公共管理倫理學歷史可能性研究論文

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一、“公共管理倫理學”是公共管理的倫理學

在科學分類中，作為科學研究對象的倫理關系歷來都被看作為一種普遍的社會關系。在一種有著相似文化類型的社會中，大致有著相類似的倫理關系，以及由這種倫理關系構成的社會結構類型。即使同一文化類型的社會分屬于不同的國家，它們之間的差別也往往表現在政治上和意識形態上的差異。這些差異，對于社會的存在來說，往往還是相對表面的現象，在更深的層次上，他們的倫理關系、社會的倫理結構及其倫理觀念，有著不可懷疑的一致性。所以說，倫理學的話題往往是一些永久性的話題。在一定的同一文化類型的社會中，每一個時代的人們，都在重復地談論著同一話題。這表明，在歷史的縱向維度上和在現實的橫向維度上，倫理話題都是最具普遍性的話題。

但是，倫理話題所表現出來的這種普遍性其實只是一種歷史現象。在20世紀，一個明顯的社會發展趨勢就是社會生活領域的分化和科學的分化，社會生活在以往的歷史發展的前提下進入了加速分化的階段。同樣，科學的學科分化也令人目不暇顧。在這種情況下，倫理話題的普遍性與特殊性的辯證法開始得到證實，存在著一般性的倫理研究和特殊的倫理研究并存的科學事實。一方面，重復著以往時代的倫理話題繼續加以研究，依然是倫理學的主流，甚至出現了更為系統、更為深入的倫理哲學省思。另一方面，關于具體的社會生活領域的倫理考察也吸引了大量學者的興趣，人們深入地分析一些具體的社會生活領域中的特殊的倫理關系類型，提出職業道德規范體系的建設。這就是在20世紀后半期開始成為倫理學研究熱點的職業道德研究。公共管理倫理學就是在這種科學和社會發展條件下建立起來的一門科學，它是作為對公共管理領域中的倫理關系作出專門研究的科學，并根據這一專門研究對公共管理的價值取向和公共管理者的職業道德規范作出規定。

“公共管理倫理學”是一門新學科，它的前身可以看作為“行政倫理學”。在稍早的時期中，人們曾經試圖通過對行政體系作出倫理思考去建立行政倫理學，但這個嘗試并沒有引起廣泛的關注。根據韋伯等人經典的官僚制理論，行政體系是建立在工具理性的基礎上的，它的基本特征表現為對科學性的追求，所以，以談論價值問題為宗旨的行政倫理學一時很難得到人們的認為。近年來，行政管理的問題開始出現了社會化的趨勢，它不再僅僅是屬于政府專有的管理形式，而成為一種擴展到許多非政府的社會公共部門的管理形式。當行政管理的方式被推廣到非政府部門的時候，傳統的行政管理方式出現了許多不適應的情況，因而需要改革和調整。一方面，使傳統的行政管理方式被改造為適應非政府公共部門管理的管理方式；另一方面，這種管理方式在非政府部門的成功又對政府部門的行政管理提出了改革的要求，要求政府部門的管理也采納非政府部門的管理經驗。這樣，就出現了公共管理這個特殊的管理形式。可見，公共管理是從傳統的行政管理中發展而來的，但又不能根據傳統的行政管理的理論和觀念來認識它，它是一種新型的管理形式，根據管理學的術語，干脆把這種管理形式稱作為管理的新模式。

公共管理倫理學是與公共管理聯系在一起的，是公共管理這種新的管理模式提出了建立公共管理倫理學的要求。就公共管理自身而言，它的出現決非歷史的偶然，更不是一些標新立異的學者們的杜撰。公共管理作為一種新管理模式，是歷史發展的必然結果。從邏輯上講，管理的歷史是與人類的歷史一樣久遠的，有了人也就有了管理。因為，人在今天已經被公認地稱作為社會的動物。從人類歷史的形成來看，單個的人是不能被稱作為人的。我們無法設想，一個單個的人可以從猿進化為人，從猿到人的轉變必然是一個整體進化的過程。人是在社會的整體中才能成為人和被看作為人，離開了社會的整體，就無法理解人與動物還有什么本質性的差別。而人作為社會的人，他的最為基本的存在形式就是他們之間的集體活動和協同作業。這之中，必然包含著管理關系。也許在人類社會的早期，這種管理關系是極其簡單的。但無論它多么簡單，畢竟是作為一種管理關系而存在的。所以，我們說，即使在最為原始的人類社會中，也必然存在著管理關系，有著管理活動。

行政管理是隨著國家的出現而出現的。當然，在一些“類國家”的原始部落中就已經開始出現了行政管理的問題。但是，如果我們把這些原始部落稱作為“類國家”的話，那么我們也同樣可以把這種初級形式的行政管理稱作為“類行政管理”。因為我們談論行政管理的時候，實際上我們是把包含著這樣幾項內容的管理形式稱作為行政管理的：(1)有著相對固定的行政等級序列；(2)有著相對固定的行政管理人員；(3)有著相對穩定的自上而下的行政授

權；(4)最為根本的，還是出于社會秩序的需要而從事的管理，這一點是它區別于其它形式的管理的根本。用現代觀念來看，行政管理在本質上是一種以非盈利為目的的管理，它所服務的是社會長遠利益或根本利益，在迄今為止的社會歷史過程中，這種所渭社會的長遠利益和根本利益也可以被直觀地理解為社會中占統治地位或主導地位的那部分社會群體的利益。

行政管理的出現標志著管理領域和管理類型的分化，或者說，行政管理的出現是社會分化的結果，當社會分化為不同的領域，社會成員生活內容的多元化以及扮演的社會角色的多樣化，都提出了多重管理形式的要求。如果說在國家形成后的相當長一段時期內，行政管理都是服務于一個特定集團的統治的要求的，是服務于階級利益的實現的。這種行政管理的范圍，也主要表現為以對官吏的管理為基本內容的管理，它的外部功能極其有限，在國家政權的運作體系之外，存在著相對自主的經濟生活、家族式的社會團體生活、宗教團體生活等等，這些管理與行政管理聯系并不緊密，同時存在很大差異。當然，從歷史上看，在特定的歷史條件下，惟有行政管理發展比較充分，其它形式的管理對于管理史的研究來說，都具有加以考察的價值。

從抽象的意義上說，行政的歷史大致經歷了兩個階段。在近代社會出現以前的漫長歷史時期內，行政管理作為階級統治的工具而存在，一切行政管理的活動都從屬于統治的目的。所以我們把這一歷史時期中的行政管理稱作為統治行政。這一行政管理類型的主要特征是它的職位繼承制和強烈的排外性，雖然在中國發明了科舉考試，對于校正行政管理的排外性起了一定的作用，但它并不意味著在本質上改變了統治行政的排外性特征。近代社會以來，隨著服務于統治目的的行政管理的出現，出于管理社會公共事務要求的行政管理開始迅速增長。我們把這種歷史趨勢的成熟形態稱作為管理行政。在管理行政服務于社會公共事務管理的這一目的之中，包含著行政管理更多地接受公共的參與，更多地接受社會的監督，甚至存在行政管理社會化的可能性。在某種意義上，管理行政已經可以稱得上是公共行政了。所以，近年來，人們把近代成長起來的管理行政稱作為公共行政。但是，管理行政并不是人類行政管理的終極形態，更高級的行政管理模式應當是服務行政，對于這種全新類型的行政模式來說，國家的行政體系對于社會的作用不僅遠遠告別了統治的功能，而且也不再是凌駕于社會之上而對社會所實施的管理，它是一種從屬于服務的目的而建立起來的，不僅在客觀的制度或體制設置上體現了為社會服務的目的，而且在行政人員的主觀動機中深深地蘊含著時時處處從公共利益出發，為公眾、為社會服務的強烈愿望。服務行政是完成了的公共行政，只有這種行政模式

才能充分體現出自身的公共性質。服務行政并不是空想，在20世紀后期的行政改革中，我們常常看到這種理論渴求和呼吁，而且行政體制的重塑，在許多方面反映出了這種趨勢。

二、在行政學的演進邏輯中看“公共管理倫理學”

近代行政管理的發展大約在18世紀開始有了自己的理論陳述，而系統原則的制定是在19世紀末和20世紀初作出的。1887年威爾遜發表了著名的《行政之研究》的論文，提出了建立專門的行政管理科學的構想。威爾遜建立行政管理學的構想，實際上是對近代以來行政管理專業化的總結性意見，被我們稱作為管理行政模式的理論表述。然而，行政管理學的提出，本身就意味著行政管理從自然發展走上了自覺建構的進程。也就是說，自威爾遜開始，行政管理的組織、體制、程序以及行政人員的作用，都進入了學者們的研究范圍，成為專門研究的對象。這樣一來，行政管理的經驗可以得到及時的總結和概括，而行政管理學的研究又極大地促進了行政管理實踐的發展。所以，對20世紀行政管理的研究，往往可以通過研究它的理論形態而得到一個完整的概觀。

我們說威爾遜的論文《行政之研究》提出了建立專門的行政管理學的構想，這決不意味著它的貢獻僅僅在于提出了這樣一項建設性的意見，而應當理解成整個人類行政管理歷史的繼往開來。威爾遜之所以能夠提出這樣的建議，是基于對人類行政管理的歷史的深刻認識下提出的，反映了行政管理實踐的客觀要求以及人們希望對行政管理的規律和技術進行專門探討的要求。比如，行政管理與其生態環境的關系、行政管理專門化中的法制建設、行政管理中特殊的技術性要求、行政管理自身的特殊目標等等，這些問題都被涵蓋在威爾遜的建議之中了。所

以，威爾遜關于建立專門的行政管理科學的建議能夠得到熱烈的響應。

行政學作為一門獨立的科學出現以后，為學者們開辟了一個巨大的科學暢想空間，使學者們積極地投身到行政學理論模型的建構中來，從而推動了行政學的發展。近年來，人們開始研究行政（管理）學100多年來的發展歷史，提出了所謂行政學的范式轉型的歷史構想。其實，近100多年來，行政學的發展是一個漸進的過程，雖然這種漸進與其它學科相比，速度是極快的，但如果說在這100多年中已經存在著多次范式轉型，則有著夸大的嫌疑。因為，就其根本來說，行政學的理論一直還停留在對管理行政模式的描述和理解上。即使在今天，行政管理的概念已經泛化，行政管理的形式已經社會化，人們不滿足于沿用行政管理這個稱謂來對這種管理形式加以描述，而是發明了“公共管理”這個概念。但是，這在很大程度上只能看作是行政管理內容的擴展和形式的推廣，與庫恩所講的“科學結構的革命”這樣的要求相比，還不能稱得上是嚴格意義上的范式革命。只有當服務行政的觀念和科學體系建立起來之后，我們才能說，行政管理學實現了一場范式革命。

在這里，我們也按照當前流行的“范式研究”的學術傾向來思考行政學發展的歷史。我們認為，在這期間并不存在著5次或更多的范式轉型。根據我們看法，在管理行政的理論模式中，如果根據不同理論之間的一些差異而把它們稱作為不同的理論范式的話，那么，是存在著三個理論范式的。他們分別是“威爾遜—韋伯范式”；“西蒙范式”；新公共管理運動所代表的“公共管理范式”。它們一道構成了行政學從宏觀建構到微觀思考、從制度安排到個人價值的張揚、從管理的效率目標到管理質量評估、從管理者的自我中心主義到管理對象中心化等等這樣一個發展進程。

威爾遜—韋伯范式是現代行政學的傳統范式。如上所述，威爾遜提出了建立專門的行政管理學的構想，并提出了政治與行政二分的理論原則。威爾遜認為：行政與政治不同，“行政管理的領域是一種事務性的領域，它與政治的領域的那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。”“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不是政治問題。雖然行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無需自找麻煩去操縱行政管理機構。”“政治是‘在重大而且帶普遍性的’方面的國家活動，而在另一方面，‘行政管理’則是‘國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的

特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情’，‘政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成’，但行政管理并不因此就是政治”[1]。正是基于這種認識，他提出要把政治與行政區別開來。威爾遜的政治與行政二分原則是在古德諾那里得到了系統的理論闡發的。古德諾在他1990年出版的《政治與行政》一書中認為，政治是國家意志的表達，而行政是這種意志的執行。他說：“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能。在所有的國家中也都存在著分立的機關，每個分立的機關都用它們的大部分時間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別就是：政治與行政。”[2]而行政的職能無疑就是由專門的行政機關來執行的。正是在威爾遜提出的政治與行政的二分原則下，關于行政體系的專門研究才能成為可能；也正是在這一政治與行政二分的前提下，韋伯的官僚制組織理論才成為行政管理組織模式的典型形態。因為，在政治與行政二分的原則下，行政管理可以被作為專門的技術化領域來看待。

雖然威爾遜把行政管理的領域作為一個專門的領域提了出來，但這個領域的體系、結構、運行機制是什么樣子？行政程序應當從屬于什么樣的具體原則？行政人員之間應當是什么樣的關系？這一系列問題都由韋伯來作出了回答。韋伯的官僚制(bureaucrscy)理論就是首先被作為行政組織理論看待的。韋伯是以社會史比較研究的方式提出他的官僚制理論的，作為一個社會學家，韋伯特別關注古代那些偉大的文明國家中所存在過的組織方式，以及在那些組織形式中所存在著的具有共同性的行為類型。通過對古代埃及、羅馬、中國、拜占庭帝國以及近代歐洲資本主義化的過程中的官僚制進行歷史考察，韋伯找出了理想的官僚制模型：它在組織形式上，從屬于科學性的原則；在體制設置上，從屬于形式合理性的原則；在運作程序上，從屬于合理—合法的原則；在組織成員的行為方式上，屬于建立在權威基礎上的集權類型；在組織成員的關系上，屬于命令與服從的關系模式……學術界一般把韋伯的理想官僚制模型的特征概括為以下幾點：(1)在職能專業化的基礎上進行勞動分工，按權力自上而下排列成嚴格規定的等級層次結構體系。每一個下級機關在上一級機關的控制和監督之下，同時，由下到上又有著申訴和表示不滿的權力。(2)有明確劃分責權的規章制度。按系統的勞動分工確定機構和人員的職責領域。為了履行這些職責，提供必要的權力，需要有明確規定的必要的強制性手段，其應用的條件也予以詳細規定。(3)指導一個機關行為的規則、包括技術性規則和行為準則兩個方面。為了合理地應用這些規則，必須對有關人員進行專門訓練和培訓。(4)系統化的工作程序與公私分明的界線。管理行為都依據

一套嚴格、系統而明確的規則，管理當局的成員與組織財產要明確分離，辦公場所與居住場所也要分開。(5)嚴格的公事公辦。非個性化的機構賦有特殊的權利與義務，它們是組織而不是職位占有者的財產。任何任職者都不能濫用其正式的職權，只受有關準則的指導，但合法權力能以各種不同的方式來行使。(6)對官員注重知識和能力。每個機構都通過競爭

性選擇來招聘人員，根據技術以及非個性的標準確定職位侯選人，基于資歷、成就或兩者兼而有之進行晉升。正是由于韋伯對官僚制作出了如此具體的描述，才使威爾遜關于行政管理是一個專門化的領域的設想得到了系統的理論證明，才使行政管理體系的完善成為一個自覺的進程。

但是，我們也看到威爾遜—韋伯范式是建立在兩個理論假設之上的：第一，政治與行政是兩個不同的領域，政治的領域是國家意志的表達領域。國家意志的表達，無疑是通過公共政策進行的，也就是說，政治的領域是制定公共政策的領域即決策的領域，而行政管理則屬于對國家意志的執行，這樣，決策與執行是分屬于不同的領域的，被看作是可以分割開來的一個總的過程中的兩個不同的階段。第二，在得到充分發展的威爾遜—韋伯范式中，我們看到，行政管理的體制功能、組織結構等具有可操作性的要素得到了強化。圍繞著行政管理的效率目標，服務于科學化、技術化的形式合理性，被突出到了一個極端的地步，一切個人的主觀判斷和價值因素，都被作為一種“巫魅”而加以祛除。根據這種理論所提供的原則去推動公共行政實踐的發展，只能有一種結果，就是追求公共行政體系的科學化、技術化，否定倫理的、政治的等一切價值因素在公共行政運行中的作用。近代社會的發展，作為主流的社會意識形態是一個不斷突出人的歷史發展進程。在公共行政的領域中，突出法律制度的因素，用科學化、技術化的工具理性追求來排斥人的價值和意義，是與整個近代社會的歷史進步趨勢不相協調的。所以，威爾遜—韋伯范式受到懷疑甚至挑戰都是合乎情理的。

我們提出“西蒙范式”，是由于西蒙的管理思想中包含著一個可能會從根本上提出要求變革威爾遜—韋伯理論的內容。這些內容的核心表述就是所謂“管理就是決策的”的論斷。從行政學的角度看，西蒙關于“管理就是決策”的論斷的意義就在于提出了公共政策的制定與執行、科學與價值的統合問題。盡管在微觀的管理活動中，管理學家們強調研究目標的科學依據問題，但是，認真地考慮起來，任何目標的指向都只能從價值的意義來加以把握。而且，我們可以說，目標本身就是一定的價值體現。管理活動愈是在宏觀范圍內展開，其價值特征也就愈益突出。所以，任何決策都是以突出價值因素為特征的，無論怎樣強調決策的科學化，都無可否認決策的價值考量和決策的價值旨歸。對于公共政策的制定來說，價值考量和價值旨歸是首要的和第一位的。可見，在公共政策的制定中持有價值的視角是無需置疑的。問題是傳統的政治與行政二分是把公共政策的制定與公共政策的執行孤立開來了，就在理論上導出了公共行政排斥一切價值的考量，只有在公共行政之外，即為公共行政的行為體系提供動力的源頭，才會考慮價值的問題。西蒙的論斷卻打破了這種二元分立的神話，雖然他并沒有對政治與行政之間的關系發表更多的意見，只是在《管理行為》等著作中對

政治與行政二分這一經典原則作了一些象征性的批判。但是，當西蒙的理論認為決策與執行是一個統一的過程時，實際上是邏輯地包含著公共政策的制定與執行是一個統一過程的內涵的。而進一步的邏輯推論就是，對于整個公共行政的體系而言，科學與價值是相統一的。

屬于“西蒙范式”的意見也包含著政治學家們的看法，羅伯特·達爾從政治學的視角來考察行政管理的問題時也提出了相似的觀點。他在《經典公共行政科學的三個問題》中，對行政學研究排除價值的考量表示了極大的懷疑，認為在公共行政的實踐中片面追求效率目標而不考慮價值因素是不可能的。當然，作為一個政治學家，他對管理的認識是片面的，他以為純粹的管理是可以不考慮價值因素的，而公共行政不是純粹的管理，它必須考慮價值的問題。其實，作為科學抽象“原本”的現實社會實踐，是一個綜合為一的總體，何嘗存在過純粹的管理，即使對于管理而言，價值因素也是必須加以考慮的。當然，達爾關于公共行政要比私人管理更多地考慮價值因素的意見是對的。[3]因為在公共行政的領導中，人的社會行為更多地是從屬于公共目標，要求行為的主體盡可能地提供更多的公共支付，以適應公共行政在歷史的承襲過程中所擁有的文化環境等因素的要求。

“西蒙范式”中要求突出管理以及公共行政中的價值因素的思想之所以能夠產生廣泛的社會影響，得力于一批年輕的行政學家們，那就是曾經轟動一時的所謂“新公共行政運動”。“新公共行政運動”把“西蒙范式”中要求突出價值因素的愿望具體化為公共行政能否維護社會公正和促進社會公平的問題。從這個角度來思考問題和考察現實，他們發現，在行政管理的過程中，行政人員的“價值中立”只是一個神話，回避社會公平的問題，不僅不能使公共行政在效率方面做是更好，反而會做得更壞。根據新公共行政運動的看法，與其回避這個問題不如正視這個問題，那就是在提出公共行政的效率目標的同時，也要提出公共行政的社會公平目標。“新公共行政”的這種立場可以看作是“西蒙范式”的典型化，它把西蒙等人在公共行政中考慮價值因素的要求明確化為公共行政價值目標的提出。對于一切行為體系來說，目標的轉變也就意味著行為方式、方法的重大轉變。“新公共行政運動”在確立公共行政的價值目標的時候也是這樣。所以，它提出了一系列從屬于這一目標的公共行政體系的改造方案。對于行政學這門學科的發展來說，新公共行政運動的出現給人們留下的最為深刻的印象是“行政倫理學”的研究一下子成了時尚。從這一點也可以看出，“新公共行政運動”實際上已經可以看作是“西蒙范式”的完成形態。

繼“新公共行政運動”之后出現的“新公共管理運動”不僅是一場行政改革運動，而且與實踐中的行政改革相伴的理論探索也可以看作是一種新的行政學范式。在某種意義上，這一理論實現了對20世紀行政學發展成就的整合。它之所以不同于“西蒙范式”，是因為它不想在理論上實現對既有的行政學理論作出全面的批判性反思，不是希望通過提出新的理論原點來實現對已有理論的突破，而是著力于解決現實所提出的問題，根據解決現實問題的需要來對已有的理論作出評價。所以說，新公共管理運動更加突出了美國傳統的實用主義精神，是美國文化開始在公共行政領域中張揚的典型表現。由于新公共管理不注重理論建設，只著力于解決現實問題，所以，它實際上是一個缺乏理論的理論范式。正是這一點，決定了它有著自己的特點，既模糊了不同領域和不同學科的邊界。從學科的角度看，當新公共管理把視線放在解決現實問題上的時候，它是不考慮學科之間的區別的，無論是經濟學的、政治學的、社會學的和管理學的，任何理論、觀點，只要是對于解釋和解決公共行政實踐中的問題有所啟發，它就毫不猶豫地加以吸收和利用，從而模糊了專門研究政府管理的行政學與其它學科之間的界限。從實踐的角度看，當新公共管理解決現實問題時，它并不考慮這些問題的性質，不考慮它是屬于哪

個領域和哪個部門，它只考慮解決這些問題的可行性方案。這樣，政府中存在的問題并不被看作是與政府的性質聯系在一起的，而是與其它部門的問題都一樣的，所以，解決其它部門中所存在的問題的方式、方法，也可以應用到政府部門中來解決政府中的問題。這實際上是在觀念上模糊了政府與其它部門之間的界限。結果，政府只是被放置在與私人部門的區別中，才有著自己的特點，在公共領域中，它也被作為一個公共部門來加以看待，其它公共部門的運行方式、處理與私人部門之間關系的經驗，也可以被吸收到政府中來，政府在管理方面的經驗以及任

何一個方面的創新，都可以推廣到其它的公共部門中去。以致于行政管理這個概念已經不再適應于描述行政人員的行為體系，只有使用公共管理的概念才能反映出這種泛化了的行政管理的特征。可見，新公共管理所意味著的是一種新的管理模式，是對傳統的行政管理的突破。不管今天或以后人們對新公共管理運動作出什么樣的評價，它泛化行政管理的成就將會作為一種歷史趨勢而保留下來。所以，我們今天在研究與政府相關的問題時，以及在從事相關的學科建設的時候，必須立足于這樣的學科發展現實。必須從公共管理的大視野中來考慮問題。

通過上述的考察，我們看到了行政學的發展和從行政學到公共管理學的演進歷程。“西蒙范式”的積極意義是提出了公共行政中的價值問題，提出了對政府進行倫理考察和定位的可能性。而新公共管理則進一步把政府公共部門化，在模糊政府與其它公共部門的界限的同時，也突出了公共管理的公共特征。所以，新公共管理是悄悄地把價值問題放在了現實問題的解決過程之中了，如果對這個過程加以理論思考的話，那么，建立公共管理倫理學的現實根據就變得非常充分了。

【參考文獻】

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