公共行政氛圍，從我國改革開放三十年的發展歷程中可以看出，從計劃經濟體制下的全能政府到市場經濟體制下的有限政府，在不斷的經驗總結后，政府經過多次行政體制改革，精簡機構，職能轉變，如今開始倡導服務型政府，這一過程說明我國政府已經開始注重“公共性”的本原價值構建。在傳統的以工具理性為原則追求效率至上的公共行政過程中，我們逐步發現了官僚體制帶來的弊端，政府開始從“效率優先”轉為“更加注重公平”的行政管理。借鑒于新公共服務理念，我國構建服務型政府，應致力于國情，把民主、公民權和公共利益的價值觀整合為一體，作為引導公共行政人員的卓越價值觀，建立一個能夠提供更優質公共服務、承擔更充分公共責任的政府。通過政府倫理氛圍的營造，使每個行政人員受到熏陶。首先，政府應注重公平正義的彰顯，即公共行政人員要平等地對待每一個公民，尊重公民享有的各種權利，合理公平的分配社會資源，“無論在理論還是實踐上，公共行政對公平與平等的承諾都應該同效率、經濟和效能的承諾同等重要。”［1］這是公共行政人員贏得公眾信任的首要方面。其次，政府要強調公共責任的承擔。“責任是構建行政倫理學的關鍵概念。”［2］

公共行政人員要時刻為公眾負責，明確責任的連帶關系，積極的回應公民問題，及時有力的予以解決，同時又要具備前瞻性的解決問題的能力。弗雷德里克森認為:“在民主政治環境中，公共管理者最終應向公民負責，正因為公共管理者承擔這種責任，公共管理工作才顯得崇高神圣。”［1］最后，政府要調動公民民主參與的積極性。政府的有效運行來自于與公民的良性互動和通力合作，因為政府與公民之間是合法的關系，一方的不服從都會影響整體的運行效果。尊重公民參與行政的權利，積極調動公民參與的熱情，不僅有利于取得公共行政的高績效，而且可以使公民形成歸屬感，最終形成與公共行政人員相協調的具有共同價值觀的公共領域。